公共政策分析第五讲

第一章导论〔3〕邓恩的分析模式美国学者邓恩侧重从政策信息的转换过程去研究公共政策分析的根本框架。他认为，政策分析根本上要解决三类问题，事实〔是什么〕、价值〔希望是什么〕、标准〔应该是什么〕。由此产生了与之相关的三种方法：经验方法、评价方法和标准方法。经验方法：主要是描述某一公共政策的因果关系，指出某事物是不是存在，因而提供的信息是描述性的。评价方法：主要是决定某项政策的价值，即是否值得这样做，与之相关的信息是评价性的。标准方法：是对所解决的公共问题，提出一种引导性方向，即告诉人们应该做什么，因此与之相关的信息是指导性的。第一章导论邓恩认为，政策分析至少包括五个方面：〔信息的收集与运用〕构建问题，即首先要明确政策问题是什么？以及如何解决？描述与现行政策问题相关的已有政策，分析其产生的原因、制定过程与实际结果。预测为解决问题所提供的相关政策能够产生何种结果。评价已有和将产生的政策价值。提供将要实施的政策会产生哪些有价值的信息。第一章导论政策分析的三种主要形式：预测分析：涉及到政策行为启动和执行之前信息的产生与转变过程。回溯分析：主要是限于政策实施后信息的获取和转换上。综合集成分析：它不仅要把预测分析与回溯分析阶段的研究结合起来，而且要求分析者不断捕捉新的信息与转化信息。第一章导论3、综合分析框架〔1〕公共政策问题的构建：社会现实中的某个〔些〕问题怎样成为公众在政治上注意的对象？社会问题或公共问题如何进入政策议程成为政策问题？政策问题的根本内容是什么？不同的政策问题主要采用哪些分析问题？建立政策议程的根本条件有哪些？第一章导论〔2〕公共政策方案的制定与通过建立政策方案的根本原那么是什么？实现政策方案的目标是什么？可供选择的方案是如何制定的？怎样对所选择的政策方案优化？相关利益群体如何影响政策方案的制定过程？政策方案是怎样被正式通过和公布的？正式通过的政策的根本内容是什么？第一章导论〔3〕公共政策内容的实施有效的政策实施必须具备哪些条件？在政策实施中采取了哪些具体的行动措施？这些行动措施对政策内容产生了何种影响？第一章导论〔4〕公共政策效果的评价按照什么样的标准去评价政策的实施效果与影响？由谁去评价政策结果？政策评价的结果是什么？政策是继续执行、开展、还是终止？第一章导论二、公共政策分析要素1、政策问题〔公共政策学P273〕问题：所谓问题，通常泛指实际状态与期望之间的差距。就一个社会而言，问题通常可分为私人问题和社会问题或公共问题两类。第一章导论社会问题、公共问题和政策问题：如果从社会的广义概念即社会是政治、经济、文化的统一体出发，公共问题与社会问题应根本等同。如果从社会的狭义概念即社会仅是与政治、经济和文化等领域相并列的一个领域来考察，那么社会问题只能是公共问题的一个方面。通常，我们从社会的广义概念出发来理解社会及社会问题，此时社会问题与公共问题在外延与内涵上是相同的概念。所谓公共问题，是指一定数量的社会成员感知其期望的目标、价值或景况，与现实获得的价值、利益或景况存在显著差距，因而通过各种方式将其缩小差距的要求公之于众，以争取社会同情与支持，并谋求引起政府关注和予以解决的一种情境。第一章导论政策问题：是指统治集团或社会大多数人感觉到现实中出现的某种情况与他们的利益、期望、价值和标准有相当严重的矛盾和冲突，进而通过团体或组织活动要求有关社会公共组织和政府采取行动加以解决，并被后者列入政策议程的社会问题或公共问题。第一章导论2、政策目标〔P301〕就是有关公共组织特别是政府为了解决有关政策问题而采取的行动所要到达的目的、指标和效果。确定目标是分析的前提。围绕问题，开始设定的目标往往笼统，有待进一步具体化。其方法为：一是把总目标分解成更低层次的子目标；二是量化，给目标定出必须实现的数量界限。这样可以使整体目标与局部目标、长远目标与近期目标、单目标与多目标等分析得较为清楚。政策目标既不能朝令夕改，要具有稳定性，又要伴随着社会环境的变化，具有应变能力。政策目标还经常被掩盖〔政治家惯用的手段，小布什攻打伊拉克以反恐为名义，形象工程建设等〕第一章导论世界银行有两种分类方式，且两者密切联系。一种是将国家或经济实体划分为四个收入档次，分别为低收入、下中等收入、上中等收入和高收入国家。这一分类标准非常明确且每年调整一次。2007年的分类标准为：人均GNI低于905美元为低收入经济体；人均GNI在906美元至3595美元之间为下中等收入经济体；人均GNI在3596至11115美元之间为上中等收入经济体；人均GNI在11116美元以上为高收入经济体。按照此标准，一个国家或地区人均GDP处于3000到10000美元时，属于上中等收入经济体。

第一章导论2021年，我国人均GDP超过4000美元，到达4382美元，真正进入了国际公认的“中等收入〞开展阶段，也是经济社会风险高发的一个非常重要的转折时期。世界银行行长佐利克(RobertZoellick)9月1日撰文称，如果中国不进行根本的结构性改革，有可能陷入“中等收入陷阱〞。中国要成功跨越“中等收入陷阱〞，并实现由“生存型社会向开展型社会、经济增长由数量型增长向质量型增长〞的双重转变，意味着国家经济开展模式以及参与全球利益分工的盈利模式必须做出重大改变。第一章导论上世纪六七十年代，欧美兴旺国家与拉美、东亚国家在相近的时期均实现了人均GDP4000美元的突破，日本、韩国和欧美兴旺国家成功跨越这道“分水岭〞，大力调整产业结构，开展重工业，实施出口替代战略，成功实现了劳动密集型向技术密集型转变，经济普遍保持了10年以上的高速增长，并很快实现人均GDP5000美元甚至10000美元的突破。而处于大致相同起跑线上的拉美国家，人均GDP在3000美元附近时，快速开展中积聚的矛盾集中爆发，自身体制与机制的更新进入临界，很多开展中国家在这一阶段由于经济开展自身矛盾难以克服，开展战略失误，经济增长回落或长期停滞，陷入所谓“中等收入陷阱〞阶段。第一章导论3、政策方案为实现某一目标，可采用多种手段或措施，他们统称为备选方案。拟定可供选择的各种备选方案，也是政策分析的根底。第一章导论4、政策模型按照系统分析的理解，模型是对研究对象和过程某一方面的本质属性所进行的一种抽象描述。公共政策研究中运用的一般是理论模型。所谓理论模型或者概念模型，指的是一组概念或命题按照其相互间的本质联系被组织在一起，从而形成的一个逻辑结构严整的框架。模型是由变量与关系组成的。变量反映随时间或其他条件变化的数值改变程度，明确变量及其相互关系是分析的主要问题。在分析的根底上，通过确定这些局部之间的关系而将其加以组合。第一章导论第一章导论第一章导论基于西方经验的政策过程模型〔P235〕一、揭示认识论本质的政策过程模型〔一〕理性主义模型决策者依据完整而综合的信息作出理性的决策，即遵循以最小的投入获得最大的产出的原那么选择最优方案，使用最正确最适当的手段到达最大值的政策结果。他们假定决策者是“理性人〞，被赋予以下特征：第一章导论〔1〕对社会各种价值偏好及其所具的重要性了假设指掌，能在各种可能的选择中排列出优先次序。〔2〕掌握所有可能的政策方案。〔3〕洞悉每一政策方案的可能后果，并对每一方案的本钱—效益都有清楚的计算。〔4〕能依据各个政策方案的价值、优缺点、重要性排列出它们的优先次序。〔5〕最后能选择出最能解决问题且花费最少的政策方案。第一章导论理性化是近代资产阶级革命以来对人的观念现代化提出的一种根本要求。所谓理性化，从方法论上看，是指为着要到达一定的目的、为着要解决一定的问题或为着要应对一定的事物，人们使用冷静的、客观的和准确的计算，利用可能收集到的信息和统计数字，对目的与手段加以分析，以求得到最正确、最适合的手段或解决方法，有效率地或者有效地达成设定的目标。第一章导论缺陷：1.设定决策者者为理性人，缺乏经验支持；2.假定决策者公正、客观、理智，而在实践中决策者的公正、客观和理智常常极为有限的；3.假定决策者全知全能，但在实际中决策者拥有的知识、获得的信息都是有限的；4.过高估计了逻辑推理和数学模型作为政策分析工具所起的作用。第一章导论有限理性模型〔满意决策模型〕：西蒙认为“理性指的是一种行为方式，是指在给定条件和约束的程度内适于到达给定目标的行为方式。〞〔主观限制、多元价值的限制、组织限制、本钱限制和情境限制〕因此“理性就是要用评价行为后果的某个价值体系，去选择令人满意的备选行为方案〞，而不是去追求最优、最大值的所谓客观理性。第一章导论第一章导论〔二〕渐进主义模型林德布罗姆1959年发表?渐进调适的科学?认为理性无疑应该成为公共政策追求的目标，但基于完全理性的理性主义模型不具有可行性。渐进主义模型包括两组命题：1.公共政策实际上只是过去政府活动的持续，只是根据过去的经验对现行政策作出局部的、边际性的调适。调适的成功与否取决于有关政策的社会趋同程度，也就是能否在一种渐进演变的过程中逐步寻求并获得既定政策的共同看法。〔美国宪法〕2.决策是一个典型的一步接一步，永远没有完结的过程。第一章导论第一章导论评价：林德布洛姆构建这个模型所依据的经验事实完全取自美国，用它来研究西方国家特别是美国的公共政策也具有更强的解释力。其缺点是具有显而易见的保守性：朝着保守的方向阐释人的主观能动性和有限理性；只注重现行政策的延续；对新政策关注的焦点仅限于原有政策的改进，以及看起来微缺乏道的政策目标的制定及其实现；压制政策创新和具有根本意义的社会变革。第一章导论三、标准最正确模型这个模型以四项假设为根底，即最正确决策是一个认同理性、增加理性的过程；这种过程对于在复杂的问题上形成最正确决策所起的作用是至关重要的；可通过多种途径和方法使认同理性增加理性的过程得以实现；现代政府同时面对要求稳定的政策诉求与要求变革的政策诉求，而在一定时期内那么以其中的一种诉求为主。第一章导论决策前决策中决策后①处理价值问题②认识现实环境③认识问题④调查、处理和开发资源⑤设计、评估和重新设计决策系统⑥分配问题、价值和资源⑦确定决策战略①细分资源②建立配合优先顺序的动作目标③建立其他重大价值④准备政策方案⑤对不同方案的利益与成本进行可靠的预测⑥择定最佳方案⑦评估最佳方案的成本与收益①激励政策执行②执行政策③政策执行后的评估第一章导论二、揭示权力本质的政策过程模型〔一〕集团理论模型由美国政治学家戴维•杜鲁门(D.Truman)完善的,莱瑟姆(EarlLatham)应用集团理论分析政府在政策形成中的作用,从而形成了集团模型。本模型假定：现代政治实际上是各个利益集团为影响公共政策而展开的一系列竞争活动。政府的作用一是制定竞争的规那么，二是平衡各利益集团相互冲突的利益。公共政策是个利益集团之间争斗和力量比照的结果，其表现为：第一章导论公共政策的制定过程是相互竞争着的集团之间达成力量平衡的过程，意味着每一政策都是集团间妥协的产物。“在任何时候，公共政策都反映占支配地位的集团的利益，随着各集团的力量和影响的消长，公共政策将变得有利于其影响增加的那些团体的利益，而不利于其影响下降的那些团体的利益。〞〔议会多数党，工人阶级地位的下降〕第一章导论第一章导论缺点：一是夸大了集团在政策形成过程中的重要性，而低估了公共权力机构自身“所起的独立的又富有创造性的作用〞。二是忽略了政治生活中其他许多重要因素对公共政策形成的影响。三是对多元主义政治体制以外的那些政治体制内的决策过程缺乏解释力。第一章导论〔二〕精英主义政策过程模型精英理论是战后西方国家政治分析的一个重要途径。托马斯·戴伊在?理解公共政策?一书中对精英理论的根本观点做了如下概括：社会分为有权的少数和无权的多数，国家政策是由少数制定的②少数统治者不是群众的代表。精英大多出自社会经济的上层(骷髅会是美国一个秘密精英社团，每年吸收15名耶鲁大学三年级学生入会，成员包括许多美国政界、商界、教育界的重要人物，其中包括3位美国总统以及多位联邦大法官和大学校长。〕第一章导论③为了保持稳定和防止发生革命，非精英上升到精英地位是一个缓慢而又不间断的过程。非精英只有接受精英的根本观点，才能被统治集团接纳。〔可以流动〕④精英们在现行社会制度的根本价值和如何维护该制度等方面有相同的理念，只是在很少一些问题上有分歧。在美国，精英的共同理念是私人财产神圣不可侵犯、有限政府和个人自由。⑤国家政策不反映民众的要求，只反映精英的价值观。国家政策的改变是缓慢的，而不是革命性的。〔渐进的〕⑥活泼的精英人物很少受态度冷漠的民众的影响，精英对民众的影响远远超过民众对精英的影响。第一章导论第一章导论评价：精英决策模型揭示了现代民主国家的根本理念“主权属于人民〞与实际的政治过程和政策过程中总是由直接掌管政权的少数人来主导这一难以克服的悖论。但是它无视了现代民主国家里公民参与政治的要求和能力，以及这种参与对公共政策形成的影响。第一章导论5、政策资源在政策制定与实际执行中，都会消耗各种资源。所消耗的资源，一般可以用货币表示其费用。但政策分析中，大量的是非货币支出的费用。如生态影响因素、环境污染因素等，无法用货币来衡量。第一章导论6、政策评价标准政策评价往往是综合性评价，是以多元理性为根底的。其根本包括如下内容：〔1〕技术理性：即政策是否对社会产生效用而解决人类所面临的科学技术问题。〔科技政策〕〔2〕经济理性：即政策是否对社会有效率，以最低的本钱提供最大的效益，或者提供固定的效益，而消耗最低本钱。〔3〕法律理性：即评定政策是否符合成文的法律标准和各项先例，以探讨政策在社会上的合理性问题。〔4〕社会理性：即断定政策的内容是否与社会上流行的标准与价值一致，分析政策在维持社会制度过程中所作出的奉献；〔5〕实质理性：即政策是否追求前面谈到四种理性中的两种或两种以上内容，以及能否解决各项理性之间的冲突问题。第一章导论〔7〕政策效果效果是到达目的时候所取得的成果。衡量政策效果的尺度往往用效益和有效性表示。效益大体有三个方面：社会效益、经济效益与生态效益，以及到达目标的程度。其中有些效益，如经济效益，以及可以转换的非经济效益，都可以用货币尺度来评价效果。有些效益，如绝大局部社会效益，却无法用货币尺度衡量。从投入——产出模型分析，政策效果根本由两个因素决定：一是政策执行的本钱；二是政策执行的结果。通常情况下，无效的政策结果都会产生副作用。〔中国的大跃进〕第一章导论