【浅析行政公益诉讼的诉前程序12000字（论文）】

浅析行政公益诉讼的诉前程序目录TOC\o"1-2"\h\z\u56061绪论 绪论1.1研究背景诉前程序的存在可以很好的解决行政公益诉讼的一些问题。我们通过行政公益诉讼诉前程序一方面是基于对行政权实施和行使的一种尊重，使得行使司法权力的实施建立在维护行政机构自主权力的基础之上，可以促进行政机关主动修改和纠正其错误，一方面提高了行政机关的主动性另一方提高了其行政效率。我们可以通过诉前手段可以将更多的司法资源节省下来，让我们的行政机关和检察机关能节省更多的时间去完成别的义务，让我们国家的公共利益能够更好的被保护。1.2研究目的和意义由于《行政诉讼法》仅仅不过是宽泛的明确地正式规定了人民检察机关向人民法院申请提出检察机关公益行政诉讼案件建议这一基本概念，最高人民法院、最高人民检察院在2018年3月2日对相关概念提出了新的解释条例。该法律解释对于在实践中操作可能会遇到出现的一些常见问题也请给予专业指导。但对于法院起诉前的诉讼程序在实际诉讼应用中很有可能会随时出现的一些技术问题，仍然未找到能够完全做出具体的技术规范，不利于这些技术问题能够得到有效地进行解决。所以，需要针对行政公益诉讼诉前案件审判进行过程中极有可能会出现的各种具有实践性质的问题来对其进行仔细的调查分析和研究总结，并深入分析研究如何能够更好地解决这些实际问题并且不断加强研究完善其实际相关的法律理论，从而能够更加有效地指导和帮助我们在实践中有效保证各级行政公益诉讼案件的审判顺利进行。本文将从当前我国的行政公益诉讼诉前程序以及其他有关诉前诉讼程序的基础理论实践角度深入出发，结合具体诉讼实践发展过程及其中的具体情况分析来对其特点进行一个综合理论分析，提出当前的诉讼实践和法律操作中有关完善诉前诉讼程序等各个方面存在可能随时会遇到出现的困难和缺点，最后进一步提出建议，提出关于完善我国诉前诉讼程序的各种必要相关法律措施与政策建议。1.3国内外研究现状学者方姚从整理分析行政公益诉讼和民事公益诉讼中监察机关双重身份存在的主次关系出发。分析民事公益诉讼和行政公益诉讼中检察机关的诉讼地位、抗诉权以及调查核实权等问题。方姚.论公益诉讼中检察机关身份的差异化定位及重塑[J].新疆大学学报,2019(03):38-47以期能够重新构建一个与检察机关身份有关的公益诉讼制度。从而有效发挥监察机关在公益诉讼中的作用，彰显行政公益诉讼和民事公益诉讼的各自特点。学者唐震认为现阶段行政公益诉讼制度并未成熟，所以应由监察机关作为诉讼的唯一主体。同时认为监察机关的案件线索来源，一是应当从日常履职中发现。二是应当从公民、法人或其他组织的举报中得来。应当完善有关监察权定位和职权配置的立法。通过立法解决监察权的定位与实践中的差距。唐震.检察机关参与行政公益诉讼的理论与实践问题研究[D].吉林大学,2018:1-139.方姚.论公益诉讼中检察机关身份的差异化定位及重塑[J].新疆大学学报,2019(03):38-47唐震.检察机关参与行政公益诉讼的理论与实践问题研究[D].吉林大学,2018:1-139.德国的《环境损害法》其中对公益诉讼的主体进行了限制，一个可以提起诉讼的主体是社会团体。另一个有资格提起行政公益诉讼的主体是德国的检察官。如果想要提起诉讼就需要要求被诉对象进行自我纠错行为，如果三个月内未做出相应的措施，此时才可以向法院提起诉讼。美国的《清洁水法》是行政公益诉讼其中的一项。其中规定了诉前告知这一项制度。原告将违法事项告知行政机关，该机关在规定时间内拒绝处理的，此时可以提起诉讼。规定了时效期限制，给予被告进行纠错60天的时间和机会。我国对于行政公益诉讼诉前程序的研究起步较晚，但是最近几年对于行政公益诉讼诉前程序研究的呼声不断高涨，我们的诉前程序也在不断完善中。我们要善于研读发达国家相关的法律法规，借鉴其他国家的先进经验，更重要的还是要注意借鉴不等于全盘照抄。我们要立足国情，在我国，检察机关的最基本权利是检察监督的权力，行政公益诉讼制度还没有十分完善的时候，我们要接受它现在不完备的缺点，我们更要直视这个问题，最后解决问题。给“检察建议权”增添“强力的外衣”是尤为必要的。姬艾佟.行政公益诉讼诉前检察建议的完善[J].中国检察官,2019(20):55-59.明确检察机关在诉前程序中的法定权力，包括检察建议权、监督落实检察建议权和一些奖惩措施。比如对不履行检察建议或怠于履行检察建议的行政机关负责人给予记过或记大过等惩罚措施甚至是撤职和开除的建议权。姬艾佟.行政公益诉讼诉前检察建议的完善[J].中国检察官,2019(20):55-59.1.4研究思路与方法本文主要是通过调查文献分析法利用调查文献对各位学者的相关文献做深入学习与分析，从而在实践中全面了解、掌握各位学者对于行政公益诉讼诉前程序的相关看法。通过比较分析法，比较国内外行政公益诉讼的发展进程，找出其共性与不同，为本文的研究工作提供了许多看法和观点。对大量的材料进行了分析、归纳，提取有用的一些符合自己论文需要的材料,然后在收集并整理好的材料中对我们在行政公益诉讼的诉前程序上有初步认识，将各位专家和学者的看法进行了系统的比较和研究，在此基础上对其进行了全面的总结和分析，同时也结合了我国的实际和情况，对我国关于执行行政公益诉讼的民事诉前程序问题提出自己的看法。在综合分析个学者以及其他理论的基础上，对行政公益诉讼诉前程序的不足进行总结，找到完善行政公益诉讼诉前程序的对策。本文对行政公益诉讼诉前程序在实践中出现的一些问题进行了研究。同时，针对问题对如何更好的完善我国行政公益诉讼诉前程序，提出了一些建议。本文主要学习和研究的内容大致包含以下几个方面:第一部分，行政公益诉讼诉前程序的理论基础；第二部分，行政公益诉讼诉前程序的存在的主要问题；第三部分完善行政公益诉讼诉前程序的建议。2相关概念与理论依据2.1行政公益诉讼诉前程序概念人民检察院在履职中对发生害社会公共利益具有监督职能的相关行政机关违法行使职权或者不作为，导致社会公共利益受到损害的，此时应该向行政机关提出检察意见，督促行政部门履行其职责。行政机关在收到检察建议书俩个月内应该按照法律的规定履行自己的职责，或者人民检察院就可以依法向人民法院提起诉讼。不同学者对于行政公益诉讼诉前程序的概念有不同的看法。关于诉前程序的具体含义，学者张婧宜、曾桂芳在《行政公益诉讼诉前程序刍议》中认为:行政公益诉讼诉前程序指的是检察机关在提起行政公益诉讼之前对行政机关不作为或乱作为而影响公共利益的行为，通过在诉讼之前先提出检察建议来督促行政机关改正行政违法行为和切实履行自身的职能。张婧宜,曾桂芳.行政公益诉讼诉前程序刍议[J].法律经纬.2018,09（下）.学者王丛在《行政公益诉讼的诉前研究》中认为：行政公益诉讼诉前程序是检察机关对在履行职责过程中发现的案件线索来源，依法进行立案，并调查取证，以提高检察监督效力，充分发挥行政机关履行职责的主动性，有效节约司法资源等为目的，对符合条件的行政公益诉讼案件先行通过检察机关向相关行政机关发出检察建议的方式进行监督、督促。张婧宜,曾桂芳.行政公益诉讼诉前程序刍议[J].法律经纬.2018,09（下）.诉前程序是指检察机关在发现因行政机关过失而造成公共利益的损害，在向法院提起诉讼之前，须向有行为错误的行政机关发送针对问题的检察建议。使其能够在被诉之前纠正自己的违法行为或者依法去履行自己应担的职责。诉前程序的实质是检察机关对于损害国家公共利益的行政过失进行一个监督。在诉前阶段去解决一些因为行政机关失职而造成公共利益损害的问题和纠纷，在一定程度上可以节约很多司法资源，而且对于检察权的落实有很大的现实意义。最新行政诉讼法修正案规定了行政机关有两个月的时间对检察建议进行一个回复。相较于之前一个月的期限，这次修正案的实行，多了一个月的时间。给了行政机关更多的时间和机会去进行一个自我纠错的行为。更大限度的让行政权能够真正做到为民服务。2.2行政公益诉讼诉前程序的特征2.2.1独立性诉前程序本身就是具有一定的独立性,其设定应该是在起诉程序前。对于行政公益诉讼,检察机关首先需要先向行政部门发出检察建议,利用这些方式去引导或者促使行政部门积极地履行自己的义务。检察机关可以通过起诉前的程序这样一种适当而且缓和的手段对来监管起诉行政机构的工作,既充分尊重行政机构的执法权,又有效地解决了司法现实生活中的各种矛盾,实现了合作与双赢,同时也通过这种手段达到了与诉讼相同的效果,提高了工作效率。2.2.2谦抑性检察权的这种谦抑性目前它在我国民事法学界和理论界已经普遍得到接受和充分认可,检察机关对于民事行政诉讼的司法监督权亦主要是因为应该始终永远保持一种谦抑的客观姿态,承认其发挥监督检察权力的有限范围和作用有限性、承认其发挥监督权力功能的作用范围和发挥作用,尽量避免其利用过度地刑事干涉和违法控制民事审判监督权力的正常合理运行,避免其利用过度地刑事干涉和违法控制侵害公民的公私隐权与违法投诉。诉前程序的基本建立和程序设置也将有助于提高检察机关的维护行政司法公益性,检察院作为维护行政机关公共利益的合法主体或者代表,其在完全依法掌握自己司法权力的基础同时,也就必然需要依法严格履行自己的司法职责。如果人民检察机关没有规定诉前程序的规定,那么我们就可以直接向人民检察院直接提出行政公益诉讼,在一定的程度上就必然会直接可能导致检察侦查机构司法权力的严重滥用或者是怠于依法执行,最终给我们社会带来了人力资源的严重损失和资源浪费。行政公益诉讼诉前程序的设置,既是对人民检察机关向司法行政主管部门直接进行司法监督,也是对司法行政主管部门可以利用自己的侦查纠错等职权利用来直接实施司法监督的一种有效约束。2.3行政公益诉讼诉前程序理论依据我国的行政公益诉讼起步较晚，虽然外国一些国家相对成熟，但是因为国家法制的不同，所以不能直接照搬他国的制度，因此我国学者对于建立行政公益诉讼诉前程序有不同的看法与建议。有学者从行政公益诉讼制度的“国家或社会公共利益”的认定标准进行研究，以期解决影响行政公益诉讼价值导向、诉讼成立的判断以及受案范围的确定来完善行政公益诉讼制度。经亚龙.行政公益诉讼中国家或社会公共利益认定的标准[A].四川警察学院学报.2020,（06）:38-48.还有学者从行政公益诉讼的“双阶构造”理论出发，针对诉前程序实施领域模糊、案件处理困境以及监督机制缺位的问题，对行政公益诉讼诉前程序提出了完善建议。刘康磊,高加怡.行政公益诉讼诉前程序与行政争议实质化解决经亚龙.行政公益诉讼中国家或社会公共利益认定的标准[A].四川警察学院学报.2020,（06）:38-48.刘康磊,高加怡.行政公益诉讼诉前程序与行政争议实质化解决[A].西南政法大学学报.2021,（02）:62-76.何莹,宋京霖,莫斯敏.行政公益诉讼磋商程序研究[J].中国检察.2020,（349）:64-65.3行政公益诉讼诉前程序的功能价值3.1平衡检察权、行政权和审判权的关系从行政公益诉讼参与主体所具有的权力属性来看。其中，行政权本质是管理权。检察权的本质既有监督权，又在提起诉讼时兼具原告的诉权，而审判权是判断、裁决权。行政公益诉讼需要明晰三者之间权力(利)配置，并准确把握三者之间的法律关系。刘艺.论国家治理体系下的检察公益诉讼[J].中国法学,2020(02):149-167.刘艺.论国家治理体系下的检察公益诉讼[J].中国法学,2020(02):149-167.诉前程序的作用之一是在检察机关的监督权和法院的审判权之间起到一个缓冲作用。检察机关法律监督的内容包括诉前程序的适用、诉讼的提起以及诉讼过程三种。检察权行使的能动性，体现在检察建议的积极性、主动性、建言性，通过前期的调查、了解，并经交流、综合研究之后发出检察建议，行政机关会一般会尊重检察建议之要求，正视存在的问题，并积极履职。行政公益诉讼的检察权运作需要关注两个问题。首先，对于法律赋予检察机关的外部监督职能，如何进行有效的监督；其次，如何协调法院、检察院和行政机关之间关系。我国的行政机关体系完整、机构庞大、人员众多且有着丰富专业经验和技能，在行政事务处理中优势明显。一旦进入诉讼程序，行政权如与检察监督权发生冲突，即便中立的审判权即便能发挥作用，也可能错失保护公共利益的最佳时机。因此，相对于检察机关的监督权，其诉权主要起补充作用。对于新兴的行政公益诉讼的领域而言，应秉持检察权的谦抑性之司法理念，发挥“承前启后”的作用，平衡与行政权和审判权的关系。3.2督促行政机关依法履行职责从理论上看，诉前程序之所以具备督促行政机关依法履职的功能，主要在于其充分考虑到行政权的直接性、主动性和行政行为的裁量性。首先，相比司法权和立法权，行政权与相对人之间的联系更为频繁、直接和广泛，它往往处于一种主动处理行政事务、提供公共服务的地位，无论是对公民权益，还是对国家和社会公共利益，其产生的影响也更为直接和现实。当然，行政权的主动性亦不是绝对的。其次，为了保证行政行为的作出得以从公益出发迅速快捷地实施管理以维持社会秩序和保障公共安全，行政行为也具有自由裁量的权利，行政主体可以根据具体的行政行为来实施。由于现代行政管理的内容日益复杂，行政主体需要根据实际情况灵活处置的情况越俩越多，使得行政主体的自由裁量权愈加广泛。从诉讼程序启动前后的阶段分析，在诉前程序可以平衡检察监督权与行政权的关系，在诉讼中中则转变为两者的对抗。一旦进入诉讼程序，三方互为制衡，除检察机关经过法院准许撤诉外，诉讼程序必须依法进行，由法院作出的判决行政机关必须依法履行，这使其陷入被动的处境。因此，对于行政机关，与其消极被动地执行人民法院的判决，不如在诉前积极、主动纠正违法的行政行为，更有利于维护自身的利益。不言而喻的是，与诉讼裁判执行相比，诉前程序中给予行政机关更多自主裁量、主动纠错的时间和机会，既可提升行政效率和行政质量，也可避免其行使行政权与履行法院判决可能存在的冲突。3.3实现案件分流、节约公权力资源在诉讼中，若行政机关在诉前就能根据检察机关发布的检察建议进行及时的行政纠错行为，那么案件在此阶段即可完结。检察机关就不需要向人民法院提起诉讼，亦无须与行政机关“对簿公堂”于法院，既提升检察效能、调动行政职能，又使较为简单的案件在诉前即被“过滤”，达到案件的“繁简分流”。由于检察机关在诉前顺利结案，直接阻隔了案件进入诉讼的流程，故法院也成为了间接的受益者，使其所掌握的司法资源得以投入到更需要的领域。对行政机关而言，经督促，在诉前即依法履行保护公共利益的职责，既免除了参与诉讼活动的资源投入，也避免了日后行政职权时收到司法裁判的约束。综上，从节约公权力资源的角度看，诉前程序案件的成功办理能达到多赢的效果，既是检察资源的节约，也是司法资源和行政资源的节约。若诉前程序的功能能有效发挥，无需进入诉讼即完成错误行政行为的纠正，固然是公权力资源之利好，但是，这并不意味着其排斥诉讼程序的启动。实践中，由于公益案件的复杂性，其中经常存在多种利益的交集和纠纷。碍于“行政强、司法弱”的权力运行现状，检察权的行使受到掣肘的情形亦不少见。在个案检察建议中，行政机关对检察建议视若无睹，敷衍了事应付时而有之。因此，当诉前程序不能很好的对行政机关进行监督时，此时就必须依法起诉。若行政机关与检察机关能在案件信息上保持高效、便捷的沟通，在最理想的状态下，于检察机关开始对相关违法行为进行调查取证、核实情况时，行政机关即可意识到检察机关监督活动的开始，并认识到其行政不作为、滥作为所造成的问题的严重性。在此情形下，若行政机关积极启动纠错程序，并将自己的纠错、履职情况及时的通知检察机关，使违法行为及时停止，那么，检察机关就无发出检察建议之必要，如要继续发建议，那也是徒增“一个办案数”吧。4现行行政公益诉讼诉前程序存在的主要问题4.1诉前程序的检察建议不完善2018年全国检察机关提起行政公益诉讼案件五百余件，占诉前程序案件的0.58%。李坤辉.行政公益诉讼诉前程序研究—以检察权与行政权的关系为视角[A].2019,（05）:109-112.在这之中，诉前程序结案的案件数量巨大，但是只有法律规定的四个类型。这也并不能说明在这四个类型之外就没有因行政过失损害公共利益的违法行为存在。检察机关能否依职权对这四个类型之外的损害公共利益的违法行为进行监督，在行政公益诉讼诉前程序中尚无明确的依据。对于监察机关发布的监察建议行政机关能否提出自己的想法，目前来说还没有具体的规定。有一些检察建议在未进行全面具体的调查就向行政机关发出，导致检察建议的内容与实际情况不符合，从而影响行政机关后续的纠错行为，导致检察建议不能被很好的听取。对于检察建议的具体实施结果，行政机关是否将违法行为整改到位，检察机关有绝对的话语权，缺少客观合理的评价机制。李坤辉.行政公益诉讼诉前程序研究—以检察权与行政权的关系为视角[A].2019,（05）:109-112.4.2检察建议内容缺乏针对性和可行性检察建议内容的质量直接影响到检察机关诉前程序案件的办理效果。因此要使诉前检察建议被行政机关所接受和认可，其建议内容的针对性和可行性无疑是重要前提。检察建议的针对性主要涉及被监督行政机关的确定、监督目的、被监督对象即行政机关未依法履职或不作为的具体事实、相关理由和具体的法律依据等方面的内容。可行性主要指检察建议，即建议行政机关针对公共利益受侵害的情况所应采取的具体措施。尽管《检察建议规定》己对检察建议的相关内容做出了规定，但是，其在具体运作的过程中还是存在不少问题。检察建议书内容的可行性与详略程度如何平衡亦是一个较难把握的问题。受公益诉讼案件的复杂性影响，检察建议内容是笼统原则还是精确细致，在实践中难以统一。如果检察建议的内容过于细致，于检察机关而言，必然增加诉前调查取证的工作量和各种司法成本的投入;于行政机关而言，可能对其在履职中行政裁量权的自由行使产生不必要的干涉。如果检察建议的内容过于笼统，一方面可能使行政机关在执行时无所适从，另一方面可能令行政机关用“敷衍了事”的心态来应对监督，最终导致公共利益无法得到及时、有效的保护。此外，要使诉前检察建议内容具有针对性和可行性，必然需要大量资源的投入，这于检察机关现有办案资源而言压力颇大。更严峻的挑战在于，办案人员知识储备和专业能力欠缺，在一定程度上导致了对监督对象和问题的把握不够精准，使得发出的检察建议内容参差不齐，既缺乏指引效果，也难发挥监督功能。4.3诉前程序和诉讼程序的衔接规定不完善诉前程序就是行政公益诉讼进行的一种前置程序，在其诉前的程序中，检察机关必须首先向行政部门和机构发出检察意见和建议，只有这样当行政部门拒不按期履行或者修改自身的违法时，让我们国家的公共利益不断地遭到破坏时，检察机构才能够被允许向人民法院申请提起行政公益诉讼。提起诉讼主要有俩种情况：一种是行政机关对于检察机关发布的检察建议在规定期内未进行回复，这种情况下，视为行政机关没有主动履行自己的职责，提起诉讼的时间就是回复期届满之时。另一种是行政机关在检察建议发布的俩个月内，进行了回复。但是未完全履职，导致公共利益还在继续被损害。这种情况下，检察机关通常以受损害的公益是否得到完全救济作为判断，但是对于情况复杂的公益问题，显然这一规定是不合理的。比如环境保护案件，被破坏的环境修复期过长，如果此时以行政机关未完全履职的一句显然就是不合理的。与诉前程序最开始设立的初心不符。4.4诉前程序的保障机制不完善在行政公益诉讼的案件中，最主要的是对行政机关的违法行政行为或不履责给国家公共利益带来损害的事实的认定。能够简单看出的是行政机关滥用职权的违法行为，这些违法行为较为明显直观，检察机关能够较为容易的做出判断。但是比较难判断是的行政机关有没有真正的履行自己应尽的职责，因此在行政公益诉讼诉前程序的实践中，对于行政机关的不作为行为比较难认定。同时因为行政机关的义务多样性、复杂性导致了检察机关对于认定行政不作为的难度加大了许多。让诉前程序的顺利进行增加了许多的困难。而且当前的法律规定中并没有系统的列出行政不作为的具体情况，导致检察机关在很大程度上不能做出判断。5行政公益诉讼诉前程序的完善建议5.1完善诉前程序的检察建议规定完善检察建议的回复期限。在实践中，大多数检察机关将两个月的期限认为是履行期限，如果两个月后行政机关没有履行完职责，就会进入到诉讼程序，诉前程序结束。法律设置诉前程序的目的是为了减少诉讼，让行政机关自行纠错，更好的解决问题。检察机关需要给行政机关一定的时间去履行职责，因此，应当分别设置行政机关的回复期与履行期。若行政机关需要延长履行期限，检察机关需要核实行政机关回复的延长理由，从而作出是否同意延长以及延长多久的决定，若行政机关不需要延长履行期，则按照检察建议要求的期限履行完毕。严格检察建议发出流程。作为非诉讼法律文书，检察建议并不具有强制性。为了更好的行使监督权，应采取措施保障检察建议的严肃性。就检察建议而言，规范严格的制作程序，更能体现检察建议的严肃性和权威性检察建议由具体的公益诉讼案件承办人负责制作，仅通过在统一系统上流转的文件，分管检察长并不能对行政公益诉讼案件的整体情况进行全面的了解和掌握，只是履行了程序上的审批，无法在实质上提出自己意见建议。因此，对于案情复杂可能产生重大影响案件，在制作检察建议时可以选择召开室务会或提交检委会进行讨论。5.2加强检察建议内容的可行性和针对性增强检察建议内容的指引功能实践中，对诉前检察建议具体内容的不同认识是诉前程序案件办理的突出问题之一，根本原因，是检察机关与行政机关在采取何种措施更能有效保护公共利益的问题上存在分歧。延伸到检察建议的目的上，检察建议的目的是对行政机关履行职责时视野局限性问题的破解，重在监督和指引，至于采取何种方式达到保护受损公共利益的效果，属于行政机关自由考虑和合理裁量的问题，这是由检察机关和行政机关两者职能定位的不同所决定的。检察建议的指引性内容包含前文所述的针对性和可行性，此处统一以指引性代替。实践中可以通过以下两种方式来增强检察建议内容的指引性。要增强检察建议的指引性，除了提升个案中检察建议内容的质量，更有效的途径是关注同类行政公益诉讼案件的办理。此处我们所称"同类案件"主要包含两种基本情形：一种就是，行政机关同时存在多个同类未依法履行职责的情况：另一种就是，特定区域内承担相同职能的其他行政机关同时存在同类未依法履行职责的情况。检察机关应分别对上述两种情况进行应对，针对前者，检察机关可以采取将多个案件综合起来组成一个单独的案件，只需要发出一份检察意见；针对后者，可以在对多个承担相同权力的行政部门分别提出检察意见和建议的同时，通过上级检察部门提交检察意见。在我国同类型的行政公益性诉讼案件处置中，检察机关不只是着眼于纠正个案的违法行为，还要求其从具体到抽象,通过检察建议要求行政机关在履行公益监管职责时规范类似的行为，以防止新的公益侵害出现。增强检察建议是，注重检察建议的内容和法律效力，使其与检察机关在对行政公益性诉讼的起判书中诉讼要求一致。具体而言，就是在提起诉讼时，检察机关主张的诉求和提供的证据必须经得起司法审查。同时，检察机关诉讼请求的证据必须具备合法性、可采性、客观性和相关性，才能确保相关证据能顺利通过法庭质证，并被采信为定案的证据。诉前检察建议是基于检察权的特殊监督方式，因后续可能导致行政公益诉讼的提起而具备一定的刚性，因此与提出制度完善、改进工作等内容建议存在较大的差别。由于行政公益诉讼案件自身独特的特点，比如案件更专业、更复杂和更紧迫性，所以无论是立法层面的制度设计，还是实践情况的反馈，都表明该类案件大多并未进入诉讼程序。诉前程序使检察机关达到“不战而胜”的最佳效果，无须提起诉讼即实现保护公益之目标。所以，最大限度的发挥诉前检察建议的监督功能是当前函待解决的问题。对此，可在如下完善:首先，检察机关内部对诉前检察建议的监督程序。作为检察建议的制发单位，在程序上的把控是其能发挥法律监督作用。院发出的诉前检察建议，应由各级检察机关检委会、案件管理部门对落实效果进行评估分析。其二，明确诉前检察建议的抄送和报告单位。明确规定诉前检察建议的抄送单位是除了提起行政公益诉讼之外另一提升检察建议刚性和监督属性的途径。被行政机关的上级主管机关，同级党委、人大和纪检监察机关也应同时抄送检察建议，并视被监督机关的执行情况再次通报上述的机关。其三，诉前检察建议的宣告送达和实时公开。《建议规定》中己对检察建议宣告送达的地点、参与者和方式做了一般性规定，可在其基础上进一步明确相关规定。如：决定宣告送达，可由检察机关和被监督机关共同挑选一个合适的场所，同时由检察机关主要负责人向行政机关的负责人当面宣读检察建议的重要内容，并且向同级人大代表和人民监督员发出邀请，共同参加此次宣读活动。对于诉前检察建议的公开问题，各地检察机关应指定具体的平台，实时公开检察机关发布的检察建议的内容、行政机关的回复情况以及行政机关是否将检察建议落实到位，令其接受社会公众的监督，同时这也是公民参与社会监督的一种重要形式。5.3明确诉前程序和诉讼程序的衔接规定检察机关应该最大限度地发挥其节省司法资源等作用。首先我们可以进行诉前程序的分类和处理。第一种情况是对于那些简单、行政机关立即开始纠错就能完毕的案件，应该在诉前程序中就对这项违法行为进行制止，维护公共利益。2个月内没有做出停止侵害的行为导致损害继续的就应当提起行政公益诉讼。第二种是对于违法活动中有需要时间解决处理的案件，应当依法给予检察机关具备相应的自由裁量权。赋予检察部门在法律规范下，能够自己设置检察意见的内容和发放。此时的行政部门如果能够进行长期的监督，就无必要在两个月的期限内立即起诉。同时，可以通过建立检察院行政部门对于这一违法行为的纠正结果进行持续的上报和调查制度，定期向检察院汇报有关事宜。为了有效地防止检察机构怠于履行其职责，同时还应当给予检察院监管的权力。第三种情况，即在人民法院开庭进行审理前，违法行为未能得到改除和修复，行政机关依法承担职责，检察机关解释变更诉讼要求或向检察机关提出申请而撤回或终止起诉的，人民法院有权允许。检察机关既不申请撤销他的起诉，又不提出申请改变行政公益诉讼审理要求的，人民法院应当有权可以裁定本院驳回他的起诉。在提起行政公益案件诉讼的审判案件进行审理过程中，行政机关已经按照检察部门的具体的检察意见开始自我纠错或己经部分地履行了其应有职责，人民检察院应当变更行政公益诉讼要求，请求人民法院作出判决予以证明其从事行政性行为违法，或者责令撤销行政起诉。若如行政机构有限度地履行其职责或者不履行检察的建议,法院就有权依法受到审理和裁判。5.4完善诉前程序的保障机制首先我们需要建立一个审查标准机制。我们需要从行为和结果两个方面去判定行政不作为的相关事实。一方面要对行政行为进行一个合理的判断，看其是否真的进行了行政行为。或者是否从行政不作为转变了行政作为。另一方面，我们要对行政作为产生的结果进行一个调查。考察该公共利益的损害是否已经得到了救治或是否已经回复了该公共利益原来的样貌。我们要将二者有机的结合到一起，这样才能让行政机关更好的去履职，才能更好的维护公共利益不受侵害。其次我们需要在行政机关和检察机关之间建立一个谈话制度。行政机关消极对待监察意见的。检察机关可以对行政机关进行一个约谈，双方面对面的进行沟通消极对待的原因以及行政机关解决该问题的困难。如环境问题的保护过程漫长，此时行政机关已经采取了措施，但是环境恢复期过长，导致检察机关不能立马就能对结果进行一个很好的判断，误以为行政机关不作为的情况。双方建立良好的沟通机制才能更好的解决问题，行政机关和检察机关作为国家的重要机关更应时时沟通，互通信息。最后，检察机关也要加强对行政机关后续的监督。对于行政机关的改正情况监察机关要及时的去调查。可以建立一月一表的机制，每个月对行政机关的整改情况进行登记，方便建立一个系统的过程，让检察建议能够落到实处。6结论行政公益诉讼诉前程序通过检察机关发出检察建议，要求行政机关纠正违法行为，并在一定程度上也实现诉讼的目的，完成对公共利益的保护，节省日益紧张的司法资源。在行政公益诉讼制度实施的几年中，大多数行政机关在收到检察院的检察建议后，大部分的行政单位都能按时履行法定职责，按时书面回复检察院。这可以更及时有效地减少社会公共利益的损失，充分显示了检察机关代表国家行使检察监督权的权威，而且更能减少司法负担和司法压力，赢得更大的民心。行政公益诉讼作为顶层的制度设计己经逐步在实际工作中成熟和落地，对于探索一套富有中国民族特色的行政公益诉讼司法权力保护体系，对于公共利益的维护将会产生重要而深远的影响。作为我国行政公益性民事诉讼制度的一个