论环境服务领域的公私合作模式

论环境服务领域的公私合作模式

环境服务是环境保护行业的重要组成部分。一般认为,一个国家的环境服务发展情况反映了该国整个环保产业的水平。国家环境保护总局科技标准司在制订的《环境服务业“十一五”发展规划》征求意见稿中,对环境服务业进行了如下界定:“环境服务业是指为环境保护、污染防治等提供的相关服务活动。包括从事以饮水安全和重点流域治理为重点的水污染防治,城市环境基础设施建设中的污水处理、城市垃圾及危险废物处理处置、噪声与振动污染防治,大气污染防治,土壤污染防治,生态保护,核与辐射环境安全,国家环保重点工程相关的环境技术开发、环境咨询、环境信息、环境工程建设、污染治理设施运营、环境监测、环境审核、环境贸易、培训与教育等服务。”我国的环境服务业起步于20世纪70年代初期,在90年代开始快速发展,目前,我国环境服务业产值占环境保护产业总值的10%左右,远远低于发达国家50%左右的标准。一、私人部门参与的市场化供给模式环境服务中的不少内容是具有公共物品属性的,因为其受益者是全体居民,在技术上很难做到只让一部分人享受服务,将其他人排除在外;同时,很多环境服务还表现出非竞争性,即增加一个环境服务的享用者,不会增加额外的供给成本。对于具有公共物品属性的环境服务,长期以来,在公众心里存在着一种“路径依赖”,即依靠政府供给。在我国,政府供给公共环境服务的具体形式一般是由政府投资建设,并采取事业单位管理运营的模式。在该模式下,由于很多环境服务项目的资金需求量大、投资回收期长,给政府财政资金造成巨大的压力;另外,由政府设立行政性的事业单位来负责供给,必然造成垄断形式,垄断排斥竞争,竞争机制的缺失会导致垄断企业制订垄断高价,并且供给效率低下。西方国家也曾或仍然存在类似的政府供给模式,但比较而言,中国在计划经济体制下形成的这种供给模式所带来的问题更加复杂和严重。西方国家从上个世纪80年代开始,积极推行公共环境服务的市场化改革。改革的重要内容就是鼓励私人部门进入公共环境服务领域,建立由多元化主体参与的市场化供给模式。私人部门参与公共环境服务供给的模式有两种,一种是私人部门独立供给,另一种是私人部门和公共部门合作供给。私人部门独立供给,是指私人部门负责项目的筹资、投资和经营等全部活动,并拥有项目的所有权。但是,这种供给模式在公共环境服务领域并不太适用。一是,现行的政府供给模式可能已经造成了垄断的局面,私人投资者难以独立进入;二是,公共环境服务在消费上的非排他性导致收费困难,私人企业通常要依赖政府的强制力来保证收费;三是,政府从履行公共职能的角度出发,会对服务的内容、数量、质量和价格等方面进行严格的管制,导致私人部门无法实现真正的独立供给;四是,在公共环境服务领域,私人部门除了面临一般的经营风险,还面临巨大的政府政策风险,对此私人投资者会感到束手无策,难以独立承担。于是,20世纪90年代,西方国家开始在公共服务领域尝试公私合作模式,并取得了很大的成功。二、公私合作模式公私合作供给模式又被称为公共部门和私人部门伙伴关系,即PPP(Public-PrivatePartnership),由英国的雷蒙德(Reymont,1992)最先提出,是指公共部门和私人部门基于契约建立起来的一种合作关系。相对于完全政府供给模式和完全私人供给模式,公私合作模式具有以下内涵:第一,它首先是公共部门和私人部门为了提供公共服务而发展起来的一种合作方式,当它发展到一定程度后,成为一种稳定的、长期存在的供给制度;第二,它包含着一个前提,即在提供公共产品或服务方面,公共部门和私人部门各有其优势,公私合作模式的形成正是为了实现这两个部门之间的优势互补;第三,公私合作模式下的公私伙伴关系主要是通过合同来维系的,合同的完善对于在公共服务领域推行该模式至关重要;第四,公私合作的具体形式是多样的,它可以提供任何介于完全政府供给与完全私人供给之间的制度安排,只是不同形式下双方的参与程度和承担的风险大小不同。关于公私合作模式的具体形式和分类,各国和各国际组织有着不同的划分。笔者参考世界银行(WorldBank,2003)和联合国开发计划署(UNDP,2002)的界定,将公私合作模式的具体形式分为四类:1、运营型管理模式公共部门拥有项目的所有权,负责项目的投资建设,然后委托私人部门进行运营和管理,并向私人部门支付服务费。该模式的特点是私人部门承担的风险较低,不过,参与该模式的私人部门之间通常存在着激烈的竞争。由于该方式下,政府依然负责投资建设,所以不能有效缓解政府的资金压力。2、给私人部门提供服务公共部门和一家或几家私人部门成立合资公司,或者公共部门出售项目的一部分给私人部门,各个所有者拥有各自的份额,在伙伴关系和合同的基础上提供服务。3、私人部门的原因公共部门通过公开招标拍卖的形式,将项目的特许经营权利在一定时期内转让给私人部门。私人部门为了维持其利益,会尽量提高经营效率,引进先进技术。但是,在大多数情况下,只有一些大的企业和跨国集团才有足够的投资实力和技术能力在特许经营投标中取胜,所以,特许经营的市场竞争效果并不明显。4、向公共部门移交私人部门负责设施的投资和建设,公共部门拥有所有权,私人部门建设完成设施后,要在一定时间内运营管理设施,然后再移交给公共部门。该方式在引进私人投资者方面是很有效的。BOT合同大多在20-30年之间,在这期间,政府计划和政策必须保持稳定,政策突变会给私人部门带来很大的风险。值得注意的是,公私合作模式是一个动态的、不断演变的供给模式,各国在具体推行公私合作模式时,会根据自身情况进行改革和创新,从而衍生出更多、更灵活的新方式。三、私人部门发挥能动性的原因根据国际经验,推行公私合作模式的关键是调动私人部门的能动性,而私人部门发挥能动性的大小取决于:私人部门的投资能力、市场对私人投资者的开放程度、能否获得合理的投资回报。目前,在我国公共环境服务领域推行公私合作模式的条件已经成熟。1、民营经济是推动公私合作模式发展的重要力量首先,随着我国经济水平的提高,丰富的民间资本急于寻找投资机会,这为公私合作模式的推行提供了较为充裕的资金来源。其次,在市场经济的发展过程中,民营经济也越来越强大,这些具有一定资金、技术和管理优势的民营企业在国内和国际市场上非常活跃,也具备了一定的竞争实力,成为探索公私合作模式的重要力量。另外,随着经济环境日益对外开放,来华的外国资金和外国企业不断增加,有不少国际知名环保公司通过公私合作模式,参与了我国的公共环境服务项目经营,并取得了很好的业绩,有继续扩大投资规模的要求。2、投资主体多元化我国在“十五”计划中就已确定了大力发展环保产业的目标,提出通过吸引民间资本、引入国外先进的技术,逐渐形成市场。2000年5月,建设部、国家环保总局、科技部出台了《城市污水处理和污染防治技术政策》和《城市生活垃圾处理和污染防治技术政策》,鼓励城市环境基础设施建设投资主体多元化;2001年11月,原国家计委取消了对于包括城市供水、污水处理等五类投资项目的审批制度,规定在引入外资时,一部分项目的审批权限移交给地方政府;2002年3月,原国家计委、国家经贸委、对外贸易经济合作部发布最新《外商投资产业指导目录》,允许外商投资污水处理厂、垃圾处理场、危险废弃物处理场等领域;2004年5月,国家建设部发布了《市政公用事业特许经营管理办法》,适用于城市供水、污水处理、垃圾处理等环境服务项目。3、“使用者付费”原则随着人们对环境服务的认识加深和环保社会责任感的增强,以及居民收入水平的提高,公众对环境服务的支付意愿逐步加强。在很多国家,“使用者付费”是开展环境服务的一项重要原则,它保证了环境服务项目投资的可回收性,是吸引私人资本的一项重要激励。在我国,“使用者付费”原则主要体现在污水处理费和垃圾处理费的收取上。另外,作为公私合作模式之一的BOT模式在我国已有多年的实践历史,涉及公路、地铁、电站等领域,近年来,也被运用于城市环境基础设施的建设和运营。所有宝贵的经验都为在公共环境服务领域全面推行公私合作模式提供了实践基础。四、在中国公共环境服务领域实施公共合作模式的概念在基本条件已经成熟的情况下,要在我国环境服务领域全面推行公私合作模式,需要进行以下几个方面的工作:1、发展公共利益模式为了促进公私合作模式在环境服务领域的顺利开展,政府有必要建立一个宏观上的政策框架。这个政策框架应包括三个部分:(1)制订明确的政策方针与计划,比如明确提出“通过发展公私合作模式推动我国环境服务业的发展”的目标;(2)直接支持地方政府开展公私合作模式,包括作出对私人部门市场开放的具体规定、明确地方政府和私人部门的责任分担、引进公开竞争招投标方式、对地方政府的监督和管理内容做出规定等等;(3)在外部环境建设方面给予政策支持,比如在融资方面,实行政府补贴、税收优惠、支持商业融资等;在降低风险方面,做到信息公开透明、确保政策稳定等;在组织协调方面,设立专门的管理机构、培育发展咨询组织等等。2、对环境服务的费用进行分配在公私合作模式下,政府仍然是公共环境服务的价格制订主体,政府采取什么样的定价规则和收费制度,直接关系到公私合作提供环境服务能否成功。在设立具体的收费制度时,政府需要考虑两方面的问题:一方面,费用的收取应该保证私人部门合理的投资收益率,鼓励其扩大投资;另一方面,环境服务作为公共物品,社会上的每个人都应有权享受,费用的收取不能剥夺任何人的享用权利。因此,政府可以采用累进收费制和分类收费制。累进收费制是指对最小额定消费量实行基本收费,而对超额消费量实行累进收费;分类收费制是指通过所得税、房屋资产或其他生活标准识别不同类型的消费者,并按照不同的收费标准进行分类收费。另外,政府还可以采用间接补贴或交叉补贴的方法来支持穷人对公共环境服务的使用。3、政府与私人部门之间的契约关系不同在公私合作模式下,政府和私人部门建立了一种契约关系,政府通过合同方式与私人部门确定公共环境服务供给的内容,明确政府与私人部门之间的权利和义务,并规定服务的价格和付款的方式等等。政府与私人部门之间的契约关系又具有一定的特殊性。首先,这种契约关系是行政契约,因为契约的一方是具有特殊地位的政府。政府既是签约的一方,又是契约的仲裁者。其次,政府与私人部门之间的契约关系是不完全契约。因为公共服务涉及的外部环境很复杂,存在着信息的不对称性和不完全性,契约当事人无法准确地预测未来的情况,造成契约条款是不完全的,可能需要重新谈判。政府与私人部门在契约关系上的特殊性,要求政府在公私合作模式中必须努力克服传统管理方式的惯性,从行政命令式管理转变为契约式治理,在与私人部门合意的基础上,实现公共利益和企业利益的平衡。4、缺乏对企业私权的明晰认知公共环境服务项目的运营会受到来自市场和政府两方面的约束,面临着市场约束和政府约束带来的两方面的风险。对于市场约束带来的风险,私人投资者可以通过市场得到有效分散,理性的投资者对此能有所把握。但是,在政府规制框架不完善的情况下,政府约束的波动可能带来巨大的风险,是私人资本进入环境服务业的重大阻碍。根据国际经验,合同是使政策风险得到最佳形式化解的重要依据,规范合同文本是避免风险的有效办法。但是,在我国公私合作模式的具体实施中,合同缺乏对双方权利义务的明晰界定,重