以龙岗活力城村行动为例浅谈深圳城中村的规划与治理

以龙岗活力城村行动为例，浅谈深圳城中村的规划与治理摘要：深圳作为中国改革开放的前沿城市，经济快速发展，城市化进程加快，城中村也随之快速增长，这些城中村大多数由于历史原因或者土地利益问题而形成。城中村规划和治理问题一直是深圳城市发展中需要解决的难题，尤其是对于龙岗区这样人口密集、城中村数量众多的区域，规划和治理显得更加重要和复杂。本文以龙岗活力城村行动为例，浅谈深圳城中村的规划与治理问题。在介绍龙岗城中村的现状及问题基础上，探讨了城中村规划与治理的现有政策和措施，并从社会、经济、空间、环境等多个维度提出了改善城中村问题的建议，旨在为后续城中村相关规划与治理项目提供一些有益的参考。关键词：城中村；活力城村；综合治理；深圳；龙岗第一章：综述一、城中村的定义和特征城中村是中国快速城市化进程中，由于土地、户籍和社会管理等方面的城乡二元结构所导致的高密度人口（包括外来人口）聚居区[1]。例如深圳，截至2018年，总共有1877个城中村居住单元，其中原特区内196个，原特区外1681个［2］。城中村住房占了深圳市住宅面积总量的50%左右［3］。城中村通常由农民、外来务工人员和其他低收入人群自发建设而成，建筑密度大、楼层高，居住条件较差，且往往没有符合标准的房产证，导致其在法律上无法得到有效保护。城中村内部管理混乱，存在无序的商业经营和非法活动，公共服务设施不足，环境恶劣，卫生条件差，交通状况堵塞等问题。城中村的出现和发展是城市化进程中的一种特殊现象。在城市化的进程中，很多农村人口来到城市，但由于城市中房价高昂，很多低收入群体无法承担高昂的房价，只能在城市边缘地带自建简陋的房屋居住，形成了城中村。此外，城市规划的缺陷也是城中村出现和发展的原因之一。城市规划往往只关注城市中心区域的发展，而对城市边缘地带的规划和管理往往不足，导致城中村得以存在和发展。二、城中村规划与治理的研究现状随着城市化进程的不断加快，城中村问题愈发突出，城中村规划与治理也成为城市管理的重要课题。在国内外学者和政策制定者的共同努力下，城中村规划与治理工作取得了一些成果。在国内，城中村规划与治理工作得到了政府的高度重视。2013年，国务院印发了《关于加强城市基础设施建设的意见》，为城中村整治提升工作提供了强有力的支撑。此外，各地政府也制定了相应的城中村改造和治理政策，如深圳市的“十三五”城市更新规划等，取得了一定的成效。在国外，城中村规划与治理的研究和实践也得到了广泛关注。一些发达国家和地区在城市化进程中也出现了类似的城中村问题，如英国的“城中村”（Estate），日本的“日本式城中村”（Danchi），巴西的“贫民窟”（Favela）等。这些国家和地区通过制定相应的城中村改造和治理政策，如英国的“改造计划”（RegenerationPlan），日本的“都市再生计划”（UrbanRenaissancePlan）等，为解决城中村问题提供了经验和启示。城中村规划与治理是当前城市规划和管理领域的热点问题之一，已经引起了广泛的研究关注。国内外学者对城中村规划与治理的问题进行了大量的研究，主要从政策、理论、技术等多个方面进行探讨，提出了许多有价值的建议和措施。在城中村规划方面，主要是制定相应的规划政策和规划方案，确立城市化发展的方向和目标；在治理方面，主要是提高城中村管理的效率和水平，改善居民的生活条件，促进城市的可持续发展。第二章：龙岗城中村的现状和问题一、龙岗城中村基本情况龙岗区作为深圳市辖区面积排名第二的人口和产业大区，拥有城中村数量居全市“首位”，据2019年统计数据，全区共有城中村499个，占全市城中村总量近三分之一。同时，辖区内城中村居住人口达245万人，占全区居住总人口近六成；城中村占地面积约88平方公里，占全区建成区面积近五成。“数量大、范围广、人口多”成为龙岗区城中村的显著特征，也成为城区环境风貌的主要基底和背景。自2018年以来，龙岗区对城中村综合品质的提升分两个阶段推进相关工作：前期综合治理阶段，根据《深圳市“城中村”综合治理行动计划（2018-2020年）》有关任务要求，围绕保障城中村基本居住和生活安全需求，深入实施“十大”治理行动，涉及消防、燃气、用电等安全，以及环境卫生、市容秩序等方面，打造优秀村74个；活力城村行动阶段，依托“美丽龙岗精彩蝶变”行动，引入生产、生活、生态空间“三生共融”的新发展理念，以打造宜居宜业宜游街区为目标，首批选取10个城中村，探索建设高品质特色城中村试点。目前已有9个活力城村项目完成立项，其中8个项目已进场施工，预计到2023年中将有6个城中村基本建设完工。二、前期存在问题龙岗区城中村前期综合治理经过2018至2020年的探索实践，基本消除了城中村在消防、用电、安全等方面的隐患，实现了城中村的基本生活服务优化与保障。在取得一定成绩的同时，仍在规划统筹、制度设计、文化挖掘、多元共治等方面存在以下不足。（一）缺乏立足城市维度的规划统筹，城村发展“无融合”城中村改造达成合作依旧存在问题与难度，原因之一是现有政策制度安排对于信任问题的重视不够[4]。前期城中村综合治理着眼于自身在环境、安全等方面的专项治理，以满足基本居住需求和解决安全隐患为导向。这种“保基本”的治理模式，没有充分认识城中村与城市之间的“一体互动”关系，缺乏从城市整体维度及相应政策对城中村的规划和统筹，导致城中村在功能设置、交通组织、公共空间布局等方面未能与周边城市进行有机融合与衔接，无法对周边的产业发展做出服务配套，也无法融入城市整体的绿色网络、慢行系统和公共服务设施体系等。（二）缺乏依托制度设计的空间保障，环境风貌“无品质”城中村高密度集聚的特有空间形态，使得居住功能以外的其他功能空间（如公共空间、停车场等）十分紧缺。前期城中村综合治理未通过制度设计的方式，针对空间紧缺做出相应保障：一是缺少对城中村存量用地、建筑的新建与改造政策支持，导致未建设土地长期闲置，既有建筑特别是危房等无法得到升级改造；二是缺少对城中村空间设计的导则指引，未针对空间设计编制出台专项的设计指导文件，对空间、风貌、色彩等方面做出有效把控；三是缺少对公共服务等配套建设的制度安排，因相关法定图则编制及控制线的划定无法精准落地，规划调整需综合考虑占补平衡等因素，导致城中村难以突破规划要求建设立体停车库、社区公园等高密度城区中亟需的配套设施，城中村存量空间资源无法得到有效盘活，并在有限的空间承载能力下自由生长，空间品质和风貌质量不佳，逐渐陷入“千村一面”的困局。（三）缺乏深入在地资源的文化挖掘，场所营造“无内涵”城中村作为快速城市化进程中的产物，不仅承载着城市发展的时代记忆，也记录着在龙岗落脚扎根的外来移民的生活故事，已经成为深圳作为“移民城市”的鲜明地标。目前来看，龙岗前期城中村综合治理更注重对各类基础生活设施的优化提升，对城中村在地文化和生活风俗的挖掘与传承关注较少，造成富有本地文化价值的麒麟舞等风土元素，以及带有历史风貌特色的老屋村等建筑文化符号，在城市的快速发展扩张中逐渐消失，城中村自身的社区精神和场所内涵也随之流失。（四）缺乏集聚多元主体的共建共治，永续增长“无动力”前期城中村综合治理主要依靠区财政资金的持续投入，据相关统计，在实施综合治理行动的3年时间内，龙岗区累计投入资金达近70亿元，虽然进行了高额资金投入，但由于城中村体量较大，平均到每个村的投资规模最高仅达到2000万元，远低于其他区的投入水平，如光明区每村投资达到近8700万元，宝安区平均投资近4000万元。同时，相关企业因城中村运营潜力不足、回报周期长、利润低、统租涉及利益主体多且谈判难度大等原因，参与孵化运营的意愿不强。市场力量的缺失和财政投入的持续依赖，既不利于城中村的永续发展，也不利于社会共商共谋共建共治氛围的形成。第三章：龙岗活力城村行动的主要做法与亮点在城市化进程中，城中村作为城市内部的老旧社区，一直是城市治理的难点和痛点。传统的城中村综合治理方法往往只关注内部的生活服务和安全保障，而忽略了城中村之间的融合互动关系。为打破这种局面，为解决城中村发展存在的“城村发展无融合、环境风貌无品质、场所营造无内涵、永续增长无动力”等问题，活力城村行动在城村融合发展、空间品质再造、社区文化焕新、多元共建共治等方面做出了创新探索。一、聚焦规划统筹，探索城村发展“多维融合”新路径突破前期城中村综合治理专注内部生活服务提升和安全保障的局限，立足城村之间的融合互动关系，综合多个维度开展整体规划统筹。一是以高水平城市设计促进“空间融合”，邀请了AECOM、都市实践等国际国内知名团队，通过跨学科交叉、多专业融合等方式，结合每个城中村自身的区位和空间特点，以城市设计的视角和方法介入，编制空间规划方案，将城中村的功能布局、交通组织、生态景观和建筑风貌等置于城市系统中统筹考虑，实现了城村之间的空间融合；二是以前置性运营策划推动“产城融合”，在城中村改造中提出并应用“运营前置”理念，在设计环节前置考虑各村的特色、定位以及产业引入和孵化运营的可行性，并就产业类型、运营模式、合作需求、投资边界以及经济测算等内容，与城中村所在街道、村集体股份公司、村民以及意向运营企业等展开多轮谈判和沟通，确保产业能最终落地和常态化运营，实现产城有机融合。三是以多样化类型设定实现“三生融合”，根据每个城中村的定位和特点，划定产业配套、特色发展、生态宜居三种类型，其中产业配套类侧重为生产服务、特色发展类倾向为生活提质、生态宜居类注重为生态增益，由此促进城市“三生空间”的有机共融。二、聚焦品质再造，创建存量空间“变通盘活”新模式面对城中村治理中因制度颈而难以解决的空间紧缺和品质提升等问题，寻求多路径盘活存量空间，实现品质再造。一是采取“功能复合”的建设模式，在闲置宅基地、国有用地和村集体用地上，将公园、停车场、二层步行系统等进行立体复合化建设，实现多种功能的混合利用，最大限度提高土地利用效益。二是首创“确权前置”的拆除改造模式，在城市更新前完成对拟拆除建筑的产权确权，确保产权人在建筑拆除后，仍可获得城市更新应有的经济补偿，以此破解城中村老屋、危房因政策障碍长期闲置无法利用的困境，并通过对局部既有建筑的拆除、增加城中村的社区公园、广场等公共空间，以及停车场、社区服务中心等各类公共服务设施，借此释放存量，并对空间进行系统梳理和品质重塑。三是创新历史风貌线索“活化利用”改造模式，根据第三次全国文物普查情况和历史风貌线索有关政策，通过梳理原有村落肌理、修缮复原风貌、置入公共新元素等手法，采取“修旧如旧”的方式，活化利用既有闲置老屋村的建筑和空间，提升空间环境整体品质。三、聚焦文化焕新,挖掘社区营造“一村一品”新内涵面对城中村长期以来文化内涵流失、社区精神缺失、生活风土消失等困境，通过社区营造的方式，挖掘和识别每个城中村的在地文化资源和特色文化要素，形成“一村一品”的文化新生态。一是以深度在地挖掘打造特色文化IP，通过深入挖掘城中村的历史记忆、文化脉络、节庆风俗等在地资源，提炼社区文化元素和符号，结合当代表现手法，打造特色文化IP。例如，甘坑新村将保留至今的“麒麟舞”表演提炼为文化IP，并打造麒麟广场作为社区公共交往的重要场所。又如，凉帽新村从在地竹编文化中提炼文化IP，借助生动的立面墙绘，在塑造“网红打卡地”的同时激活沿街商业活力。二是以党建引领厚植社区文化新范式，建立“党建+文化”的社区营造模式，将党建精神与内涵多层次融入城中村公共艺术、城市家具、活动路径的设计中，例如，山厦新村依托深圳“首个基层党支部”的红色文化资源，结合周边的革命历史遗迹，打造红色文化景观轴线和游径，营造浓厚的红色社区文化氛围。三是以文化地标建设培育社区归属感，通过建设富有历史记忆和文化内涵的文化地标，传承并彰显在地文化，唤醒周边居民的归属感和场所意识。例如，中心围村和禾坪岗村通过建设“村牌坊”，树立文化地标，凝结共同记忆，增强场所感和社区精神。四、聚焦多元共治,培育市场赋能“永续发展”新动力打破原有依赖政府财政持续投入的“单方输血”模式，充分撬动社会资本力量，吸引大型国有企业、村集体股份公司、个人产权业主等不同主体加入投资，并参与项目从设计、建设到运营的全过程中，实现“多方造血”。一是引入大型国企参与项目孵化运营，发挥企业在资源整合等方面的先天优势，在政府投资提升公共空间品质的基础上，由企业开展孵化运营，借助市场的力量更新城中村原有落后业态，为可持续发展注入动力。例如，禾坪岗老屋村在企业承担运营后，不但能为老屋村引入富有特色的经营业态，并缓解了政府每年围合统租资金兜底的压力。二是引导村集体经济参与建设改造，通过开展项目宣传，在与村集体凝聚发展愿景共识的基础上，主动与相关股份公司对接，吸引股份公司投资建设具有经营性的设施，例如，中心围村和禾坪岗村计划以村集体投资的形式，建设立体停车库4座，并改造升级老旧厂房、菜市场等集体物业。三是引导个人产权业主自主投资改造，通过全过程公众参与对多方发展共识的培育，引导个人产权业主在充分了解政府规划建设和国企孵化运营情况的基础上，认识城中村未来发展的价值潜力和新增长机会，并自发对持有的公寓、商铺等物业进行改造升级，有效撬动社会资金的投入。第四章：城中村规划与治理相关建议龙岗区活力城村行动经历一年的试点探索和全力推动，形成了相对成熟的做法和可复制的经验。但因城中村改造涉及的利益主体广、资金规模大、规划约束多、更新政策复杂，在推动的过程中仍面临着缺乏空间增量配套细则支持、欠缺部门间协同联动、限制重复建设、居民观念保守支持度低等多方面的困难和制度性瓶颈，导致活力城村行动最终落地与立项目标存在一定差距。因此，仍需进一步加大改革攻坚力度，确保城中村整治提升工作落细落实，现总结出以下几点建议。一、坚持高位统筹推进，强化部门协同联动按照党的二十大报告关于“增进民生福祉，提高人民生活品质”的方针指引，建议进一步提高活力城村行动在全区乃至全市层面的定位，赋予城中村“发展权”。一是列入“一把手”工程高位推动，参照“南头古城”模式，由市、区主要领导挂帅，定期召集相关部门听取项目设计方案汇报，即时解决设计节点问题，以会议纪要的形式确定相关协调事项及设计方案。二是强化部门间协同联动机制建设，首先以工作专班的形式建立快速协同联动的组织架构，确保相关职能部门快速给出指导意见，提高应对城中村改造复杂多变情况的时效性与实效性；其次推动职能部门、街道之间的信息互通共享，避免因信息不对称带来的设计方案反复调整变动和时间拖延。三是破除部门领域边界视野局限，强化不同部门对同一地块的联合设计，打破部门自身的视野局限，以更多元的视角、更专业的眼光推动城中村的改造工作当中，避免因部门各自为营，导致可能出现的政府投资合理性审查过严、重复建设或重复开挖等问题，成为城中村品质提升障碍。二、推动配套政策支撑，强化空间扩展渠道活力城村行动虽在城中村空间腾挪拓展有了一些新的探索，但由于国家、省卫片执法对辅助性公共设施的合法性认定标准不统一、综合整治类城市更新以及土地征转安置补偿难度大等问题，导致项目大量基于公共服务配套的创新设计改造最终遗憾无法落地。因此，建议在立法层面从根本上解决城中村空间增量缺乏细化配套改造政策，加强与现有法规和制度的衔接。一是制定配套实施细则和规范性文件。根据《深圳经济特区城市更新条例》有关内容，配套制定关于城中村建设、改造以及相关安置补偿政策的实施细则，一方面让城中村基于公共服务配套的改扩建设施在改造、报建上更畅通、更便捷、更多样的渠道支持；另一方面明确政府基于公共服务配套所进行的局部改造中，所涉及土地和建筑的安置补偿标准及实施主体，减少深圳房价快速走高与政府土地征转补偿政策标准较低所带来的矛盾，避免村集体因补偿诉求未得到满足，宁愿将土地长期闲置，也不愿低价贡献出来参与改造的“双输”局面。而是用好用足特权立法权推动相关法规制定。目前《深圳市机械式立体停车设施管理暂行办法》已过期，而新的条例目前仍在特区立法修订阶段，建议在市层面呼吁，在立法修订过程中充分调研城中村停车现状，在报建、收费以及使用等环节予以全方位统筹考虑，并在立法上明确复合功能的立体停车设施的建设标准及报建渠道，并对城中村乱停乱放行为予以严格处罚，以此增加特种设备类立体停车设施的土地利用率，提高复合功能后的设施盈利率，增加社会参与投资城中村立体车库的积极性。三、深化市场运营探索，强化公众观念引导建议充分尊重市场规律，进一步探索利用市场化方式推进城中村项目的孵化运营，充分调动国有和私营企业等投资运营主体的参与积极性，并在此基础上，加强对社会公众关于城中村发展新理念、新思路的宣传引导。一是深化探索市场主导的“前置运营”模式。在“前置运营”模式基础上，针对具备运营潜力和条件的项目，特别是产业配套型城中村项目，将孵化运营从现有的设计阶段进一步前置到项目立项之前。充分发挥市场的主导作用，在项目立项前与城中村的股份公司、业主、商家联盟等开展洽谈，充分了解投资意向、投资规模、投资计划等，在签订合作意向后启动项目立项程序，论证项目政府投资前期孵化的可行性，探索“自下而上”的城中村孵化运营新模式。二是加强公众意识引导和观念革新。通过举办邻里空间工作营、社区工作坊、设计方案公众研讨会等多种形式，加强内部及周边居民对城中村提升治理的公众参与，让居民从规划设计、建设实施到孵化运营全过程参与城中村改造提升的研究与决策，在参与中帮助居民了解城中村的发展愿景和蓝图，学习吸收新的城市发展与运营理念，逐步转变对城中村改造和生活的认识与观念，提高社会公众对城中村改造的接受度和支持度。第五章结论本文以深圳龙岗活力城村行动为例，对城中村的规划与治理问题进行了探讨。经过分析，我们发现城中村的发展和治理需要一个综合性的方法，结合社会、经济、空间和环境等多个维度来进行规划和实施。在过去，城中村的存在是城市化进程中不可避免的产物，由于历史原因和规划缺陷导致城市规划并没有充分考虑到新进城市人口的需求，因此，原住民在城市边缘自发搭建了住房，形成了大量城中村。这些城中村的存在不仅给城市环境带来了巨大的压力，同时也一定程度阻碍了城市现代化进程的推进。在这种背景下，规划和治理城中村已经成为城市管理者必须面对的重要问题。与此同时，规划和治理城中村需要有多方面的策略和措施，并且这些措施应该针对不同的问题和特点。在聚焦规划统筹方面，龙岗活力城村行动通过实行区域和村庄规划，促进城中村和城市的互动发展，形成了多维融合的新模式。在聚焦品质再造方面，通过对城中村存量空间的改造和提升，实现了存量空间的变通盘活，为城市发展提供了新的空间支撑。在聚焦文化焕新方面，通过挖掘城中村文化内涵，建立了“一村一品”的文化品牌，丰富了城中村的文化内涵，增强了城中村的品质和吸引力。在聚焦多元共治方面，通过引入市场机制，培育了市场赋能的“永续发展”新动力，实现了城中村治理的可持续发展。综上，深圳市龙岗区活力城村行动为城中村规划与治理提供了一个有益的参考。通过多方位、多层次的改革与创新，我们可以促进城中村的和谐发展，实现城市和居民的共同繁荣。未来的城中村规划与治理项目应在此基础上进行改进和完善，以期更好地应对快速城市化进程带来的挑战。最后，城中村的规划和治理是一个复杂的系统工程，需要政府、居民、企业和社会各界共同参与，需要全面、科学的规划，需要创新的治理方式和手段。在龙岗活力城村行动中，龙岗区政府采取了一系列切实可行的措施，取得了显著的成效，为深圳城中村的治理提供了有益的借鉴。但是，也要看到，深圳城中村治理问题的解决任重道远，需要各方面的共同努力，才能打造一个全社会共同参与的城市空间，实现城中村的可持续发展。参考文献：[1]张京祥，赵伟．二元规制环境中城中村发展及其意义的分析[J]．城市规划，2007(1):63－67[2]深圳市城市管理和综合执法局．全市首批城中村综合管理和服务中心揭牌，深化城中村综合治理[N]．深圳特区报，2018－7－6(A08版)[3]Li，B，Tong，D*．，Wu，Y．Y．andLi，G．C．(2021)．Government－backed‘launderingofthegrey’inupgradingurbanvil