社会政策的制定过程

第四章社会政策的制定过程

一、一般理论概述二、案例分析：居家养老院的开展状况与问题主要内容三、居家养老对社区建设的作用四、居家养老院的政策研究与建议一、一般理论概述社会政策的制定过程包括问题界定、目标确立、方案设计、后果预测、方案抉择和合法化等6个相关联又相互区别的阶段或环节。问题要具有相关性、主观性、历史性、动态性特征；社会政策的目标要有针对性、可行性、系统性、标准性和具体性；方案设计分为轮廓勾画和细节设计两步骤；后果预测包括对客观条件变化的预测及方案在各种可能的客观条件下预期效果的预测两方面；方案抉择过程的根本标准有：表达根本国策精神、最大限度实现政策目标、消耗的政策资源尽可能少、风险程度小、副作用小。本章主要以大连市沙河口区居家养老院的开展来讲述社会政策的制定过程。二、案例分析：居家养老院的开展状况与问题1、居家养老院的缘起2、居家养老院的开展历程3、居家养老院的管理方式4、居家养老院的战略地位和前景预期1、居家养老院的缘起“居家养老院〞的最初概念仅仅是为困难老人家庭选派养护员，负责老人的衣食住行，养护员由辖区内下岗失业、有劳动能力的低保对象担任，经过培训后上岗，养护员的报酬由政府或地区慈善会每月给予补贴.缘起：问题导向和有责任心的政府行为居家养老院的实践产生于社区工作人员解决问题的策略。沙河口区第一家居家养老院在2002年产生于民权街道，有两个迫切需要基层政府出面干预的问题促发了对这种养老效劳方式的最初思考。其一，当时的民权街道有13户17位80岁以上年纪的孤寡老人生活在没有上下水、没有煤气、没有暖气的大杂院内，另外辖区内有165位空巢老人，身边没有子女，这些老人的日常生活得不到照护。其二，辖区内有大龄失业女工486人，她们大多数上有老人需要供养，下有子女需要培养，生活困难，急需找工作。如果把最需要养护帮助的老人和最需要就业援助的大龄失业女工这两个特殊的群体结合起来，可以同时增进这两个群体的福利。。有责任心的政府行为是促进这两个特殊群体相结合的关键因素。其一，民政部在全国社区实施的“星光方案〞，旨在为老年人建设福利效劳设施和活动场所。但是，必须认识到，尽管“星光设施〞铺设到了每个社区，仍然有相当数量的老人，如不能单独户外活动的高龄老人、需要居家护理的其他老人等不能享受这一公共资源。其实，政府的最终责任并不主要在于效劳设施的建设，而在于使每个老人，特别是其中的弱势群体“老有所养〞。所以，民权街道的社区工作人员在进行老人公共效劳设施的布置之际，将眼光注视到了实质性的老人个性化养护方面，为居家养老院的产生提供了可能的土壤。其二，政府开放思想，支持成立地区慈善组织，整合政府、企业和社会资源，为居家养老院筹集了根本的启动资金，使居家养老效劳从可能变成可行。创立一种新的效劳，要解决的关键问题是如何融资，有责任心的政府不应回避而使方案夭折。河口区政府运筹帷幄，首先为慈善会拨付了5万元“居家养老效劳〞资金。街道领导和其他社区工作者积极努力，争取了68个单位参加了新成立的地区慈善组织，筹集了15.8万资金，为居家养老院的开张提供了基金保障。其三，政府勇于承担养老责任，于2003年开始尝试由财政拨付专门的居家养老津贴，有力促进了该项养老事业的开展。2、居家养老院的开展历程〔1〕试点阶段沙河口区第一家居家养老院于2002年9月在民权街道〔现中山公园街道〕创立，进入试点运行，辖区内13户、17位80岁以上的特困孤寡老人成为首批居家养老院成员。在试点阶段，民权街道完成了居家养老院的根本任务和运行制度的探索。根本任务。第一步，对辖区内60岁以上老人的养老效劳需求进行全面调查，根据财力确定首批居家养院的效劳规模，47户特困老人中的13户成为最初的家庭养老成员。第二步，选择养护员，出发点是为辖区内下岗失业并享受低保救助的大龄女工解决再就业，根本条件是身体健康、居住地离老人家近、有责任心和爱心。第三步，对初选的养护员进行系统培训，街道社区对73名选拔出来的大龄失业女工进行了老年心理特征、老年常见疾病防治及急救知识、家政效劳等培训，使养护员实现持证上岗。运行制度。为保证居家养老院逐步走上标准开展之路，民权街道成立了居家养老院管理效劳中心，制定了养护员职业道德标准、工作守那么和效劳承诺，并在此根底上形成了老人、养护员和管理中心三方的协议标准，养护员按照协议向老人提供日常养护效劳，并对每日的工作进行记录，填写《效劳日记》、《家庭收支明细账》，以便老人、社区和管理中心考察和监督。管理中心或养护人〔老人或其家庭〕向养护员提供效劳津贴〔创立初期从100元至300元，目前在300元以上〕。〔2〕区域推进阶段沙河口区民政局对民权街道的“居家养老院〞试点体系进行了价值分析和经验总结，认为这是一条切实可行并能够实现多赢的社区养老的新途径。2002年11月至2003年7月，沙河口区政府先后下发了《关于实施“星光方案〞推行社区居家养老院效劳体系建设的通知》、《沙河口区加快推进社区居家养老院建设的设施方案》、《沙河口区实施居家养老效劳经费补贴方法》三个文件，在全区所有街道全面推进“居家养老院〞建设。区政府把居家养老院建设纳入了年度工作方案并制定了中期开展目标。期间，大连市民政局转发了沙河口区政府文件，在全市介绍沙区“居家养老院〞的经验。从试点时起至2003年12月，仅仅运行一年多时间，全区已经有194户229位老人接受了居家养老效劳。其中享受政府供养的“三无〞和特困老人63户，占供养户数的32%，社会自费户131户，占供养户数的68%。为194户老人效劳同时创造了194名大龄失业女工的社区就业岗位。居家养老院的投资人〔包括政府、公益机构和其他团体〕、运作人〔管理人和养护员〕和消费者〔养护老人〕，都感到居家养老院需要进一步扩大规模，需要在合法化、制度化、标准化等方面加强建设。可以预计居家养老院今后将进入正规开展的新阶段。3、居家养老院的管理方式民权街道社区试点的居家养老院由三层根本单位、一个保障委员会、一个监督委员会组成，各司其职。第一层根本单位是街道家庭养老院〔居家养老院管理效劳中心〕，院长由主管民政工作的街道副主任担任，负责居家养老院的方案、管理、养护员培训、养护关系确认、善款募集、关系协调等。第二层根本单位是社区居委会的“家庭养老效劳站〞，站长由社区居委会主任兼任，主要任务是采集居家养老需求信息、对社区养护员的工作进行检查和评估。第三层根本单位是“居家养老院〞的成员，由一名养护员和一至二名被养护的老人组成。养护员与老人签订协议书和效劳承诺，在完成规定的效劳工程外，每日填写《效劳日记》和《家庭收支明细账》，自费和局部自费的老人要按时向养护员提供相应养老费用。保障委员会由街道社区卫生效劳中心和地区慈善会组成。街道社区卫生效劳中心建立《老人健康档案》，派员对居家养老院的老人每周进行一次巡诊，提供24小时呼叫效劳。慈善会负责养老津贴的使用管理和特殊情况下资金使用供给。监督委员会由街道老龄委、退管站、退联和局部社区老党员组成，负责“居家养老院〞制度审查、养护员效劳工作的监督评价等工作。在区域推进阶段，沙河口区成立了居家养老院办公室，统一负责全区居家养老院的行业审批、制度制定、养护津贴提供、福利养老人员资格审批和社会养老人员备案。同时要求全区所有街道成立居家养老院管理效劳中心，在社区居民委员会成立了居家养老效劳站，进一步明确了社区卫生效劳中心在居家养老院中的职责，保证为老人提供免费或本钱价的上门卫生保健和医疗效劳。4、居家养老院的战略地位和前景预期4.1居家养老院的战略地位国家老龄委、国家民政部预计，由于中国目前依然是低收入国家，即使到本世纪中叶中国全面实现了小康，人均收入在世界上仍然处于中等偏下的水平，这就决定了中国面对老龄化的策略必然是坚持居家养老的根底地位。专家估计，在今后相当一段时间内，由于集中设施投入资源的有限和居家生活传统等因素的共同作用，中国的居家养老将维持在近90%，集中式的机构养老保持在10%以上，其中主要是需要专业护理效劳的老人。在居家养老方式中，完全家庭赡养占60%，需要社区协助的居家养老占40%。所以，总体上中国的养老需求结构是：机构养老占10%或更多一些，家庭赡养占50~60%，居家养老效劳占30~40%。可见，居家养老院效劳在养老事业中占有举足轻重的地位，它将惠及三分之一以上的老人群体。中国的养老需求结构机构养老10%；居家养老90%；家庭赡养54%；居家养老效劳36%4.2目前需求状况分析来自国家老龄委研究中心和国家民政部的两组数据可以帮助我们分析在一般状况下居家养老效劳的市场需求规模。第一，从总体上看，中国的养老、安老，不管是农村还是城镇家庭，70％的老年人得到了比较好的赡养。有三分之一老年人认为安老养老问题比较突出，对养老状况不满意。第二，福利事业单位的效劳对象已普遍由传统的“三无〞老人转到向全社会开放，目前国有福利事业单位自费收养人数已到达40%以上。前者说明30%以上的家庭存在居家养老效劳的潜在需求，后者告诉我们自费〔半自费〕老人将成为老年福利效劳市场增长的主体。据沙河口区2002年7月统计，全区65万人口中，60岁以上老人79879人，80岁以上老人5679人，孤老人数219人，子女不在身边的空巢老人4529人，其中需要社会提供照顾效劳的老人630人。分别以孤老〔包括空巢老人〕人数和80岁以上老人数为基数，30%的潜在需求将分别到达1424人和1704人，而目前实现居家养老的229人分别占孤老〔包括空巢老人〕人数和80岁以上老人数的4.82%和4.03%。沙河口区有劳动能力无工作岗位的失业人员5000余人，其中大龄女工2500多人，大多数是社区公共效劳社社员〔有劳动能力低保对象的社区组织〕。她们文化水平较低〔根本上为初中及以下学历〕，年龄较大〔一般在40岁以上〕，缺乏市场需要的技能〔多数从制造业流水线下岗〕，生活困难〔家中上有老人需要赡养、下有子女需要培养〕，平时在街道组织的社区公共效劳社中参加政策学习、技能培训、社区公益劳动、创业实践和职业介绍等活动，是体力效劳性的人力资源，但她们在完全市场环境中没有需求，很难竞争上岗。政府在推动居家养老院产业化的同时，也就推动了居家养护员的职业化。即使在将来，居家养老效劳形成行业，从业人员在职业化的同时，必须专业化，但专业人士，如医疗师、营养师等，只能以提供技术支持的间接方式提供效劳，直接为老人提供日常效劳的养护员只能是大龄女工特征的人群。沙河口区在短期创立194个居家养护员的岗位，在假设干年后有潜力逐渐扩展到500到1500个岗位，从而为再就业困难的大龄女工找到一条稳定的社区上岗途径。三、居家养老对社区建设的作用1.弥补单元套房和封闭小区结构对社区关系割裂所造成的消极影响建立公共空间已经成为社区建设的核心，期望以此弥补单元套房和封闭小区结构对社区关系割裂所造成的消极影响。如果没有社区照应，孤寡老人和空巢老人仍然被社会割裂在一边，因为他们多数行动不便，成为不能享受公共空间和公共效劳资源的边缘群体。沙河口区居家养老院在这些老人和大龄下岗女工之间搭起了桥梁，使这些边缘老人在养护员的协助下，重新走入社区，使用这些公共资源。显然，这对减弱社会排斥、消除社区断裂发挥了积极作用。同时，该工程良好的文化和价值取向，唤起社会各界对老人和弱势群体的普遍关心，试点的民权街道成立慈善会的方式募集资金，短时间内就得到了社区68个单位的支持。无论是捐款捐物，还是提供义工效劳，都表现出公民、企业和其他部门勇于承担社会责任，共同维护社区开展的良好期望。2.城市减贫、增进社会福利为进一步完善城市居民最低生活保障制度，大连市在所有街道建立了有劳动能力低保对象的社区组织——社区公共效劳社，旨在通过知识学习、技能培训和辅助创业等措施，帮助靠救济生活的失业劳动者自强自立。现在，沙河口区不在岗的社区公共效劳社社员5000余人〔大连市2万多人〕。这是一种积极的低保政策设计，倡导有劳动能力者通过再就业减低贫困。但是促使这种积极性低保政策发挥更大效果的关键是设立创业型工程和就业岗位，扶助公共效劳社社员上岗。居家养老院找到了一条岗位需求量大、长期稳定、适合社区灵活就业的上岗方式，对于扩大社区公共效劳社的人员出口，帮助社员走出低保，减弱城市贫困具有显著的效果。沙河口区居家养老院目前已经安排194名大龄失业女工重新上岗，直接增加了582名养护员家庭人群的收入，并促进了229名孤老人群的福利。按照开展规划，2005年居家养老上岗到达500个，将直接给500个贫困养护员家庭和500个老人家庭增加福利，使2000余人直接受益。四、居家养老院的政策研究与建议开展居家养老院要着眼于政策和体制创新，首先要发挥政府预算的主导作用，并运用一定的市场机制，发动社会各方面力量共同参与。其次，尽快解决居家养老院的合法性〔法人化〕问题。目前居家养老效劳功能分散于多个部门，没有形成组织和功能的统一，需要建立实体机构来运作居家养老院的效劳。再次，要兼顾新的就业岗位的开发，实时推动养护员队伍的职业化进程。1、居家养老院的政策研究1.1进一步开展需要解决的政策问题在积极评价沙河口区居家养老院取得开拓性成绩之际，也不能不看到继续开展所面临的问题。现实告诉我们，沙河口区新型居家养老效劳虽然初具规模，但需求开发缺乏5%，与潜在的需求相比，远未到达相当的水平。进一步开展的具体问题从外表上看集中在资金投入、养护员队伍建设等方面，如，目前一般老人的退休费在600元左右，300元以上的养护费不能长期承受，影响了老人对居家养老院效劳的有效购置；在政策缺位的背景下，政府“居家养老效劳〞资金规模受到财政预算的硬约束；超过120小时的养护效劳和300元的津贴不能吸引更多的养护员持续上岗等，但实际上这些问题都与深层次的制度整合和政策创新有关。进一步开展的具体问题与深层次的制度整合和政策创新有关。从老年政策出发，有规划问题、融资问题、老年福利效劳政策的社区定位问题、福利效劳产业化问题、老年福利效劳组织的建设问题、养护员待遇问题；从再就业政策出发，有购置公益岗位的选择问题，购置的本钱问题、购置的方式问题；从低保政策出发；有帮助有劳动能力的低保对象走出低保的地位提升问题，低保与再就业政策的接轨和转换问题。最后，上述三个政策还有衔接问题，沙河口区已经创造了是三个政策衔接的初步经验，需要在总结这个经验的根底上提出进一步标准化和制度化的社会政策。1.2再创新的原那么：政策整合国务院在《中国老龄事业开展“十五〞方案纲要〔2001~2005〕》中强调：政府办的老年福利事业要积极探索公办民营等委托运作形式，逐步形成政府引导和宏观管理、社会中介组织经办运作、福利机构自主经营的管理体制。在坚持政府主导，加大对老年福利事业投入的同时，要充分运用市场机制，发动社会各方面力量广泛参与。方案、财政、工商、税务、物价、国土、建设和民政等部门要制定优惠扶持政策，鼓励社会团体、民办非企业单位、私营企业和国内外人士投资老龄事业，开展老年产业，满足不断增长的老年群体对设施、产品与效劳的需求。沙河口区下一步的工作目标，是继续坚持低本钱运行的老人福利效劳模式，开发居家养老院这个新的社区公共效劳产业。为此，需要针对目标进行政策研究和政策整合。例如，居家养老院效劳的需求空间很大，但实际购置刚刚起步，630名有需求者只有229名〔194户〕享用，占36%，更多的老人效劳需求者在观望。一是观望政策是否向符合自己利益的方向变化，二是考察养护员是否能够提供自己满意的效劳。显然，这里有支付能力问题，有养老习惯问题。针对这些问题，政府一方面要组织低本钱的供给，另一方面要通过居家养老院改进效劳、提高质量引导居家老人通过社区化的居家养老效劳提高自己的生活质量。在降低本钱方面，继续运用养护员的选择机制是主要关键。社区公共效劳社是时机本钱小的大龄下岗女工最集中的地方，加上有低保津贴，她们最有可能在居家养老院上岗。可以考虑建立社区公共效劳社居家养老院效劳分社，鼓励她们自愿报名，培训上岗。在实践中，要努力将劳动部门鼓励再就业的免费培训政策、政府为公益岗位职工购置保险的政策、民政部门的低保津贴政策和老人福利效劳补贴政策，及其慈善组织的援助政策，对准居家养老院这个新的社区公共效劳产业进行整合，实现资源共享，从而有效控制本钱，坚持低福利、低收费、低本钱的原那么，为更多的老人提供根本的福利效劳。当然，在政策整合过程中，强调政府的职能转变是设计新政策的根本原那么。在大连市民政局发文推广沙河口区经验后其他区之所以未能形成局面，表层原因是缺乏经费，深层原因是政府没有实现职能转变，没有进行政策整合和制度创新。2、居家养老院的政策建议2.1建立政府居家养老资金预算制度居家养老院能够在沙河口区推广，直接的动力来源于政府启动了临时补贴老人福利效劳的社会政策。认为，为到达沙河口区促进居家养老院向社区公共效劳产业开展新目标，政府补贴老人福利效劳的社会政策仍需发挥主导作用。为此，政府需要通过对于居家养老效劳的整体规划，建立起对于居家养老院工程的整体预算制度，从而保证对居家养老院的持续投入。政府的预算制度具有以下方面的引导功能。第一，养老事业的方向引导。政策导向对养老效劳的开展方向至关重要，对“居家养老效劳〞实施补贴是最有力量的政策导向，它将养老事业向着居家效劳的方向引导，推动居家养老效劳形成社区公共效劳产业。第二，社会融投资引导。作为新兴的社区公共效劳产业，居家养老效劳也具有自己的产业链。除了慈善资金和其他援助资金跟进政府投资之外，其他社会投资也可望进入这个领域。第三，开展空间引导。居家养老效劳业的健康开展需要有一定的市场空间，它涉及到老人福利效劳中的根本型效劳和开展型效劳。政府关于居家老人福利效劳的补贴政策可以通过支持效劳工程的种类和水平来引导居家养老效劳的开展空间。2.2政府“居家养老效劳〞资金的运用可以通过购置养护员公益岗位〔包括完全购置和局部购置〕的方式实现再就业和老年福利效劳的双赢。实践已经证明，一份津贴可以带给养护员收入和老人养护双向的福利增长。政府购置公益岗位的规模取决于“三无〞老人和其他贫困老人的数量及根本津贴的水平。必须认识到，这种公益岗位购置，政府只是承担了自己应尽老龄福利效劳的责任，但在客观上却奠定了居家养老效劳产业的开展根底。因此，调研小组认为，不光是沙河口区，在其他区或者整个大连市，只要政府采用提供养老津贴而购置公益岗位的方式，承担起对“三无〞老人及其他贫困老人的社会责任，居家养老效劳就能够在其他区或全市形成根本格局。从长远开展和整体效果看，政府预算应当由各级政府共同承担。2.2加强社区资源整合沙河口区居家养老效劳的成功之处在于资源整合，表现在将最低生活保障制度、再就业效劳政策、社区慈善捐赠、老年社区福利效劳星光方案放在一个盘子里进行资源重新组合。在加强社区资源整合上，要坚持三个原那么，一是明确政府承担有限责任，即对“三无〞老人，政府承担全面的福利效劳责任，对其他贫困老人，政府承担局部福利效劳责任；二是注重不同政府部门如民政、劳动、卫生等部门之间的资源，以开展居家老人院效劳业为目标进行整合；三是倡导家庭、企业、慈善等社会资源对居家养老院的支持，包括赡养费、善款和义工的投入。2.3推动养护员的职业化进程关于养护员的队伍建设，我们认为应该强调其职业化特征，及提倡建立一支职业化的养护员队伍。理由有三，其一，职业化代表着就业岗位，有利于把养护员纳入职业系列体系，从而创造出新的职业岗位，促进下岗再就业。其二，职业化包含着职业技术资格认证，通过一定的培训和技术考核，才能上岗，这对养护员既是职业肯定，又是上岗保障。其三，职业化意味着职业标准和职业道德，不但要求养护员自律，而且有利于社会监督。从人力资源供给上看，可以直接打通社区公共效劳社社员与养护员的转化通道，比方在社区公共效劳社中开设家庭养老院分社，直接进行培训并选择上岗。对养护员的专业性建设，应遵循分级培训原那么。对多数案例而言，居家养老院的工作主要是日常生活照料，医疗、保健等工作可交给社区卫生效劳中心来承担，所以，养护员水平在根本级〔或一级〕即可胜任，培训应该简单、实用，注重职业标准和职业道德的训练。少数案例需要具备根本或较高的护理和康复知识〔集中在自费效劳案例〕，因此，可以对相应养护员进行二级或更高级的培训，以满足一定专业性的需求。分级培训的目的是按照市场需要配置劳动力资源，因为任何培训都会增加人力资源的本钱，并增加养护员对较高工资的期望。2.4试行实体化运作根据公共效劳的有关理论，政府是公共福利效劳的主要提供者，但不是直接生产者。所以政府可以将资金提供给一个福利效劳的生产实体，由这个实体来具体生产居家老人的福利效劳。成立居家养老院的管理机关和运行实体机构，管理机关作为政府的职能机构，设在区政府相关部门，负责全区居家养老院的政策、规章、制度、标准建设和对街道居家养老院运行实体的规划、指导和监督；运行实体〔社区福利组织，可按民办非企业单位进行法人登记〕设在街道社区，接受政府的老年福利资金投入、争取社会资源，聘用养护员并从事居家养老效劳产品的具体生产。法人是市场的平等主体，能够独立提供市场效劳。考虑到沙河口目前的做法已经具有社会福利政策的雏形，即以老人公平享有福利效劳为原那么，建立标准化的补贴制度，所以在肯定这一做法的同时应该予以进一步完善。完善的关键在于：①政策补贴的资金来源要制度化；②政策发放的标准和渠道要制度化；③居家老人院要执行居家养老效劳的社会福利政策，效劳的管理要标准化、制度化，在注重社会效益的同时提高效劳效率。⑴成立管理机关/建立居家养老福利效劳补贴基金机构性质：国办事业单位〔事业单位法人注册〕，成员工资和办公经费由政府财政担负。基金来源：①政府财政支持〔居家养老效劳资金〕，市、区级财政列入年度预算；②以福利彩票等形式筹集的社会资源，每年划入一定比例；③鼓励慈善组织进行年度工程筹款；④接受社会各界直接捐助。机构功能：①确定“根本福利效劳标准〞，作为政府承担老人福利效劳保障的根本界限。以表达政府的责任是承担根本需要；②建立补贴制度，分全额补贴、定额补贴、无补贴三种，以表达福利享有的公平为原那么。补贴标准可根据人民生活水平、基金的承受能力以及效劳定额补贴，高收入者无补贴。支付补贴：补贴跟受助人走，但不发给个人，而是由基金代其交费，支付给受助人选择的效劳机构，对于超出“根本福利效劳标准〞的效劳收费，基金不承担责任，由受助者个人支付。机构性质：民办事业单位〔民办非企业单位注册〕，属于民办养老院性质。资金来源：①居家养老福利效劳补贴基金。根据“根本福利效劳标准〞和申请效劳资助的受助人资格预算支付给提供效劳的居家养老院；②居家养老院的效劳收费。根据“根本福利效劳标准〞，凡超过该标准的那局部效劳，无论家庭收入上下，均完全自费。在标准范围之内,按照居家养老福利效劳补贴基金的补贴制度的规定予以收费。功能：①根据政府或慈善会的要求，给三无老人提供根本福利效劳；②根据申请者的要求提供居家养老院的效劳；③根本福利效劳的价格由基金确定，不可随意涨价，超出根本福利效劳的工程可以按照供求关系自行议价，在本钱范围内的形成模拟市场的收费价风格节机制；④为老人效劳需要兼顾社区公共效劳社和下岗失业职工的就业需求，做好养护员的选择、培训工作。⑵建立民办居家养老院

实体化对养护人——养护员关系进行统一管理.可以克服目前养护员和养护人直接议价所产生的两个弊端：一是养护员之间津贴收入的不平等。提供同样标准的居家养老效劳，为“三无〞老人效劳的养护员承担的附加义务更大，但只能得到政府提供的根本津贴，低于不需要承担附加义务的为自费老人效劳的养护津贴；其二，养护员个人不能承担除效劳产品本身之外的其他责任，如对老人平安的责任，养护员个人〔自然人〕实际上没有资格签署对他人的效劳协议，造成养护员和养护人两头对效劳关系合法性的担忧而影响业务的开展。应该由居家养老院运行实体〔法人〕与老人签订养护协议，从而可以兼顾养护人和养护员的平等权益和义务。2.5完善居家养老院的效劳体系居家养老院的效劳体系要参照《国际行动方案2002》和中国老龄事业开展“十五〞方案纲要的要求设计，居家养老效劳作为养老事业的一局部，应当嵌入到养老效劳的整体框架中去。作为法人机构提供的居家养老院效劳，可以考虑以生活照料和精神慰藉为核心，兼顾医疗保健、文体活动和维护权益等五个方面来构建养老效劳体系。生活照料效劳。养护员上门效劳的根本内容。居家养老院在产品设计清单中列出所有可能消费的工程，逐项与养护对象商榷具体选择内容及特色，效劳设计师〔工程师〕根据养护对象的需求和养护员一道共同设计养护对象的效劳工程及其特色。精神慰藉效劳。养护员上门效劳的根本内容。养护员和老人要建立日常的话语和情感交流关系，消除老人的孤独感。居家养老院可以联合其他社区组织，发动社区义工，定期开展老年心理咨询等活动，也可通过举办老年人金银婚及各种联谊活动，为老人提供精神慰藉效劳。医疗保健效劳。社区卫生效劳中心建立居家养老院老人的健康档案，发放医疗卡、保健卡，根据需要设立家庭病床，完善老年家庭医疗与救助效劳系统。将一些根本护理操作推向家庭，同时积极拓宽心理护理、临终护理等工作，为老年人提供预防、医疗、护理和康复等多种效劳，逐步把老年人的根本健康问题解决在社区。老人的日常护理和保健可交由具有相应资格的养护员负责。文体活动效劳。居家养老院要保证老人必须的户外体育和文化活动，一般的户外活动可以包括在日常的养护效劳工程之中，由养护员协助完成。另外，居家养老院可以聘请老人健身教练或招募义工为老人提供辅导，也可举办适宜社区老人聚会和文艺活动，丰富老人的文化生活。维护权益效劳。居家养老院可以借助社区法律咨询的力量，接待老年人来信、来访、来电，帮助处理侵权纠纷，维护老年人的收入权、财产权、赡养权等合法权益。居家养老院实体要开设24小时咨询和反响效劳，及时指导老人在居家养老院的日常生活和其他各种活动。一个效劳体系完备的居家养老院系统一定能在落实“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐〞的老龄事业开展中发挥更大的作用。居家养老院的效劳体系主要表达在一种效劳平台的设计，同时要求居家养老院对其效劳产品进行整体细分设计，必须包括老人生活的各个方面。但应当注意的是，不管是专业化还是产业化，更多地表达在养老效劳体系的技术支持，不会改变这种一对一、日常生活照料式的居家养老效劳的根本形式，因为，对主要需要专业化效劳的老人，进具备专业化效劳的养老机构才是首选。3.1绩效预期关于居家养老院的绩效分析，首先要到达一定的规模。只有具备一定的规模，才可能取得规模效益，居家养老院才具有辐射力，没有规模，不但不能降低本钱，而且不能取得任何社会效益。政府不但有责任引导居家养老院的创立，更有责任让居家养老院保持在一定的规模之上。政府可以采取的对策是承担有限责任的上限，即为所有贫困老人提供根本的养老效劳，在目前主要为辖区内所有需要效劳的“三无〞老人和其他贫困老人提供相应的福利效劳津贴。对沙河口区政府而言，就是尽快全部满足现有630名〔主要是孤寡和空巢老人〕老人居家养老效劳的需求，对其中183名生活困难老人提供300元养护津贴，其余447名老人户均提供100元津贴〔主要是对其中的贫困老人提供资助〕，那么政府共需投入“居家养老效劳〞资金84400元，可使534名大龄女工重新上岗，惠及老人家庭和养护员家庭人群共2670人。3、绩效预期与可行性分析政府按照责任上限每月投入84400元〔每年1012800元〕，不但可以促成居家养