2023公共数据安全运营的思考及建议

公共数据安全运营思考目目录CONTENTS公共数据安全运营的思考及建议一我国公共数据共享与开放现状… 2二公共数据共享与开放面临安全形势探析… 5三公共数据安全运营的威胁及挑战… 6（一）合规管理风险：系统和平台范畴 6（二）权责明晰挑战：治理及服务领域 7（三）隐私保护困境：规范与价值视角 7四公共数据安全运营的策略及建议… 8（一）完善管理体系，巩固安全法治 8（二）厘清责任主体，实现安全精治 9（三拓展场景应用深化安全共治… 10公共数据安全运营的思考及建议公共数据安全运营的思考及建议专业就是实力精准就是品牌专业就是实力精准就是品牌PAGE1 PAGE10PAGE10公共数据安全运营的思考及建议以信息技术、通信技术、软件技术等应用与普及为代表的新技术革命为社会带来了颠覆性变革，而今，数字化浪潮汹涌而至，以数字化的信息和知识作为生产要素、以数字技术为核心驱动力、以互联网的技术支撑和运行机制形成载体的数字化产业业态及运作方式构成了经济社会运行及治生活方式和治理方式在个体与信息世界的融合及交互中呈现着接连不断地解构和建构态势，数据本身成为数字化构成社会运行底层逻辑的最为核心的驱动力。申言之，正是数据的汇聚融合、有序流动、开发利用和共享开放过程形成了数据标准建立、数据质也是数字治理理念贯彻、数字社会模式建构等宏大议题的本源和基底。在数字科技大放异彩的当下，“赋能”成为数字化转型征程中技术

触发社会空间中政治、经济、文化等方面革新的最直接表现，也是组织结构、关系结构和关系模式嬗变最精炼概括。作为对客观事物进行记录的各类别符号，数据向全行业能“赋能”的直接抓手即是其开放共享的过程本身。可以预见，若数据安全、合规、有序的开放共享不复存在，信息和知识的生成和整合秩序将被打破，数据存在的根本意义将被逐步瓦解，更遑论数据价值的挖掘和释放。通过开放和共享，数据作为载体为全社会提供了一个储量丰富的治理资源“富矿”，而公共数据、企业数据、个人信息数据三大不同主体持有数据的分类分级以及确权授权使用是确保数据实现权属清晰化、价值明确化、流动安全化的前提和基础。其中，公共数据规模宏大、类别庞杂，是社会治理领域极富应用潜力的“蓝海”。作为数据安全工作的重中之重，应对公共数据安全运营进行充分考量，并在平衡安全与开放共享的基础上实现对公共数据的深度挖掘和场景激活。一、我国公共数据共享与开放现状近些年来，有关数据的概念谱系以及行动框架在经历不断地扩充与膨胀，“公共数据”“政务数据”“个人数据”等概念要素的明晰是理顺数据安全监管及治理逻辑的前提，也是厘清政府权力边界、提升数字时代政府治理能力和公共服务水平的先决条件。在各级地方政府的相关规章中，数据及其持有主体的“公共属性”成为识别并界定公共数据的核心依据。目前，对“公共数据”概念解读的共识已然达成——各级行政机关以及具有公共管理和服务职能的事业单位（统称公共管理和服务机构）在依法履行职责过程中获得的各类数据资源被称为公共数据。作为公共数据的重要组成部分，政务数据一般特指各级政务部门及其技术支撑单位在履行职责过程中依法采集、生成、存储、管理的各类数据资源，政务数据资源由政府持有并控制。从国家“十四五”规划纲要以及地方政府颁发的部分数

据条例中窥探，公共数据的开放共享是实现数据价值释放以及治理数字化转型的重点任务。公共数据要素的开放共享也是破解公共数据部门和地域壁垒、激活公共数据要素潜能的必由之路。作为数据要素激活的排头兵和数据要素市场发展的探路者，公共数据要素依靠市场的力量释放价值并探索规则，公共数据的融合应用和安全保护面临的新态势日趋显现。作为数字经济时代的重要基础元素，公共数据通过开放共享等方式在高频次的数据资源解构以及建构中赋能社会治理并体现自身价值效能。从底层逻辑看，公共数据开放与“开放、自由、平等、协作”的开源精神一脉相承，其不仅仅意味着技术上的数据采集、整合与共享，更是对高开放性、强自由度的互联网理念的高度贯彻。2009府指令》并正式上线数据开放门户网站，自此掀起了全球公共数据开放热潮。2013514放数据宪章》的颁布成为全球公共数据开放进程中的重要里程碑，也是数据开放基础模式和路径生成的标志性事件。此后，各个国家和地区开始加入全球开放数据运动并陆续制定开放数据行动计划，在推广公共数据的社会化应用的同时激活社会力量对公共数据资源应用价值和潜能的挖掘。从政策法规与制度保障上看，我国不断加强对公共数据资源开发利用的战略及政策储备，于2015出台了《促进大数据发展行动纲要》《关于推动公共信息资源开放的若干意见》《公共信息资源开放试点工作方案》等一系列政策文件，对公共数据开放目录、开放方式、重点领域等进行明确，探索建立公共数据资源开放共享的制度性规范。2021全国人大表决通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年2035年远景目标纲要》，其中明确提出要“加强公共数据开放共享”，强调要建立健全国家公共数据资源体系，确保公共数据安全，推进数据跨部门、跨层级、跨地区汇聚融

合和深度利用。同年，在中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》中，“推进政府和公共服务机构数据开放共享”被列为“全面建设数字法治政府”的基本要求。随着我国国家层面公共数据开各部门也在加快推进公共数据开放的政策供给与制度落地，北京、天津、吉林、上海、江苏、浙江等地区先后出台了一批地方性管理条例和地方政府规章制度。据不完全统计，截至2021146281。总体来看，公共数据的开发利用已经在政务决策、经济发展、民生服务中形成有力支撑并成为政府治理水平现代化的重要推动力量。从数据开放平台建设上看，各地区正在依托广泛数据集、数据项和数据量打造公共数据资源库并以此推动地方性公共数据开放平台的建设。上海市于2012年推出全国首个政府数据开放平台，成为探索平台优化与持续运营、数据汇总与质量提升、流通安全与隐私保护等公共数据开放行动的前沿阵地。2017了政府公共数据开放平台建设的高速201821市级公共数据开放平台问世。复旦大学发布的“2022年度中国开放数林20221020874.07%的省级行政单位（不含直辖市55.49%（包括直辖市、副省级与地级行政区）上线了相关平2，以服务场景为牵引，以用户体验、价值挖掘为核心加速公共数据的安全流通和融合创新应用，北京、上海、山东、浙江、四川的公共数据开数据检索、地图数据、接口服务、应用成果展示、互动交流等常规功能，但由于各地区资源条件和建设规划差异，平台功能和运营情况不尽相同，主要体现在数据分类维度、接口服务标准等方面。现阶段，标准集成、归并共享、挖掘分析等平台处理机制已较为完善，在数据高效率调用、深层

次开发、服务定制化等方面，各公共数据开放平台仍面临一定的技术掣肘。从数据应用与生态培育上看，各地区、各部门将数据要素生态建设提速纳入公共数据开放全流程中，统筹高校、科研机构、大数据企业等主体场景”的公共数据应用生态。2019织、个人等各类社会主体利用公共数据开展科学研究、技术研发、咨询服务、产品开发、数据加工等活动提供了专门渠道，支持数据开放主体在明晰重点项目建设、产业生态培育等工作任务的基础上，加强知识及智慧在政府开放数据资源中的提炼。同时，鼓励平台企业、龙头企业联合高校等科研院所建设公共数据创新实验室等产品或项目孵化落地实现公共数据开放向产品化、服务化转型，围绕上海市公共数据开放平台建构了完整的政府开放数据生态链。202211山东省大数据公布了“山东省数据开公共数据安全运营的思考及建议公共数据安全运营的思考及建议专业就是实力精准就是品牌专业就是实力精准就是品牌PAGE11PAGE11PAGE6PAGE6（第一批75家单位入选，在成果评估、信息披露、激励惩处等配套措施的保障下，持续拓展和深化数据赋能应用并加快培育数据应用场景及产业生态。支持并引导市场化数据流通交易平台、专业化数据服务企业及机构、第三方数据评估机构的发展，实现公共数据开放生态体系中多元主体的共生共赢。二、公共数据共享与开放面临安全形势探析首先，公共数据安全运营的边界和范围在不断延伸及扩散。相较于政务数据，公共数据具有更为丰富的内涵和外延——在突出了数据内容和主体的基础上，数据性质得到了明确和强调，将一切公共服务运营单位在依法履职或提供公共服务过程中收集、产生的数据囊括在内，使数据共享开放及开发利用拥有更为精准的意义脉络、理性规范和实践标准依循。在此种语境下的公共数据安全，既需要将政务数据安全治理体系架构的巩固和完善纳入管理范围，又涵盖了对公共企事业单位在提供公共服务过程中产生的涉及公共利益数据的安全监管体

系、防护策略和制度范畴要素。可见，公共数据的覆盖领域、结构形式、关联关系已经呈现出了前所未有的多样和复杂，其安全运营的持续保障在精度、广度与深度方面亟待拓展。第二，公共数据安全运营的风险与挑战在逐步汇聚与集中。公共数据是支撑数字政府、数字社会、数字经济发展的核心基础资源，通过构建一体化数字基础设施、一体化数字资源系统，公共数据成为横向连接、纵向贯通的数据共享交换体系的枢纽。在我国数字政府建设征程中，以数据和算力为代表的数字基建，越发成为公共数据资源系统或平台的规划、建设和运营实现高效协同、全面贯通的有力“底座”支撑。在智能化的公共数据平台中，公共数据及相关应用和组件的集约建设和统筹配置在城建住房、交通运输、公共安全、财税金融、医疗卫生等多个领域发挥感知、分析、服务、指挥等功能，满足多样化的决策需求并为社会治理集智赋能。公共数据的归并共享机制为归集后的数据资源价值挖掘提供了广阔的空间，随之而来的是公共数据安全隐患和风险的陡然加剧。第三，公共数据安全运营的机制与模式尚未成熟。我国公共数据授权运营主要由行业主导模式、区域一体化模式、场景牵引模式构成，不同模式下公共数据的授权主体和权责范围略有差别。伴随着国家层面的政策措施的扎实落地，各地方、各行业纷纷开展在公共数据授权运营制度及实践上的迭代创新。但总体而言，我国数据要素市场建设处于起步阶段，公共市场运营、安全保障等方面尚缺乏既定的规划思路和实施方案，仍面临着安全基础能力不完善、业务场景与安全能力不匹配、安全生态建设薄弱等问题，公共数据安全运营的创新探索和机制建设结合不紧密，无法持续助力公共数据的高效率调用和深层次价值开发的稳健发展。公共数据运营部门或数据安全保护责任部门普遍未将公共数据安全运营的总体目标分解、细化并贯穿至公共数据开放运营的全流程和总架构中，公共数据安全运营的能力蓝图、主要举措、重点工程在公共数据开放共享的战略发展体系中未得到直观体现，成为制约公共数据安全运营机制建立的主要掣肘。

三、公共数据安全运营的威胁及挑战（一）合规管理风险：系统和平台范畴于近年颁布并实施的《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和对公共数据开发利用过程中的公共数据产品交易安全、公共数据共享交换安全、个人信息安全、数据跨境安全在规范有序的数据要素市场中，公共数据的开放、共享、流转、交换等运营过程无时无刻不在进行着对公共数据价值意蕴的探寻并需要满足不断更新的实践要求。作为公共数据使用管理和安全防护的基础，对数据实行分类分级保护是实现数据安全目标的必备工作。当前，部分地方政府出台了公共数据分级分类指南，拟通过多维度对公共数据进行分类并根据数据安全等级进行依规管理，但具体的公共数据安全保护细则、元数据治理规范等仍显匮乏。值得注意的是，公共数据体量宏大、来源广泛、类型复杂，其级别、类别、颗粒度、处理标准在不同单位、部门及使用维度中并不统一，在数据整合、技术规制、结果输管理条例的覆盖范围以及落地实施成存储及使用依托平台和系统完成，需要系统性、动态性的规制体系帮助平台和系统规避管理及决策等方面的合规风险，确保公共数据管理及运营安全无虞。（二）权责明晰挑战：治理及服务领域智能化、一体化的公共数据平台在数字政府构建及数字化治理中承担着“中枢神经”一般的使命，通过汇聚各行业、各类型的公共数据实现数据资源应用体系建设以及数据全生命周期管理，向不同应用场景输出及供给。在基础设施、管理制度和安全策略不尽相同的大量互联互通的公共数据平台和系统中，数据超范围、不合规共享情况以及安全事件发生后的权责不明晰现象时有出现。究其原因，以汇聚与交互为主要流动特征的公共数据已经难以被限定在传统的安全框架内，随着安全边界的不断模糊化，仅仅针对管理制度、框架体系和技术

工具增加安全属性或是对防护手段进行叠加和升级已经难以有效抵御日趋严重的公共数据安全威胁。传统的边界安全防护方式已无法满足公共数据治理及服务领域的安全需求，亟待采用完善的数据安全执行及运营体系以及支撑体运行的安全技术和工具取代简单依靠脱敏、加密等手段的数据安全管理模式。数据采集、共享、传输、应用过程中涉及到的众多主体运营权责边界不清晰、安全管理责任不明确，公共数据共享业务应用场景中的薄弱环节一旦被攻破，就可能引发系统瘫痪或全局崩溃风险。（三）隐私保护困境：规范与价值视角公共数据开放共享过程本质上是通过将零散杂乱的海量数据进行汇聚、分析及处理进而在应用层面实现社会价值诉求的表达与呈现。一般而言，规范实现数据隐私保护需要减少数据资源在多元主体之间的转移与交互并将数据要素的流动程度降至最低，公共数据开放共享实践中存在的数据权属不清、责任定位不明等问题导致各数据处理主体之间利益复杂化，多重风险的糅杂使数据安全的不可控性和未知性倍增，构成了公共数据开放共享与数据隐私保护之间的矛盾的关键症结。由于公共数据开放共享所含主体众多、所涉利益多元，数据的“非实物”特征又构成了数据确权的最大痛点，如何在实现数据隐私保护的前提下提升公共数据开放共享成效、最大限度挖掘数据价值，成为长久以来颇具挑战性的议题。在隐私计算、安全多方计算、联邦学习等技术主导下的“数据可用不可见”模式被视为是打破数据开放共享与隐私保护之间二元对立局面、实现动态平衡标准、产业配套等方面距实现规模化应用目标仍有一定距离，在提供系统性合规解决方案层面具有局限性。在业务需求牵引下的数据价值挖掘之路上，如何在确保公共数据开放共享安全的基础上开启数据价值释放新篇章成为亟待破局的难题。四、公共数据安全运营的策略及建议（一）完善管理体系，巩固安全法治公共数据资源是我国数字政府体系框架的核心构成。应创新公共数据

管理机制，推进公共数据资源体系的统筹管理和融合发展。具体地讲，要在确定公共数据共享开放的范围及内容、明确数据开放属性（有条件开放、无条件开放、不予开放）的基础上，对多源数据环境下的公共数据安全作出精准化、实质性的体系设计，凝聚政府部门、社会组织、第三方互联网平台企业等多主体力量，统筹管理并协同推进公共数据资源的安全管理与安全运营的持续保障工作。此外，应采用双渠道齐头并进推动公共数据安全维护工作的落地，一方面是公共数据安全行政职能的执行和作用发挥，另一方面为公共数据安全相关法律法规等制度保障——通过数据安全制度、标准和技术措施的建设，为公共数据存储和处理确立规范，对数据安全风险进行有效控制。立法先行，要以良法推动善治，采取切实措施积极贯彻落实《数据安全法》《网络安全法》等现行法律法规的具体要求并推进落地实施进程。面对当前数字经济和数字政府发展中方主导”问题，要通过加快开展公共数据安全法律法规研究制定工作，克服地方立法的局限性并推进国家层面的立法工作高质量发展。可制定“公共数据资源开发共享法”“公共数据等法律法规以及规章制度为公共数据资源建设指明方向。应健全公共数据资源体系、平台、目录规则和开放许可协议机制，制定并发布权威的公共数据开放目录，明确公共数据开放范围及各方权责，化解制约公共数据开放所面临的个人隐私、商业秘密、国家安全等潜在风险，为公共数据安全保驾护航。深刻落实中共中央、国务院发布的《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》精神，遵循国家数据治理顶层设计，把握数据产权登记、数据托管制度、数据交易规则、数据要素市场监管等数据基础制度建设基线。（二）厘清责任主体，实现安全精治公共数据资源体系建设成效与各级政务部门以及公共管理和服务机构在依法履行公共管理职责和提供公共服务过程中工作开展具体情况密切相关。在国家宏观层面制定公共数据管理重大方针政策并进行统筹规划的前

提下，各地要结合持有公共数据资源的实际情况，基于公共数据中心或平台，厘清公共数据资源开放共享的类别项目、使用需求。建议应尽快出台数据分级分类的政策法规，凭借职责明确、流程清晰的管理责任制度建立目录式、清单化的管理体系，摒弃粗放式管理思维，对公共数据进行标准化、精细化管理。依托对战略意义重大、价值密度较高、社会需求迫切、民生关联密切的高质量公共数据资源的识别，实现公共数据运营效果的飞升。应落实底线可守的数据要素安全治理制度，在安全可控、弹性包容的理念中对相关部门的治理授权和责任划分情况进行统筹，培育公共数据全生命周期中各环节责任主体治理动能，为不同场景下数据要素安全可信流通夯实基础。公共数据的开放共享等应用过程普遍需涉及两个及以上的部门或机构，清晰界定各参与主体的权利和责任边界、强调部门对公共数据归集、共享、开放、存储、归档等全生命周期的安全管理职责，是确保公共数据安全建设及运营的核心。遵循以数据为中心且兼顾安全与发展的原则，明确不同环节、不同阶段的安全保障要求，划清公共数据安全管理边界。建立安全评估适用标准规范，可引入区块链技术对数据资源共享交换活动进行记录，针对公共数据泄露、篡改、丢失或滥用事件，可以根据区块链记录数据找到行为流程并进行分析，进而根据被锁定的所有责任主体展开溯源，了解事故发生时间段中数据被何机构组织所持有或与何机构组织有关，根据既定责任边界划分主要责任方、次要责任方等，各方承担自身责任。基于此，公共数据安全责任主体与责任界定上的法律治理困境一定程度上