财政与税收教学讲义 第三章 财政支出

第三章财政支出

【本章提要】财政支出又称公共支出或政府支出，是指政府为履行其职能而支出的一切费用的总和。中国作为独立自主的大国，政府的财政收入既患寡又患不均，应该寻求更有效的财政政策；财政支出几乎每三年半翻一番，支出远远大于收入。财政对国家经济的影响作用主要表达在财政支出上，政府干预、调节经济的职能也主要是通过财政支出来实现的。因此，财政支出的规模和结构，往往反映一国政府为实现其职能所进行的活动范围和政策选择情况。本章重点介绍1、财政支出的根本理论；2、财政支出的增长与控制3、财政支出宏观和微观角度的经济分析天马行空官方博客：://；；QQ群：1755696321第一节

财政支出概述

一、政府与公共物品的提供〔一〕公共物品的提供方式公共财政始终是与市场经济紧密相伴的。在市场经济条件下,财政存在和开展的主要依据是满足社会公共需要。所以,在市场经济国家称财政为政府财政、国家财政或公共财政。从这个意义上理解,公共财政就是国家以社会和经济管理者的身份取得收入并用于政府公共活动支出,保障国家平安和社会秩序,提高社会公共效劳水平,实现经济均衡开展,促进社会公平与进步。2按照公共产品理论,整个社会产品分为公共产品和私人产品两大类。公共产品是指政府为维持国家机器正常运转和社会经济稳定开展所提供的各种产品和效劳。具体划分为纯公共产品〔包括政权建设、根底教育、科学研究和环境保护等行政效劳〕和准公共产品〔包括高等教育和职业教育、文化卫生、根底设施等社会公益事业〕。相对于私人产品来讲,纯公共产品具有消费上的非排他性与供给上的非竞争性两大特征,所提供的是社会最根本的和最重要的公共资源,其绝对量大,范围相对稳定,所以,一般难以由私人部门提供,纯公共产品必须由政府通过无偿征税来提供。3〔二〕混合物品〔准公共产品〕的提供方式混合物品的特征是兼备公共物品和私人物品的性质，可以由公共提供也可以采取混合提供方式，混合物品的特征又是两种原因引起的；一是具有非竞争性又具有排他性；另一类是由外部效应引起的。1、一是具有非竞争性又具有排他性的混合物品例如，桥梁本钱2、具有外部效应的第二类混合物品。例如，根本判断是看这类混合物品的外部效应的大小。例如根底教育4准公共产品介于纯公共产品和私人产品之间,能够表达一定程度和一定范围的所得与所费的对应关系,所以,是政府和私人共同活动的领域。这就是说,在市场经济条件下,一切可以通过市场进行的资源配置活动,都应该通过市场竞争主体提供私人产品来实现,政府一般不应介入;政府公共经济活动那么是作为市场机制失灵和市场缺陷的补充而存在的,其实现途径是提供公共产品,满足公共需要;而对高等教育、职业教育、根底设施这些准公共经济活动,那么政府可以通过适当收取费用或局部推向市场等方法来进行资源优化配置。5〔三〕公共生产〔图示〕公共物品公共生产私人生产6二、财政支出理论的演变〔见教材P63〕伴随着市场经济产生和开展起来的公共财政理论，经过200多年的不断充实和完善，至今已形成了一套完整的理论体系。公共财政理论以“市场失效〞为分析问题的出发点，将“公共产品〞理论作为核心理论，从而为正确处理政府与市场的关系奠定了根底，为正确界定财政的职能范围和活动空间提供了理论依据。正确认识和理解公共财政理论的实质对指导我国的财政实践具有十分重大的理论意义和现实意义，同时也是我们正确吸收和借鉴其合理内核的先决条件。71、亚当斯密的财政支出理论(1)政府的职能和作用17世纪中叶至18世纪中叶，西欧进入自由资本主义初期，完全依靠市场自发地配置社会资源。18世纪，英国著名经济学家亚当·斯密发现市场能够有效地配置资源。他认为供求双方在市场竞争的环境下，每个人各自理性地追求自身的利益，不但不会造成整个经济的混乱，相反会带来整个经济的高效率。亚当·斯密为代表的古典经济学派主张政府应充当“守夜人〞的角色,政府的职能和作用主要在于保护个人私有财产和人身平安,保护本国免受他国的侵犯和维护公共平安,举办公共工程等。因而这时财政的公共性仅局限于提供公共平安、法律秩序和国防等政治效劳本钱的狭窄范围内。8因为“他所盘算的也只是他自己的利益。在这场合，像在其他许多场合一样，他受一只看不见的手的指导，去尽力到达一个并非他本意想要到达的目的。……他追求自己的利益，往往使他能比在真正出于本意的情况下更有效地促进社会的利益。〞因此，这一时期的资产阶级经济学者们反对国家干预经济，主张自由竞争，由市场这只“看不见的手〞调节经济的开展。但是，亚当斯密等经济学家对国家干预经济不是一概否认，而是反对乱干预。他们认为政府的责任是抵御外来侵犯、维护社会秩序、建设和维护某些公共事业和公共设施等，为资本主义经济开展创造条件。近200年来，实行不干预和放任自由的传统经济理论，对资本主义经济的繁荣和开展确实起到了极大的促进作用。9〔2〕政府的活动不创造物质财富，属于非生产性劳动亚当·斯密反对国家对经济的干预，要求资本主义的开展不受任何阻碍和干扰。在亚当斯密看来，政府的活动不创造物质财富，属于非生产性劳动。国家的财政支出是社会财富的一种虚费，它严重阻碍资本的积累和国民财富的增长。斯密还指出了财政分配与国家的本质联系，把财政看成是国家或政府的活动，把财政支出看作是社会的一种消费，从而把财政确认为是一个与国家相联系的经济范畴。在?国民财富的性质和原因的研究?第五篇“论君主或国家的收入〞中，亚当·斯密比较系统地论述了财政收入、财政支出、税收、公债等财政范畴，提出了税收原那么，标准了税收分类，讨论了税收转嫁，批判了国家公债，分析了财政收入来源和财政支出用途。10〔3〕亚当·斯密的财政支出的领域11(4)结论亚当·斯密认为政府管理职能的财政支出属于非生产性，国家官吏每增加一人，物质资料生产部门就减少一人。国家财政支出每增加一英镑，物质资料生产部门的资本就减少一英镑。因而，应尽量缩减财政支出，国家职能限于维护社会秩序和保卫国家平安的政治职能，仅起“守夜人〞的作用，进而提出了著名的“廉价政府〞的口号，主张政府应节约开支，以免多取于民，阻碍私人生活和私营企业的生产和经营。122、瓦格纳的财政支出理论〔1〕瓦格纳定律的前提瓦格纳提出非生产性劳动的有用性和生产性。瓦格纳认为那些靠别人劳动为生的官吏、法官在解决分配和需求矛盾上有积极奉献，如果没有这批人，就不能增加社会需求，就会导致生产的停滞，因而这些官吏和法官等创造的“生产力〞甚至比物质生产者的劳动更具有生产性。13〔2〕瓦格纳定律瓦格纳从财政支出的本质特征出发探讨财政规模问题，提出了著名的瓦格纳定律〔Wangner'sLaw〕，即认为一个国家政府的财政支出规模随着经济及文化的开展“具有不断扩大的趋势〞瓦格纳认为财政支出上升趋势的最根本的原因是工业化：工业化→人均收入增加→政府活动扩张→财政支出比率提高。一方面原有的国家职能(如国防、警察、司法等)不断加强;另一方面随着社会经济的开展又不断出现新的国家职能(如干预经济、社会福利等)。14

市场经济条件下，财政支出总量具有不断增长的变化趋势。19世纪80年代德国著名经济学家瓦格纳在对许多国家公共支出资料进行实证分析根底上得出一著名的瓦格纳法那么。瓦格纳法那么：随着人均收入的提高，公共部门相对规模也会提高，表现为财政支出占GDP比重呈不断上升的趋势。他把导致政府支出增长的因素归结为政治因素、经济因素。随着经济的工业化，市场中的当事人之间关系也愈加复杂，由此引起对商业法律和契约的需要，要求建立司法组织，这样就需要增加政府公共支出，此为政治因素。经济因素是指工业开展带来人口居住密集化，由此将产生外部拥挤性等问题，需要增加公共部门进行管理。此外，教育、文化、保健、福利等支出的增长会以超过GDP上升的比率而增长。瓦格纳的公共支出理论为许多国家的经济开展资料所证实。15(3)瓦格纳法那么的解释〔1〕市场失灵和外部性的存在需要政府的活动增加。瓦格纳认识到，随着经济的工业化，不断扩张的市场与这些市场中的行为主体之间的关系更加复杂化，这需要建立司法体系和管理制度，以标准行为主体的社会经济活动。〔2〕政府对经济活动的干预以及从事的生产性活动，也会随着经济的工业化而不断扩大。因为随着工业化经济的开展，不完全竞争市场结构更加突出，市场机制不可能完全有效地配置整个社会资源，需要政府对资源进行再配置，实现资源配置的高效率。〔3〕城市化以及高居住密度会导致外部性和拥挤现象，这些都需要政府出面进行干预和管制。最后，教育、娱乐、文化、保健以及福利效劳的需求收入弹性较大，要求政府在这些方面增加支出。这就是说，随着人均收入的增加，人们对上述效劳的需求增加得更快，政府要为此增加支出。16

1988年1990年1991年1992年1993年美国23.2523.8525.4524.6423.78英国34.5336.238.541.254.2瑞典43.845.545.445.851.1法国43.242.444.345.0746.8日本16.415.92221.823.7意大利47.349.049.752.5—资料来源：①?世界经济年鉴?1996年。②?中国统计年鉴?1996、1997年。(4)实证资料六国公共支出占GDP比重％比较17(5)归纳结论瓦格纳由于看到了“国家经费〞的不可逆转性，解除了对客观上存在的财政支出增长趋势的主观限制，从而为探寻财政支出规模的客观数量界限扫除了障碍。瓦格纳研究财政支出规模的另一个进步，是将财政支出放在整个国民经济中通盘考虑。他说到：“国家为完成生产经济方面的任务，需要一定量的经济财富。这是国家的需要，表示为国家的开支。如果我们考虑财政经济中国家以及其它消费所需支出经济的话，那就必须筹划国家需要中所支付的工资乃至薪俸，或直接使用于公共效劳的，或为获得其它财货而必须预为筹措的财货或货币的局部。在整个国家需要中，这一局部特别叫作财政需要。〞183、皮考克和魏斯曼的财政支出理论〔1〕根本理念英国经济学家皮考克(Peacock)和魏斯曼Wiseman用英国1890—1955年间的有关财政支出的统计资料，对瓦格纳提出的“财政支出不断增加的法那么〞进行了验证。财政支出的增长只是由于财政收入的增长而造成的，而不是其他别的什么原因所造成的。19〔2〕导致财政支出增长的因素主要来自两方面：一是内在因素。随着国家经济的开展和国民收入的增加，在现行税制下国家税收收入必然呈不断增长趋势，而追求政治权力最大化的政府是喜欢多支出的。政府的财政支出的上升必然会同国民生产总值的增加以及由此带来的财政收入的增加成线性关系。但纳税人所能容忍的税收水平是对政府扩大财政支出欲望的约束。20二是外在因素。在社会开展过程中会遇上动乱时期，如战争、经济危机及别的社会灾难，这时财政开支会出现急剧增加的需求，于是政府只能被迫提高税率或新增税种，而公众在动乱时期也会易于接受提高了的税率和新增的税种。但动乱时期过后，税率水平并不会退回到原来的水平上，有些新税还要继续存在。这是因为社会动乱后又赋予政府新的、持续的任务，如战争带来的抚恤金，债息和赔款的支付等，另外社会动乱也会改变公众的社会观念，使政府有了新的职能，导致财政支出的上升。214、马斯格雷夫和罗斯托的财政支出理论马斯格雷夫和罗斯托都曾经论述过经济开展阶段与财政支出增长的关系，我们将这种理论被称之为开展阶段增长论。特别是马斯格雷夫教授对不同的开展阶段各类财政支出的增长变化作了详尽的阐述。他把整个财政支出划分为军用支出和民用支出，而民用支出按其经济性质又进一步划分为公共积累支出、公共消费支出和转移支出；22〔1〕马斯格雷夫和罗斯托的“财政支出的增长的开展模型〞“财政支出的增长的开展模型〞把经济开展划分为三个阶段，即初级阶段、中级阶段和成熟阶段，在不同的开展阶段，民用支出中的三类支出的增长情况各异。A、经济开展的初期经济开展的初期公共积累支出应占较高的比重。交通、通讯、水利等经济根底设施具有极大的外部经济性，私人部门不愿投资，而这些经济根底设施的建设不仅影响整个国民经济的健康开展，而且也影响着私人部门生产性投资的效益。因此，政府必须加大经济根底设施的投资力度，创造良好的生产经营和投资环境，加速经济“起飞〞。23〔1〕马斯格雷夫和罗斯托的“财政支出的增长的开展模型〞B、在经济开展的中期在经济开展的中期私人部门的资本积累较为雄厚，各项经济根底设施建设也已根本完成，财政投资只是私人投资的补充。因此，公共积累支出的增长率会暂时放慢，在社会总积累支出中的比重也会有所下降。C、在经济开展的成熟期在经济开展的成熟期财政投资的增长率有可能上升。因为在这一时期，人均收入水平很高，人们对生活的质与量提出更高的要求，需要更新经济根底设施，加大社会根底设施和人力资本的投资。24东南大学远程教育财政税收主讲教师：吴斌第10讲25三、财政支出的原那么财政支出作为政府分配的重要组成局部，对经济社会生活有着不可低估的作用。我国财政支出规模与结构对经济体制改革前的方案经济和对经济体制改革后的转轨经济都是有着重要的支持作用的。然而，我们也必须充分认识我国财政支出的根本问题，财政支出不仅有总量缺乏的问题，这与财政收入能力相关；同时更多的是财政支出结构的问题。261、财政支出的效益原那么〔教材P66-财政性原那么〕〔1〕由于国家财政的职能主要是用无偿性税收来满足社会公共需要的，而且各支出工程在性质上又千差万别，所以，财政支出效益的考核，“所费〞是有据可查的，而“所得〞不仅要分析直接的有形的“所得〞，而且要考虑间接的无形的“所得〞，即所谓宏观社会效益。财政支出的目标那么是整体社会效益，因而局部的亏损是必要的，是允许的。财政性原那么分为经济节省原那么和收支均衡原那么。经济节省原那么要求政府财政支出应以节约为宗旨，不应浪费经费，应以最小的财政支出，取得最大的社会效益；收支均衡原那么要求政府财政支出限于财政收入范围内，不能超支，即量入为出原那么。27举例说明；有一些工程，如电站等产业投资之类，其效益是可以用货币计算的经济效益，对这类支出的效益可以采用“本钱一效益〞分析法来考核。另一些支出，如军事、行政、公安以及义务教育之类，本钱费用是可以计量的，但效益却不易精确计量，而且这些支出所提供的劳务不能进入市场交换，考核这类支出效益的主要根据是定员定额和开支标准，主要看本钱费用的上下，要求用最少的钱办好更多的事，即本钱费用最低化，效劳质量最优化。28还有些支出，如属于公共设施的公路、电讯投资以及属于社会公益性的文教、科学、卫生事业费等支出，也是本钱费用可以计量而效益不易精确计量，但由这些支出提供的商品或劳务可以按政府定价或收费标准全部或局部地进人市场；可以全部收回本钱费用的，那么视同投资类支出考核其效益，可以局部收回本钱费用的，本钱费用扣除回收局部可视为净本钱费用，在坚持政府收费标准的前提下，也要求净本钱最低化，效劳质量最优化。

29〔2〕财政支出效益模型财政支出的效率与财政的配置资源职能有密切的关系，一般说来，财政配置资源的效率首先应该选择一个可行的效率标准：资源配置效率=f(社会净收益最大化)=社会所得-社会所失3070%X（政府支出）BAC75%80%30%25%20%Y（市场配置）31政府预算边际社会效益AGGATNNTM边际社会成本32效率原那么的权衡：332、社会性原那么〔公平原那么-教材P66〕社会性原那么要求财政支出实现平等、普遍的社会公平目标。即财政支出应成为给所有国民带来普遍利益的支出，而不能只限于国民中特定个人和特定阶层的利益，应对所有的人给予均等利益。并依据受益能力原那么，实行同等情况同等待遇，不同情况不同对待的做法，通过适量的转移性支出(补助性支出)，缩小社会财富分配不均的差距。343、政治性原那么〔教材P66〕根据政治性原那么的精神，政府只对私人或私人团体绝对办不到的事项、私人或私人团体不应该办的事项、私人或私人团体不想办的事项列入财政支出范围，除此之外，政府不应支出经费。354、国民经济性原那么〔教材P66〕国民经济性原那么要求财政支出应能促进国民经济的开展。通过财政支出的增减变化，调节社会供需的平衡，实现充分就业、物价稳定和保持适当的经济增长率的经济稳定开展目标。〔注意上述四大目标〕36三、财政支出的分类我国政府的公共支出主要有两大类：第一类主要是弥补市场缺陷或者说对市场失败领域的支出，如满足社会对国防平安、社会秩序、行政管理、外交事务等方面的需要；满足社会对社会公益事业如社会根底性文化、教育、科技、卫生事业及社会保障等的需要；满足社会对社会公共设施如道路、桥梁、邮电通讯、自然资源和生态环境保护等的需要，等等。第二类是矫正市场偏差的支出，如调节总量平衡和结构优化的支出；调节地区之间、产业之间和个人之间的利益关系，实际效率和公平兼顾的支出，等等。37东南大学远程教育财政税收主讲教师：吴斌第11讲38〔一〕按政府的职能进行分类教材P67按政府职能进行分类，可分为国防支出、外交支出、行政支出、司法支出、经济建设支出、债务支出和社会福利支出等。我国财政支出按国家职能分类，包括经济建设支出，教育、科学、文化、体育等事业开展支出，国家管理费用支出，国防支出，各项补助支出和其他支出。采用这种分类方法把财政支出同国家职能联系起来，使得国家财政支出的责任明确，也可以反映出国家政治经济活动的全貌和各个时期国家职能与活动范围的变化情况。39〔二〕按照财政支出的性质分类1、分类〔1〕购置性支出购置性支出是指政府在市场上购置履行各种职能所需的商品和劳务的支出，包括购置日常行政活动所需的商品和劳务的支出，以及购置用于国家投资所需的商品和劳务的支出。遵循市场交易规那么。这类支出反映政府部门要占用、消耗一局部社会经济资源，并排斥私人及私人企、业占用、消耗这些资源的可能性。对生产、就业和社会总需求有着直接的影响，但对国民收入分配的影响是间接的。40〔2〕转移支出〔转移支付transfer〕转移支付〔transfer〕，原意是指“转移〞、“转账〞。狭义的转移支付是指上级政府的财政收入转做下级政府的收入来源以支付本级支出；广义的转移支付不仅包括上级政府对下级政府的收入转移，也包括下级政府的收入向上级的转移。我们常说的转移支付一般是狭义的。目前，转移支付数额在一些西方国家的中央〔联邦〕财政支出中占有相当大的比重，如日本的转移支付支出约占全国财力的一半，美国为20％。转移支付已成为市场经济比较兴旺的国家处理中央与地方政府之间财政关系的普遍做法和根本方式。412、购置性支出购置性支出是指政府在市场上购置履行各种职能所需的商品和劳务的支出，包括购置日常行政活动所需的商品和劳务的支出，以及购置用于国家投资所需的商品和劳务的支出。〔1〕购置商品〔政府采购〕如加拿大自90年代以来，政府实行削减预算，各地为平衡财政收入和支出均采取节约支出方法，通过建立政府采购中心，统一招标方式，事前竞争方式确定采购内容及大额财政支出，社会效益和经济效益相当显著，节约了大笔支出资金。在我国对大宗的财政支出实行由政府集中统一采购的方法，引进市场机制，建立政府采购制度意义重大。42政府采购在我国的实施：据财政部提供的资料，我国从１９９５年开始政府采购制度的试点工作。近些年来，用于政府采购的资金每年增长幅度很大，开展势头良好，资金节约率到达１１％－１３％。从２０００年政府采购的工程构成看，政府采购工程主要为各种货物类采购，所占比重达６７％。其次为工程类采购和效劳类采购。从采购品工程看，多数集中在汽车、计算机、复印机等一些大宗通用产品。去年全国政府采购汽车３．９５万辆，计算机２１．２万台，两项采购金额约占总规模的２０％。

据介绍，今年我国将进一步扩大政府采购的规模和范围，逐步将大型商品、跨部门通用商品以及投资额较大的工程纳入政府采购范围，力争采购规模比去年翻一番。〔新华社2001-10-25〕43〔2〕机构改革机构改革的目的是进一步控制人员经费支出。我国供养比例(即总人口与财政负担人员之比),50年代为600∶1,70年代为155∶1,而今天为40∶1,即使按800万党政工作人员计算,这个比例也为156∶1。这就是说,今天1000个中国人里有64个官员,25个吃财政饭的人;而70年代1000个人里只有17个官员,65个吃财政饭的人;50年代1000个人里只有04个官员,167个吃财政饭的人。政府官员猛增,直接造成我国行政管理费用呈直线上升,1995年我国行政管理费用达9965亿元,占国家预算的146%,比1978年的53亿元,平均年递增18.9%。据有关部门统计,全国近一半的县财政为“吃饭〞财政,政府根本拿不出资金用于提供公共效劳。如陕西省有90多个县,其中约60个县发工资困难,有些乡镇干部甚至数月或半年拿不到工资。44国外的做法：克林顿政府近年来大幅度成功裁员(裁了28万人)的作法,给我们以很大启示。其具体做法是:将政府一些机构成建制转移出政府,实行企业化管理,与国家财政脱钩;鼓励提前退休,对一些年龄较大、业绩平平且工作年满30年的公务员,允许其提前退休;对自愿脱离政府的公职人员,采取一次补助的方法,让其自谋职业,平均每人补助25万美元;对裁减下来的公务员,政府为他们提供培训和咨询,促其尽快重新就业等。[资料来源]；向世聪〔2000年，对我国政府机构改革的几点思考〕453、转移支出政府之间的转移支付就其实质而言，是各地区间横向的财力再分配关系，即经济上较兴旺的地区把政府组织的局部收入转移给经济开展较落后的地区。但是，由于这种财力再分配行为不是各地区政府之间的自发的授受关系，而是表现为国家意志，所以没有任何一个国家的政府转移支付制度采取单一的各地区政府之间财力的平行转移。根据国际上的经验，政府间转移支付的模式有两种：〔1〕单一的自上而下的纵向模式即上级政府通过特定的财政体制把各地区所创造的财力数量不等地集中起来，再根据各地区财政收支平稳状况和实施宏观调控政策的需要，将集中起来的局部财政收入不等地分配给各地区，以此实现各地区间的财力配置的相互均等。46〔2〕以纵向为主、纵横交错的转移支付模式即对于政府间的转移支付，中央不仅统一立法，并且直接通过特定手段进行转移支付，但同时又负责组织地区之间的直接转移支付。其中纵向的转移支付侧重于实现国家的宏观调控目标，横向的转移支付那么主要用于财政落后地区公共开支缺乏问题。实际上，我国长期以来就是通过单一的自上而下的纵向模式实施政府间转移支付的。而且，目前世界上多数国家的政府间转移支付也都是采取这种方式进行的，区别在于我国以往实行的单一纵向的转移支付制度缺乏必要的法律标准，透明度较低、稳定性差，而其他国家那么将其法制化了。47〔3〕我国转移支付的目标转移支付的目标应为逐步调整各地区之间的横向不平衡、缩小地区间经济开展的差距，促进区域间的均衡开展。重点用于经济欠兴旺省份，能源、交通、环保等根底设施以及教育、科技、医疗、就业培训等社会保障事业。在均衡目标的实现上应分三步走：初始阶段，除了国防费用、行政经费、教育经费等少数工程到达均等化标准之外，其他公共效劳开支均应到达较低标准；第二阶段，将公共效劳开支均等化的工程逐渐扩大到科技、卫生、社会保障等开支；第三阶段，实现全部公共开支工程到达全国的均等标准。48〔三〕按照财政支出的目的性分类1、分类按照财政支出的目的性可分为预防性支出和创造性支出两类。2、预防性支出预防性支出是指用于维护社会秩序安定和保卫国家平安的支出，主要包括国防、警察、法院、监狱与政府行政部门的支出。3、创造性支出创造性支出是指用于改善人民生活，使社会秩序更为稳定、经济更加开展的支出，主要包括经济、文教、卫生和社会福利等方面的支出。按财政支出的目的性进行分类有助于对财政支出的去向及在经济生活中的作用进行分析和研究。49〔四〕按照财政支出的用途分类按财政支出的用途分类方法，通常是在按政府职能分类的根底上，再对某些较大、较综合的具体工程进行细分。国家预算支出科目一般分为政府公共支出与国有资产经营支出两大局部。政府公共支出通常包括教育、科学、文化、卫生、农业等各项事业费支出，国家行政、国防、外交、公检法、武警部队等项支出，价格补贴支出，抚恤和社会救济支出，其他社会公共支出，预备费列支，以及本级预算转移支付给下级的支出和上解上级支出。国有资产经营支出通常包括根本建设国家资本金支出，企业挖潜改造国家资本金支出，科技三项费用，增拨企业流动资金，地质勘探费，支援农业生产支出，城乡维护建设支出，支援不兴旺地区开展资金，商业部门简易建筑支出和国内、国外债务还本付息支出等。按财政支出的用途进行分类，便于各项具体支出的安排、管理和监督。50第二节财政支出的增长与控制一、财政支出增长的成因分析国民经济开展的一定水平，客观上要求社会必须提供与之适应的一定比例的资源，用于提供社会公共事务，以满足一定经济开展水平下的社会共同需要。国民经济开展对社会公共事务的需求之间的关系不存在固定的模式，但总的趋势是，国民经济开展水平越高，对社会公共事务的需求量越大，从而导致财政资源外在比例的提高。在现实的社会经济生活中，政府财政支出不断增长的原因可从两个方面进行分析，一是财政支出需要方面的原因；二是财政资源供给方面的原因。51(一)财政支出需要方面的原因1．国防费用的增加国防费用的增加是各国财政支出增加的重要原因。国防费用的绝对量不断增长是世界各国的共同趋势，军费增加主要是因为现代武器装备高科技含量越来越高，其价格日趋昂贵，以及各国为争夺与反争夺政治经济利益而竞相扩充军备所致。

522．国家机构的膨胀国家机构的膨胀导致行政费用增加，它不仅包括由于政府职能的扩大而需相应增加机构、人员所造成的行政费用支出增长，也包括由于行政机构人浮于事、行政效率低下所造成的行政费用开支增大。〔在我国，行政经费的增加使得财政支出具有吃饭财政的称谓〕533．政府公共投资的增长随着国家社会经济和产业结构的开展，政府对社会政治经济的干预能力逐渐增强。为加快国家社会经济的开展，政府都大力投资于根底产业和公共事业上，从而造成财政支出的急剧增加。4．社会福利事业的扩增政府对社会福利的支出在国家财政支出中的地位日趋重要，在某些国家，社会福利支出已成为最大的一项支出。社会福利支出包括社会保险与社会救济支出和文教医卫方面的支出。提高全民族的文化素质和健康水平，提高贫困和残疾公民的生活待遇是政府面临的日益紧迫的任务，因而社会福利的支出也呈上升趋势。545、人口增长的压力

人口增长也是财政支出增加的重要原因。随着人口的增加，人们对文化、教育、就业训练、医药卫生、社会福利等方面的需求也不断增加，政府行政管理和社会管理所需的费用也增加较多，这些都会造成财政支出的扩大。6、通货膨胀的压力通货膨胀是世界性的普遍现象，各国物价变动的长期趋势都是上升的。由于物价上涨，使政府购置商品和劳务的总价格上升，政府债务管理费用和还本付息支出增加，从而导致政府财政支出增长。55(二)财政资源供给方面的因素1、国民收入的增加政府的财政收入归根到底来自国民收入的分配。随着社会劳动生产率的不断提高，国民收入也会相应增加，政府财政收入的根本来源也就不断扩大，进而为扩大财政支出提供了保证。2、税收制度的强化各国政府通过改革现行的税收制度，加强税收征管，使政府税收收入增多，也是刺激财政支出膨胀的因素。56

3、公债发行的增加随着资本市场、证券市场的进一步开展，为政府发行公债提供了有利条件。由于公债政策观念的改变，公债作为弥补财政支出缺乏和调节控制国民经济的有效手段而被各国政府普遍采用，以保证财政支出的需要，这成为助长财政支出增长的主要因素之一。4、财政性货币的增发政府在遇到财政严重亏空的情况时常把增发纸币作为弥补财政赤字的手段之一。由于增发纸币遇到的舆论反对性可能少于发行公债，且比发行公债容易，又没有还本付息的经济负担，因而增发纸币是政府最方便的筹资手段，它对财政支出的膨胀起着显著的刺激作用。57二、财政支出的控制

(一)财政支出控制的必要性研究说明，财政支出的增长对国民经济的增长会产生正效应，但过度的财政支出增长那么会对国民经济产生负作用，其结果与政府的意愿相反。因此，有必要对财政支出的增加进行适当控制。

581．过度的政府财政支出会影响其他利益主体的经济选择其理由有三个方面：(1)政府提供过多的社会福利保障会导致公众解除个人的预防动机，不再考虑今后因失业或老弱病残而丧失工作时机或能力时的困难，进而只偏重消费而放弃储蓄，对未来的安排完全依赖于国家的福利保障。过度“输血〞功能并未形成“造血〞机制(2)过度的财政支出可能会因阻碍市场机制运行而限制消费者的选择。如政府提供的公共商品和效劳不一定会受到市场欢送，而税收却可能抑制本来会购置的商品和劳务。(3)政府提供的某些公共商品和效劳由于有财政补贴而低价供给，因而可能会使消费者低估政府提供的商品和效劳的真实本钱，客观上起到鼓励人们过度消费这类公共商品和效劳。592．产生“挤出效应〞作用所谓“挤出效面’是指增加某一数量的财政支出，会减少相应数量的私人投资，因而社会总需求保持不变，说明财政支出对经济没有调节作用。

60“挤出效应〞产生的原因(1)如果政府财政支出的资金来自纳税人缴纳的税款，那么财政支出的增加与它排挤掉的纳税人的支出是等量的。(2)如果政府财政支出的资金来自公债债权人认购的钱款，那么财政支出的增加也会挤掉社会其他利益主体的相应支出额。(3)无论政府财政支出的资金是用何种方法筹集的，只要社会货币供给量根本保持不变，那么财政支出的“挤出效应〞就会客观存在。61

3．过度的财政支出会导致通货膨胀

伴随着政府财政支出的过度增加，就需要通过增发公债和增发纸币方式来抵补因税收等经常收入的缺乏。如果公债不能由非银行的机构、部门和个人全部承购，那么不可防止地要由银行承购。而银行承购过多的公债可能会形成银行存款多倍扩张，导致货币供给量增加，往往会造成通货膨胀。624．过度的财政支出会影响国际收支的稳定财政支出的过度增加，会刺激企业借款需求的上升，导致利率上升和外资流入。这会造成对本国货币的需求增加，汇率提高，导致进口容易出口困难，形成国际收支逆差。63东南大学远程教育财政税收主讲教师：吴斌第12讲64

(二)财政支出控制的形式

政府财政支出的每个工程实质上都包含了它所应到达的目标，为了使每项财政支出到达规定的目标和最正确的社会经济效益，必须对财政支出进行控制。由于财政支出的控制受国家立法、公共舆论和各方之间利益冲突等多方因素的影响，因此，必须选择恰当的财政支出控制形式。65东南大学远程教育财政税收主讲教师：吴斌第07讲661．直接控制直接控制是指财政支出由中央机构直接控制，并自上而下形成一整套管理机构。有效的直接控制至少应具备三个前提条件：一是中央控制机构能够事前全面、准确、及时掌握有关社会政治经济以及财政支出投入产出效益等全部真实信息；二是由一批高素质、精通各方面财政支出专业知识的专家为各项财政支出作出正确的决策并制定相应的方案；三是各级政府机构和管理人员能不折不扣地执行方案。但要做到这三点是很难的。同时中央高度集中控制也会带来负作用，造成对中央预算的过度依赖，不易分清责任。因此，一般认为应减少中央集权化，适当分权化，既保证中央政府的宏观调控能力又能调动地方政府的积极性，使财政支出控制更加有效。672．刺激性控制刺激性控制是指政府安排某项财政支出时设置刺激性措施来控制财政的支出。如政府在开展农田水利工程工程时，可通过适当减免税收或给予贴补方式以刺激农民参与兴修水利的热情和投人，提高财政支出的效益。刺激性控制的使用有一定的局限性，它只能在某项财政支出的本钱、效益能较精确核算、并能具有较强刺激程度的条件下才能实行。因此它只能选择性地加以运用。683．协调控制协调控制就是强调应把中央财政部门和财政支出用款单位之间的相互协调作为制定、执行、控制财政支出方案的政策根底，使中央财政政策在各财政支出用款单位间产生更大的效果。从理论上讲，协调控制应能起到既克服中央集权控制的内在缺陷，又能防止分权控制弱化中央财政政策实施的作用，但这种协调控制的和谐关系较难形成。因此，协调控制的使用也具有一定的局限性。694．政策控制政策控制是国家权力机构批准推行的政府财政政策对财政支出的控制。目的：实现社会总需求和总供给的平衡。一般认为，政府在实行紧缩性财政政策、扩张性财政政策和中性财政政策时不仅规定了财政支出的规模和结构，而且也规定了控制支出的方式。如实行紧缩性财政政策时，就必须减少政府购置性支出和各种转移支出，压缩社会总需求，才能实现控制盈余预算。70(二)控制财政支出的具体方法各国对财政支出的控制主要有指明基金用途、支出和控制公共工程的预算支出等三种具体方法。1、指明基金用途法〔1〕概念也称为专款专用，指明基金用途是指通过立法等手段指定某种财政专项基金的具体用途，一般不得挪作他用。它是政府控制财政支出经常采用的一种方法。指明基金用途又分为两种类型：一种是从税收中抽取一定百分比的收人指定具体用途；另一种是规定用于某项特殊基金的具体数额。各国在采用这一方法时都依据本国情况来决定基金用途的范围和基金数量大小，有的国家基金用途范围较广，有的国家那么较窄。71〔2〕利弊分析指明基金用途的优点是：可以控制财政支出的范围和数量界限；有助于将本钱与效益直接联系起来，提高资金效益；减少年度财政预算配置中的不确定性，有利于预算用款单位事先规划和执行预算。其缺点为：一是影响财政资金的灵活使用。各种基金的使用受外部环境变化因素的影响，会出现某种用途的基金过多，而另一种用途的基金缺乏，而二者之间又无法调配使用的现象。二是影响财政政策的执行效果。在实行紧缩性财政政策时，因无法消除指定用途基金的支出而影响财政政策目标的实现。三是可能导致中央预算控制的弱化。指明用途的基金过多，会导致用款单位逃避国家预算管理控制，削弱中央政府和财政的宏观调控能力。因此采用指明基金用途方法应是有限制的。722．控制人员预算支出对使用预算经费的政府行政部门和公共事业部门的支出实施管理，是各国财政部门的重要职责之一。政府雇员的迅速增加是世界各国普遍存在的现象，政府预算的很大一局部花在了工资和薪金上，因此控制人员预算支出成为支出控制中的一个重要组成局部。控制人员预算支出主要从三个方面进行：(1)制定政府各部门的合理人员编制数，并根据政府职能的要求和财政资源的限度适当控制政府雇员的增长率。(2)理清权责，精简机构，逐步去除机构的臃肿和多余的人员。(3)结合国家经济增长、收人分配方面的政策目标制定合理的政府工资结构。733．控制公共工程的预算支出

控制公共工程预算也是政府控制支出的一种重要方法。各国政府在公共工程方面的支出近年来呈明显的上升趋势，在财政支出中的比重也逐年提高。在公共工程支出中还可以看到公共工程的本钱呈迅速上升的趋势，并且公共工程选择不当、效益低下的事也时有发生。公共工程投资过度会造成社会经济开展失衡和通货膨胀，因此，对公共工程建设也必须加强控制。74控制公共工程的预算支出应从三个方面着手：(1)在国家财政资源许可范围内，加强对公共工程工程的可行性论证研究。通过可行性研究分析，选择正确的公共工程工程，确定合理的工程本钱，制定有效的公共工程的预算并加以严格控制。(2)保证公共工程所需的资金来源并能及时到位，使工程能顺利施工并按期完工。(3)选择最为经济的承建方式，提高资金的使用效率。75第三节财政支出的经济分析

[本章提要]一般认为，政府部门制定决策和私人部门制定决策是十分不同的。在私人部门中，市场机制的作用可以使其开支和生产的决策到达最优状态，而在政府部门中，决策是通过政治程序由政府方案机制制定的，市场机制对于财政资金的分配使用并不起作用。虽然客观上不存在市场机制，但经济学家们试图用市场机制对财政支出进行分析和决策，导致产生了所谓模拟经济分析的方法。对财政支出的经济分析，一般是从两个方面进行的，一是从宏观的角度，就整体的财政支出决策对社会资源配置的影响进行分析，二是从微观的角度，就某一工程或方案的财政支出决策对社会资源配置的影响进行分析。76一、宏观角度的经济分析政府制定的财政收支的决策，实质上是将私人部门的局部资源转移到政府部门，并由政府加以集中使用的决策。因此，它具有一个资源配置的效率问题。社会局部资源既可以由政府部门集中使用，也可以由私人部门自行使用。使用的结果都会产生相应的效益。如果政府部门占用资源产生的效益大于私人部门使用资源所能到达的效益，即大于社会时机本钱，那么这些资源的配置就具有效率，就应当由政府部门替代私人部门来集中使用。假设小于社会时机本钱，那么称为缺乏效率，而应由私人部门自行使用。只有当使用同样的资源都能产生同等的效益时，那么称社会资源配置处于最正确状态。因此，政府制定财政收支决策时，需对资源由政府部门使用和由私人部门使用所能到达的效益进行比较而定，以提高资源配置的效率。此法也称为社会时机本钱分析法。77二、微观角度的经济分析由于财政支出工程千差万别，支出效益的表现形式各不相同，因而衡量财政支出效益可以采取多种方法，主要有本钱与效益分析法、最低费用选择法和公共商品效劳收费法。(—)本钱与效益分析法本钱与效益分析法是指通过市场价格和“影子价格〞来全面权衡各投资工程的社会本钱和社会效益，并用各种方法将本钱和效益折合成现值，然后对本钱现值与效益现值进行比较，假设本钱现值与效益现值的代数和越大，或效益现值与本钱现值的比值越大，那么该工程愈可行，优先选择程度越高。781．本钱与效益法的根本原理和方法本钱与效益分析中有两类标准，一是效率标准，即财政支出弥补市场不完全性和外部影响这两个因素造成的市场失灵的分析。二是非效率标准，即在由于非市场性目标存在造成市场失灵的情况下存在大量不确定因素的情况下，如何选择财政支出的问题。(1)本钱与效益分析中的效率标准。社会本钱与社会效益都是很复杂的，要比较各个工程的本钱与效益，就必须先对本钱与效益进行全面、深入的分析和鉴定，只有正确核算出本钱与效益，才能客观、公正地进行工程的比较与取舍。根据本钱与效益性质的不同，可划分为假设干不同的类别。79第一类为实质性的和金融性的本钱与效益。实质性的本钱与效益是指财政支出工程的最终消费者所取得的实际损失或收益，它反映社会福利绝对值的一种减少或增加。金融性的本钱与效益是指由于某一财政支出工程的实施而导致相对价格变化之后所引起的金钱上的相对损失或收益，其结果是一方面的所得来自其他方的所失，整个社会的实际财富并未发生变动。例如，由于公路的建造，使公路沿线土地价格上涨，那么土地出售者所得到的溢价收人正好与土地购置者购置高价土地的损失相抵消，社会真实财富并未增加。因此，在进行本钱与效益分析时，应仅考虑实质性的本钱与效益。80第二类为直接的和间接的本钱与效益。实质性的本钱与效益又可划分为直接的和间接的本钱与效益。直接的本钱与效益是指与某一财政支出工程的主要目标直接相关的本钱或效益。间接的本钱与效益是指与该工程的非主要目标相关的本钱或效益，带有一种副产品的性质。例如，一项河流开发方案的直接目标是控制河水，起防洪作用，与其相应的本钱与效益是直接的；但防洪工程的建造给毗连地区带来的动力供给、农田灌溉、土壤侵蚀防护等方面的本钱或收益，就是间接的本钱与效益。81第三类为有形的和无形的本钱与效益。有形的本钱与效益是指可以用市场价格加以衡量的本钱与效益。无形的本钱与效益那么是指不能按市场价格加以衡量的本钱与效益。例如，灌溉工程所造成的农田增产是有形效益，而形成的区域美化那么是无形效益。无论是有形的还是无形的本钱与效益，只有对社会产生实质性的本钱与效益时才计人本钱与效益分析法中。

82第四类为最终的和中间的本钱与效益。最终本钱是指财政支出工程给消费者直接负担的本钱，最终效益是指财政支出工程为消费者直接提供的利益。中间本钱是指生产者负担的本钱。中间效益是指有利于生产其他产品的利益。例如，气象台提供的天气预报，对外出旅游者而言属于最终效益，而对航运业而言那么属于中间效益。83第五类为内部的和外部的本钱与效益。内部的本钱与效益是指在某项财政支出方案实施的管辖范围内所产生的本钱与效益。外部的本钱与效益是指在财政支出方案实施的管辖范围之外所产生的本钱与效益。例如，河流上游地区的防洪工程产生该地区的内部效益，但下游地区也得到防洪的利益，产生外部的效益。84(2)本钱与效益分析中的非效率标准政府进行公共投资的目的不仅在于提高经济效益，还应该包括促使收入分配公平、改善社会环境质量、加强国防平安能力等非效率效应的因素，这些因素往往成为影响政府财政决策的关键因素。

85非效率效应的出现是由于经济上不具有可比性社会目标的存在。在当今社会经济生活中，政府面临许多诸如提高就业水平与抑制通货膨胀等两难选择的问题。由于存在大量的不确定因素以及不同利益集团的偏好差异，使政府难以依据经济效率标准在两个目标之间进行衡量和判断，从而影响政府在两个目标中进行选择。例如，衡量建造一个公园工程可能带来的娱乐收益，可以根据公园开放后第1年中的游人数乘以每人的门票价格得到第1年的收益，并以此为根底预算未来年度的收益。但以后年度内游人数受当年的降雨、降雪等不确定因素的影响很大，因而以第1年度游人数所进行的判断可能很不准确。对这些不确定因素的处理，一般借助概率分布来推算预期的本钱与效益。86(3)本钱与效益分析的步骤政府财政支出工程可能有多个可选择的工程，每一工程可能也会有多个可选择的方案，那么其本钱与效益分析通常按照以下步骤进行：第一步，计算各个工程或方案的效益与本钱。这是一项比较复杂的工作。要将各个工程或方案的各类本钱与效益详尽地计算出来，完整地表达每一个工程或方案的社会总本钱与社会总效益，并将其折算成现值。第二步，计算各个工程或方案的效益与本钱之差或比率。如果对每个工程或方案都核算出效益与本钱的总金额，那就可以计算效益与本钱之差或比率。凡效益与本钱之差小于零或效益与本钱比率小于1的工程或方案在经济上都是不可行的。87第三步，确定各个工程或方案的优劣次序。计算出效益与本钱之差或比率后，就可以据此确定各个工程或方案的优劣次序。无论是效益与本钱之差还是效益与本钱比率，都是值越大越好，优劣次序确实定可以按照数值的大小排列。第四步，进行各个工程或方案的选择和决策。工程或方案的选择或决策，以优劣排序为依据，并根据其限制条件情况而综合考虑。882．本钱与效益分析法的评价本钱与效益分析法作为财政支出经济分析的一种重要手段的意义在于有助于纠正那种只顾需要、不管本钱大小的倾向。在某些情况下，有些财政支出的工程确实是需要的，但假设考虑其本钱在价值上却是不值得的，必须放弃。因为财政收入有限，假设过分强调需要无助于使财政支出的效果到达最优。同时也有助于纠正那种只考虑本钱而不管效益如何的倾向。在某些情况下，即使有些财政支出工程的本钱相当大，但其效益更大，在经济上这种工程就是可行的，应该选取。总之，本钱与效益分析法要求对财政支出工程进行全面综合的分析比较，正确地核算财政资金的效果。89局限性但本钱与效益分析法的适用范围是很有限的。因为对许多政府活动领域的效益用货币计量来进行分析是很困难的，如国防、太空研究、警察和司法裁决等方面是很难度量出货币效益的。教育、住宅建设和公路，虽然被认为可提供巨大的货币效益，但迄今也没有可靠的测量方法。它们的效益扩散得很广泛，而且有一局部是属于非经济性质的。因此，本钱与效益分析法一般只适用于防洪、电力生产、邮政、一些运输和娱乐设施等工程上，即一般只适用于那些效益主要是经济性质的、有形的、而且可以用货币测量的财政支出工程上。90(二)最低费用选择法

911．最低费用选择的内容最低费用选择法运用最低费用选择法选择最优的财政支出工程的步骤，同本钱与效益分析法的步骤大致相同，但由于最低费用选择法不要求计算支出的效益，而只计算有形费用，故分析的内容相对简单一些。〔1〕根据国家规定的建设目标，在保证目的不变的条件下，提出多种备选方案，以货币为统一计量尺度，分别计算出备选方案的各种有形费用。在计算不同备选方案的费用过程中，如果涉及垄断价格，也要运用影子价格消除其包含的不合理的价格因素；如果是多年投资的工程，也要用贴现法换算出“费用流〞的现值，以保证各个不同的备选工程费用的可比性。〔2〕按照优前劣后的顺序列表供决策者选择。92举例说明现以美国的一项军事支出为例说明最低费用选择法的内容。美国为了军事上确保盛产石油的波斯湾地区的“平安〞，提出了以下四个到达上述目的的备选方案：(1)派驻军队。即派遣一定数量的美军驻扎在波斯湾地区，并配备所有应当配备的武器装备和补给物质。〔2〕维持印度洋的海外基地。即维持原有的建立在印度洋中的海外军事基地，在那里驻扎美军，并贮备武器弹药和后勤物质，配备能够快速运送军队到波斯湾“出事〞地区的海上运输舰队。(3)外乡屯兵。即在美国外乡保持强大的军队，但要投资建造大型喷气运输机，以便随时把军队和补给物质运送到波斯湾的“出事〞地区。(4)在波斯湾修建战备仓库。即在波斯湾的适当地区投资建设仓库，贮备大量的战备物质，如汽油、弹药等，如果出事