代建制稿件（严老师）

代建制的基本理论与实务

TheoryandPracticeofAgentConstruction

严玲教授博士硕士生导师天津理工大学2008年3月2007年12月一、政府投资项目管理的制度变迁二、政府投资项目管理方式及代建模式发展趋势三、代建制实施中的关键问题代建制的基本理论与实务2007年12月第一部分政府投资项目管理的制度变迁2007年12月3(一)我国政府投资项目管理制度变迁历程公共房屋；自建模式计划经济阶段(1949-1978)基础设施：国有企业模式工程指挥部模式体制转轨阶段(1978-2000)体制转轨阶段(1978-2000)公共房屋：自建模式基础设施：项目法人制市场经济阶段(2000至今)非盈利性项目：政府采购模式代建制盈利性项目：项目法人制私人融资模式我国,政府投资项目分类标准:根据使用功能分为公共房屋和基础设施---------计划经济阶段及体制转轨阶段根据项目的经济效益分为营利性项目和非营利性项目,公共房屋及没有收益的基础设施属于非营利性项目,其他基础设施属于营利性项目---------市场经济阶段2007年12月4（二）计划经济阶段１、自建模式,通常又称基建处模式,是指在国有机构(也称为使用单位,包括国家机关、政党组织、社会团体、事业单位等)内部设立专门的基建处,负责该部门的用房。例如大学设有基建处,负责教学楼、宿舍楼等的建设。计划部门财政部门行业管理部门国有机构项目立项阶段：（１）国有机构提出需求（２）计划部门批准投资阶段：（３）国有机构编制预算（４）财政部门拨付资金建设阶段：（５）国有机构建设使用阶段：（６）国有机构使用（７）行业监管适用项目：公共房屋（１）（２）（３）（４）（７）（６）（５）2007年12月5２、国有企业建设模式国有企业模式,即政府将计划好的项目交由国有企业建设,之后再设立专门的运营单位来运营。这种模式主要适用于中、小型的基础设施项目。适用项目：中小型基础设施计划部门财政部门行业管理部门国有企业运营单位项目立项阶段：（１）计划部门立项，再将任务交给国企投资阶段：（２）国企编制预算（３）财政部门拨付资金建设阶段：（４）国企负责建设使用阶段：（５）移交（６）使用（７）行业管理部门监管（１）（３）（６）（４）（２）（７）（５）2007年12月6３、工程指挥部模式,政府设立临时性的工程指挥部,对计划的项目进行建设,再交给运营单位的模式。这种模式一般适用于大型的基础设施项目。计划部门财政部门行业管理部门工程指挥部运营单位项目（１）（３）（６）（４）（２）（７）（５）立项阶段：（１）计划部门立项，组建工程指挥部投资阶段：（２）指挥部编制预算（３）财政部门拨付资金建设阶段：（４）指挥部负责建设使用阶段：（５）移交（６）使用（７）行业管理部门监管适用项目：大型基础设施2007年12月7计划经济阶段政府投资项目管理模式优缺点：优点缺点自建设模式快速灵活,针对性强,能迅速满足各国有机构的项目需求。1)易导致超支。2)权力集中,易滋生腐败。3)机构庞大,管理成本很高。４)管理机构,不利于经验积累。国有企业建设模式便于政府对基础设施建设的全面控制,便于管理经验的积累,管理的专业化水平也比较高。工程指挥部模式能有效利用政府的力量,具有非常强的协调能力,能有效地解决征地、移民、地区利益协调等社会问题2007年12月8（三）体制转轨阶段

1996年,国家计委颁布了《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》。随后,项目法人制在水利、交通、铁路等建设领域广泛推行,成为基础设施建设遵守的基本管理制度之一。

项目法人制的特点：

将建设、运营两阶段结合起来,能有效地解决所有者缺位导致积极性不足的问题。虽然是由政府投资,但项目公司为了后期运营效益,会把公共项目当作自有项目来建设,尽量控制投资和保证质量。另外,项目法人的性质是独立、自主的经济实体,不再受政府的控制,这有利于构建公平竞争的市场。2007年12月9计划部门财政部门行业管理部门项目公司项目适用项目：营利性基础设施项目（１）（２）（３）（４）（７）（６）（５）立项阶段：（１）计划部门立项投资阶段：（２）项目法人编制预算（３）财政部门拨付资金建设阶段：（４）项目地法人建设使用阶段：（５）项目法人运营（６）行业监管与审计项目法人制,是指对于营利性基础设施项目,由投资人(包括政府和私人投资者)共同组建项目公司,对项目筹划、准备、建设、运营的全过程负责。2007年12月10项目法人制的缺陷：(1)对项目法人制的适用范围盲目扩大,非营利性项目没有收益,不能成立公司来运作。(2)项目公司名义上独立于政府,实际上易受政府的控制。项目公司负责人一般由政府官员兼任,使之不能灵活管理,易滋生腐败。(3)分散管理,不利于经验的积累和专业化水平的提高。2007年12月11（四）市场经济初期在市场经济初期,项目的经济效益取代使用功能成为确定管理模式的最主要因素。政府采购模式、代建制都是针对非营利性项目的新型管理模式,私人融资模式则在营利性项目中得到越来越多的应用。2007年12月12国有机构计划部门财政部门行业主管部门审计划部门国有机构政府集中采购机构项目项目．．．．．．．．．．．（７）（６）（２）（３）（４）（８）（１）（５）立项阶段：（１）国有机构提出需求（２）计划部门立项投资阶段：（３）采购机构编制预算（４）财政部门拨付资金建设阶段：（５）采购机构统一负责使用阶段：（６）移交（７）使用与运营（８）行业监管干部政府采购模式2007年12月13国际上并无“代建制”的说法，它最初产生于国内一些地方政府规定用其财力投资的项目需委托专业单位代为建设管理的文件，最早的是厦门市1993年开始针对市级财政性投融资社会事业建设项目委托给一些有实力的专业公司，由这些公司代替业主对项目实施建设管理。后随着中国内地政府投资项目管理方式改革的深入逐步发展成为了现在的项目代建制度。2007年12月142004年7月颁布。文件指出：加强政府投资管理，改进建设实施方式。……对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，即通过招标等方式选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。代建期间，代建单位按照合同约定履行项目建设期间项目业主职能，有关行政部门对代建项目的审批程序不变。

国务院《关于投资体制改革决定》

2007年12月15自l993年厦门市最早进行了代建制试点工作以来，青岛市、安徽省、重庆市等在l998年左右开始推行，此后其他地方相继开展试点工作。截止2005年12月，在我国的47个省、自治区、直辖市、计划单列市和副省级省会城市中，已有32个开始了代建制工作，占68%；2个省、市拟开展代建制工作，占4%；13个省、区、市尚未开展，占28%。据不完全统计，截止2005年12月l0日，各地已竣工的代建项目l53个，正在施工的代建项目l64个，拟开工建设的代建项目85个。代建项目的范围也不断拓展：各地在代建制试点阶段，大多选择党政机关办公楼、公益性社会事业项目等公共建筑工程进行代建。随着代建制的推进，一些地方开始对市政工程和城市基础设施项目实施代建，如武汉市的南环路和临江大道、厦门市的集美大道和员当湖整治工程等。我国代建制的推行现状2007年12月16代建制是在公有产权下解决政府投资项目建设管理中的“投、建、管（监）、用”一体化行政委托以及非专业管理的弊端而推行的一种市场化的政府投资项目管理制度。行政委托——市场委托用委托专业项目管理取代临时筹组非专业机构实施项目管理这一实质所带来好处包括：项目管理水平高，避免社会资源的反复浪费，促进第三产业的重要分支——咨询服务业的发展。一次性业主——专业化业主让专业化的项目管理公司承担实现项目管理目标的责任——进度、成本、质量及三项新的项目管理任务及目标：完善的功能策划、环境保护、职业健康与安全，后者是社会发展的方向与项目管理的潮流，政府项目应起到率先垂范作用。代建制推行的目标2007年12月17在这种模式中,集中采购机构发挥核心作用,负责编制预算、建设等阶段的管理,是典型的集中管理模式。优点:1)便于节约管理成本,集中管理所消耗的人员和资源大大减少;2)促进经验的积累和管理水平的提高;3)一定程度上节约了工程建设的成本,由于普遍实行了招投标制度,工程采购的价格普遍降低。缺点：由于集中采购机构享有了十分集中的权力,容易滋生腐败。2001年,深圳市成立了建筑工务局,负责深圳市的公共房屋等项目的建设。2002年,珠海市成立了政府投资建设工程管理中心,负责市政府投资的非营利性项目的建设。政府采购代建制初期模式2007年12月18“代建制”成熟模式中，政府与代建人是合同关系，政府选择具有相应资质的项目管理公司作为项目建设期间的法人，政府只能通过合同约束代建人，而非行政权力。此时项目的决策控制权和决策经营权分离，由此构成了政府投资项目代建制下的新的委托代理关系。计划部门财政部门行业管理部门代建设单位国有机构项目（１）（４）（５）（２）（８）（６）计划部门（３）（７）立项阶段：（１）国有机构提出需求（２）计划部门立项，再委托项目管理公司作为代建单位投资阶段：（３）财务部门委托咨询公司编制预算（４）财政部门拨付资金建设阶段：（５）代建单位负责建设使用阶段：（６）移交（７）使用（８）行业监管与审计2007年12月19业主(建设单位）自管模式工程指挥部、基建处等项目管理者与政府是行政隶属关系或政府职能部门，行政权力约束业主作为管理者承担所有管理事务和建设风险要求业主具有较强的技术能力和管理能力业主与专业工程师并行管理模式以建设监理制度为核心项目管理者由业主指派由监理工程师等专业人员承担部分项目管理事务，业主配合，业主承担建设风险要求业主具有一定的管理能力，技术工作由专业工程师完成专业工程师为主的管理模式（代建制）管理承包模式PMC项目管理者招标确定，是社会化、专业化主体，与政府之间是合同关系，无行政约束权力项目管理承包商承担管理事务，并与业主共同承担建设项目风险对业主专业能力无要求

我国政府投资项目管理模式的转换2007年12月20代建制与我国现有建设管理制度的契合在现有行政管理体制下，我国建设工程管理形成了条块分割、业务重叠、分段咨询的封闭运行的体制。如政府采购制度、投资评审制度、招投标制度、工程咨询、设计勘察服务、工程监理制度、招标代理制度以及建筑师、结构工程师、造价工程师、咨询工程师、监理工程师、建造师以及若干项目管理职业资格。在政府投资项目建设领域内在实行一个代建环节，能否与原有制度相融，是否增加一个环节而影响交易效率，增加管理成本？2007年12月21政府投资人银行等金融机构项目管理公司财政评审机构审计机构政府投资项目代建人投资评审审计监控委托代建合同使用人（项目用户）接收和使用合同约束监督市场竞争建设行政主管部门资格准入合同备案担保保险施工总承包商设计单位供应商投资项目管理层面协助管理协助管理政府治理层面工程承包层面代建制的内涵2007年12月22非经营性政府投资项目代建制是指在公有产权约束下，政府业主与代建人，以及由此形成的委托代理关系进行优化的一整套涉及所有项目利益相关者的制度安排。代建制制度框架下，代建人的代建活动是业主方的工程项目管理，而不是工程总承包的生产服务。对代建制实质的理解2007年12月23私人融资模式所谓私人融资模式,是指在公共项目建设中引入私人资金,由政府与私人共同投资或由私人独立投资,组建项目公司建设并运营的模式。常见的私人融资模式有BOT(build-operate-transfer)、PFI(privatefinancialinitiative)、PPP(publicprivatepartnership)三种,其中BOT模式在我国的基础设施项目,尤其是高速公路项目得到了较多应用。计划部门行业主管部门ＢＯＴ项目公司国有资产管理部门项目银行或财团私人股东（１）（２）（３）（４）（５）（７）（６）立项阶段：（１）计划部门立项，再与私人企业签定特许协议融资阶段：（２）业主自有资金（３）获取银行贷款建设阶段：（４）ＢＯＴ公司建设运营阶段：（５）ＢＯＴ公司运（６）移交国有资产管理部门（７）行业监管与审计2007年12月24私人融资模式的优点包括:1)拓宽了资金来源渠道,减轻了政府的财政负担,这是最主要的优点。2)将政府从经济事务从解脱出来,使其更好的履行行政职能。3)私人投资的管理效率更高,市场竞争更加公平。私人融资模式的实施还存在不少问题,例如法律不健全、信用水平不高等。但对营利性项目推行私人融资模式是市场经济体制改革的必然趋势2007年12月25第二部分政府投资项目管理方式及代建模式发展趋势2007年12月26１、上海模式——代建模式上海的代建制管理模式与新加坡的政府投资项目管理模式类似，即为“政府—政府所属投资公司—工程管理公司”的三级管理模式。（一）政府投资项目管理方式改革具体内容政府投资管理改革将政府有关投资管理的职能移交给政府性投资公司，将政府的有关职能局的工作重点放在行政监管方面完善投资公司职能负责项目储备、前期准备、项目投融资、项目投资控制、项目还贷等培育代建市场，发展合格工程管理公司1、规定符合特定条件的项目必须实行代建制，从而产生市场需求；2、通过改制，试点成立一批代建公司，从而构造合格的能满足需求的代建服务提供者，进而形成市场，通过竞争机制来提高工程建设服务的专业化水平2007年12月27政府投资管理改革完善投资公司职能培育代建市场，发展合格工程管理公司改革后，投资公司责任增大，确立了其投资主体地位。其负责实施的政府工程可采取：“总承包模式”和“代建制”建设模式。实现政府投资职能投资管理职能工程管理职能职能分离最终核心目的：在政府投资项目管理中，转变政府职能，确立投资公司的投资主体地位，形成工程管理市场，进而最大可能发挥投资效益，防范投资风险，提高建设和管理水平。上海市政府项目投资体制改革2007年12月28上海市政府投资工程管理模式架构图政府全额投资或由政府控股的项目法人和经政府授权的投资主体具有资质证书或列为推行代建制试点公司合同类型：FIDIC和国家建设监理合同示范文本上海市代建制的基本模式2007年12月29上海市市政工程建设管理推行代建制试行规定

(沪市政法(2001)930号)第三条项目法人：依法成立，具有独立法人地位的建设工程项目法人，包括由政府全额投资或由政府控股的项目法人和经政府授权的投资主体，以及通过政府招商取得建设工程项目经营权，并承担项目投资、建设、运营的项目公司。工程管理公司指具有上海市建设和管理委员会颁发的项目管理资质证书或列为推行代建制试点的市政工程建设管理单位。第四条上海市市政工程管理局是本市市政工程建设管理推行代建制试点的行政主管部门。第五条项目法人应在工程前期通过市场竞争方式选择工程管理公司，参与比选的工程管理公司不得少于3家。第七条委托合同文本可参照FIDIC合同和国家建设监理合同示范文本。2007年12月30市政工程局的具体做法：上海市市政工程局是市政工程建设管理推行代建制试点的行政管理部门。政府通过授权或社会招商确定投资方，由投资方组建相应的投资公司（项目法人）通过市场竞争方式选择工程管理公司（对于规模小、难度不高项目，经市政局同意可通过其他方式直接选择）。项目法人与工程管理公司签订委托合同，由工程管理公司承担自前期准备至工程竣工期间的项目管理工作。市政工程局市政工程管理处投资公司公路管理处授权or招商

总承包方招标or工程管理公司不得从事与接受委托管理的建设工程项目相关的设计、施工、材料供应等直接或间接的业务。1、代建制

工程管理公司2、总承包式代建两种模式：注意：2007年12月31上海模式中，政府、投资公司、项目管理公司的权责划分如下：

政府：与原有的政府职能相比，政府对于项目决策的具有前瞻性的战略性的重要问题介入比以前深。对于项目实施的管理较之以前淡出，主要借助中介组织（项目管理公司完成）。对于监督职能要求更高，主要是对投资公司、对项目实施过程进行监督管理。项目评估也成为政府一项重要的手段。

2007年12月32投资公司：投资公司作为业主具有投资主体的地位，主要任务是对项目投资与还贷，设施经营进行全过程管理。具体为：①项目前期工作，组织编制工程可行性研究报告、初步设计，并报政府审批；②确定项目投融资方式及项目管理方式；③采用公开招标方式选择工程管理公司或总承包公司，并确定财务监理公司；④项目实施中进行监督和控制；⑤竣工验收根据有关规定进行项目内部审计；⑥初审项目财务决算；组织单项工程验收。除此之外还有资产管理和运作方面的职责。2007年12月33工程管理公司：根据政府或者经政府授权的投资公司的委托，组织开展项目的可行性研究，初步设计，项目管理、工程监理等工作。具体有：编制项目建议书，开工报告、初步设计、接受项目评估、组织招投标、前期动拆迁、管理项目建设、控制项目质量、进度和投资，编制项目竣工报告和财务决算、移交工程档案资料等。2007年12月34上海模式特点：（1）“政府间接”管理原则：由工程管理公司及政府所属的投资公司管理。（2）运作和管理市场化：政府培育市场，依据价格机制及竞争机制进行投资管理，提高投资效率。上海模式评价：

2007年12月35案例：上海卢浦大桥项目（入股型代建）上海“十五”期间重点工程，“世界第一钢拱桥”卢浦大桥全长3900米，其中主桥长750米，宽28米，采用全钢结构。总投资约22亿元人民币。该工程由中国船舶工业集团公司联合上海中福城市投资建设公司、江南造船(集团)有限责任公司、上海工业投资(集团)公司、上海黄浦江大桥建设有限公司、上海远东国际桥梁建设有限公司组成“上海卢浦大桥投资发展有限公司”投资中标。2007年12月36政府上海卢浦大桥投资发展有限公司中国船舶工业集团公司上海中福城市投资建设公司江南造船（集团）有限责任公司上海黄浦江大桥建设有限公司上海远东国际桥梁建设有限公司上海工业投资（集团）公司上海黄浦江大桥投建设有限公司承包商承包商承包商代建单位+运营单位政府投资方代建单位作为股东之一“双重角色”——代建单位上海黄浦江大桥建设有限公司吸纳到项目公司中，增加代建单位的授权和所承担的风险，以激励其管理潜能，增强了其他投资人（主要政府机构及有关部门）对代建单位的信心和信任。适用条件：大型的难度大的项目。招标2007年12月37优势劣势代建单位身兼股东和管理代理人双重角色，即它的利益的获取既有投资回报，又有管理费用的收取，同时在投资和管理两方面又都存在风险。因此，这种模式能激发代建单位的管理潜能，使其主观能动性得到最大程度的发挥，增强了其他投资者对代建单位的信心和信任。同时，项目公司中其他股东派出的人员也直接参与项目管工作，弥补了代建单位在资本运作等方面的经验不足。如果代建单位与项目公司的关系处理不当容易造成责任不明确、相互推委、相互依赖的现象。上海卢浦大桥代建项目的优势劣势：2007年12月38东海塔工程建设内容包括

92.7m（含避雷针）通信铁塔，地上三层、地下一层框架结构机房，主要是使东海大桥附近海域20公里半径区域进行无线通信覆盖，工程总投资1039.55万。

为使通信建设走集约化道路，避免造成重复建设和浪费，东海塔由政府部门——上海临港新城管理委员会牵头组织上海移动、上海电信、上海网通三家运营商投资建设。项目经过多方协商，委托专业设计咨询单位作为项目代建方，对工程进行全过程项目管理。全国规模最大的钢结构通信综合塔——东海塔(管理总承包）东海大桥东海塔2007年12月39上海临港新城管理委员会上海移动、上海电信、上海网通

上海邮电设计院承包商承包商政府投资方及使用方设计单位及代建方本工程项目代建制特点：出资方即使用方，为几家通信运营商；代建方为专业设计咨询单位，具有工程总承包和项目管理专业能力。

代建单位选择标准：（1）要求资质高：具备国家甲级工程咨询、甲级工程监理、甲级工程造价咨询等相关资质。（2）实力强：承接过重大投资项目的项目管理工作，累计合约金额达到一定数目；（3）信用好：在承接的项目管理工作中，未出现重大事故或违约现象。2007年12月40东海塔项目管理方式的选择鉴于国内工程总承包和项目管理正处于发展阶段，许多专业设计咨询单位还没有施工资质，结合东海塔工程规模、特点，以及业主的需求、风险因素，国家相关主管部门委托代建方对项目实施项目管理承包（PMC

），通过招投标选择具备施工资质的施工单位。2007年12月41东海塔项目管理方式的选择考虑的因素4、风险分担因素

项目管理服务模式（PM)仅承担管理责任，代建单位风险较小。而项目管理承包模式（PMC)按合同约定承担管理风险和经济责任，代建单位风险大。因此业主为减少自己的风险分担，应采用PMC模式。1、上海邮电设计院的项目管理能力

目前我国勘察设计企业机构在企业经营模式改革方面，业务范围已经普遍向勘察设计两头延伸，即逐渐覆盖项目前期策划阶段与项目建设实施阶段的相关工程咨询业务。因此，勘察设计企业通过拓展业务范围、优化组织结构等手段已逐步具备全过程项目管理的能力。2、东海塔项目本身的特征

若实施代建的政府投资项目投资额巨大，但施工工艺较为简单，而某些项目不仅投资巨大，技术也相当复杂。因此，从减少项目建设过程中的接口考虑，前者可以采用全过程的项目管理承包模式，与之相对应，技术复杂的项目，可采用分阶段的项目管理服务模式。东海塔工程按投资规模属中小项目，且施工技术相对简单，因此易使用全过程的PMC模式。3、业主的需求为了减少分阶段招标代建带来的交易成本过高的问题，政府业主更乐意将项目委托给有能力的全过程项目管理公司。由于东海塔工程业主为上海移动、上海电信、上海网通三家，为减少交易成本和不必要的麻烦，易采用全过程项目管理承包模式。2007年12月42此案例中项目管理承包（PMC）应用项目策划阶段

项目准备阶段

项目实施阶段

东海塔工程由代建方完成项目建议书，介绍项目由来和代建企业的资历，同时分析项目的投资必要性和意义，通过经济效益和社会效益的评价，并设想建设方案。根据临港新城的整体规划，对所建东海塔的用地面积有限制，也要求具有景观性，对这些建设条件经多方论证和评估，出资方决定启动本项目。

代建方在准备阶段主要完成如下工作：通过项目管理承包合同谈判完成资金落实情况；通过招标投标确定施工单位并与施工、监理单位进行合同谈判、签约；同时实施施工准备工作，完成项目报建并取得政府相关批复文件。

根据东海塔的建设，制定项目管理流程图，对关键节点进行有效控制。主要对进度、费用、质量、安全、合同进行管理。具体组织实施分如下五个阶段：桩基分项工程基础分部工程主体结构、铁塔加工制作、铁塔吊装。项目完工、总结评价阶段

包括组织自检、预验，报政府相关部门专项验收（如消防、接地等），组织工程竣工验收，完成工程文件和档案的整理立卷、验收移交工作。还包括配合工程竣工决算审计、财务审计：编制竣工决算报审计部门，配合审计工作。

代建方应从立项到项目运行全过程总结项目经验，与使用方建立回访保修制度，进行售后服务。

2007年12月43２、北京模式——代建模式以北京和厦门模式为代表的代建制模式主要是通过市场化方式解决专业化问题。政府通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位（代建单位），负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位。代建期间代建单位按照合同约定代行项目的建设的投资主体职责。有关行政部门对实行代建制的项目审批程序不变。2007年12月44

北京市发改委

使用单位

项目代建合同

承包合同

勘查

监理

………

设计

施工

代建公司

北京市政府投资项目代建制的基本模式2007年12月45北京市政府投资建设项目代建制管理办法

（试行）(京发改〔2004〕298号)总则：第二条在本市行政区域内，政府投资占项目总投资６０％以上的公益性建设项目，适用本办法本办法所称代建制，使指政府通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位（代建单位），负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度第三条规定市发改委负责实行代建制的组织实施工作，市财政局负责财政管理和监督第四条代建单位应通过招标确定。市发改委负责招标工作第五条市发改委、使用单位、代建单位三方签订相关合同第八条政府投资代建项目的前期工作代理单位和建设实施代建单位必须具有相应资质、并能够独立承担履约责任的法人。2007年12月46委托方代建方使用方代建合同明确三方权利，义务合同承包方北京市政府投资项目代建制的各方合同关系注：代建合同—北京市政府投资建设项目委托代建合同（示范文本）代建取费费率条款工程余额的奖励条款；突破投资的惩罚条款2007年12月47代建合同—北京市政府投资建设项目委托代建合同（示范文本）明确各方权利：权利委托方1、稽查，纠正违规行为；2、对因技术、水文等原因造成的设计变更进行核准；3、代建人擅自变更设计，委托方有权要求赔偿；4、有权要求代建人更换不称职的项目部人员代建方1、享有根据委托人和使用人的授权以及法律等规定，享有的项目建设组织、管理及协调权；2、有权拒绝委托人和使用人提出的合同外的要求；3、有权取得代建报酬，并可按专用条款获得投资节约额的奖酬金使用方1、有权对代建项目进行监督、并向委托人反映问题；2、有权对工程变更内容提出意见；3、有权对委托人核准的变更结果进行申诉上报2007年12月48在项目建议书批复后，北京市政府项目审批部门（北京市发改委）通过公开招标等方式与代建单位和项目使用单位签订一个三方的委托代建合同。发改委的具体做法：部门审批立项使用方发改委组织招标项目决策者前期代理单位项目申请通过建设实施代建方建设期间，实际意义上的业主职能招标代理委托第一阶段：前期代理单位的确定第二阶段：招标确定建设实施代建单位招标招标1、两阶段方式勘察、设计阶段代理2007年12月492、全过程代建方式部门审批立项使用方三方签订代建合同发改委组织招标项目决策者代建方项目申请通过建设期间，实际意义上的业主职能，代表业主对工程项目进行全过程、全方位的项目管理。招标代理委托招标2007年12月50各方的主要职责：代建单位：（1）会同使用单位，依据项目建议书批复内容组织编制可行性研究报告。（2）组织开展工程勘察、规划设计等招标活动，并将招标书面报告及中标合同报市发改委备案。（3）项目的全过程管理：组织开展项目初步设计文件编制修改工作；组织施工、监理和设备选型等招标工作；对施工进行项目管理；组织验收，编制决算报告等。使用单位：（1）提出项目要求（2）参与设计的审查工作及施工、监理招标的监督工作（3）监督工程质量、进度，参与工程验收2007年12月51北京市政府投资项目代建制模式评价：特点：1、项目决策人作为投资主体参与市场运作（发改委）

2、采用ＰＭＣ模式代建，代建人在建设期承担了实际意义上的业主职能优点：1、对实施代建的项目性质有较清晰的界定2、委托主体明确，出资人意图可以较好的实现

3、没有专门设定代建类的资质，有利于形成竞争机制

4、在投资控制上，所采取的合同明确了奖惩规则缺点：1、政府部门的市场定位，既是裁判员又是运动员

2、对信息披露与沟通机制要求高

2007年12月52案例：北京为民代建项目北京市市政府北京市财政局北京市发改委（委托方）北京市审计局北京市某局（使用人）专业帐户某公司（代建方）设计总包监理施工总包其他建设管理监督部门监督管理全过程代建管理方式：简介：迁建项目，占地9万平米，总建筑面积7.2万平米。政府全额投资。2007年12月53北京市发改委（委托人）B公司（代建人）监理单位设计总承包采购施工总承包北京市某局（使用人）合同关系协调关系项目的代建合同结构代建人B公司具有招标的甲级资质，可以自行招标，但B公司与勘察、设计、施工、监理等各承包商的资格评审、招标、评标以及签约，必须接受北京市发改委和使用单位北京市某局的监督，并经过市发改委的确认才有效。从合同管理角度来看，代建人只需处理好与设计总承包和施工总承包等代建项目建设实施主体之间出现的矛盾和问题，因此代建人的组织协调工作量较小，合同管理也相对简单。该模式充分发挥了总承包单位的专业协调、组织能力，也这有利于代建人把精力用在项目的管理上。2007年12月54代建制综合案例：代建制在奥运工程中的应用

此次奥运工程，将在31个新建场馆中的12个实行代建制。其中包括中国科学技术馆新馆、奥运网球中心、曲棍球场、沙滩排球、射箭馆、工人体育场和工人体育馆改造以及羽毛球馆等奥运项目。其中中国科学技术馆新馆则成为了最先启动的奥运工程代建项目。中国科学技术馆新馆是国家和地方政府共同出资建设，代建单位为北京建工集团。奥运工程由2008奥运工程指挥办统一指挥调度。08办既是委托人，又是使用人，还是监管人。中国科学技术馆新馆2007年12月55代建单位……施工单位委托单位使用单位（负责中国科技馆新馆的建设）监管指挥12个代建项目奥运工程项目代建模式2007年12月56奥运工程中遇到的代建制问题及解决方式问题1：多头管理，造成管理混乱国家发改委、财政部门、建设行政主管部门、审计部门、监察部门等都在围绕代建在进行管理、监控，各部门都出台一些管理规定，造成各部门都在管但都没管好。

以主管副市长作为奥运工程代建工程领导项目小组的组长，然后把发改、财政、建设、审计监察的主管领导作为成员，成立一个领导小组，所有的事都让他们集体来决策。

问题2：关于代建单位的资格问题建筑法规定：从事建筑活动要经过审查，取得资格资质，然后在资质范围内从事建筑活动。但是这里没有代建制，特殊点出设计、勘察、施工、监理这几个行业要资质。因此代建单位要不要先取得资格？采取放宽市场准入条件的方式，就是说宽进严出。进的时候只要符合这个招标条件的，有管理经验的，资金满足的，在担保上加大他的管理力度，在资质上就淡化一些。如要求具有工程设计、或监理、或咨询、或造价、或招标代理资质乙级，或施工总承包二级资质。2007年12月57问题三：关于招不招标和招标形式的问题按照招投标法的第三条规定：在中华人民共和国境内从事勘察、施工、设计、监理、和主要的材料设备都应该招标。但在这个招标法里面也没有说到代建，代建就意味着可以招标，也可以不招标。而且招标的方式，有公开招标，邀请招标，和直选三种形式，那代建到底招不招标，这是很现实的问题。

08奥运办决定对12个项目采取公开招标。因为政府投资项目不公开招标不合理。所以按照招投标法的一套办法来实施招投标。

工人体育场奥运网球中心2007年12月58第四个问题：关于取费问题财政部把这个代建制的取费，定义为代建管理费。取费标准最高的是1.2%。问题就是这个代建费仅仅是管理费，还是包括代建其他内容。如果只是管理费，那就变成传统建设单位就是代建单位。如果把代建费扩大内容，把相关的内容都纳入代建，比如科研，编制、招标代理，造价咨询，那这个代建费的意义就不是代建管理费的意义了。因此在取费上面出现了问题。

不是按最低价中标，而是综合评标。不仅要看价格，还要看技术标、管理等。在合同里面把代建单位管理费以外的内容，在合同中加以明确，比如说科研编制费，招投标的代理费，工程造价的咨询费等等这些不属于代建单位管理合同中的内容，可以单独核算。北京奥运射箭馆北京丰台垒球场2007年12月59第五个问题：关于履约担保问题按照担保法来说，担保是双方的。有履约就有支付担保，是对等的。但是担保法又规定，政府不能作为担保人。这样带来一个问题就是不可能对等，那么履约担保怎么定的问题；如果允许履约担保的话，还有费率问题。发改委发过一个文件：履约担保是10%－30%。定多少合理？采取银行保函、保险公司担保、担保公司担保、第三者保证书这样几种方式。首先在方式上不仅仅是银行保函，形式上多样化。第二，把费率降下来。费率定为3%－10%。根据不同的工程，工程的基数比较大，那他的费率就相对低一些。

第六个问题：代建单位与使用单位的关系问题代建人有奖励政策，资金越节约越多越好。而使用单位希望申请项目的资金全部花光。另外，代建人刚起步，没有资质，又没有完整的一套。因此可能造成与使用单位关系紧张。08奥运办坚持监管、培训、协调。使得代建单位与使用单位的关系更加协调。

2007年12月60第七个问题：代建制与现行的体制规定不配套的问题

出现代建制以后，就是有委托人、代建人、还有使用人三方形成的格局，这样与原来以建设单位为主体的是不同的。立项、土地许可证的问题，规划许可证的问题，建设行政主管部门的招投标、合同备案、施工许可以及到最后办理固定资产移交，里面都涉及代建人起什么作用，代建人能不能作为主体，政策是不配套的。由于领导小组是由各个部门形成的。而且他们原来的那些表格办手续都是建设单位一个，总承包一个，施工单位一个，监理单位一个，都是这样的。现在要求把代建单位加到表格里去。盖章的时候同时盖，给代建单位授权的方式，让他到各个单位去办手续。第八个问题：关于代建形式的问题一种是全过程代建、还有一种是工程实施分阶段代建。到底采取哪种形式比较好。

全过程代建优于分阶段代建，如果不全过程代建，中间问题不衔接比较麻烦。但是奥运工程里有的项目是全过程，有的项目是工程实施。因为有的工程前期已经完成，只是实施阶段了。2007年12月61第九个问题：关于资金拨付问题有几种拨付方式：08办直接拨付给代建人或是使用单位；财政要直接支付到最终端，中间见不到钱，只有见到支付令。但拨付方与最终端无法律合同关系，易形成法律纠纷。08办直接拨付给代建单位，如果不把资金拨付给代建单位，那施工单位可能就不会听从代建单位的管理。把资金交给代建单位，使得他既有权利，也有责任。第十个问题：关于节约奖励的问题奖励给多少，无法律依据。如果奖励定为30%，那么监察审计马上就会找。奖励怎么核定基数也存在问题，比如以设计概算为基数，在设计过程中就会出现设计变更，算不算是超投资；另外材料涨价，算不算是代建人责任。代建人和使用人一个是需要尽可能的节约，一个是需要尽可能的花费。关于节约奖励的问题尚未形成定论。2007年12月62第十一个问题：代建单位能否以企业自身的资格参加招投标的问题代建单位能否参加后面工程总承包、监理、设计等的投标。或总公司中了代建，二级公司能不能继续投标。代建单位不能参加自身工程投标，否则代建制就失去意义了。这样可避免代建单位与其他承包单位串通。

第十二个问题：是代建单位违反规定处罚的问题。代建单位在中标以后，在工程施工中肯定有违法违规的行为，所以他会出现。监理对这个施工单位设计单位都有处罚的依据，但唯独对代建单位没有。

处罚问题在管理办法里做了规定，如果代建单位造成损失的，工程不合格的，首先从履约担保里扣，扣完以后不够，就扣代建费，代建费不够再扣代建单位的自有资金。违反合同的，可以终止合同，并且还规定三年之内不得参加北京市政府投资建设项目的代建单位的投标。2007年12月63３、深圳模式（建筑工务署管理）———政府集中采购的形式深圳的代建制实践参照了香港地区的工务局模式，深圳市政府投资工程由政府财政拨款，建筑工务署负责承建，使用单位负责提出项目功能设计要求，并派人参与项目的设计审定和工程竣工验收，项目的全过程建设管理由工务署负责。（财政全额拨款的局级事业单位）2002建设工务局隶属部门深圳市建设局2004建筑工务署深圳市市政府部门名称建筑工务署管理管理从国际经验看，发达国家和地区对政府投资项目普遍采取相对集中统一管理的模式我国的事业单位代建模式与政府集中采购的模式类似。2007年12月64深圳市政府项目投资体制改革总体思路：政府投资职能的改革与政府投资工程实施方式的改革分开。成立建筑工务署负责除水务、公路以外的市政府投资建设工程项目的组织实施和监督管理工作，对市政工程、“一次性业主”的房屋建筑工程、公益性工程代行使政府业主权利。政府采取“自行管理”，建筑工务署是没有投资决策权的政府内部机构，与政府投资决策机构的关系是内部委托关系。改革目的：解决委托代理的难题，即将政府投资工程的监督由分散的监督变为集中监督，提高监督效率、减轻委托代理成本。2007年12月65政府相关部门项目1项目2项目3项目x….监管部门1部门2部门3部门x建设实施分散监督向集中监督的转变，提高监督效率，减轻委托代理成本。政府相关部门建筑工务署监管项目1项目2项目3项目x….实施部门1部门2部门3部门x提出项目要求“千家万户”搞建设2007年12月66建筑工务署的机构设置建筑工务署（项目的全过程管理）办公室人事处合同预算处财务处前期处建筑一处建筑二处建筑三处市政处机电设备处主要科室职能:投标管理合同管理工程预算决算立项、可行性研究、勘察设计、施工图审查等现场准备、编制招标文件、组织施工、合同谈判、图纸交底、控制工程三大指标、竣工验收及移交3亿元以上1亿元至三亿元1亿元以下2007年12月67深圳市非经营性公共项目政府集中代建模式监理单位深圳市建筑工务署政府委托的代建方深圳市集中代建制的基本模式2007年12月68建筑工务署的具体做法：

该模式即是政府出资人将项目委托专门成立的政府事业部门管理。项目立项后，由政府部门内部指派专业技术人员作为牵头人与政府部门下属的建筑公务署签订项目管理责任书，建筑工务署与其他部门配合进行技术方案把关、总投资控制，招标并签订合同，及拨付进度款等监控、协助、服务工作，建筑工务署成立的工地项目组负责工地现场管理。政府内部指派人员牵头建筑工务署签订项目管理责任书设计方监理方验收移交施工方工程款核算政府工程的资金划拨经过施工现场的监理、工务署工地项目组和财务处三级核算，工务署领导复审，由市财政局直接拨付到施工单位帐户。工地项目组成立注意：2007年12月69深圳市建筑工务署的具体职责包括：

①参与编制市政府投资市政基础设施工程项目的中长期建设规划和年度计划；

②参与或主持市政府投资建设工程项目的前期工作；

③根据市计划部门下达的政府投资工程项目计划，组织施工图设计与审查，编制项目预算，并分别报有关部门审批；

④负责项目的施工报建、招标投标、委托监理、签订合同、质监登记、安监登记等施工准备工作；

⑤负责编制项目的结算、竣工决算并送审，组织有关单位进行工程竣工验收，并办理产权登记和资产移交手续。2007年12月70深圳模式点评：改革思路政府投资工程改革的总体思路方面，深圳市政府是将政府投资职能的改革与政府投资工程的实施方式的改革分开来考虑，对新设立的工务署，其职能界定仅限于负责工程建设的组织实施。在具体操作上，也是“相对集中、区别对待”的原则，对于常年有政府投资项目建设任务，且有相应建设管理部门能力或有特殊要求的专业部门的政府投资项目可暂由其继续组织实施，其余政府投资的市政工程、“一次性业主”的房屋建筑工程、公益性工程可全部纳入工务署集中统一实施，取消政府投资项目“一次性业主”的建设实施管理模式。

2007年12月71存在的问题①没有完全解决上述政府角色混淆问题。政府设置专门机构管理政府投资工程，工务署集政府投资项目业主和政府管理职能于一体，实际上仍然是一种政府行政代理模式，难以引进竞争机制，不可避免出现行政垄断，容易出现政府“权力”寻租现象；②激励机制不明。由于工务署隶属于政府部门，对于政府投资工程建设没有产权及利润的约束，只有行政权威的激励和约束，缺少对政府投资工程投资控制的内在约束机制；③公务员队伍庞大，耗费大量的财政资金，不符合中国政府和事业单位机构改革的大方向。2007年12月72案例：深圳福田口岸联检楼工程深圳市公共工程建设地点：深圳市福田区皇岗砂码头总投资：440,500,000

元；开工日期：2004年11月15日竣工日期：2007年6月30日2007年12月73使用单位：深圳市人民政府口岸办公室建设单位：深圳市建筑工务署监理单位：深圳京圳建设监理公司总承包单位：中铁建工集团有限公司深圳分公司监理施工合同委托合同深圳福田口岸联检楼项目

管理模式

委托协议政府出资人职责:负责项目的全过程管理2007年12月74组织成本运作成本委托人意图上海模式（代建）组建政府专业投资公司，有一定的组织成本由公司进行管理，运作成本低体现较好北京模式（代建）不需要成立专门机构，但需要专门人才，有一定的组织成本政府需要专门（如法律）人才进行项目管理，需要克服法律障碍，运作成本高体现好深圳模式（政府集中采购）需要成立专门机构，组织成本高需要聘请专家进行管理，有一定的运作成本体现较好国内政府投资项目管理方式比较分析４.国内政府投资项目管理方式比较分析2007年12月75典型代建模式代建人的设立（选定）管理模式评价上海模式通过招标等方式选定“政府—政府所属投资公司—工程管理公司”的三级管理模式。设立政府所属投资公司作为业主代表，具有投资主体的地位，工程管理公司接受投资公司的委托作为代建人对政府投资项目进行专业化管理。利：委托成本低，市场效率高；引入“政府投资公司”作为委托方，将代建制的范围扩大到经营性政府投资项目弊：将工程建设组织实施和政府工程领域投资的改革结合在一起考虑，容易因前一改革问题的界定不清而导致后一问题的改革时各方职能的界定不清，从而引发各方在代建制改革中面临的困境和争议国内政府投资项目管理方式比较分析（续一）2007年12月76典型代建模式代建人的设立（选定）管理模式评价北京模式（以北京、厦门为代表）

通过招标等方式选定项目业主在项目批准后，将整个建设项目的前期准备、实施、竣工验收以及项目建设工程、质量、投资控制全部工作任务委托给具有相应资质的单位进行建设管理。代建单位代业主履行工程建设管理职责，包括选择勘查、设计、施工、监理企业，并签订工程合同。利：实施代建的项目性质有比较清晰的界定；没有设立代建类资质，有利于形成竞争机制弊：政府作为投资主体的法律身份需要认定；代建人的地位没有法律保障国内政府投资项目管理方式比较分析（续二）2007年12月77典型政府采购模式主管机构设立（选定）管理模式评价深圳模式政府专设或授权除常年有政府投资项目建设任务，且有相应建设管理部门能力或有特殊要求的专业部门，其余政府投资的市政工程、“一次性业主”的房屋建筑工程、公益性工程可全部纳入建筑工务署集中统一实施，取消政府投资项目“一次性业主”的建设实施管理模式利：将公益性项目有分散管理变为集中管理，利于提高项目管理专业水平，保证工程效益；委托成本低，操作灵活弊：“自营”的方式不符合政府和事业单位机构的改革方向；公务员队伍庞大；激励机制不明确国内政府投资项目管理方式比较分析（续三）2007年12月78市场代理型代建制模式：特定职能部门、政府所属公司项目管理公司市场合同关系市场委托代理关系设计单位监理单位施工单位市场代理型代建制（三级模式）项目管理工司对项目管理权得到加强，有助于发挥其专业管理能力政府行政委托关系代建方项目业主（例如：北京模式中的发改委、上海模式中的政府所属公司）2007年12月79政府集中采购模式：政府建设管理中心市场合同关系设计单位其他单位施工单位政府行政委托关系政府集中采购模式（二级模式）项目业主（例如深圳模式中的建筑工务署）对政府建设管理中心的工程管理能力要求高。采购部门由政府领导部门指定，可以按照政府意愿进行管理，但没有真正发挥社会专业机构优势。2007年12月80

政府采购模式概念，是指政府组建相对集中的专门机构，对非经营性政府投资项目分地区、分行业统一实施建设的方式。代建制与政府采购模式的比较分析：

2004年，国务院《关于投资体制改革的决定》要求：“加强政府投资管理，改进建设实施方式。……对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。”

代建制概念：是指为了实施对于政府投资公益性项目建设的有效管理、建立科学的责权分担机制，而根据法律法规和行政规章的规定通过市场竞争的方式或其他方式从具有相应代建资质的项目管理企业或专业机构中选任合格的代建人，政府作为投资人和业主以代建合同的方式将投资项目实施建设的全过程委托其管理、并支付相应代建费用的项目实施管理方式。2007年12月81业主承包商监理工程师分包商分包商分包商分包商甲……传统管理模式合同关系协调管理关系政府业主委托方代建设方（业主职责）监理工程师承包商承包商承包商承包商……企业型代建模式监理工程师在代建制中的管理责任范围：管理代建方及各个承包商2007年12月82相似处：政府集中采购模式代建制控制”三超“改变“投资、建设、管理、使用”多位一体的局面，有利于“避免三超”问题、控制投资专业化管理提高项目管理的专业化水平责任清晰政府集中负责代替了传统的使用单位对政府的分散负责，责任主体单一化代建合同、履约保函等经济手段能有效地约定代建人应承担的责任。代建制与政府集中采购模式相似处：2007年12月83区别处：代建制与政府集中采购模式区别处：2007年12月84政府集中采购模式分析：“深圳模式”积累经验,降低交易成本常设建设管理机构更适合政府投资项目的需要？？？单个政府投资项目具有“一次性”的性质，但政府每年都需要投资建设一定数量甚至很多的项目，所有从全部政府投资项目的角度考虑，其建设管理工作就不属于“一次性“的任务，而是如同企业的生产经营管理一样，属于一种“持续性“和“反复性“的工作———常设性的政府专业化的建设管理机构管理政府投资项目的是可行的。

可行性

从政府采购的角度采取事业型代建单位：由于事业性代建单位对政府投资项目实行相对集中统一管理，如对代建的多个项目同时进行材料和设备等货物的集中招标采购。多个项目所需的全部建设管理费可以大大低于单个代建项目建设管理费的累加额2007年12月85政府集中采购模式-----责任约束机制问题：由于人事制度改革和行政管理体制改革滞后尤其是监督制约机制不健全，对采购单位的责任约束就成为一个主要问题。事业单位的行政约束力小：从理论上，政府采购部门及其有关责任人本身的行政性处罚的制约力远小于代建公司因代建合同产生的法律制约力和经济利益制约力”绩效评价：实践中，政府采购部门及其项目的绩效评价机制尚缺乏或不尽完善，也影响了对政府采购部门的监督制约效应。2007年12月86政府投资项目集中采购管理模式：庞大的建设管理队伍(通常也属于政府公务员)要具有工程技术、概预算、财务、工程管理乃至法律等多方面的专业技术力量要具备相当的设计、施工、采购和项目管理的能力。现实困难结论：在代建制市场还没有足够成熟的情况下，政府集中采购模式，具有可操作性强、委托代理成本较低等优点，对于提高政府投资效益具有一定积极作用;但长远来看并没有完全解决政府投资项目中建管不分的问题。在代建市场上还不能提供满意的项目管理承包或服务时，只能作为一种过渡型的模式采用。例如深圳模式（深圳市建筑工务署）2007年12月87企业型代建模式的责任约束机制：代建合同制约：规定代建公司的“责、权、利”以及相应违约惩罚措施，提供履约担保甚至承担赔偿责任等。从代建人报酬的角度，可以预先限制和制约代建公司的不规范行为甚至违法行为。代建市场准入制度的制约：对于代建项目管理不理想或达不到代建合同要求的代建公司，政府有关主管部门可以限制其在一定时期内进入代建市场。代建人声誉的制约：对于在代建过程中出现重大错误（如贪污腐败）的有关责任人尤其是代建公司的主要负责人，除依法追究法律责任。代建人项目管理绩效显示内部激励市场选择代建人报酬代建人声誉决定决定提高市场环境政府投资项目管理方式——代建制2007年12月88代建企业内外部激励机制

机制比较内部激励机制外部激励机制报酬激励机制风险分担机制声誉机制市场选择机制作用最直接、最主要，外在激励效果最明显将代建人承担的风险转化为管理费用深层次的、作用力最广如果市场竞争是充分的，则是对代建人最有力的外部约束作用基础报酬是代建人人力资本投资的收益，与代建人的努力程度和能力相关风险所具有的利益与损失的两重性代建人对声誉的重视是为了长期利益的需要代建市场显示业绩，决定代建人是否退出作用方式代建管理取费、风险分担机制、项目剩余索取权合理的风险分担机制及合理的风险报酬代建人声誉激励代建人市场目标对当期行为的激励，对短期行为的约束风险收益的激励，风险损失的约束代建人“好声誉”的激励；“坏声誉”的约束“优胜”的激励；“劣汰”的约束2007年12月89近年来国内有关地区政府投资项目代建制的实施情况看，主要存在两种模式：北京模式上海模式（二）代建制模式的发展趋势2007年12月90代建制运行模式基本结构监理单位财政部门或投资公司政府项目部使用方提交项目建议书代建机构申请资金拨付资金施工单位设计单位征地拆迁单位各个模式的差异点:代建的委托方及代建方的选择模式代建委托方代建方北京模式：发改委企业型代建公司上海模式：政府所属投资公司总承包公司或工程管理公司代建合同2007年12月91在企业代建模式下，项目管理公司和政府之间是权责利明确的委托代理关系。政府通过培育市场，依据市场价格机制和竞争机制来进行投资管理和运作，依靠监管机构对其进行有效的监督管理，而项目管理公司则凭借自己专业化的管理对代建项目的投资、质量和工期等负责，可以有效提高代建项目建设的效率。企业代建模式，体现了政府对投资项目间接管理的原则，可以解决政府在政府投资项目管理中角色混乱的问题，从长远来看是政府投资项目代建制的发展方向。大力发展“企业型代建”模式：

2007年12月92大的发展方向是企业型代建——各地在通过代建制试点之后，推行以企业型代建为主的代建制模式，大力培育工程项目管理公司，并制定相应的法律和管理办法、制定代建制中的合约性文件，规范市场。在市场一定程度的成熟之后，提倡全过程代建，为政府投资项目创造更多的价值和效益。⑴实施以企业型代建为主的代建模式⑵代建制的实施范围扩大到建设项目⑶以市场需求为目标的多元化的企业型代建服务以市场竞争的方式选择企业型的代建单位2007年12月93目前，各地代建制模式各不相同，以代建单位的选择方式可分为竞争选择代建单位和指定代建单位两类。完善市场机制，通过竞争选择企业型代建单位是未来发展的趋势。竞争选择代建单位模式：政府主管部门设计基本的准人条件，采取招标方式选定代建单位。优点缺点通过市场竞争机制选择，有助于提高建设效率代建单位是独立承担经济责任的实体，以契约的方式形成投资控制等约束机制市场化运作要求政府监管部门具备较高的专业能力，要有完善的政府监管制度市场竞争机制要依赖于代建市场的活跃程度要培育形成充分竞争的代建市场，以合理的激励措施引导企业参与政府投资项目。代表城市：北京、上海2007年12月94根据代建合同形式的不同，竞争选择代建单位模式可分为：模式代建单位向使用单位负责的两方合同主体模式代建单位向投资人负责的三方合同主体模式模式解释代建合同主体为代建单位和使用单位，代建单位向使用单位负责，使用单位为项目法人。代建合同主体为投资人、代建单位和使用单位，代建单位向投资人负责。典型城市上海市（政府所属公司－代建单位）

北京市（发改委－代建单位）2007年12月95代建合同的类别：根据代建工作范围前期工作代理合同建设实施代建合同全过程代建合同根据我国各地模式“三方代建合同”(北京)“两方代建合同”(上海)我国各地试行代建制的情况各不相同：

按照代建范围不同可分为三种代建合同：1、前期代理合同；2、建设实施代建合同；3、全过程代建合同使用人与代建人签订合同投资部门组建的项目法人与代建人签订代建合同按照签约主体的差异，现行的代建合同模式可以分为两种：第一种模式，由投资人、项目使用人和代建人三方共同签订的“三方代建合同”；第二种模式，是由项目使用人或项目投资部门组建的项目法人与代建人签订的“两方代建合同”。2007年12月96“两方合同”与“三方合同的比较”：项目法人代建人项目实施主体代建合同其他合同代建人项目实施主体代建合同其他合同使用人代建人投资人使用人项目实施主体代建合同其他合同比较合同模式试点优点缺点示意图三方代建合同模式北京、武汉、浙江三方责权利明确；可实现三方的相互制约投资方承担了较多责任和义务；与民法通则和合同法关于委托代理制度的规定不符两方代建合同模式项目法人与代建人签约上海、广州、海南实现了政府投资、投资管理及工程管理职能的分离不利于全面发挥项目使用人的积极性项目使用人与代建人签约重庆、宁波、厦门、贵州可充分发挥项目使用人的积极性投资人的积极性被部分削弱；存在一定资金管理的缺陷2007年12月97代建费：按现行国家有关取费标准的规定或指导性意见，代建费要大大低于工程监理费、勘察费、设计费履约保函：保函费率相对较高代建风险：代建公司承担的责任要比监理、勘察、设计等单位大得多，工作周期也要长得多代建人法律地位：风险与收益不均衡激励效果不强企业型代建单位的内部博弈难以做到对绝大多数项目都实行专业化的建设管理，因而难以全面提升政府项目管理水平和提高政府投资效益。企业型代建模式的问题：中小政府投资项目所能支付的代建费相对较少，且取费标准低从建设程序还是建设管理任务看，中小项目的建设管理工作相对重大项目而言并不会差多少，只是施工周期短一些。企业的价值需求：作为以追逐经济利益最大化为主要目的的代建公司是不会对中小项目的代建工作感兴趣的。市场竞争下的企业型代建模式（北京、上海模式）存在的问题：2007年12月98企业型代建单位的法律地位？代建企业并不具备传统上建设单位（使用单位或运行维护责任单位）作为项目建设单位或项目业主的法律地位，其在履行项目建设管理职责和行使相关权利时尚存在一定的法律法规障碍。实践问题：政府推行“代建制”并要求代建人作为项目建设期间的法人，但没有给予代建人与履行其责任相对应的权力，在办理有关项目建设手续时，仍然需要以项目使用人的身份或名称。

2007年12月99北京代建模式的特殊问题：“发改委”实行企业型代建制，代建公司选择、代建合同谈判和合同管理在代建项目建设实施过程中处于十分重要的地位。委托方：发改委代建方使用方代建合同代建合同的甲方发改委实际上承担着项目业主的职责，但对招标、合同谈判和合同管理等工作，这些单位无疑都是“外行”甚至没有专门的管理机构。专业化的合同管理、风险管理？？？发改委需要配备必要的管理人员和掌握必要的建设管理知识（尤其是合同管理知识），因而同样需要大量管理人员和耗费大量财政性资金。管理成本与专业管理2007年12月1001、政府部门的市场定位，既是裁判员又是运动员政府作为投资主体的法律身份需要认定，政府作为平等的民事主体存在，将混淆政府在市场经济中的裁判角色和运动员角色，并且与政府投资体制改革目标冲突。2、对信息披露与沟通机制要求高发改委作为代建委托方:2007年12月101上海代建模式存在的问题：将政府有关投资管理的职能移交给政府性投资公司，将政府的有关职能局的工作重点放在行政监管方面。上海代建制模式的本意是解决专业化及委托代理问题两个难题。因而，改革的范围广，不仅包括工程建设组织