【公安机关行政处罚地域管辖研究9600字（论文）】

论公安机关行政处罚地域管辖目录TOC\o"1-3"\h\u26450一、绪论 16549二、相关概念概述 130328（一）行政处罚 125533（二）地域管辖 213136三、公安行政案件地域管辖规则的演进 221727（一）2002年《公安机关办理行政案件程序规定》的制定 231755（二）2006年《公安机关办理行政案件程序规定》的修改 327883（三）2018年《公安机关办理行政案件程序规定》的修改 52388四、居住地管辖规则的理解与应用 616498（一）“更为适宜”缺乏理论解释 610684（二）违法行为地无处理无移送管辖案件 726335（三）应当适用居住地管辖的情形 9五、5534结论 109050参考文献 12一、绪论行政处罚是我国行政机关实施行政处罚的最重要方式之一。它涵盖了社会生活的各个领域，涵盖文化教育、经济、公共安全、卫生、交通等。行政处罚管辖是指不同行政部门在实施行政处罚时，在区域和层面上的分工。这是一个非常实用的司法系统。管辖权的界定和适用有助于行政机关对违法行为进行行政处罚，是行政处罚合法性的重要基础，也是保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序的重要保障。旧的《程序规则》第9条规定了公安机关在行政事务中的管辖原则，即根据违法行为发生地的管辖原则，但地方管辖权除外。该条款随后在2006年和2012年根据实践和理论需要进行了很大程度的修订。自《程序规则》出台以来，公安机关处理行政事项的权力每次审查都有所提高，其原因值得考虑。在2018年11月修订之前，第九条的规定在实践中还包含许多有争议的问题，经常导致行政争议。2018年修订后，第九条关于属地管辖权的原有规定得到了改进，并在第九条中增加了两款，最初规定了公安机关处理行政案件的管辖，具体规定了“居住地”和“违法行为发生地”。这一修改后的规定对实践中此类争议问题有什么指导作用有待进一步探索。二、相关概念概述（一）行政处罚在王氓灿研究员编写的《行政法概要》一书中，他认为行政处罚的定义是：“国家行政机关对违反国家行政法规的人所实施的处罚”；“行政处分主要由国家行政机关依据国家行政法规的有关规定实施。在法律允许的范围内，任何社会组织都可以行使行政处罚权。罗豪才教授的《行政法学》对行政处罚的定义是:“行政处罚是法律规定的行政处分范畴中对违反国家行政单位行政规定的人和组织的处罚。”罗豪才教授对行政处罚的定义与王氓灿教授的定义有三点不同:(1)并非所有的行政机关都有权实施行政处罚，但行政处罚必须是具有经国家批准行政处罚权的行政机关；(2)将“违反国家行政管理法规”改为“触犯行政法规”；(3)区分行政处罚和内部人员行政处罚，说明行政处罚的主要范围是公民和组织。（二）地域管辖属地管辖权是指同级国家法院之间受理管辖范围内第一审民事案件的分工和权力，属地管辖权决定了民事案件与法院之间的管辖关系。区域管辖权的基本重点是在各方之间合理分担法律费用或负担，它还可能包括确保案件的实质性处理不会受到不当影响，以及促进法院案件的组织。依照我国《民事程序规定》的规定，我国的地域管辖包括四种类型:专属管辖、协议管辖、一般地域管辖、特殊地域管辖。需要根据不同的协议和损害情况来确定不同地区法院的管辖。三、公安行政案件地域管辖规则的演进（一）2002年《公安机关办理行政案件程序规定》的制定为加强对公安行政执法工作的指导，规范公安机关办理行政案件的程序，适应新时期新形势下公安行政执法工作的迫切需要，确保公安机关在行政事务中正确履行职责，保护法人、公民和其他组织的合法权益，公安部于2002年底通过了《公安机关办理行政案件程序规定》的决定，并宣布于2003年1月1日正式实施。其中，2003年《程序规定》第9条规定了公安机关在行政事务中的属地管辖权。该条款第1款“行政事务属于违法行为发生地公安机关的管辖范围”在理论和实践上都是有道理的，几乎没有争议。关于第二款:“如果违法行为发生地的公安机关更有管辖权，则可以由违法行为发生地的公安机关管辖。”争议很多。首先，对第二点的理解存在分歧:首先，对“发现违法行为的公安机关”的认定存在争议。当时，一般安全系统普遍认为，发现犯罪的公安机关就是发现犯罪的公安机关。因此，有人认为，无论是哪个公安机关，在哪里发现违法行为，只要认为“更为适宜”，就有管辖权。然而，一些研究者认为这种观点是错误的，因为根据这种观点，实际上无论公安机构在哪里发现违法行为并认为该违法行为值得调查，都可以认定为“更为适宜”，如果需要前往外部管辖区逮捕嫌疑人，这样的管辖确定方法必然会导致责任混淆。因此，有研究者指出，《程序规定》中的“发现违法行为的公安机关”不是指发现违法行为的公安机关，而是指发现违法行为和违法者的公安机关。二是如何理解文章中的“更为适宜”。规则没有明确说明哪些条件“更为适宜”。然而，在实践中，如果这一术语不明确，往往会在适用管辖方面造成混乱，这不利于公共安全机构管辖范围内的分工。有研究者提出，应该用一定的标准来评估是否“更为适宜”，比如发现犯罪的地点和犯罪发生的地点之间是否有一定的联系。公安机关发现有不属于自己管辖范围但与自己管辖范围不挂钩的违法行为的，公安机关不具有管辖权；在犯罪地的非法行为之间有某种联系的情况下，发现地公安机关的职权效力较高的，发现地公安机关可以根据实际需要，在不违反法律的前提下取得管辖权。除了对第二段的特殊认知存在差异外，其自身存在的合理性也受到了质疑。从实践的角度来看，余凌云教授认为，第2款的规定主要是考虑到边检部门的执法活动。他注意到的行政案件和违法行为经常发生在其他地方，例如，澳门的卖淫，在内地办理假通行证等。如果罪犯被转移到违法行为发生地，旅途就变得漫长，这不仅影响行政效率，还会对当事人的权益造成巨大损害，因为旅途中的护送不包括在传唤期内。因此，它可能由发现非法行为的公安机关直接管辖。但细想之下，使用“假通行证”过海关也是违法行为，而且该地也是违法行为发生地，所以上面的开篇似乎没有太大意义。在实践中，个别地方公安机关也很容易受到自身利益的驱使，从而命令他们争夺卖淫、嫖娼、赌博等“油水”案件，这干扰了公安机关管辖权之间的案件和纠纷的正常管辖:从行政诉讼的角度来看，一些研究人员指出，第2款的规定也成为这种情况的原因，为什么公安机关在实践中在法律诉讼管辖权的冲突中失利。因此，理论界对该条规定有多种投票意见:如果违法行为发现地公安机关根据第九条第(二)项的规定实行属地管辖，则根据《行政处罚法》第二十条适用相对人的行政管理。如果执行审查或行政案件，违法行为被发现地的公安机关将面临诉讼败诉的后果，因而，建议废除第2款的规定。总之，对于2003年《程序规定》中关于行政处罚属地管辖权的规定，他们普遍对“非法行为发生地”管辖权的规定持肯定态度。但“非法行为发生地”的管辖权规则不受法律约束。实践也好，诉讼也好，都有很多疑点。该条款随后在2006年修订版中根据上述观点进行了修订。（二）2006年《公安机关办理行政案件程序规定》的修改与2003年的《程序规则》相比，2006年的《程序规则》无论是实质性条款还是程序性条款都有了实质性的改进。包括对2003年《程序规定》第9条的重大修改。除了继续尊重公安机关在处理行政案件中的管辖原则，即“违法行为发生地”，2003年《程序规定》中争议较大的第二款被撤销，改为“由犯罪人居住地的公安机关行使职权较为适宜的，可以由犯罪人居住地的公安机关管辖。”也就是说，增加了居住地的管辖规则。2006年修订的《程序规定》基于对非法活动场所的管辖原则，从2003年的《程序规定》中删除了“违法行为发现地”，解决了这一规定在实践和理论上的问题。与此同时，根据公安机关工作的实际需要，出台了居住地管辖规则，在一定程度上赋予了公安机关决定管辖的自由裁量权，提高了公安机关处理行政案件的效率，促进了违法案件的实际处理。然而，2006年对第9条的修订尚未完成。首先，一些研究者认为，理解“更为适宜”应该与违法行为发生地的公安机关的管辖权相比较。它有助于更好地矫正犯罪，并可以节省办案成本。在确定是否有更“适当”的情况时，违法行为发生地的公安机关的权力是主导权力。根据这种观点，这一条款的解释权在公安机关，而对于根据“程序规则”监督法律的公安机关来说，这可能会在法律适用中造成管辖权混乱甚至滥用。其次，如何理解“违法行为发生地”，实践中如何界定，在理论和实践中也会有争议，如:连续违规如何确定在哪里发生？违法行为发生地是否包括违法结果发生地？如何定义非法活动？这些问题涉及理解“非法行为发生的地点”和界定公共安全机构的管辖，但在第9条中没有具体答案。最后是了解居住地，居住地和户籍所在地的关系是什么？如果户口登记地和居住地不一样怎么申请？理解上的差异在实践中可能会产生问题。2012年修订的《程序规定》与2006年相比主要改进如下:1、法律制度的协调继续进行，这有助于确保最近生效的法律的正确和有效实施。自2006年以来,《出境入境管理法》和《行政强制法》等法律的起草工作对公安机关实施行政法作出了一些新的规定，这些新规定需要在公共实践中进一步完善和实施。完善和修订《程序规定》将确保上述规定得到切实执行。2、更加注重完善程序和职能，继续确保公安机关行政执法的质量和效果。2012年的《程序规定》并不仅仅是对近期公布的相关法律法规进行了细化和落实，而是将公安机关在执法实践中形成的成熟执法经验和实践做法进行了浓缩和提炼，并呈现了这些规定。3、进一步加强人权保障，有效保障公民的合法权益。讯问程序将更加统一，涉案财物和嫌疑财物的管理将更加合法，执法程序将更加透明。在2012年的这一修正案中，公安机关的区域管辖规定只改变了一个词。在以前的《程序规定》中，行政事项被改为“违法行为发生……”。2012年，它被改为行政案件"违法行为地……"，直到2018年最后一次修订《程序规定》时，才更详细地解释了这一变化。（三）2018年《公安机关办理行政案件程序规定》的修改2018年11月底，公安部通过了修改《程序规则》的决定，与之前的《程序规则》修正案基本一致。其中，关于公安机关实施行政处罚管辖的规定，由原《程序规定》第九条改为第十条，增加了第二款和第三款两项新内容:进一步明确了“居住地”和“违法行为地”。行政处罚权的修改是基于近年来行政法的发展和进步，因此有关部门的规定也应予以完善。第二，在实践中，对“居住地”和“违法行为地”的理解存在许多分歧。《规定》的细化有助于理论界厘清相关概念，有助于公安机关获得行政权力。财产权的确定在实践中也使因人们的不理解而产生的纠纷得到减少。除了对属地管辖规则的详细规定，还有对属地管辖规则的“延伸”，体现在新《程序规则》新增加的第11条和第12条。新的《程序规则》第11条规定了公安机关在利用互联网进行非法活动时的管辖。有助于解决和执行属地管辖权规则，减少纠纷的发生，并澄清公安机关在具体案件中的管辖。《行政处罚法》第20条载有关于行政机关在行政处罚方面管辖的基本规定。2018年的《程序规定》为公安机关处理行政事务的管辖增加了两个新条款，并更准确地澄清了非法行为发生的地点。对比《刑事案件程序规定》第15条可以看出，新《程序规定》关于违法行为的附加条款，除了将“犯罪地”替换为“违法行为地”一词外，几乎都是“抄袭、复制”《刑事案件程序规定》第15(2)条。然而，除此之外，还有一些细微的差别。第一个区别是，《刑事案件程序规定》中“包含犯罪地点、预备地，开始的地方，发生经过的地方，结束的地方。”将“预备地”从《行政案件程序规定》中删除。必须这样做，以便使其符合我国《刑法典》关于预备犯罪的第22条的规定。根据刑法的一般理论，只有当某种行为具有社会危害性时，才应当承担刑事责任。虽然预备行为在客观上没有直接触犯犯罪主体，但在主观上已经体现了行为人的主观恶意和人身危险性。所以，这种行为对刑法保护的法益是危险的，并且在某种程度上对社会是间接有害的。“它在不同程度上为犯罪的完成提供了便利，因此对社会关系构成了现实威胁，是一种具有一定社会弊端的行为。”由于原有的行政处罚，我国行政立法中没有预备犯的规定。犯罪是一种普遍的违法行为，它与犯罪行为的区别在于它对社会的危害性。因此，一般违法行为中的预备行为社会危害性较小，没有必要在行政处罚中规定刑罚条款。这反映了刑事犯罪和一般违法行为的社会危害性所导致的不同管辖规则。四、居住地管辖规则的理解与应用为了适用行政制裁法的规则，第一种选择是适用属地管辖权规则。就居住地管辖规则而言，旧的《程序规定》和新的《程序规定》均使用“更为适宜”一词，但规则并没有详细说明哪些情况“更为适宜”。在实践中，对这两项管辖权规则的适用经常出现分歧，法院在不同的案件中给出不同的裁决理由。假如不规范适用居住规则的程序，就会在管辖权的实际分配中造成混乱。（一）“更为适宜”缺乏理论解释居住地原则的适用必然要求在新的《程序规定》第10条中作出更“更为适宜”的解释。实践中，确定“更为适宜”往往意味着调查取证更方便，并且实施起来也更加方便。其次，转移到居住地公安机关的管辖，前提必须是嫌疑人没有逃跑。犯罪地公安机关将案件移送犯罪人居住地公安机关的，应当在引渡前及时收集、更正相关证据，并采取必要的强制措施。措施或其他处理操作，并配合后者进行调查取证。那么实践中谁来决定“更为适宜”呢？该研究员认为，该条款的实施更具争议性。鉴于“居住地”公安机关的管辖只是一种例外，它补充了“非法行为发生地”公安机关的管辖。换句话说，事实上在确定能力方面有一个优先和一个优先。所以，需要确定两项原则:首先，原则上，应由“主要”管辖区的公安机关做出判决。“居住地”的公安机关也可以主动与“主要”管辖地的公安机关联系沟通，以便确定适当的管辖。其次，案件必须由双方协商，不能在没有事先通知的情况下随意提起。如果发生纠纷，当然也可以指定它为更高一级的联合公安机构。程华教授的《警察行政法》对“更为适宜”表达了更明确的看法:“更为适宜”的评估是指违法行为发生地的管辖，适用居住地管辖规则的情况更有助于案件的处理或罪犯的培训和改造，从而节省处理案件的成本，或罪犯居住地的公安机构首先注意到违法行为。因为违法行为发生地的公安机关拥有主导权力，所以说这样做“更为适宜”。然而，根据这种理解，对这一条款的解释权掌握在公安机关手中，这可能会在根据《程序规定》监督法律的公安机关有效行使权力方面造成混乱,甚至滥用。总之，对于"更为适宜"属地管辖权没有明确和连贯的理论解释，司法当局也没有提供相关解释。在实际执行中，关于上诉人属地管辖规则和居住地管辖的争议，通常是一种非正常适用。上诉人原则上认为居住地公安机关无管辖权，但本院认为应适用居住地管辖原则。然而，案件的具体情况也有所不同。在这种情况下“更为适宜”是怎么理解的？居住地管辖有程序要求吗？这些包括确定公安机关的管辖，解决有关公安机关管辖的争议，维护和保护各方的合法权益。（二）违法行为地无处理无移送管辖案件这类案件中比较有代表性的是管德良诉潍坊市公安局寒亭分局案。在一审中，法院确认了以下事实:2014年12月，管德良前往天安门和平广场周边为一次不寻常的房屋拆迁辩护。潍坊市公安局寒亭分局立案侦查后发现，管德良的行为严重扰乱了天安门广场周围的公共场所秩序。2014年12月1日,潍坊市公安局寒亭分局根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项、第二十条第四项的行政处罚。管德良不服，提出上诉，但在一审和二审判决中，法院根据《治安管理处罚法》第7条和《程序规定》第9条，认定潍坊市公安局寒亭分局有权。管德良对此不服，提起再审。当他申请复审时，他认为潍坊市公安局寒亭分局没有管辖权，因为被申请人根本没有权力处罚申请人。首先，违法行为发生的地方是北京。根据《程序规定》第九条和《治安管理处罚法》第七条，一审法院和二审法院必须澄清一个问题:为什么寒亭分局的管辖权“更为适宜”，否则，寒亭的业务没有管辖权。第二，北京市公安局没有对其违法行为提起诉讼，也没有根据《程序规定》第五十条移交管辖权，因此寒亭分局不具有管辖权。另外西城分局的违法记录也只是警告。对于被北京市府右街公安局宣布为非法的复审申请人，没有移交程序。被申请人——潍坊市公安局寒亭分局在回答管辖权问题时表示:“根据《程序规定》第9条，每天有成千上万名来自全国各地的违法嫌疑人到天安门，如果管辖权都由北京市警方受理是不符合实际的。犯罪嫌疑人居住地公安机关拥有管辖权，既有法律依据，也有现实意义。申请审查人提出的《程序规则》第五十条，涉及新举报人、扭送人、投案人、报案人、控告人提供的相关证据和文件，与案件的管辖、移送无关。本案中管辖权的一些关键问题是:首先，在根据居住地选择管辖权时，是否解释了“更为适宜”的适用情况？其次，在居住地管辖规则的使用上，是否没有其他程序上的要求和限制，假设这是“适宜”的？本案中，管德良在北京进行了非法上访。根据旧的《程序规定》，北京公安机关应该是违法行为发生的地方，应该首先有管辖权。然而，在公开场合，北京的安全机构并没有因为管德良在2014年12月的非正常上诉而对其进行处罚，随后管德良所在的潍坊市公安局寒亭部门对管德良进行了直接的行政处罚。关于第一个问题，是否“更为适宜”，以往的理论认为，居住地管辖权的适用应当更有助于案件的处理和执行，或者有助于罪犯的培训，或者有助于案件的处理和执行，节省办案成本。事实上，根据实际情况和投诉人的信息，每天都有很多人来北京，其中很多是非法请愿者。如果只是北京公安机关处理这些经常性的非正常上访，行政效率是相对较低的。对这些事项适用居住地规则符合提高行政效率的实际要求。但是这里应该有程序上的限制。本案中，北京西城街道办事处没有对管德良进行行政处罚，因此认为管德良的行为不违法吗？如果北京市公安局放弃行政处罚，潍坊市公安局寒亭分局就没有管辖权，因为无论违法行为发生在哪里，公安机关的管辖都应该是“主要的”。不应给予行政处分，犯罪人居住地的公安机关无权给予处分。相反，如果北京市公安局认为应当作出行政处罚，但根据实际情况由公安机关在行为人居住地有管辖权更为合适，那么程序应该是什么？笔者认为，必须进行权力移交程序，只有在权力移交后，潍坊市公安局寒亭分局才能取得法律管辖权，对管德良进行行政处分。本案中，北京市公安局并未将管辖权移交给潍坊市公安局寒亭分局，因此潍坊市公安局不完善取得管辖权。法院在处理此类案件时一般适用相关规定，不利于公众理解《程序规定》关于属地管辖的相关规定，理论框架也难以接受。这种模棱两可的解释有时会鼓励一些公安机关滥用职权。关于替代非法行为的公安机关没有处理或移交的案件，作者认为，首先，在主管公安机关根据属地管辖规则执行移交程序之后，只有根据居住地的管辖规则，主管公安机关才有管辖权。（三）应当适用居住地管辖的情形在非正常适用的情况下，也有极少数案件法院明确表示是移交管辖程序。在这种情况下，由犯罪所在地的公安机关行使管辖权力更为合理。在欧阳艳娟诉云和县公安局一案中，浙江省高级人民法院经审查后陈述了事实:欧阳艳娟等人于2016年4月27日乘火车前往北京。然后第二天早上去国信上访。后来，他去了中南海周围的府右街，当地警察把他送到久敬庄救济中心，他在那里登记后离开。4月29日那天，欧阳艳娟等人又去了中南海周围的府右街，当地警察把他们送到了久敬庄救济中心。经过调查和审讯，云和县公安局决定2016年5月1日以欧阳艳扰乱公共秩序为由拘留欧艳燕娟七天。欧阳艳娟不服，决定起诉。在一审和二审程序中，法院裁定，根据旧的《程序规定》第九条，云和县公安局拥有管辖权。欧阳艳娟不服，重新申请开庭审理，并就管辖问题表示:本案不存在事发场地的法律程序，申请人被云县公安局拘留，属于滥用权力，并请求法律审查。被申请人云和县公安局称:被申请人对本案有管辖权。2016年4月30日晚上8点左右，云和县公安局报告，被申请人立即命令警察联系上访人员，并邀请一批非上访人员到云和县城北派出所依法在调查。5月1日，被申请人完成取证工作，在宣判前依法告知其，并告知其家属器官移植案件违反治安管理的自首方式，以及其他行政和司法机关；根据《程序条例》第9条，行政事务由侵权行为发生地的公安机关管辖。由犯罪人居住地的公安机关管辖更为合适的，由犯罪人居住地的公安机关管辖。这个案件是云和县信访局转来的，申请人的住所在被申请人的管辖范围内，并有权审理该案件。浙江省最高人民法院判决欧阳艳娟的上访行为构成特定公共场所扰乱秩序，裁定行政处罚没有不当之处。根据《程序规定》第9条，被申请人在法律上有资格处理此案。在这种情况下，笔者认为应该由居住地公安机关管辖。第一，本案违法行为发生地北京市公安机关并未对行为人欧阳艳娟作出行政处罚。第二，在案件的审理中，已经查明，云和县公安局收到了云和县信访局的转送，云和县公安局是有管辖权的，但这里可能存在争议，即云和县公安局不是直接责任人，是否可以将北京市公安局与转送管辖权合并，取得本案的管辖权？作者认为，这是可能的，因为目前在我国的《程序规定》中没有关于移交法院的明确规定。在实践中，为了便于公安机关行使行政制裁和提高行政效率，可能不能只在公安机关之间进行移交。根据《治安管理处罚法》第77条的规定，公安机关还必须及时接收其他主管行政机关和司法机关移交的非法治安行政案件。所以，在具体实施中，假如在一个非法案件中，犯罪所在地的公安机关没有对犯罪人实施行政处罚，并且有移交居住地公安机关的程序，可能受居住地管辖规则的约束。在以上总结的三类案件中，由于实践中对公安机关行政处罚适用“居住地管辖规则”和“地域管辖规则”的混乱，笔者依据《程序规定》、《行政处罚法》及相关法律的规定精神，提出建议:第一，一旦犯罪地公安机关已经处理完毕，居住地公安机关不再有管辖权。第二，在违法行为尚未由公安机关处理的情况