农村居民点整理成熟度评价指标体系的构建土地利用总体规划实施过程中的农村居民点整理时序研究以天津市宝坻区为例

农村居民点整理成熟度评价指标体系的构建土地利用总体规划实施过程中的农村居民点整理时序研究以天津市宝坻区为例

城乡土地的协调利用是新土地使用计划的重要理念。在统筹城乡发展、实现资源节约集约利用中,农村居民点整理不仅是增加耕地的重要来源,也是统筹城乡土地利用的关键。在土地利用总体规划确定的各类规划空间不能改变和突破的情况下,上级下达的规划指标的刚性与地方社会经济发展对建设用地的需求之间的矛盾日益突出。受城乡建设用地指标的限制,各地在新一轮规划编制过程中从严控制农村居民点用地规模,一方面,用农村建设用地的减少换来城镇建设用地的增加;另一方面,通过农村建设用地的整理复耕,来确保耕地保有量和占补平衡的实现。然而,农村居民点整理如果不能顺利实施,土地利用总体规划确定的城乡建设用地规模、耕地保有量、补充耕地面积等约束性指标必将难以实现,土地利用总体规划也很难顺利实施。因此,在土地利用总体规划编制完成后,研究农村居民点整理时序,有序引导农村居民点整理显得至关重要。笔者以天津市宝坻区为例,通过构建农村居民点整理成熟度评价的指标体系,对规划期内拟整理的村庄进行评价,确定农村居民点用地整理时序,科学引导农村居民点整理,以期促进土地利用总体规划的顺利进行。1数据来源与研究方法1.1农村居民点用地情况宝坻区位于天津市北部,地处京、津、唐腹心地带,是天津市远郊区县之一。境内地势平坦,是天津市重要的粮食、蔬菜产区。2009年,全区土地面积1510km2,辖3街、18镇、3乡,765个行政村。总人口67.2万,非农业人口12.7万,城镇化率为18.9%。全区城乡建设用地总面积26113.7hm2,其中农村居民点用地面积17799.3hm2,占城乡建设用地的68.2%。农村人均建设用地达330m2,是国家人均标准最高150m2的2倍多,农村居民点用地比例偏高,整理潜力较大。根据《天津市宝坻区土地利用总体规划(2006-2020年)》,到规划期末全区城镇化率将达到67.7%。为实现这一目标,保证城镇建设的用地需求,规划农村居民点用地大幅压缩,将有194个村庄通过整理变成耕地。1.2利用总体规划确定的土地利用现状数据规划期内要实施整理的村庄数据来源于《天津市宝坻区土地利用总体规划(2006-2020年)》;待整理村庄的土地利用现状数据来源于宝坻区第二次土地调查数据;人口、劳动力及社会经济数据来源于宝坻统计年鉴(2009年)。1.3村庄整理时机聚类分析根据影响农村居民点整理的因素,建立农村居民点整理成熟度评价指标体系,运用层次分析法(AHP)确定每个指标的权重,评价每个村庄整理时机的成熟度,最后采用聚类分析法对整理时序进行分类。2农村居民点分类成熟评价指标体系的建立2.1农村居民点整理目前引用广泛的农村居民点整理主要运用工程技术及调整土地产权,通过对农村居民点用地规模、内部结构及空间布局的再调整,使农村居民点逐步集中、集约,提高农村居民点土地利用强度,促进土地利用有序化、合理化、科学化,并改善农民生产、生活条件和农村生态环境。研究中农村居民点整理主要是指通过农户的搬迁,对原有的自然村落按照土地利用总体规划要求和新用地标准进行土地资源整合,对原有村庄进行整理,恢复成农用地。农村居民点用地整理有一定的条件限制,只有条件成熟时,才能进行整理。农村居民点整理时序即在确定农村居民点整理成熟度的条件下,确定各村庄空间布局时序。2.2管理系统的设计农村居民点用地整理是一项系统工程,它不仅要考虑到农村居民点整理的理论潜力,还受农民意愿、地区经济发展水平等多方面的影响。(1)提升农民依赖力,推动农村居民点整理时机作为农村居民点用地的实际使用者,农户的价值观念对农村居民点整理时机有重要的影响。农民愿意搬迁,是整理能顺利进行的关键。受数据获取的限制,选取单位农用地劳动力承载数和农村居民点距离城镇距离2个指标来反映农民意愿对农村居民点整理时机的限制程度。单位农用地劳动力承载数越大,表明农民对农用地的依赖性越大,对农村居民点搬迁和整理复垦的意愿越低,越不利于整理工作;农村居民点距离城区、镇区的距离越近,受城镇功能、公共基础设施等的辐射越大,农民对改善生产、生活条件的愿望就越强烈,对实施农村居民点整理的积极性越高。(2)农村居民点用地面积和耕地适宜度指数从国土资源管理层面来看,农村居民点整理主要关注可以缩减多少农村建设用地规模和可以增加多少耕地两方面内容。这两点也是决定农村居民点是否适宜整理的前提。选取人均农村居民点用地面积反映释放建设用地的潜力,选取耕地适宜度指数反映增加耕地面积的潜力,这2个指标反映农村居民点用地利用状况和条件对农村居民点整理的限制程度。人均农村居民点用地面积越大,农村居民点利用分散,整理潜力大,越适宜整理。耕地适宜度指数反映农村居民点整理后对耕地的适宜程度,指数越大,越适宜整理复垦为耕地。考虑农村居民点用地的特殊性和宝坻区自然限制性,选取有机质含量、土壤质地、盐渍化水平、灌溉条件等因子,评价耕地适宜度指数。(3)经济水平对农村居民点整理的限制农村居民点整理涉及房屋拆迁补偿、农民安置房建设及农田水利配套等,需要巨大的财力支持。由于天津市城乡建设用地增减挂钩和农村居民点整理复垦一般由乡镇组织实施,因此,乡镇经济水平是实施农村居民点整理的关键因素。选用村庄所在乡镇财政收入水平和产业用地比重2个指标来反映经济水平对农村居民点整理的限制程度。财政收入越高,意味着有足够的资金支持农村居民点整理。产业用地比重越高,吸引外来资金的能力越强,为农民提供就业机会就越多,整理越容易实施。在获取待整理村庄相关指标数据(表1)的基础上,采用极差标准化进行指标量化,利用层次分析法确定各指标权重。运用数学模型M=Σi=1n=6αi×ωiΜ=Σi=1n=6αi×ωi计算各村庄整理复垦的成熟度。3布局上可实施转移或复耕引导农民选择适宜的居民点整理和复耕技术根据各整理村庄成熟度评价计结果,宝坻区待整理的194个村庄整理成熟度指数为0.18~0.57,表明各村庄受自然、社会、经济、区位等条件的影响,整理时机有很大差异。为有效引导农村居民点整理时序,采用聚类分析方法将待整理村庄划分为近期适宜整理村庄、中期适宜整理村庄和远期适宜整理村庄3类(图1)。近期适宜整理村庄48个,整理成熟度指数为0.44~0.57。主要分布在大白庄镇、周良庄镇、马家店镇、高家庄镇、宝平街道、大口屯镇等。这些村庄主要分布在宝坻新城、京津新城、低碳产业示范园区、马家店示范产业园区等区级发展中心周边,农民就业途径较多,对农用地的依赖程度较弱,农民、集体整理意愿比较强烈;此外,这些村庄所在乡镇的产业用地比重相对较高,同等条件下吸引外来投资的能力较强。因此,划为近期整理区域,在其他条件相似的情况下,可以优先进行农村居民点整理和复耕。中期适宜整理村庄62个,整理成熟度指数为0.31~0.43。主要分布在钰华街、马家店镇、林亭口镇、郝各庄镇、霍各庄镇和大口屯镇等镇区周边。这些村庄人均居民点用地较大,高达339m2/人,整理潜力巨大,对耕地适宜程度较强。农民有实施整理的愿望,但经济发展水平一般,此外受区级经济中心辐射和带动能力较弱,吸引外来投资能力不强,单靠镇域自身经济条件支持居民点整理尚显不足。可在近期适宜整理村庄后实施整理。远期适宜整理村庄84个,整理成熟度指数为0.18~0.34,主要分布在王卜庄镇、八门城镇、牛道口镇、方家庄镇、新开口镇、史各庄镇、新安镇、大钟庄镇、大唐镇镇、尔王庄乡和牛家牌乡等,这些村庄单位面积承载劳动力数量较大,农民对农地的依赖程度大,缺乏实施居民点整理的动力;城镇建设用地需求较小,产业用地相对较少,经济发展水平不高,因此,尚不具备实施农村居民点整理时机。4聚类分析结果有序开展农村居民点用地整理是土地利用总体规划顺利实施的关键。通过构建农村居民点用地整理成熟度评价的指标体系,对《天津市宝坻区土地利用总体规划(2006-2020年)》确定的待整理村庄的成熟度进行评价,并采用聚类分析对农村居民点整理时序做了安排,其中,近期适宜整理村庄48个,中期适宜整理村庄62个,远期整理村庄84个。研究结果可应用于农村居民点整理前期论证评价当中,从理论层面上为地方政府决策提供一些参考。农村居民点利用是一个动态的过程。笔者以200