县退耕还林工程评价报告

县退耕还林工程评价报告

2000年，陵县开始实施退耕还林工程。2009年，完成造林任务237.2万平方米，其中退耕还林造林6767公顷，山地造林1.65万hm。全县8个市、99个村委会、177919户、810441人。对隰县退耕还林工程的基本评价:一是深受群众欢迎。退耕还林功在当代,利在千秋,惠及百姓,深得民心,得到了社会各界普遍认同和称赞。二是工程任务完成得比较好。据历年省、市退耕还林工程领导组办公室核查,隰县2000年-2009年退耕还林工程荒山及退耕地造林保存率、成活率均在85%以上,局部地区生态环境得到了改善。三是由于退耕还林工程任务重、进度快、涉及面广,加之政策不够完善,配套措施难以落实,巩固成果任重道远。1主要问题1.1主要养老工程量大,投资及运行风险隰县退耕还林工程2000年-2009年每年分别安排4333hm2、3467hm2、5367hm2、5000hm2、2800hm2和2600hm2,规模大,节奏快,给退耕还林工程带来较大风险。一是工程管理跟不上,造林质量有风险。由于下达任务过多、过快,为赶工程进度,完成退耕还林指标,致使工程质量降低;二是监督检查跟不上,资金运行有风险。退耕还林钱粮补助资金量大,涉及部门和环节多。工程规模过大、过于集中,监督检查跟不上,很容易出现套取国家补助资金,挪用、截留、克扣退耕农民粮款的问题;三是后续政策和配套措施跟不上,巩固退耕还林成果有风险,部分地区有复垦的倾向。1.2经济发展领域国家退耕还林工程除解决水土流失问题外,随着工程的不断深入,还包括改善生态环境、消化库存粮食、增加农民收入、调整生产结构和发展地区经济等。客观上容易把退耕还林工程等同于扶贫工程、结构调整工程,不能够体现生态优先的原则。1.3粮食保障力度不够一是资金使用和管理上容易出现问题,容易发生各种违规违纪现象。如虚报退耕还林任务,骗取国家补助资金;采取各种手段,截留、挤占、挪用退耕还林资金;粮食企业回购补助粮食,获取粮食差价。二是退耕还林工程年度计划安排下达方式不科学。退耕还林工程年度计划的确定,先由省级林业部门申报,再由国家林业局、国务院西部开发办公室等部门综合平衡后下达。各省领到年度任务以后,再层层分配,直到各乡、村。这种工作程序和方法不科学,既难以体现尊重农民意愿、按农民要求退耕的原则,又不能分轻重缓急,将继续退的陡坡地先退下来,做到因地制宜、突出重点。三是部门之间协调不够。参与退耕还林工程的部门较多,有时意见不统一,相互推诿,工作效率不高。1.4具体政策不完整1.4.1做好网格化管理退耕还林工作涉及千家万户,地块分散,操作程序复杂,工作量极大。实施前,要经过宣传发动和培训、实地丈量土地、造册登记、编制年度实施方案和作业设计、签订退耕还林合同;实施中,要组织种苗供应、整地、栽植(播种)以及施工过程监督、技术指导和提供服务;施工后,县级主管部门要进行逐块检查验收、核发林权证、落实管护责任、粮食和现金补助兑现、建立工程管理档案等。省级主管部门要进行一定比例的抽查,国家林业局还要进行最终的核查,在这些过程中还要印制大量的表册、卡片、合同书、粮款供应证等等。这些都需要人力、物力和财力支持。根据国家政策规定,退耕还林地方所需检查验收、兑付等费用,由地方财政承担。但是,隰县属于山区贫困县,财政入不敷出,工作经费很难落实。1.4.2封山禁牧、舍饲养为了提高退耕还林工程效果,国家明确了一系列配套措施,如结合退耕还林工程开展生态移民,加强川地、缓坡耕地的农田基本建设,大力调整农村产业结构,支持龙头企业和支柱产业,实行封山禁牧、舍饲圈养。由于工程由退耕还林部门负责实施,其他配套措施分别由农业局、水利局、发展改革委、扶贫开发办等部门负责,各项工程措施相互独立,实际操作中很难将这些配套措施与退耕还林结合在一起。2“多目标”的政策目标出现多主体现象退耕还林作为一项重大政策,其目标一开始时明确,即防治水土流失、改善生态状况,是一项生态建设政策。然而,由于制定政策的背景是粮库存放粮食较多,出发点是以粮食换生态,同时也将补助粮食作为重要的政策手段等原因,使作为政策措施的粮食补助,深化为政策目标———通过退耕还林解决库存粮食过多问题。另外,对退耕户而言,国家数量客观的现金、种苗费及粮食补助,客观上产生增加农民收入的效果。由于退耕区往往是山区、生态恶化区、贫困区,客观上有利于贫困户的脱贫,特别是可以在短期内改善贫困户生活状况,又使本来是政策效应或效果的增收和扶贫,逐渐上升为政策目标。这样,使退耕还林由开始的单一生态目标变为多重目标。退耕还林政策是由中央制定的,中央政府是政策主题,但是由中央和地方各级政府共同组织实施。虽然中央政策与地方政策在根本利益上是一致的,但不能否认,各级地方政府有自身的特殊利益。这样,退耕还林的政策存在多主体现象。在中央和各级地方政府主体中间,中央定政策、定规划、下计划,而具体实施由地方政府来进行,即使在单一政策目标的情况下,地方政府也会从自身利益出发,对中央确定的政策目标进行修正。在多目标情况下(往往多目标是地方推动形成的),地方政府更是根据自己的偏好,突出同自身利益最直接的政策目标。这样,执行的结果往往是远离中央确定的政策目标,退耕还林工程实施中重点不突出等问题与此不无关系。3关于政治建议3.1调整立地条件,减轻林分及主要风险为使退耕还林工程稳步推进,力求实效,同时,为预防随着时间推移而增加的不确定性和各种风险,综合考虑各方面的因素,建议调整退耕还林总规模,适当放慢退耕还林进度,减少年度任务安排。针对目前工程实施中出现的多目标偏差问题,建议把较少水土流失作为退耕还林工程的主要目标。3.2坡耕地退耕、造林一是进一步强化林业主管部门的职责;二是强调各级地方政府的责任;三是改进年度计划制定和下达办法。退耕还林年度计划按下述方法确定:由中央提出退耕的步骤性指标,如某年选退25°以上坡耕地,某年再退15°～25°坡耕地等。各地根据陡坡地情况,由退耕农户提出申请,村、乡、县、市、省逐级汇总,然后统一上报国家有关部门,国家有关部门根据退耕还林总体规划和各地申请退耕情况,将年度任务直接下到各县。各省要对上报到中央的年度汇总计划负责,确保任务安排突出重点。陡坡耕地以及水土流失严重等生态地位重要区域的耕地,应该优先实行退耕还林。四是加强资金监督管理。除工程管理部门要加强监督外,要发挥纪检部门和审计部门的作用,加强对退耕还林工程资金的监督管理。3.3务完全脱离务1)完善荒山荒地造林有关政策。荒山荒地造林与退耕还林任务完全脱钩。结合集体林权制度改革,将部分荒山荒地所有权划给农民,从根本上调动农民管护林草的积极性。要对经济比较落后、财力相对紧张的县,由中央财政每年安排部分补助经费。3.4研究制定不同地区的生态林分发展政策退耕还林工程投入主要由中央政府承担,其配套措施的落实,应主要由地方政府特别是省级政府负责。地方政府应按照《退耕还林条例》规定,加强基本农田和农业基础设施建设,发展农村能源,调整农村产业结构,鼓励生态移民,巩固退耕还林成果。另外,为巩固退耕还林成果,要抓紧研究后续政策,按照林种不同和所处生态地位,分别制定退耕还林后期政策。退耕地和荒山荒地造林后,应严禁复耕,但是在不太影响生态效益发挥的前提条件下,允许部分地区合理采伐利用。在对生态林进行合理区划、认定所还林地的生态地位和生态脆弱等级的基础上,研究制定后期经济补偿范围和办法;对于生态区位极为重要、生态系统十分脆弱地段所还的