第四章 政策模型及其相关理论

第四章政策模型及其相关理论第一节:模型概述第二节:几种重要的政策分析模型第三节:政策分析的相关理论第一节模型概述一、模型的含义与特征1、含义：人们为了某种特定的目的，依据相似性原则而创造或选择一种系统，用于代表被研究的对象，对认识对象所作的抽象描述。2、特征：（1）相似性和真实性：现实性基础（2）抽象性和简单性：现实系统的抽象和简化，突出重要和本质因素。（3）模拟性和关联性：通过对原型各因素之间关系的构造来模拟对象。3、分类模型可分为具体模型和抽象模型。

具体模型主要指与原型在形态上几何相似的模型，如示意沙盘、模型飞机、交通地图等。这些模型对原形是一种形象的说明，使人一眼望去就会联想到现实生活中的真实事物，突出表现了模型特征。

抽象模型主要是指用语言、符号、图表、数字等抽象形式反映内在联系和特征的模型。几种模型模型评述世界是复杂的，理解这种复杂性，有必要对其进行简化，因此我们构建了模型。模型来源于人类的经验，是人们对客观现象的一种认识方式，是人们理论知识、价值观念和个人信仰的综合体现。简例：伦敦新老地图对比（P78)二、公共政策模型

1、性质公共政策模型是理论研究中以科学概念、科学假说和数学模型出现的理论模型。（也称概念模型，指的是在合理架设的基础上，将问题抽象为一组概念或命题，按照其内在逻辑和本质结构组合在一起，从而形成一个相似于原型的、结构严整的逻辑体系。）2、政策模型的种类：在政策科学研究中，模型与方法没有严格区分的必要，许多分析方法本身也就是不同的分析模型。伍启元：按照政策方法划分：理性最佳决策模型、非理性主义的决策模型、有限理性决策模型和综合决策模型、政策协调的决策模型、渐进决策模型、个人判断与集体决策模型等。宁骚：按照不同学科取向分类（1）揭示认识论本质的政策模型，注重反映和解释政策过程的认识论本质，包括理性主义模型、渐进主义模型、规范最佳模型与混合扫描模型、政治系统模型等。（2）揭示社会本质的政策模型，与政治科学有密切联系，注重于反映和解释政策过程的社会本质，包括机构—制度模型、集团模型、精英模型等，侧重从公共政策与各种社会因素的联系上去建构政策模型。

——《公共政策学》第278—287页。西方学者的公共政策模型分类制度模型过程模型集团模型精英模型渐进模型对策模型理性模型系统模型经济学模型福利经济学公共选择理论新制度主义安德森系统模型团体模型精英模型过程模型制度模型托马斯·戴伊3、公共政策模型的作用政策模型在政策分析中，起到了一个从实际政策问题到实际政策方案转化的中介桥梁的作用。政策分析可以看成是利用一个或多个模型对各种备选方案（包括发现新方案）进行选择、启发和优化的过程。实际政策问题提炼运用模型模型下的政策分析实际政策方案政策模型在政策分析中的作用4、公共政策模型的有效性

（1）排列并简化现实：序化和简化（2）认定重要层面：抓住重要因素（3）符合社会现实：依据经验（4）提供有意义的沟通：概念的实质性含义一致（5）指导调查与研究：可操作性（6）提出一定的解释：解释大于描述第二节几种重要的政策分析模型一、传统理性模型：决策追求最优解全面理性模式（comprehensive-rationalmodel）/纯粹理性模式（pure-rationalitymodel）：泛指决策者能够依据完整而综合全面的资料作出合理性的决策。1、理论基础：传统经济学的“经济人”理论，即经济人自私且功利，做任何事情都以满足个人最大利益需要为目标。2、理性主义基本特征：最大产出原则、选择最优方案、追求最佳效果。3、传统理性模型所要求的最优选择条件：（1）把决策行为视为整体行为而非群体行为——有一致的价值判断；（2）决策者具有绝对理性——具备完备知识、信息，能穷尽备选方案并预测所有结果；（3）决策目标单一、明确和绝对；（4）决策者在决策过程中具备一以贯之的价值偏好；（5）决策过程中不考虑时间和其他政策资源的消耗。4、最优选择的具体步骤（1）明确决策目标；（2）提出备选方案；（3）对这些方案及其结果进行比较分析；（4）通过排序选择出最优方案。5、传统理性决策模型的基本内容

（1）决策者面临一个既定的问题，这一问题同其他问题可以清楚地分别开来；（2）引导决策者做出重大决定的各种目的、价值或各种目标是明确的，而且可以按照其重要性依次排列；（3）决策者将所有可能的解决问题的方案全部列举出来，以供选择；(4）决策者运用一系列的科学方法对每一个方案进行评估，并预测出该方案执行后可能产生的后果；（5）决策者将每一个备选方案进行一一对比，并按优劣排出先后顺序；（6）决策者正确地选择能最大限度地实现预定目的、价值或目标的那个方案。确认政策问题单一决策目标开发全部备选方案预测、估计、比较方案成本收益理性决策最佳政策方案理性决策模型示意图6、传统理性决策的局限性理性决策模型主要是从“决策应如何做”而不是“实际如何做”的角度来研究决策制定的，是一种规范要求——前提假设有问题。（1）决策目标不是单一、明确和绝对的，而是多元、模糊和相对的——例如企业/企业家目标不同；（2）人是感情动物，存在理性缺陷，其行为往往受到个人偏好、性格特征等非理性因素的影响——成本陷入倾向/损失厌恶倾向；（3）人处理信息的能力有限：感知能力和记忆能力——如人对信息的感知能力有限、人的记忆能力有限；（4）决策所面临的情况往往是价值冲突而非价值一致；（5）决策总要受到时间、人力、物力、财力等资源条件的限制。例如：买房子、股票7、传统理性模型的应用意义（1）它给决策者提供了“力求最优”的指导思想，要求决策者不要在本来可以找到更好方案的情况下，随便接受一个不太好的方案。（2）它适用于解决比较单纯而且时间要求也不是十分紧迫的程序性问题。这类问题往往目标比较单一而且明确，备选方案的范围有限而且容易确定，影响后果的因素也不是十分复杂。（3）它可以同其他决策模型结合运用。如在总体上采取满意决策模型，在某些局部采取理性决策模型。

——张国庆：《公共政策分析》，第289页。二、有限理性模型：决策追求满意解有限理性模式（boundedrationalitymodel）是西蒙和马奇在批评全面理性模式及对行政决策的研究基础上提出的。它的要点是：决策者在决策过程中对备选方案的选择，所追求的不是最优的方案，而是次优或令人满意的方案。决策者在“满意”标准和有限理性之下，面对一个简化了的决策，不必再去检视“所有的”可能备选方案。西蒙认为，现实生活中决策者的理性是介于完全理性与非理性之间的有限理性，他们不是经济人，而是行政人。行政人的价值取向和目标往往是多元的，受到多方面因素的制约，经常处于变动状态且表现出冲突特征。行政人的知识和能力水平可能是有限的，其决策行为往往会受其心理因素的一定制约，他们不可能也不奢望发现最优解，只要找到满意解就知足。西蒙和马奇有限理性的决策步骤：（1）确定需要解决的问题或所要订出的目标；（2）决定最低标准或水准，使所有被接受的方案都能符合这一标准；（3）选择一个可行的方案；（4）评估这一方案；（5）决定这一方案是否已符合所确定的最低标准；（6）如果此方案无法接受，再检查其他方案，并要逐一通过评估过程；（7）如果这一方案是可行的，即可开始行动；（8）执行之后，评定此方案及难易程度，并将资料作为提高或降低标准之参考。有限理性模型的两种决策方法

（1）组合排列法：从工作任务的不同组合排列中进行选择，以达到满意结果的一般性决策方法。（2）方面排除法：适用于对决策方案进行同时性选择。例如，对购买汽车的选择：价格、座位数、速度、颜色等要素有限理性在决策过程中的表现（1）在情报活动阶段，人的决策行为往往受到知觉选择性的支配，不同经验和背景的决策者，对决策环境的认识会有不同的解释。（2）在设计活动阶段，人们并不试图找出所有可行性方案，而是通过力所能及的求解活动，寻找能够满意的决策方案。（3）在抉择活动阶段，决策者在遇到满意方案时便会终止其搜索行为。情报活动阶段设计活动阶段抉择活动阶段三、渐进主义：新政策是对旧政策的补充和修正

19401950196019701980渐进决策模型以往政策承诺渐进调适政策渐进主义

美国学者林布隆（一译林德布洛姆）提出。其宗旨是“不在于专家做出周全而完备的全知分析，而在于广泛的参与主体了解彼此的价值偏好，透过妥协调适、良性互动进而实现政策的动态平衡。”政策分析理念为断续渐进主义（DisjointedIncrementalism)和边际调适科学（ScienceofMuddlingThrough)。1、渐进主义决策的特点：（1）渐进主义：政策的制定是根据过去的经验，经过逐渐变迁的过程，而获得的共同一致的政策。决策过程只是决策者基于过去的经验而对现行政策稍加修改。“按部就班、修修补补的渐进主义者或安于现状者或许不像个英雄人物，但却是个正在同他清醒地认识到对他来说是硕大无比的宇宙进行勇敢的角逐的足智多谋的问题解决者。”（《决策过程》，第40页）（2）稳中求变：渐进决策前进步子虽小，但却可以保证决策过程的稳定，达到稳中求变。（3）积小变为大变：“尽管或许没有一个政策措施是壮举，但接连而来的小进展却可能使社会发生迅速的变化。”（《决策过程》，第43页）渐进决策模型的现实基础

第一、渐进决策是与渐进政治相适应的。第二，渐进决策是决策技术上的困难造成的。第三，渐进决策是由现行政策的沉淀资本（sunkcost）所决定的。第四，渐进决策可以避免严重的持久的错误。渐近主义的优点和缺点优点：有利于避免因决策严重失误所产生的持久性结果；缺点：明显的保守主义的偏见，不符合社会变革需要案例：我国户籍制度变迁四、小组意识模型：源自凝聚力的群体狂想症【美】詹尼斯：《小组意识》，1992年1、小组意识的特征：（1）一致性思维：从众（2）有倾向性地选择信息：单一和片面（3）极端化的盲目情绪：极端（4）对群体过分自信：封闭性（5）很强的群体凝聚力：良好的人际关系和向心力（6）群体成员的共同性：信息掌握、思考方法、价值观念、利益范围等。詹尼斯提出了九条预防措施

(1)决策小组的领导应鼓励成员尽可能多地提出怀疑和反对意见，在小组讨论中为意见的交锋创造良好的气氛。(2)领导不要一开始就说明自己倾向于哪个方案，避免由于自己的主观好恶对成员造成的心理影响。(3)按照行政管理的要求，建立一些独立的政策计划和政策评估小组，为同一项政策服务，增强小组的开放性。(4)可以把决策小组再分成若干小组，由不同的人主持小组的讨论，然后把意见汇总，结果可能会有很大变化。(5)决策小组的成员可以和信得过的组外人士交换意见，把他们的意见带到组内，避免“当局者迷”的弊端，发挥“旁观者清”的优势。(6)一些专家和有关方面人士可以被邀请到会，并鼓励他们向核心成员的意见提出挑战，加强决策小组的开放性。专家往往没有官场里普遍存在的权威意识。

(7)领导者在每次会议上应暗中委派一个“魔鬼”角色。这个人的任务就是故意与大家的意见相左，成心挑刺，哪怕是“鸡蛋里挑骨头”，这样做的目的就是为了破除追求一致所带来的消极结果，克服群体压力所引起的从众效应。(8)如果政策涉及一个敌对国家或组织，就要警惕情绪化的过激行为，用足够的时间调查和分析敌对势力的迹象和意图。可采用“角色扮演”的方法，从对方的立场和观点去分析和思考问题，做到“知己知彼”在敌对状态下，人是最容易情绪化的。(9)不要轻易满足于简单的一致，在成员意见完全一致后，应该再开一次会，专门提出疑间，并加以认真研究。五、精英理论：政策是精英们的偏好

1956年，C·R·米尔斯在《权力精英》一书中对此理论做了典型论述。1975年，托马斯·戴伊和哈蒙·齐格勒在《民主政治的讽刺》中提出精英模型。2001年，戴伊在《自上而下的政策制定》中对此进行了论证。精英理论模型的基本观点在政策过程中，公众完全是被动的，他们的要求及其行动对公共政策不会产生决定性的作用。而只有占统治地位的精英才能把握政策制定的主动权，公共政策完全由他们来决定，然后由行政官员及其机构加以执行。（公共政策只是掌握国家统治权力的少数杰出人物的价值观念和价值偏好的表现，而不是像民主宪政体制所声称的那样，是人民意志的体现。）具体表现在以下五点:第一，社会事实上分化为有权的少数人和无权的多数人。前者掌握社会价值分配权并享有权力带来的好处，后者认同前者的权威并服从价值分配；前者是组织有序的、自觉的集团，后者是无数分散的、不自觉的个体。第二，少数的精英并不是多数的被统治者的代表，他们主要来自经济地位较高的社会阶层。精英阶层与被统治阶级存在者明显的区别，前者依靠公共权力控制着诸如权力、财富、资讯、地位、知识、技能、教育、组织等资源，并以此巩固自身的权力。第三，在基本的社会制度和价值观念方面，精英集团的看法是一致的，并会为此而共同奋斗。精英集团的一部分是可能的，但是必须首先承认精英集团的共同价值观念并为之而奋斗，并且这个过程是缓慢的。第四，大众通常是冷漠的、无知的、自私的、消极的，因此精英人物很少会受到大众的影响；精英集团有责任维护社会系统的基本价值观，只有精英集团承担起社会的政治责任，政府才能为民众提供福利。精英是活跃的，公众是麻木的，二者信息严重不对称。第五，公共政策是由杰出人物做出的决定。他们的政策决定由专业性的行政机关和行政人员具体执行；在做出政策决定的过程中，他们受到群众影响的可能性较之群众受到他们影响的可能性要小得多。因此，公共政策所反映的不是大众的要求，而是政治精英的主要价值观。精英官员与行政人员大众大众公共政策的精英模型精英理论对政策分析的启示第一，它告诉我们公共政策不反映公众的要求，而反映精英的兴趣和偏好。为维护社会制度需要精英阶层怀有浓重保守主义情节，为此公共政策是渐进性而非革命性的；第二，精英理论认为公众是被动、麻木和信息闭塞的，公众的情感往往被操纵在精英们的股掌之中，公众对精英价值观的影响微乎其微。第三，精英理论认为，对支撑社会制度的基础准则，精英集团有着一致的认识。

在带有专制色彩的发展中国家，此理论具有很好的分析效果。精英模型的作用与缺陷

首先，精英模型直截了当地指出社会不同阶层在公共政策过程中具有不同的地位好作用，揭示了现代民主政治中存在的“主权在民”理念与精英政治现实之间的悖论。其次，精英模型为公共政策的渐进性作了说明。

缺陷：忽视了现代民主国家公众政治参与的愿望与能力，以及这种参与对政策形成的影响。六、制度理论:政策是组织的产物制度理论认为，公共政策与政府制度之间的关系是非常紧密的，政府制度是公共政策的母体，它在公共政策的整个生命周期都发生着决定性的影响。政府制度赋予了公共政策三个明显特征：1、公共政策的合法性2、公共政策的普遍性3、公共政策的强迫性

制度理论对公共政策内容的影响

1、它可能有利于某些政策的形成与实施，不利于另一些政策的形成与实施。2、它可能对社会上的某些利益需求提供便利，对另一些利益需求起抑制作用3、它可能为某些个人和团体提供接近政府权力的便利，为另一些个人和团体设置接近政府权力的障碍。需要明确以下几点：1、政策过程涉及政府中的许多部门，它们的行为规律存在明显的差异，集中表现为日常的工作惯例和俗套。2、政策过程中大的行动是无数次和经常性小的行动的汇集或结果，政府机构中处于不同层级的部门和个人扮演了这些小的行动的主要角色（尤其是在政策的体制内运作当中，这些小的行动对政策形成有重要的影响）。3、政府中的不同部门和个人为一项政策提供多样化服务，他们只是在国家目标、政治目标、组织目标这些富有概念特征的领域部分地一致罢了。七、博弈理论：政策是竞争环境中进行的理性选择博弈（game）是指某些个人或组织作出相互有影响的决策。博弈的结局，不仅取决于本人或本组织的行动，还取决于对方或其他方的相应行动。因此，博弈论（gametheory）又叫作对策学。1、政治博弈的要素：局中人（参加者）、资源、对策、规则及目标。即局中人运用他们的资源，在一定规则范围内制定对策以达到他们的目标。2、政治博弈的规则：宪法、法律、行政机关的决定、习惯与传统。它们规定了如何确定博弈的结果；局中人的角色及与角色相适应的权力、责任和限制；谁能够从事这种博弈；越轨者应受何种处罚及如何使用规则更具有适应性。3、政治博弈的类型（1）零和博弈：参加者一方所得为另一方所失。（2）非零和博弈：参加者一方所得不再恰好为另一方的所失。[1]积极的非零和博弈：赢家多于输家[2]消极的非零和博弈：输家多于赢家托马斯·戴伊：“在目前的政策分析中，博弈论的真正用途是提出有趣的问题，为处理冲突环境下的决策行为提供词汇。”（《理解公共政策》，第24页）4、博弈论的作用博弈的理念源于互为因果、相互关联的选择。博弈的参与人可以是一个个人/组织/政府，只要它们能够以明确的目标为导向实施理性行为。博弈理论是解释人在竞争状态下会怎样去考虑决策。博弈理论作用是分析在考虑了对手所选择的基础上，做出自己最理性的选择。博弈规则适用于所有参与者的多种选择。例如：囚徒困境的博弈矩阵“狭路相逢勇者胜”八、团体理论：政策是团体利益的平衡

公共政策是利益集团之间相互斗争、协商、妥协、定约的产物。政策问题公共政策政府执行利益集团利益集团利益集团利益集团利益集团利益集团1、团体理论模型的基本命题政治活动是各个利益集团为影响公共政策而展开的一系列活动，巩固政策则是在既定的时间内，经过集团竞争达成的一种均衡。“竞争”是关于利益的竞争，并以政府为主要诉求对象、通过政府公共政策表现竞争的结果。“均衡”则是政府协调集团竞争的结果。政府的作用只限于制定各利益集团竞争的规则。2、团体理论的基本前提社会中存在各种能参与政治活动的利益集团。这些集团是由拥有一定的权力并具有共同政治观点的人组成的群体，这些集团为了维护或实现自身的利益，总是以集团的形式参与和影响政治生活。集团B集团A政府新政策政府老政策团体理论模型九、系统理论：政策是政治系统的输出1979年美国政治学家戴维·伊斯顿在《政治生活的系统分析》一文中提出。它从系统与环境的相互作用看待公共政策，认为公共政策是政治系统受到外在环境压力时所作出的一种反应，是政治系统的产出。1、政治系统的运作流程：系统模型把决策主体假设为政治系统，强调政治系统与环境之间的相互作用。系统的环境包括政治、经济、社会、文化等方面，公共政策就是政治系统与环境的各因素相互作用的一种反应。环境：政治、社会、经济、文化等因素

输入：·需求·支持转换（黑箱）：政治系统（决策者）对社会进行价值分配的结构与过程输出：·决策与行动·权威性价值分配·公共政策方案输出对环境的影响系统理论模型2、系统理论模型评价（1）关注政治决策过程的复杂性和动态性，强调政治系统与环境的互动，为公共政策分析提供了一个有力的分析框架。（2）局限：1)适用于渐进政策，不适合政策环境急剧变化时的需要；2)把政治系统视为一种“黑箱”（BlackBox）系统，没有描述政治系统的内部转换的过程和机制，没能够很好的解决政策制定的具体过程，因而使系统模型在政策实践中的运用受到很大限制。3、系统理论对政策分析的启发性作用

(1)什么样的环境条件促成其对政治系统的压力？(2)什么样的系统特征能使政治系统得以将要求转化为政策并维持系统的长久生存？(3)环境的压力怎样影响政治系统的特征？(4)政治系统的特征怎样影响公共政策的内容？(5)环境的压力怎样影响公共政策的内容？(6)公共政策怎样通过反馈作用于环境并影响政治系统的特征？十、过程模型：政策是一个动态过程

托马斯·戴伊：“过程模型可以帮助我们理解决策过程中的各种行为。我们希望记住的是，决策涉及到议程设置（吸引决策者的注意力）、建议形成（设计和选择政策选项）、政策合法性（提高政治支持；赢得国会、总统或国会的赞同）、贯彻政策（创建官僚体系；经费开支；颁布法律）以及评估政策