社保基金监管

社保基金监管提纲〔一〕社保基金监管的衍生〔二〕社保基金监管的理论依据〔三〕社保基金监管者和被监管者的博弈分析〔四〕社保基金监管存在的主要问题〔五〕国际社保基金监管的经验〔六〕完善社保基金监管的政策建议〔一〕社保基金监管的衍生社保制度拥有弥补市场缺陷的功能，它并非单纯建立所谓的社会正义或公平的道德制度，而是一定时期条件下利益链条上的平衡制度。这个利益链条包括企业主的利益、劳动者的利益、社会公共利益。它是为了防止市场经济的缺陷、防止发生生产过剩的经济危机而建立的一种利益协调制度；它限制资本拥有者的强势地位以及对于利润的过分追求，对建设可持续的劳动力市场、维持拥有活力的消费群体和增加社会的经济效益具有重要的调节作用。因此，社会保障制度在一定程度上是由国家出面强制企业和工人之间签订一个有利于双方长远和共同利益的长效机制。追本溯源，我国“血汗工厂〞现象的发生与国外社保制度的开展息息相关。福利制度是挽救资本主义经济危机的一个重要措施。为防止企业主过度压榨工人以获取最大剩余价值，“出现边际私人净产值与边际社会净产值相背离〞的现象。在西方国家的推动下，工人们成立工会，由工会代表工人阶级的利益，与企业主进行集体的谈判，在劳动时间、最低工资和社会保障方面进行权利的不断的讨价还价。企业主在本国内生产，他找不到可替代性的劳动力资源，只能雇佣与他谈判的雇工，为了能进行生产获得利润，他们就会适当地降低自己的最大利润，为工人的利益让步。通过双方的利益通过长期不断的博弈，西方国家才有了今天资本主义国家内的社会主义性质的福利模式，但是，当市场经济突破国界，资本可以全球流通后，兴旺国家的这种福利制度却反过来损伤了本国的工人阶级的利益。“全球竞争引起的资本流动刺激了劳动控制的加强。〞不兴旺的国家为了开展经济，会放开本国市场，给予外来资本较为优惠的开展条件，比方低价的土地、廉价的劳动力、优惠的税收、低本钱的环境能源消费等，从而推动本国经济的开展。我国东南沿海地区经济的开展就受益于此，因此，一定程度上说我国的经济的开展“受益〞于西方相对兴旺的社会福利制度，我国廉价劳动力的出现，一方面带动了我国经济的开展，另一方面却给兴旺国家的社保制度带来的损伤。兴旺国家的工人们这时失去了与企业主进行博弈的权力，由于资本拥有了更低廉的可替代性劳动力，他们就不会在工人利益上进行过多的让步，于是“向新的生产政体的转变由国家的双重撤退所引起———一方面，缩减福利和在生产领域之外对最低生活的保障；另一方面，放松对管理的专制倾向的约束。因此，国际劳动力市场的不平衡、资本对利润的追求，构成全球化对兴旺资本主义国家福利模式的挑战。基于上述认识，学术界和国家达成共识：建立社会保障制度，从而保护工人的利益。社会保障制度成为一种强制性的制度而建立起来，甚至该领域的政策制定者还为把它们转变成“法〞而不断努力。《劳动法》也为了实现国家的意志，以保护工人的利益而进行了新的变革。但这两个制度的建立让劳工阶层能真正受益吗?事实的发生，让政策制定者头痛，为什么劳工阶层，特别是处于更加弱势地位的农民工根本不领这个制度的情。如今再实施新的农村养老保险制度，问题的关键不仅仅是制度设计的多么合理，而是获得农民的认同，让他们相信这个制度的可持续性和可靠性。农村如今建立了合作医疗制度，制度宣传为“政府出资，新型农村合作医疗会长期实行〞，但这个制度真的能长期持续下去吗?农民在疑心，一些学者可能也在疑心。还有农村中还存在着一些违规操作，如医院为了获得更大收益而违规报销，“有关系的人〞能报销更多，即使享受此违规利益者本人在事后是这样评价：“这样随便报，不知医院以我们的名义赚了多少啊!我们不但被利用了，辛苦的钱还被他们糟蹋了啊〞。因此“假设想看好自己的钱，还是自己存着放心〞这就是农民总结出来的“保险经验〞。〔二〕社保基金监管的理论依据社会保障基金监管，是指国家为了维护参保劳动者的合法权益，确保基金的平安与完整，防止基金被挪用挤占，保证基金保值增值、合理分配并及时支付，授权专门机构依法对基金的筹集、运营、支付等动态环节的全过程进行全方位监督管理的活动。它是维护社保基金平安乃至整个金融系统和宏观经济稳定，保障社保制度平稳运行的制度性保障。一、社会保障基金具有明显的外部效应社会保障基金是国家根据有关法律、法规和政策的规定，为实施社会保障制度而建立起来的专款专用的资金。国家设立社保基金的目的在于为劳动者提供一种根本的生活保障，从而维护社会的稳定和经济的开展，因而社保资金可以被视为由政府提供的公共产品，具有明显的外部效应。社保基金的有效运行，有利于保障劳动者和社会弱势群体的根本生活需要，维持社会稳定，亦有利于实现国民收入的再分配，促进社会公平。反之，社保基金的运行假设出现严重的收支缺口，劳动者的权益将得不到切实保障，进而威胁到国家的宏观经济运行和健康开展。而随着多层次社会保障制度的逐步建立和社保筹资模式由现收现付制向积累制的转变，社会保险基金的规模越来越大，基金的投资营运、保值增殖等都使得基金监管的作用日益彰显。二、社会保障基金运行过程中的资金信息不对称问题

专业化分的工日益细化使信息不对称成为必然的事实。毕竟，社会复杂化和人们自身知识结构的有限性，决定了社会中的人只能是有限的理性，了解与己利益相关的信息才是理性人的选择。信息经济学告诉我们，信息不对称必然导致市场逆选择或道德风险。具体到社保基金管理领域，参保人受诸多主客观因素的影响，难以得到有关社保基金投资运营过程和支出的充分信息，处于信息不对称的弱势地位，其合法权益难以得到保障。而社保基金在支付环节中出现的虚报冒领现象那么是基金管理人不了解投保人信息带来的后果。因此，为消除社保基金的委托—代理人市场之中的信息不对称，维护参保人的利益，必须建立健全的社保基金信息披露制度，强化对社保基金筹集、支付和投资运营诸环节的监管。三、社会保障基金运营具有垄断性随着社保体制的改革，社保资金的分散化管理正逐步向集中管理转变，特别是社保资金进入资本市场后，金融垄断的产生将不可防止。为确保社保基金的平安性和完整性，基金管理机构对社保基金投资运营准入主体设置了严格的限制措施，如必须有符合规定的注册资本金的最低限额，有具备任职专业知识和业务工作的高级管理人员，有健全的组织机构、管理制度和内部风险控制措施等。由于我国社保基金建立时间较短，符合上述条件的投资主体极为有限，由此造成了运营的垄断。众所周知，垄断将限制竞争，不利于资金运营效率的提高，尤其是在我国目前金融市场尚未标准的情况下，利用垄断进行不正当竞争以谋取特殊利益的现象较为严重。因此，为了保护广阔参保人的切身利益，维护社保制度的顺利运转，对社会保障基金进行强有力的监管是客观而现实的需要。四、社会保障资金的信托性质，可能引致诸多风险社保基金为了实现保值增值，应付老龄化社会带来的日益沉重的社保支付压力，必然会局部进入资本市场，这一局部基金即是一种信托资金，资金的所有者和运营者之间即存在着委托—代理关系。社保基金在投资运营过程中，潜伏着较大的风险，如代理风险、投资组合风险、系统风险等。为确保基金平安完整，实现社保基金的保值增殖，必须加强基金监管。五、社保基金监管本钱特性社保基金的监管本钱由体制本钱、服从本钱和结构本钱三局部组成。体制本钱是指用于维持社保基金监管机构日常运作所需要的经费，如监管机构所消耗的人力、物力、财力资源等；服从本钱是指社保基金管理效劳机构因服从监管规定而付出的额外经营本钱，如因遵守规定而须建立新的制度、提供培训、花费时间和资金所付出的本钱等；结构本钱又称间接本钱，是指由于社保基金的监管行为致使整个社会的福利降低所发生的损失。一般认为，社保基金监管强度与社保基金监管本钱正相关〔如图4左〕，与监管收益的关系那么比较复杂，呈倒U型：初期随着监管强度的增加，参保人的权益将得到更可靠的保障，社保基金管理系统的稳定性也会增强，即监管收益呈上升趋势，但当监管强度到达某一点〔如图4右所示的P点，此时监管收益=监管本钱〕，社保基金监管到达均衡监管状态，均衡监管强度为Q点，此后，监管强度的增加所导致的监管高本钱，将抵消监管所获得的收益。因此，过分强调监管强度不符合监管的本钱—收益原那么，也不利于社保基金投资组合的优化和灵活性，阻碍了社保基金的保值增值。〔三〕社保基金监管者和被监管者的博弈分析〔一〕社保基金监管博弈的主体与客体社保基金监管主体是由劳动社会保障行政部门、财政部门审计部门、工会组织、公众等组成。监管客体主要包括基金投资机构和基金托管机构。监管政策制定者从既定的目标出发，制定一系列监管政策。公布实施后，监管客体就会从自身利益出发，在政策实施过程中采取相应对策，做出理性的选择。这样，监管政策实施的效应就会发生变化。如果政策制定者发现或预见到客体的反响及政策目标的影响，就会在下一次制定或调整政策时有所改变。于是，新一轮政策又公布实施，客体又重新作出反响，如此反复博弈，以至无穷。〔二〕博弈规那么——制度安排制度即政策规定，它权威地限定当事人的行为。制度安排通常以立法或其他强有力的约束形式固定下来，制度对参与博弈的各方都具有约束力。参与者在既定制度框架内进行自我约束和策略性的行动。当然，谁破坏了规那么将受到应有的惩罚，这又是另外一个层面的博弈。政策实际上就是“游戏规那么“。规那么不同，参与方的策略就会不同，博弈结果也就自然不同。如果政策〔制度〕不合理、不公平，政策目标就很难实现，市场也就很难到达高效。因此，从某种意义上说，制度往往比博弈本身更重要。实际上，许多制度规定本身就是为了到达一定目标而设立的，它们本身就是一种政策工具。所以，要取得有效的、稳定的博弈结果，制度的变迁和创新就是管理层监管工作的主要方面。〔三〕社保基金监管部门与被监管部门的博弈在社保基金监管的博弈中，局中人是监管者和被监管者。监管者的策略＝〔查处、不查处〕；被监管者的策略＝〔守规、违规〕。

结论1：在被监管者和监管者的博弈中，无论在长期还是短期，要更有效地抵抗违规现象的发生，加重对监管者的惩罚固然不可或缺，而更有效的措施应该是加重对监管者渎职行为的处分。结论2：委托人真正能够控制监管者与被监管者合谋的是制度约束。制度约束系数越大，监管者的监督强度也越大，也即是他们的合谋空间越小；同时，监管者的监管强度越大，被监管者的违规程度就越小。因此，增强制度约束力是监管制度构建的核心内容。结论3：被监管者的违规程度取决于监管者的监管强度和违规收入瓜分比例。监管者的监管强度越大，违规程度越小；反之，那么相反。被监管者瓜分收入的比例越大，违规的程度越小。结论4：在被监管者的违规强度既定的情况下，监管者的监督强度取决于制度的约束系数和违规收入的瓜分比例。制度约束系数与监管者的监督强度成正方向变化，制度约束系数越大，监管者的监督强度越大；与违规收入瓜分比例呈反比例变化，越大，监管者的监督强度越小；反之，那么相反。〔四〕社保基金监管存在的主要问题一、社保基金监管的根本情况现在我国实行的根本是政府主导型的社保基金监管体制。社保基金主要用于购置国债或存入银行，绝大局部基金作为政府预算，投资风险由政府承担。社保基金的行政监管与投资运营紧密相联，政府部门集各项权力于一身，造成基金收益率低、信息不对称、透明度差等严重问题。我们理解这种体制为“严管制，松监督“。严管制是指政府部门对社保基金的投资、运营以及其他市场化的行为设定了非常严格的政策。这种严管制的价值取向，虽然有利于保证社保基金的平安，但是人为割裂了社保基金与资本市场的关联，加大了社保基金保值增值的难度；松监督那么是指由于社保基金监管立法的滞后，造成监管主体缺乏执法依据，使得对社保基金的监管力度明显滞后。制度约束的缺失必然导致监管漏洞，这便为暗箱操作预留了空间。见图1为我国社保基金监管组织体系图。社会保障制度是社会的平安网和稳定器，是建构建设社会主义和谐社会的重要内容。必须切实管好用好社保基金，确保其平安完整、保值增值，这是政府的重要责任。社保基金是“高压线“，任何人都不得侵占挪用。2006年发生的上海社保基金案震惊全国，该案件牵涉的高官就如此之多，令舆论哗然。然而，上海社保案并非只是单一的案例。据人保部统计数据显示，自1998年以来，该部会同其他部委进行过6次大检查，其中2000年发现170多亿元社保基金被挤占挪用，2004年发现16个省份有挤占挪用情况。党的十七大以来，全国查处和纠正违纪违规社保基金问题1519件、涉及金额12.68亿元，扶贫救灾资金问题1315件、涉及金额2.03亿元。截至2023年6月底，全国参加城镇根本养老、根本医疗、失业、工伤、生育保险人数分别为22413万人、33679万人、12339万人、14074万人、9794万人，分别比去年底增加522万人、1857万人、-61万人、287万人、540万人。1-6月份，五项社会保险基金征缴收入6168亿元，同比增长17.6%[3]这样庞大的一笔资金，是参保亿万人民的“保命钱“，然而究竟有多少人知道这“保命钱“是如何在相关部门中运作的?二、社会保障基金腐败产生的原因随着社保资金规模的不断扩大，在监督资源既定和其他条件不变的情况下，由于资金规模的扩大，原本潜在的矛盾与不和谐因素逐渐显性化并锋利起来，因此，社保基金腐败现象便逐渐产生或趋向于必然。根据《企业职工根本社保保险基金、城镇职工根本医疗保险基金和失业保险基金审计结果》统计显示，社保基金腐败金额总计71.35亿元。[4]根据腐败产生的原因，可分为五类，见表1。从表中可以看出：在违规资金比例中，地方政府既是基金管理的主体，又是腐败的主要源头。“前四类违规均属地方政府行为，占违规资金总量的95%左右，而涉及到管理不标准、管理水平和工作态度等非制度性因素导致的腐败数量那么大约只有5%左右。“由此，我们认为当前我国社保基金腐败的主要原因是制度层面的问题造成的，社保基金的监管审计制度是遏制腐败行为的重要手段。三、社保基金监管存在的主要问题1、社保基金监管立法滞后，还未形成完整的社保基金监管法律法规体系目前，我国还没有公布社会保障法或者社会保险法，社会保障基金监管还缺乏一定的法律依据。在社会保障基金管理法或者社会保障基金监管法方面的法规和条例虽然不少，但是这些法规和条例的权威性和稳定性要比法律差，内容上也不全面，而且不少已经过时。上海社保案的发生，已经促使我国社会保险法的制定提上了日程。随着社保案的不断涌现，各省市也在逐步完善社保基金相关的法规。2006年11月，上海市社保案出现后，公布了《上海市社会保险基金财务管理方法》，对收支两条线的精神进行明确的规定。到目前为止，《中华人民共和国社会保险法》的草案经过屡次修订，才于2023年10月28日公布。实行社会保障制度，法律应先行，这是我们政府首先要考虑的问题。2、社保基金监管过分依赖行政手段从监管模式设计思路和具体制度安排看，我国社会保险基金监管制度过分偏重行政手段。而在社会保障制度兴旺的其他国家，社会保障体系的运行主要是依靠国家立法来实施的，社会保障基金的监管无论是在制度的严肃性、权威性，还是在实施的强制性方面，行政手段显然都远远不及国家立法更能使社会保障监管职能有效地发挥作用。此外，在行政监管过程中，还存在由于有限理性、官僚主义属性、经济人属性、垄断性等原因所导致的政府失灵，从而出现行政监管的低效率、无效率甚至负效率。再者，过分倚重行政监管易于忽略和抑制其他监管资源的开发和利用。可见，行政监管是社会保险基金监管体系的核心和关键，但过分倚重行政监管显然是不行的。社会保险各行政监管部门体制关系仍未理顺，在社会保险基金监管上，存在严重的“条块分割“现象，基金监管在一定程度上分散无序。各部门在制定或执行有关政策过程中容易受当地政府或相关部门的干预与影响。各地区、各部门从自身利益出发，使政府制定的监管法规制度很难实施到位。此外，由于原来管理范围不同形成的边缘交叉局部，在管理权限及执行何种政策上更是矛盾重重，互相扯皮。在这些因素的作用下，使得社会保障基金监管的职能被弱化，社会保障监管机制严重失效。与其他国家主要是依靠立法来监管社保基金形成鲜明比照的是，我国主要采取的是行政手段。这种制度设计，无论是在权威性、稳定性，还是在实施的效果层面，都存在明显缺乏，“在行政监管过程中，还存在由于有限理性、官僚主义属性、经济人属性、垄断性等原因所导致的政府失灵，从而出现行政监管的低效率、无效率甚至负效率。“在监管过程中，行政权在利益的驱动下往往会发生异化，出现“权力寻租“现象。在中国的基金组织中，由于契约的不完备和制度标准的缺失，投资基金委托———代理双方的制衡能力存在严重的不对称，普遍情况是基金持有人的基金经理人的强代理关系和弱委托，这种不平衡的委托———代理关系，使得基金经理人十分容易产生以个人利益的最大化为目标。由于掌控了巨大的资金实际控制权，非正当利益也就成了个人利益的最好来源。在实际操作中，财政部门和审计部门很难对劳动保障部门的各种操作执行有效的监督，同时因为这两个部门都隶属于各级政府，所以也很难把基金和政府隔离开来，从这个意义上说依然没有脱离地方政府自己监管自己的这个怪圈。3、社保基金统筹层次低，监管本钱高，监管难度加大目前虽然有17个省份称已经实现省级统筹，但实际上真正实现了根本核算单位和资金流在省级层面大收大支的省份只有四五个，其他都不是真正意义上的省级统筹。我国绝大局部社保基金仍然以县〔市〕级统筹为主，全国社会保障基金分散在二千多个社会保障管理机构。这就意味着实际控制社保统筹基金的决策者和操作者是全国2，000多个县市地方政府，每个统筹单位在资金上是“五险“资金自我封闭和独立运行，从全国来看，等于是社保基金潜藏着成千上万的“风险点“。由于监督体系不健全，事关老百姓“养命“的社保基金，往往在个别领导的签字批条中被挪作他用，而作为负有基金监管职责的社保部门既不敢顶，又不敢向上一级反映情况。这一制度安排的缺陷，不仅使基金管理层次过多，管理费用过高〔我国的管理本钱高达3%，而国际一般只有1%〕，而且导致基金的平均规模过小，难以实施较大规模、较为稳健的组合投资方略，投资风险和经营本钱增大，基金链条很长，监管难度很大。4、社保基金管理不明晰，信息披露缺失当前我国社保基金监管的信息透明度还很不够，现行文件涉及到社保基金信息披露的规定如《社会保险费征缴暂行条例》第十六条：“社会保险经办机构应当至少每年向缴费个人发送一次根本养老保险、根本医疗保险个人账户通知单。缴费单位、缴费个人有权按照规定查询缴费记录。〞第十七条：“缴费单位应当每年向本单位职工公布本单位全年社会保险费缴纳情况，接受职工监督。社会保险经办机构应当定期向社会公告社会保险费征收情况，接受社会监督。〞

这两个文件没有对公布文件的范围、指标和方式等详细情况作出规定，缺乏可操作性。监管漏洞多，内容不完备，不仅立法层次低，内容过于笼统、简单，不能够发挥应有效用，在一定程度上造成法律监管的不到位。2001年公布的《全国社会保险基金投资管理暂行方法》，对社保基金的投资方向作了规定，但对于投资工具的种类、期限、收益、投资的数量的可靠性等那么没有明确详细的规定。由于没有相应的投资法律法规的约束，使得社保基金投资管理混乱。5、社保基金投资监管机制不健全社会保险基金监管的根本目的是将社会保险基金运行中的风险降低到合理程度内。而决定社会保险基金总体风险程度的关键是基金投资运营中的风险大小。我国目前的基金投资监管的制度安排仅仅在《全国社会保障基金投资管理暂行方法》、《企业年金试行方法》和《企业年金基金管理试行方法》中有所表达。并且，除社会保障基金理事会以外，还没有一个统一的专业部门对社会保险基金的投资实施具体有效的管理和检查，尚未配备相应的专业人员和技术资源去分析政策变化对社会保险基金投资决策的影响。我国社会保障基金缺乏有效的社会监督，社会监督的法制保证也不健全。从总体上看，在中央、地方政府的各个层次上，还没有普遍建立起社会保障的社会监督机构，已有的社会监督机构所发挥的监督功能也十分薄弱。在各项零星规定中，都没有具体指出相关社会监督主体所享有的监督权利。而且目前我国的工会组织和社会舆论尚不能独立地决定自己的立场，在很多情况下其监督意见都被内部化了，难以起到实际的作用。6、中、长期预警监督缺损比较严重社会保障事业的预警监督是社会保障基金监管工作的一个重要组成局部，但是我国社会保障基金管理中存在的问题及缺乏有效的社会保障监管系统现状已经说明，中、长期预警监督缺损问题比较严重。我国至今还未建立一个全面、充分反映社会保障事业开展的预警监督指标体系。主要表现在：一是单个预警监督指标的设置或计算不合理、不科学；二是预警监督指标体系很不健全，指标分散，可比性和系统性较差。基金监督力量薄弱，机构不健全，人手配置少，也是问题，社保基金累计结余已达2.1万亿元，且基金每年以20%的速度增长。这对于全国基金监管人员约100人左右来说，形成了极大的反差和挑战：监管负荷严重超载(监管机构官员人均与参保人数或资产数量之比：如我国的监管负荷为每个官员人均管理625亿人民币即62亿欧元。而在国外，监管负荷远低于我国，如具有墨西哥“国家退休金储蓄监管委员会“人均管理3.2亿美元。我国每个监管官员平均管理上千万参保人员，是国外的上百倍上千倍，如阿根廷“退休和养老金管理总局“人均管理5.1万人)，不仅谈不上事前、事中和事后的三段式监管，甚至连日常工作也难以完成。面对那么多可能的风险源，苦于人手缺少，而无法进行大范围检查，一些问题可能因此而被掩盖，从之前发现的一些案子上也是如此。〔五〕国际社保基金监管的经验〔一〕常见的监管模式国外集中监管：“一国政府在构建社保基金监管体系时，将监管职能赋予单一的机构，由该机构代表政府集中履行对社保。主要特点表达在监管主体是单一、专门的政府机构基金的监管职能。实行这种体制的有法国、智利、阿根廷等国家。政府机构以保障社保基金平安并追求保值增值为目标，通过健全内部运作机制，对社保基金进行整体安排，来为社会提供有效的监管效劳。分散监管：一国政府在构建社保基金监管体系时，将国家对社保基金监管的职能赋予两个以上相互独立的主体，并且这些主体大多是由政府现有的经济管理部门组成。实行这种体制的有英美等国家。分散监管偏重于发挥各监管主体的专业优势，借助先进技术来降低监管本钱，确保社保基金的稳健运营，多见于金融市场兴旺国家。审慎性监管：主要表现政府较少干预社保基金的日常管理，主要是依靠社会中介组织来监督基金运营。当前社保基金监管正在从严格限量监管走向审慎性监管。以养老基金为例，现在养老基金进入股票市场和海外投资的规模日益扩大。严格限量监管：“预先配置好各种资产在总资产中的比例，然后按照既定的比例投入资金。其特点是监督机构独立性强，权力较大，基金的结构，运作和绩效等具体方面进行限制性的规定。“政府对社保基金投资具有明确的规定性，表达出强烈的政府管制色彩。属于社会保障基金管理中的严格监督模式，其严格的基金管理限制是由一国的法制水平较低，金融市场不完善的现状所决定的。〔二〕美国社保基金控制风险的根本原那么美国社保基金监管机构设置和职能安排真正表达了基金管理的风险控制中不可缺少的三条重要原那么，即全面性、独立性和制衡性。独立性原那么是指在社保基金监管过程中，各部门保持高度的独立性和权威性，负责对社保基金管理的各个部门内部风险控制和管理运作进行稽核和检查。制衡性原那么是指在社保基金监管的内部组织结构设计上形成一种相互制约的机制，特别是防范利益冲突和利益输送的问题。美国社保和医疗统筹基金信托董事会董事成员的任命制度充分表达了这一制衡原那么，由总统、参议院、财政部、劳工部、医疗卫生部和社保局组成的多方共同监管社保基金的管理结构，与跨党派的咨询机构人事制度一起，形成多方制衡力量，有力维护美国社保基金政策的顺利实施和实际运作，着实提高监管效率及其力度。全面性原那么是指社保基金管理过程中的风险控制必须自始至终贯穿基金管理的各个环节，涵盖参与其运作的各个当事人，渗透到各项具体业务过程中，从业务的决策、执行、监督和反响等环节进行把握，有效防范风险。首先，美国社保基金监管从征缴、支付到投资，各个环节均有相应部门各司其职，分工明晰，相互独立，相互制约，其监管体系本身即具备全面统一性(如下图)。〔三〕国际社会保险基金监管方式与经验社会保障基金监管是一项复杂的社会系统工程，涉及的内容、方法、手段、技术非常广泛。从当前世界范围社会保障基金监管实践来看，各国依据本国的理论和政治文化背景，结合本国经济和金融市场开展程度，以及金融监管实践，采取了不同的监管体制和监管模式，其监管的内容、方式和手段也不尽相同，但是，综观世界范围社会保障基金监管实践，有些监管内容、方式和手段是某些国家和地区所特有的，而有些那么具有普遍性。1、依托完备法律法规体制实施社保基金监管。第一，宪法，作为社会保障基金监管法律体系中最高的一个法律层面。在许多国家的宪法中，都明确规定享受社会保障待遇是国家赋予每个公民的一项根本权利，实际上从法律上间接地规定了社会保障基金监管的地位和作用。如美国、英国、日本等国家现行宪法中都明确规定了公民所享有的社会保障权益。第二，社会保障法，社会保障法所规定的内容要比宪法更加明确而具体，具有一定的操作性，同时也是所有社会保障相关的专门法律的根本法律。许多国家都公布了社会保障法，明确规定社会保障基金监管的性质、具体内容等。如英国1911年公布的《国民保险法》、美国1935年公布的《社会保障法案》，作为综合性社会保障法律确立了英、美两国的社会保障体制。第三，社会保障基金管理法，作为社会保障基金监管中最具有操作性的一类法律法规，在这类法律法规中详细而具体地规定了社会保障基金监管机构的设置、监管的主要内容以及监管体系的建立等。社会保障管理法的制定和实施必须以社会保障法为根底。大多数国家都制定和公布了社会保障管理法方面的法律法规，如社会保障基金收支法律法规和社会保障基金投资法律法规等。美国的立法过程：美国的社会保障制度已走过100多年的历史，在此过程中，有关养老金的立法、监管及形式都随着现实环境的变化而不断地发生着变化。1929~1933年经济危机后，罗斯福政府提出社会保障方案，1935年，美国国会通过《社会保障法》，初步建立社会保障体系，同时确立联邦社会保障方案的管理结构，监管组织以财政部和独立的社会保障局为主，劳动部配合。直到1974年，国会通过《雇员退休收入保障法》，该法案为美国第一部涵盖私人养老方案和个人储蓄方案所有方面的法案，至今仍是管制私有养老方案的根本法律。1974年的法案，同时确立联邦劳动部为私有养老方案的管理部门，财政部等起配合作用，形成与联邦社会保障方案不同的监管结构。通过法律法制，美国已建立起一套较为完备的社会保障体系。2、全球社保基金监管向专业化市场化开展。20世纪90年代以来，受多种因素的制约，全球社会保险制度框架正经历着创立以来最主要的一次变革，欧美兴旺国家社会保险基金监管向市场化开展。在20世纪90年代开始实施以结构改革为重要特征的开展思路，通过构建多层次社会保险制度，鼓励开展补充养老保险方案，实施局部基金制模式，引入个人账户机制，局部工程实施社会保险的私有化改革。美国社会保险市场化改革的几个方面中，均强调放松对社会保险基金的投资限制，建立个人账户机制，大力开展401K方案，强调基金营运与管理，呼吁改革社会保险基金主要投资于国债的现有格局，逐步提高社会保险基金参与金融市场投资的比重。可以预计，欧美国家社会保险基金市场化的开展趋势仍会继续开展。拉美、东欧国家社会保险基金监管市场化的步伐亦在加快。由于智利模式的影响，阿根廷、秘鲁、墨西哥、乌拉圭等拉美国家和波兰、匈牙利、捷克等东欧国家以更快的步伐建立起市场竞争性的社会保险制度，主要是组建养老保险基金管理公司，严格立法、严格标准、实施市场化的运作，呈现出远比欧美国家更快的开展趋势。3、建立独立且相互制衡的监管组织结构，有效确保社保基金的监管工作落到实处。从美国经验中学习中央集中统一监管的同时，借鉴其从立法高度对我国社保基金监管部门之间的职能分工做好责、权、利的清晰划分，当然这也包括中央以及地方政府职能的划分，制度化各部门间以及各级之间的合作关系，并设立美国式的社保基金理事会，纳入国家各监管部门的领导作为其成员，实施总的社保监管职能和协调工作，从而最大程度的防止监管重复和漏洞的出现。4、着实促进提高监管部门的工作水平。我国社会保障基金的监督力量存在着严重薄弱的问题。我国政府监管部门的经济管理能力、技术水平、自身经验距离社保基金的监管要求存在一定差距，这就要求监管部门必须加强自身知识能力建设，提高监管能力，不断融入新的监管人力，向国际先进监管水平稳步快速迈进，早日实现社保基金监管工作的国际化接轨。

〔六〕完善我国社保基金监管体系的对策建议

建立科学的社保基金管理和监督体系，确保基金的平安完整，是政府的一项重要职责。没有基金监督，社会保障制度就缺乏平安保障。要维护参保人员的利益，实现基金的平安完整和保值增值，就必须建立基金监督的长效机制，重构我国的社会保障基金监管体系，构建起独立而又各部门相互制约开放有效的监管体系。使社保基金成为谁都不敢去碰的“高压线“。〔一〕建立健全组织体系，加强社会保障基金监督队伍建设。各级社保基金监管部门要强化对社保经办机构业务办理的行政监督。要加强财政审计专门监督：各级财政部门要加强对社会保险基金财务、会计制度执行情况的监督，定期或不定期地对基金收入户、支出户及财政专户基金管理情况进行监督，保证基金的财务收支按规定有序进行。各级审计部门也要定期对社保基金的使用情况进行审计监督。要加强社会舆论监督，充分利用社会的力量，加强对基金的监督。逐步建立起以行政监督为主，实现行政监督、专门监督和社会监督相结合的高效社保基金监督体系，形成基金监管合力。加强监管队伍建设，提高监管人员的政治业务素质：招收一些专业人士进入社保基金监管机构；加强对基金监督管理机构负责人和业务人员的培训；对社保基金监督管理人员开展警示教育，使维护社保基金平安完整成为大家的自觉行为。加强由人大、政府、政协、工会等多方人员组成的社保监督管理体系，通过听证会形式提高公民的参与度。最后加大违规违纪的处分力度，对任何打社保基金主意的权力部门或个人，予以最严厉的惩办，确保社会监管的刚性原那么真正成为不能碰的“高压线“。〔二〕建立健全工作机制，建立快捷、准确、高效的基金监督信息系统落实责任，健全社保基金监管工作机制。各级政府层层签订责任书，并把基金监督管理工作纳入行政问责的范围。明确劳动保障、财政、税务三个部门在社会保险基金征收、管理、支付各环节中的责任，形成了“税务征收、财政拨付、社保发放、全程监管“的社保基金监管三方工作机制。加强信息化建设，强化信息披露制度，实现有效的信息公开化，逐步建立起信息共享、实时监管、公开透明的社会保障资金征收、使用和管理运行新模式，根本实现依法监管、科学监管。运用现代化的计算机网络信息工具，充分利用“金卡工程“兴旺的信息网络优势建立社保基金网络体系，为各个监管部门提供连续、系统、动态的信息效劳。加大基金的日常管理和执法检查力度。一方面，切实加强基金的日常管理：一是建立了经办机构内部控制机制；二是加强基金财务管理，严格基金拨付手续；三是严格划分业务部门和财务部门之间相应的职责和权限；四是实行严格的岗位别离制度；五是加强对重点岗位的监督。另一方面，组织开展多种形式的执法检查活动，严肃查处挤占、挪用、贪污社会保障基金等违法违纪行为。〔三〕提升统筹层次，降低监管难度，积极探索基金保值增值渠道逐步提升社保基金统筹层次，使社保基金脱离地方政府的管辖范围，提高统筹层次要实施分步走战略。第一步是实现真正意义上的省级统筹，真正实现了根本核算单位和资金流在省级层面大收大支，这样在干部管理和资金管理上都将减少两层，统筹单位风险源也将从2，000多个减少到30多个，资金风险几率也将大大减少，这样也既可以降低管理费用，又可以降低监管难度。还可以使基金形成合力，有利于实施较大规模、较为稳健的组合投资策略，降低投资风险和经营本钱，实现基金的保值增值。第二步是由省级统筹上升到国家统筹，真正实现了根本核算单位和资金流在全国层面大收大支。这样可以进一步降低监管的难度和管理费用。要不断研究基金保值增值新方法、新机制的运行，实现无过失和公开、透明、阳光管理的理念，使社保基金的投资运营不变成只有少数“核心人物“才知道的秘密。社保基金的管理部门要定期向社会公布社保基金的征收、支付、运营和基金结余的情况。在社保基金的投资运营的各环节，社保基金的托管人，托管人运用网络化“强制性信息披露“系统，提高监管效率。〔四〕完善相关社保监管立法从立法上确保社会保障基金收入户、支出户和财政专户做到“双审、双控、双对“。建立社会保障基金综合评估制度和报表体系，经办机构依据《社会保险稽核方法》，依法对缴费单位和个人申报的缴费基数和缴费情况及社保待遇支付情况进行核查，从上至下构建社会保障监管责任体系。建立健全社会保障基金预算管理体系。坚持社保基金收支两条线，标准基金收支管理。按照一揽子社保预算方法编制社保预算，各工程实行分项预算管理，保持收支平衡，增强基金监管工作的科学性、主动性和预见性。对参保单位的缴费行为实行专项审计，做到定期审计与经常性检查相结合，发现问题及时查处。要做到严格审核，把住基金支付关口。〔五〕加大监管力度，坚持独立托管，建立垂直管理模式在基金的投资营运上坚持独立托管原那么，强化外部和内部的监督。社会保险基金应该交给与基金公司相对独立的商业银行和保险公司托管，以减少或控制欺骗和盗窃的时机，并对基金经理进行必要的监督。作为基金经理应定期接受财政、审计部门的检查和监督，主动向相关部门汇报财务收支情况。标准相关行为，进行制度改革，多方监督。明确社保基金审计周期以及审计报告的公开范围。审计部门失职要追究审计部门的责任；监督部门失职要追究监督查处部门的责任，使监督查处责任落实到岗位及人员。同时加强根底信息管理，改进调查核定工作，杜绝虚报、冒领社会保障基金的行为。改革管理模式，实施中央垂直管理。在监督机构的设置方面，应当采取中央垂直管理模式，各地分设办事机构，这样可以保证监督机构不受地方当局的辖制，使得监督工作尽可能按照实际的需要展开。监督当局也应尽量防止受中央行政部门的控制，建立一个强有力和独立的社保基金监管委员会，其成员由人事劳动保障部、全国社会保障基金理事会、财政部等部门的人员组成，吸收企业和个人代表共同参与，负责对社保基金进行全面监管。〔六〕推进社会保障基金监管的市场化运作模式我国社会保障基金监管开展市场化运营以后，要进一步强化各种制度，加强监督检查，标准市场行为。按照平安平稳、有序的原那么，开展市场化的运营。我国社保基金监管体制是政府主导型，政府既是监管者又是委托人、无法实现自我监督，这种做法与市场化模式极不协调。要解决此问题可以考虑由政府制定政策、明确规那么，市场化的民营机构负责投资和运营，对基金运作实施全程监督和管理，防止资金出现漏洞，造成资金流失。我国的社保基金在市场化运作方面已开展了进一步的研究和讨论，2004年公布了《企业年金试行方法》和《企业年金基金管理试行方法》，确立了企业年金运营的信托模式。2005年公布了《企业年金基金管理运营机构资格认定方法》，对企业年金运营主体作出了严格限定。世界上主要兴旺国家养老金所占的投资渠道比重中，英国