第四章 卫生方针政策20130306

卫生事业管理学公共卫生学院社会医学与卫生事业管理学系

第四章卫生方针政策本章要求掌握公共政策的概念、特征和功能；卫生政策的概念；中国的卫生方针政策。熟悉卫生政策的主体与客体；如何制定和实施卫生政策。了解政策分析的常用方法；我国卫生政策的改革与发展。本章学习内容§1概述§2中国卫生基本政策§3中国卫生具体政策4第一节概述一、公共政策(publicpolicy)（一）公共政策的涵义政策：党和国家为实现一定时期的路线而制定的行动准则；－－《辞海》公共政策：西方学者的观点

伍德罗·威尔逊认为，公共政策是由政治家，即具有立法权者制定的、而由行政人员执行的法律和法规。拉斯韦尔认为，公共政策是一种具有目标、价值和策略的大型计划。戴伊认为，公共政策就是政府选择要做的或者不要做的事情。

第一节概述一、公共政策我国学者的观点

伍启元认为，公共政策是一个政府对公私行动所采取的指引。张金马认为，公共政策是党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行动的准则或指南，其表现形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等等。陈振明认为，公共政策是国家机关、政党以及其他政治团体在特定时期内，为实现或服务于一定的社会政治、经济、文化目标而采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、方法、方针、条例等的总称。

第一节概述一、公共政策

公共政策包含三个要点：欲达到的目标或目的、为达成目标而做的宣示或拟采取的行动以及由政策声明所引发的权威者的实际的政策行动。本课程的定义：公共政策是政府等社会公共权威在特定时期内，为实现社会目标、解决社会问题而制定的公共行动计划、方案和准则，它具体表现为一系列的法令、策略、条例、措施等。第一节概述(二）公共政策的特征1．政治性

2．目标性3．价值选择性4．强制性5．普遍性6．相对稳定性

第一节概述一、公共政策一、公共政策（三）公共政策的功能1．导向功能：政府依据特定目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，使得政策具有导向性。2．调控功能：指政府运用政策对社会公共事务和各种矛盾进行调节和控制。3．分配功能：必须解决分配给谁？如何分配？分配应兼顾公平与效率，有利于社会稳定和调动积极性。

第一节概述一、公共政策（四）公共政策的类型

1．从政策层次的角度

元政策：制定政策的政策。其基本功能是指导人们正确制定、执行、评估、分析政策。总政策：是具有原则性与指导性的政策，它是一定时期人们的行为准则和处理一切问题的总方针，是制定其它政策的依据。第一节概述基本政策：是党和政府为维护和协调事关国家和整体利益，而对社会某一领域、某一方面发展所规定的主要目标、任务和行动准则，通常是政府涉及各个部门的政策，如我国的卫生工作方针。基本政策是连接总政策和具体政策的中间环节。具体政策：是在基本政策的指导下制定出来的，它是基本政策的具体化，是为解决特定问题规定的行动目标、任务和准则。

如我国的城镇职工医疗保险制度改革，农村新型合作医疗政策等。2．从社会生活领域的角度

政治政策是政府在政治领域中为处理政治问题、协调政治关系而制定的行动准则，如政治体制政策、政党政策等。经济政策是政府在经济领域中为处理经济问题、协调经济利益关系而制定的行动准则。如财政政策、货币政策等。社会政策是政府在社会领域中为处理社会问题、协调社会关系而制定的行动准则，如卫生政策、社会保障政策等。文化政策是政府在文化领域中为处理各种文化问题、发展文化事业而制定的行动准则，如科技政策、教育政策、体育政策等。二、作为社会政策的卫生政策

（一）卫生政策的涵义卫生政策（HealthPolicy）是国家或政府为了满足人们的健康需求而采取的行动方案和行为依据，其目的是研究社会如何以合理的方法，在能承担的成本下（一定资源条件）达到高质量和高数量的满意服务所需的各种方法。

（二）卫生政策的研究对象1．研究卫生政策制定者的决策行为。2．研究卫生政策制定者与社会公共卫生权威相互关系的发生与运行机制。（三）卫生政策的研究范畴

1．卫生政策与政策环境的关系：经济资源环境，政治法治环境，社会文化环境和国际环境。2．卫生政策系统的主体与客体关系：主体：决策者，参议者和参与者等客体：卫生政策所作用的对象。3．卫生政策的运行机制：运行体系和运行规律。4．卫生政策的方法学研究

三、卫生政策的主体与客体

（一）卫生政策主体

卫生政策的主体（SubjectofHealthPolicy）是指卫生政策运行过程的决策者、参议者与参与者的统称，三者共同构成政策活动的组织结构，形成政策运行的主体系统。它主要解决谁来制定、实施、监督和评估政策的问题。1．立法机关2．行政机关3．政党4．利益集团5．公民（二）卫生政策客体卫生政策的客体（ObjectofHealthPolicy）是卫生政策所发生作用的对象，或者说，卫生政策主体就哪些问题制定政策。

1．社会问题（事）：社会实际状态与社会期望之间的差距。它是由社会内部矛盾所引发的人与环境或者人与人的关系的失调，对社会造成了广泛的不良影响，由此产生了现实与期望的状态的差异。2．目标群体（人）：受政策规范、管制、调节和制约的社会成员。四、卫生政策的制定与实施

（一）卫生政策的制定1．问题界定

基于特定的社会公共问题，由政府列入政策议程并采取行动，通过政府行为希望实现或者解决的问题。特征：A、相关性B、主观性：思想作用于环境的产物，是由于将经验凭借人的判断力转变而成的智力活动的结果。C、历史性：D、动态性问题公共问题政策问题2．确定目标

政策目标是政策规划者希望通过政策实施所达到的效果。政策目标与政策问题密切相关。（1）政策目标具体明确：语言表达明确清晰无歧义，内涵和外延界定清楚，有明确的时间限制和量化指标。（2）政策目标有效协调（3）政策目标与手段要统一

3．制定方案是制定公共政策的关键步骤。政策制定的过程，就是方案的比较、选择的过程。

4．方案的验证政策方案总是面向未来的，方案后果往往要经过一段时期之后才能出现。因此，有必要进行实际验证，以判断备选方案是否能够达到预期的目标。所谓方案验证是指按照若干最有希望的政策候选方案，选择一两个点，进行模拟试验。5．方案的合法采纳对政策方案作出抉择之后，未必立即付诸实施。它需要依照一定的法律程序予以审定，即合法化，它才成为真正具有权威性的政策，才能得到有效的执行。

（二）卫生政策的实施

卫生政策实施，指的是政策被采纳后将政策内容转化为现实的过程，政策的执行决定了政策目标是否实现和实现的程度及范围，是检验政策正确与否的重要途径。卫生政策实施的过程主要包括政策宣传、制定实施计划、物质准备、组织准备、政策实验、全面实施、再决策、协调与监控等环节。

五、卫生政策分析（一）政策分析的含义政策分析是把科学的知识和方法应用于政策的选择和实施的解决，是在公共政策领域内创造和应用知识的复杂的社会过程。

目的在于寻找解决公共问题的适当方案。（二）卫生政策分析的方法1、卫生政策分析的一般性方法：（1）系统分析方法（2）个人判断法（3）头脑风暴法（4）德尔菲法（5）脚本法（6）运筹博弈2、卫生政策分析的特殊性方法“上有政策、下有对策”现象剖析1.“上有政策、下有对策”现象的表现

“你有政策，我有对策”--替换性执行。

“曲解政策，为我所用”--选择性执行。

“软拖硬抗，拒不顺从”--象征性执行。

搞“土政策”--附加性执行。

“能拖就拖，拖不了勉强应付”--观潮式政策执行。2.“上有政策、下有对策”现象的成因（1）中央利益与地方利益间的矛盾。（2）政策本身的缺陷。（3）执行准备不充分。（4）政策执行主体的本位主义和地方利益的驱使。（5）政策资源的不足。（6）政策执行的监控不力。

3.对“上有政策、下有对策”现象的治理(1)从制度上解决合理划分中央和地方事权的问题，逐步解决中央与地方利益之间的矛盾。

(2)加强政策研究，建立科学合理的政策体系。(3)要建立健全有效的政策执行制度。(4)大力提高政策执行者的素质，要加强干部教育特别是政策法规教育，强化政策执行者的政策观念、法制观念、全局观念，帮助干部树立正确的政绩观。(5)加强监督，从严治政。A.必须进一步加强监察监督工作。B.必须建立和健全相对独立的监督体系。

第二节中国卫生基本政策

中国卫生政策按照公共政策的类型分类，属于基本政策和具体政策。

基本政策即中国的卫生工作方针，是国家为维护居民健康而制定的卫生工作主要目标、任务和行动准则。

具体政策是在基本政策的指导下，为解决特定问题制定的目标任务和行动准则，包括许多可操作性政策。

我国的卫生工作方针一、50年代（计划经济时代）卫生工作的四大原则1949年9月，“预防为主，卫生工作的重点放在保证生产建设和国防建设方面，面向农村、工矿，依靠群众，开展卫生保健工作”。1950年8月，“面向工农兵，预防为主，团结中西医”。1952年12月，增加“卫生工作与群众运动相结合”。

二、新时期（改革开放新时期）的卫生工作方针1991年，“预防为主，依靠科技进步，动员全社会参与，中西医并重，为人民健康服务”。1996年，“坚持以农村为重点，预防为主，中西医并重，依靠科技进步，为人民健康和经济建设服务”。1996年，“以农村为重点，预防为主，中西医并重，依靠科技与教育，动员全社会参与，为人民健康服务，为社会主义现代化建设服务。”

第三节中国卫生的具体政策

一、健康保障制度健康保障制度是指一个国家筹集、分配和使用卫生保健费用，为居民提供防病治病等卫生服务的一种综合性措施和制度，包括卫生机构(供方)费用的来源和居民(需方)卫生费用的负担方式。一、健康保障制度

1．常见的健康保障制度

(1)自费医疗：通过向卫生服务需求者提供医疗服务，并由接受服务者自己支付相应费用的形式。

特点：一是直接降低了最需要服务的人群对卫生服务的可得性；二是它的不公平性，不能实现疾病风险共担；三是卫生服务提供者不承担经济风险；四是预防工作易被忽视。1．常见的健康保障制度(2)政府筹付：政府通过国家税收的方式来筹集卫生费用。对全体公民，无论其职业、社会地位、经济水平、健康状况如何，均一律提供卫生服务。

优点:卫生服务的覆盖面广。

这种制度的核心思想：根据病人的需要而不是支付能力向每个居民提供免费的医疗服务，由政府卫生行政部门和政府举办的公共医疗卫生机构负责组织医疗卫生服务的分配和提供。*原则：社会公平

1．常见的健康保障制度

(3)健康保险：保险是通过保险机构(保险人)，参保人(投保人)按照合同规定向保险机构缴纳一定数量的保险费，而保险机构则按照合同的规定向参保人提供保险服务。它是通过风险分摊的办法，在风险发生时，使被保险者的风险损失得到一定的补偿。健康保险主要有社会健康保险、私人保险、储蓄保险等形式。

1．常见的健康保障制度(4)社区筹资：社区筹资是一个广泛而笼统的概念，它包括在社区进行的，以提供卫生服务为目的的种种筹资活动。

一、健康保障制度

2．我国居民医疗保健费用负担方式

(1)公费医疗：享受公费医疗的人员就医范围有一定的限制，需在指定的医院就医，跨医院就医要经过有关部门批准，其报销范围也有具体的规定。

2．我国居民医疗保健费用负担方式(2)劳保医疗：劳动保险制度是国家以法律的形式对暂时或永久丧失劳动能力的劳动者给予物质帮助的制度，它是1951年由原政务院发布实施的。劳保医疗制度是为保护工人和职工身体健康而实施的一种福利制度。

2．我国居民医疗保健费用负担方式

(3)农村合作医疗：合作医疗是我国农民在自愿互利、互助共济的基础上，依靠集体经济和农民集资，以解决农村居民基本医疗保健为目的的医疗保健制度。

基本做法

自愿参加合作医疗的农民，以家庭为单位按每人年缴纳合作医疗资金，同各级政府每人年补助的费用一起形成合作医疗基金，储存在县(市)的财政基金专户内；参合农民每次到县(市)内定点医疗机构就诊时，凭合作医疗证按比例报销部分医药费用；定点医疗机构将定期报到合作医疗经办机构（或实时报销），经审核并开具申请支付凭证，由代理银行或信用社直接将资金转入有关医疗机构的银行账户，做到新型农村合作医疗基金收支分离，管用分开，封闭运行。2010年开始，全国新农合筹资水平提高到每人每年150元，其中，中央财政对中西部地区参合农民按60元的标准补助，对东部省份按照中西部地区一定比例给予补助；地方财政补助标准相应提高到60元，确有困难的地区可分两年到位。地方增加的资金，应以省级财政承担为主，尽量减少困难县（市、区）的负担。农民个人缴费由每人每年20元增加到30元，

新型农村合作医疗工作情况

新型农村合作医疗制度覆盖面扩大，农村卫生工作得到加强。全国新型农村合作医疗由试点顺利进入全面推进阶段。新型农村合作医疗参合人数从2005年的1.79亿增加到2010年的8.35亿，城乡基本医疗保障制度覆盖率从30%提高到90%以上，新型农村合作医疗的管理水平不断提高，制度运行进一步规范，统筹补偿模式逐步完善，