【外卖食品安全法律监管问题及优化建议分析9400字（论文）】

外卖食品安全法律监管问题及完善对策研究目录TOC\o"1-3"\h\u引言 引言随着网络订餐行业的兴起和发展，食品安全再次牵动人心。作为关系人民群众切身利益的大事，食品安全控制已经成为衡量国家行政能力最重要的指标之一。全国人民代表大会常务委员会于2015年4月24日通过《中华人民共和国食品安全法》新修正案，2015年10月1日开始实施。《食品安全法》第六十二条规定:“第三方食品网络平台提供者应当将食品网络经营者登记在其固有名称下，明确食品安全管理责任。第三方食品网络平台提供者发现食品网络经营者违反本法规定的，应当终止该行为，并立即通知县级食品安全监督管理部门；如果发现严重侵权，将立即停止提供在线交易平台服务。”网络食品店首次被纳入相关法律，填补了网上食品交易安全监管的一项空白。然而，随着在线订购市场的增长，食品安全监管继续面临新的挑战。在网络订单中发现的一些食品安全问题也引起了广泛关注。例如，在2016年的央视315晚会上，央视披露了网络订餐平台的许多问题，包括一些公司未经授权经营，肮脏的制作环境，虚假广告等，以吸引更多的商贩入驻。平台通过吸引外卖公司伪造商家地址，上传虚假商业网站图片等方式，使没有经营资质的公司达到平台门槛，导致外卖行业食品安全问题反复出现，使外卖行业处于风口浪尖，降低了大众对网上订单的信任值。一、外卖食品安全概念界定（一）外卖食品安全及订餐食品供应是随着互联网的发展而出现的一种新的商业形式。我国和国外的研究人员还没有对食物供应的概念做出统一的定义，不同的研究者有不同的想法。有的研究者认为网络订餐是“客户通过第三方网站、网络电话、手机APP客户端等方式提供的网络订购模式，并由专人负责配送。”谢晨.我国网络外卖食品安全监管的法律问题研究.广东外语外贸大学,2019。也有研究者认为，外卖订餐是指“通过互联网接受消费者订单并送餐的餐饮经营者的业务，也包括第三方网络平台在餐饮活动中为双方提供平台服务的行为。”关春梅.网络外卖食品安全监管的困境与出路[J].食品安全导刊,2019（2谢晨.我国网络外卖食品安全监管的法律问题研究.广东外语外贸大学,2019。关春梅.网络外卖食品安全监管的困境与出路[J].食品安全导刊,2019（21）:1。综上所述，主要由三个要素构成:一是外卖是通过互联网或移动客户中介的；第二种是经营服务活动涉及第三方平台或自建平台；第三是点餐过程包括接受消费者预订、餐饮经营者制作和配送三个基本环节。食品安全是指食品无毒、无害、符合营养要求，不会对人体健康造成急性、亚急性或慢性危害。倍诺食品安全公司将食品安全定义为“食品中有毒有害物质对人体健康产生严重影响的公共卫生问题”。食品安全也是一个跨学科的领域，需要考虑在加工、储存和销售食品的过程中确保食品卫生和食品安全，减少疾病的发生和预防食物中毒。食品安全问题对人类社会至关重要。（二）卖食品安全监管外卖食品安全监管是指政府机关通过法律和行政手段，在法律框架内对第三方网络订餐和网络餐饮服务提供者平台的业务进行限制、规范、整顿和指导的监督管理。韩腾飞.互联网外卖食品安全监管问题研究[D].黑龙江大学.2019.外卖食品的安全控制具有以下韩腾飞.互联网外卖食品安全监管问题研究[D].黑龙江大学.2019.1.监督对象复杂多样。相比传统餐饮行业，其控制领域更加多样，包括网络餐饮提供者、第三方网络订餐平台和送餐人员。网络餐饮提供者通常规模小、分散隐蔽、流动性强，有的甚至没有固定的经营场所；监管者很难随时监控每个时期、每个被监管站点的状态。2.监管环节和内容的复杂性。相对于传统餐饮业食品原料的采购、运输、储存，以及食品的生产制作，电子食品订餐行业增加了打包餐食、配送餐食等环节。管理部门的管理内容包括:原料的质量、经营场所的卫生环境、食品加工人员的健康、用于食品包装的包装和容器的合格情况、配送容器的卫生情况以及分配过程的安全性，这显著增加了政府监管者的执法成本。3.法规的高度技术依赖性。网络订餐行业是“互联网+传统餐饮”发展的产物。互联网的虚拟性、开放性、时效性和复杂性在网络订餐过程中产生的数据和信息量是巨大的。监管机构使用互联设备、云监控和大数据分析等技术工具的能力不断提高。二、外卖行业及其监管的现状（一）外卖行业现状随着互联网技术的普及，传统餐饮商正在积极转型，投入在线订餐市场。网络订餐市场发展迅速，已成为餐饮业越来越重要的新兴业态。随着在线食品订单类别数量的增加和食品质量的不断提高，在线食品订单用户和事件的成交数量也在增加。2008年，我国第一家第三方网络订餐平台“饿了么”成立。后来又相继成立了“美团外卖”、“百度外卖”，并在第三方网络订餐平台中推出了“卒卜贴大战”，原来的主战场是大型高校，后来进入了白领市场，其规模和影响是可见的，早期的网络食品订购行业也是野蛮生长的。2017年8月，当“饿了么”收购了“百度外卖”后，“饿了么”和“美团外卖”形成了“两股势力争霸”的局面。近几年以来，我国网络订餐的用户和市场份额持续上升。2011年，我国网络订餐人数仅为6300万，2020年将上升至4.56亿，而网络订餐市场已经从2011年的216.8亿元增长到2020年的6646.2亿元。参见匿名网友：我国外卖行业整体规模呈现增长趋势美团市场份额占比最高参见匿名网友：我国外卖行业整体规模呈现增长趋势美团市场份额占比最高（二）对外卖监管的现状1.监管对象增多在传统的线下食品行业，公共管理部门需要做的只是有效地监控商家，关注商家的食品安全和质量，保证良好的消费环境。然而，在外卖的监管领域，一般监督不仅要求对线下商家进行有效监测，而且第三方平台，即向人们提供在线订单的平台，也受到国家监管。在整个监管过程中，无论是网络商家进入外卖平台，还是从餐饮生产、员工卫生、配送人员卫生、配送条件以及第三方网络订餐平台的日常运营，这些都需要有效的控制，导致被监控的对象数量增加。2.众多的监管环节增加监管的复杂性外卖行业与传统线下餐饮相比，监管部门需要有效管理商家准入和生产流程，网上订餐的方式相对较新，近年来才逐渐出现。整个过程中，监督各部总是复杂的，从原料和配料的选择、食物的准备、包装、和最终的食物的配送环节都需要政府监管。与此同时，对外部外卖平台的监控也必不可少。环节数量持续增长，每个环节都必须监管，监管变得更加复杂，这就加强了对监管人员的要求，使监管更加困难。3.商家的流动性增加了监管成本相比之前的餐饮行业，外卖平台上的商家流动性更强。有些商家比较隐蔽，透露的个人资料不全。为了获得更多的商业信息，监管机构需要花费更多的时间和人力调查平台上的商家。由于网络商家方便往返于订餐平台，即使监管人员通过查处解决了食品问题，商贩也能迅速退出外卖市场。总体来说，商家的流动性相对较高。尽管如此，即使监管部门查出了商家的问题，商家也可以更改店名，仍然在第三方平台上经营。这种流动性大大增加了监管部门的成本、监管者的成本，也为商家的食品安全违规提供了一个机会。4.监管的新环节加大了监管要求总的来说，在传统餐饮行业，国家管控部门相对容易管理，只需要关注商家的生产流程，环节也没有那么复杂，但是线下商家的管控部门就大不相同了。如果一系列的网络监控方法难以取得积极的效果，就没有办法满足食品行业的监管需求。由于监管环节增加，监管对象数量相对更多，需要更加灵活的监管方式和手段。线上订餐还专门有技术人员对外卖商家进行线下食品检测和线上人员监控，无形中强化了线上订单监管需求。三、外卖行业及其监管问题的分析（一）对第三方平台法律责任的规定过于笼统在网络食品生产者和经营者加入平台的阶段，新的《食品安全法》和《食品安全管理办法》都要求第三方平台对网络交易者负有严格的检查义务，第三方必须披露网络经营者和平台的信息，负责信息的真实性和正确性，包括注册第三方平台的正确名称，建立档案，核实其业务资质。实名登记信息包括:“外卖商家的姓名、地址、法定代表人或负责人及联系方式等”，而资质的验证需要入网的经营者有实体门店和合法的食品许可证。此外，第三方平台必须确保店铺地址、名称、主辅料等数量和信息与实体一致，即符合线上线下一致的原则。《网络食品安全违法行为查处办法》（以下简称《查处办法》）第四条也为经营者提供了第三方平台，强调:两类经营者应当对网络食品安全数据的真实性负责，但这两种责任的界限内没有区别，也没有包含具体的标准和责任人可以免除何种审查义务。（二）对网络外卖服务提供者的义务规定标准比较模糊网络送餐服务提供者的义务，如《外卖食品监管办法》，第十二条至第十四条，对配送过程中食品卫生安全的简要规定。其中第十三条规定“网络餐饮服务第三方平台提供者和网络餐饮服务提供者应当加强对食品配送人员的食品安全培训和管理。”但是，它没有提供培训，管理方法、标准、水平要求和工作资格都有明确的规定，实施缺乏一定的目标和指导方针，第14条只是简单地规定了“食品配送人员的个人卫生”等。第34、35条规定了对非法行为的适当处罚。相比之下，《上海市网络餐饮服务监督管理办法》明确了食品配送人员的管理制度，包括“建立并执行食品配送人员管理制度”。健康证是从业证明，“患有影响食品安全疾病的人员不得从事食品配送活动”等。因此，虽然我国的《网络餐饮服务食品安全控制监督办法》中包含了总则，但也有必要借助地方立法者的力量，进行更为全面细致的补充和完善。《外卖食品监管办法》，第十九条规定，外卖经营者在供应食品时，必须使用“无毒、清洁”的容器和器皿，但没有明确送餐容器和配送车辆的卫生安全标准。第40条规定，如果初犯违反第19条，将只给予命令和警告。在食品配送中，由于食品车、容器、餐具的不规则和不卫生条件而导致的食品安全问题并不少见。（三）各地监管机构改革进程尚浅合并后的机构的内部职能尚未完全整合，实体融合仍停留在表面。改革后，适应新的综合监管机构的执法程序不完整，行政权力在执法方面也缺乏标准，大多数执法仍然相对分散。在监测中央改革的步伐之前，地方没有对其自身的监管情况和问题进行彻底的分析，而且自从建立了一个全面的市场监督部门以来，没有计划一个完整的工作流程来适应一项不能促进科学和全面决策的合并，市场监管机构改革的有效性未得到充分发挥。各部门过去的活动和人事活动无法明确识别，难以为影响执法效率的改革制定具体的指导方针和对策。一些改革后的整体性机构比较混乱。现行的行政执法权规范性不足。简而言之，需要进一步深化改革后的机构如何根据当地情况实施业务分配和资源整合。（四）行政监管队伍监管水平不足行政监管队伍整体素质的高低关乎行政监管机关的行政能力。目前，除了监管机构合并重组过程存在问题外，行政监管队伍素质和监管水平也存在一些短板，如监管人员的素质、行政执法监管技术等。对于监管人员的素质，机构内部对监管人员特别是基层人员的培训还有待加强，主要涉及业务能力与思想素质方面。在如今综合性市场监督管理模式的改革下，如何让监管工作人员适应新的环境，提高工作积极性？在现今互联网+的时代如何让监管人员的业务能力更加精细化，更具创新性？在业务量只增不减的工作环境中如何稳定工作人员的情绪，是否应加大奖惩力度？随着行政监管机构改革的进程不断深化，诸如此类的监管机构内部建设问题应得以深思与改善。对于适应改革新模式下的人员培训方案与目标还有较长的实现路径可以探寻。不论是线上还是线下，在监管执法工作较为严峻的当下，监管工作人员的业务技能与思想素质关乎行政监管队伍的整体水平和行政效能的发挥。影响行政监管队伍整体水平的另一因素便是行政执法监管技术了。目前的行政监管工作依然较大程度上依赖于人力，对蓬勃发展的网络市场监管还有较大的落后性，传统的监管方式与监管技术已不再适应互联网时代的交易市场，特别是对于关乎民生的网络食品安全监管更甚至于网络餐饮行业的安全监管。由于互联网交易市场的隐蔽性、信息不对称性、涉及主体的多元性、交易环节的多样性等，信息化、科学化的监管模式与监管技术的提高和创新成为监管工作中的迫切需求。如何利用好大数据平台与互联网技术去实现线上、线下一体化监管，使监管覆盖面更广既是行政监管执法队伍的监管朝向也是网络餐饮服务业即网络外卖市场健康有序发展的必然要求。（五）行业协会力量未发挥由于网络的隐蔽性和监控的复杂性，外卖商家的线下行为很容易被避免。监管网络外卖行业，对技术、人员、设备的要求更高。因此，除了国家监管部门，例如各行各业的人，还需要外卖商家一定程度的自律，这需要行业协会的作用。目前，我国行业协会的权力没有得到行使，外卖行业缺乏来自自治协会的正确有效的建议和指导，行业自律性不强。据了解，目前我国与餐饮行业相关的行业协会主要有中国餐饮产业发展协会、中国品牌餐饮协会、中国饮食行业协会等。这些餐饮组织大多数都在保护商家的利益，为商户和餐饮行业的发展提供方便，而很少有关于食品安全法规食品安全协会只是在全国范围内和全国范围内成立的食品协会，主要是在工业生产和食品生产要求的领域。由此可见，在我国还没有专门的全国性的网络食品流通协会，也没有联合成立的协会，更谈不上创建统一的行业标准。行业标准和行业组织的指导不足，使得外卖商家普遍缺乏自律和社会责任。四、我国外卖市场食品安全监管法律完善建议（一）加强《外卖食品监管办法》的规定立法应改变平台责任的监管模式。从上面可以看出，不仅是对外卖的控制，近年来对网络食品安全的普遍控制都指向了第三方平台。希望它们能在某种程度上取代行政机构，承担起修复市场的责任。生产动机的不一致和对监管能力的限制使得这种监管劣势更加明显。立法应改变平台责任的监管模式，如下所列。对第三方平台网络经营者的检查义务、持续监控义务和违法责任免责条款做了进一步完善。因为违法成本低和第三方平台征服市场的欲望，平台本身的规模和水平不一，使得第三方平台在履行原有义务时难免视而不见，而且后期修改和整顿变得更加困难。对于《外卖食品监管办法》下的第三方平台责任的初步核实义务和中后期的持续监测义务，需要更精确的定量规定。比如“及时更新”的运营商数据进一步处理成具体的跟踪频率监控，如果更新后很久数据发生变化，就是一个不足，应该承担什么法律责任。关于第三方平台应履行的义务的规定不充分，很容易导致执行这些规定的困难，并与法律本身的积极作用背道而驰。但后一条款的违法成本应相应提高，以增加法律法规的威慑力。根据关于《外卖食品监管办法》的第7条，平台应设立专门的网络食品安全管理机构和工作人员是不合理的。在这些机构、人员规模、标准、程序、具体责任等方面没有回旋的余地。而应制定具体规定，使其得到有效实施。此外，如果中央政府希望有效利用该平台的主导地位来加强监管，则应考虑增加公共财政拨款，以支持监管体系的建设。为了遵守真实信息核查义务，政府必须首先对线下实体店进行严格的行政检查，并为平台提供汇总后的数据库，以便更密切、更快速地审核平台。立法需要改革初步负责的监管模式，加强行政机构本身，并在行政监管机构和外部平台之间合作、共同管理和相互控制的基础上，使监管工作更加全面。（二）各地制定有效的针对性管理办法《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》是中央一级网络订餐的统一控制令，但由于各地情况不同、复杂程度不同，特别是需求量大的城市，对网络外卖订单的需求很高，各地执行国家立法造成了诸多问题和监管盲区。在这方面，《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》第43条规定，各县、自治区、直辖市已出台小型餐饮网点经营管理规定的，必须按照地方法规或地方政府法规进行治理。可以看出，在不违背中央法律和上位法精神的前提下，中央政府鼓励各市根据各地具体情况，按照《外卖食品监管办法》制定更为精确、更有针对性的行政措施。例如，《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》第七条规定:第三方平台提供者应当设立专门的食品安全管理机构，并定期对管理人员进行相应的日常培训和考核，但具体的培训强度和考核标准等更为详细和精确的内容，如合规信息和侵权者的法律后果等，需要根据当地情况加以规定。此外，一些地方在中央监管措施生效之前已经有自己的行政措施，并可能在《外卖食品监管办法》生效后进行修改和适应，以适应当前的情况。在地方适用行政措施的同时，立法行动可以沿着两条主线进行，即横向和纵向。首先是在国家和市政当局之间建立一个纵向法律体系。各市必须与中央政府保持密切联系，坚持立法的精神和原则，根据当地情况行使地方立法权，并申请批准或备案。如果实际执行，这也将有助于改善国家法律制度和有效执法。第二是建立一个横向法律体系。法律法规无论何时何地公布和生效，都是我国整个法律体系的一部分，都需要一定程度的协调。地方法规可以互相补充，互相借鉴。此外，网上外卖商家遍布全国，互联网复杂且跨区域，各地之间的执法和执法信息也可以通过信息平台进行交换和共享。（三）加快地方食品安全监管机构职能建设为了应对食品安全管理的严峻形势和外卖市场的崛起，我国近年来不懈努力，改革食品安全控制体系和相关立法。随着新《食品安全法》的修订和《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》的出台以及国务院机构改革，我国的食品安全管理机制，尤其是对新型网络订餐服务的安全监管机制面临着新的挑战。如上文第2章第2节所述，食品安全机构的改革在不同地方如火如荼地进行，但由于紧迫性，许多地方目前仅处于简单的多部门合并和机构内部职能整合和重建的状态。在地方食品安全监管机构的重组过程中，加强监管权力的一个关键作用是做好机构的职能建设，包括合并机构内部部门的职能和培训监管团队。通过建立跨省、市、县的综合性市场监管机构，整合原工商行政管理部门、食品药品监督管理部门和其他部门，职能的整合和重组是影响行政效率的直接因素。在监测中央改革的步伐之前，各市必须彻底研究自己的监管情况和问题，规划精确的改革方向，完成适合合并的工作流程和资源分配模式，做出科学有效的决策，真正展示改革的成效。（四）加大线上线下双重监管力度综合监管线上和线下两个方位，线下监测是线上监测的基础，线上监测是线下监测的延续。这两者有很大的协同性和融合性，不应分开处理。特别是线下监控的情况下，要增加监控调查的频率，严格的大规模定期检查和一些不定期的对实体店的抽查结合起来尤为重要。不应低估对经营者食品授权和实体店的核查。加强线上技术比对和线下审核验证，实行“实体店铺和证照齐全”。平台还应加强对在线零售商商业行为的抽查和监控。行政执法机关在完成严格的执法审核后，可以将数据整理到相应的数据库中，构建数据平台，将收集到的网络外卖公司名称、行业、经营区域、食品种类、检测对象、密度、检测状态、未定义对象等基础数据进行整合，多维度分析后确定，形成数据模型，以便将第三方平台的信息系统与政府管控系统进行整合；这不仅仅为第三方平台提供了更加高效和准确的信息渠道，还便于相关部门的监督和问责。一旦建立了顺畅合理的信息交流平台，就可以促进信息的公开和共享。海量的食品安全数据可以用来创建一个食品安全云平台，使用二维码或条形码存储食品名称、生产商和其他基本食品信息。“通过将每个环节的信息编码并上传到单一的食品安全云数据平台，将产业链中的每个环节分解为单独的负责任的主体”，提高了在线提货食品生产和运营的主要部分的信息化水平，使食品监督变得更加透明，覆盖整个产业链流程，促进在线外卖食品安全的准确和可视化控制，构建基于互联网和大数据的新型“智能”监管机制。在制定动态监测方法时，应坚持线上监测和线下监测并重，事前、事中和事后三轮监测齐头并进，实现科学监测和有效监测。提高IT控制水平和有效利用大数据平台可以实现对整个流程的监控。（五）鼓励多元主体协同监管在线外卖监测的主要关注点是，消费者要么直接受益，要么成为主要受害者，这取决于监测的质量。消费者应该是社会治理事务中最积极的监督者，但现在由于各种原因，他们的维权渠道在很大程度上被封锁了。消费者维权渠道堵塞，维权成本高。由于一个第三方线上平台对线上取货商的控制和监管能力不足以达到监管的影响，甚至在激烈的竞争中获取额外的利益，餐饮经营行为被放松监管。效力弱得的监管机制促使越来越多的经营者在食品制备和加工过程中使用劣质原料，或利用互联网传递虚假信息，以说服客户寻求更多利益。而当出现问题的时候，第三方平台和餐饮商更多的是用私下的方法来解决，甚至把客户投诉放在一边。消费者由于司法渠道的堵塞、维权成本的高昂以及阻碍维权的力量的缺乏而处于不利地位，他们盲目地容忍和屈服于经营者。构建网络食品安全举报激励机制是提高消费者维权意识和法治观念的直接动力。在这方面，政府应加强激励措施，告知公众并加快兑现过程，以提高消费者参与度并节省执法和取证成本。同时，要加强消费者法制教育，做好法制宣传，提高消费者的风险规避意识，建立具体的投诉渠道，加强外卖投诉平台和投诉专线的知名度，建设统一的网络食品安全信息平台，完善信息连接系统，通过适合行政管理部门的各种渠道更顺畅地提供信息。此外，我国的快递业和德国的消费者保护措施也可以用来为消费者提供多项保护权利，比如验货权。如果满意或者不符合要求，可以现场退货，拒绝收货并要求赔偿。批准内容包括交付的熟食的温度