中国人大制度汇编

第二节机构

一、全国人大［3类］

（一）代表团

1.基础知识

全国人大代表按照选举单位组成代表团。全国人大共33个代表团［32个省级代表团、1个军队代表团］。每个代表团团长一般由各个省级地方和军队最高一级中共党委书记或地方人大常委会主任担任；副团长一般由各个省级地方或军队的最高一级地方人大的常委会主任或副主任担任。

2.职责

（1）每次全国人大开会前，讨论人大常委会提出的关于会议的准备事项（如审议主席团、秘书长名单草案，会议议程草案，以及其它准备事项）

（2）会议期间，代表团是传达大会主席团会议有关决定和意见以及对大会的各项议案进行审议的基本单位；通过一些须由代表集体做出的决定；等等。

3.权利（1）1个代表团可以提出议案；（2）1个代表团可以书面提出对国务院和国务院各部、委的质询案；（3）3个以上的代表团可以提出对全国人大常委会委员、国家主席、副主席，国务院和国家中央军委组成人员，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的罢免案，并由大会主席团提请大会审议。（4）代表团可以提议组织特定问题调查委员会。（5）在全国人大开会期间，代表团团长会议和主席团还可以决定在公开举行的会议之外，举行秘密会议。※讨论：代表团的重要性近年来，代表团在的作用与功能大大增强。会议期间，各代表团频繁举行会议。在某种程度上，代表团已经成为全国人大开会期间基本的活动单位、主要的代表组织形式。可以说，构成全国人大会议的基本主体在更大的程度上是代表团，而不是作为个体的代表个人（二）主席团

1.性质全国人大领导机构，主持全国人大会议。主席团对整个人大会议的进行起着十分重要而关键的作用。2.成员（1）普通成员从法理主义的视觉看，宪法和法律只规定：主席团成员由每次全国人大预备会议选举产生，而没有规定成员资格与构成成分。从现实主义的视角看，主席团成员一般包括：中共高级领导人、国家领导人［国家主席、副主席，全国人大常委会委员长、副委员长］、民主党派和无党派领导人［其他的中共统战对象、社会知名人士］、军队的高级领导人。政府机关高级部门领导人、中共统战组织的领导人、全国人大专门委员会委员、全国人大代表中的劳动模范、先进分子和知识分子代表、人口在100万以上的少数民族的全国人大代表、各省、自治区、直辖市和军队代表团负责人。总体规模一般在160—170人。­（2）常务主席

主席团成员在主席团第1次会议上互推若干人担任常务主席。一般包括：1名中共政治局委员，在本届人大第1次会议上将被选为委员长、副委员长的人，本届人大委员长、副委员长。法律所赋予主席团的职责和权力实际上是由主席团常务主席具体操作。常务主席具有重要作用和影响。

（3）大会执行主席

每次全体会议的主持人。由大会主席团第1次会议互推若干人轮流担任。在实践中，一般是将主席团成员分成若干组，分别担任每次全体会议的执行主席。但全国人大每次会议的开幕会议和闭幕会议，则分别由主席团常务主席和人大常委会的委员长、副委员长担任。大会执行主席的主要职责是：主持全体会议，宣布会议的开幕和休会，决定是否许可临时要求的发言请求和决定是否延长发言时间，宣布表决结果等。3.职权

主席团产生后，即由常委会委员长主持举行第1次主席团会议，推选出主席团常务主席若干人。主席团第1会议以后，主席团会议就由主席团常务主席召集并主持。主席团的职责主要是：领导会议、解决程序问题、确定会议议题等。（三）全体会议全国人大代表大会行使权力的基本形式和主要场所。全体会议不仅具有实质意义，还具有重要的象征意义——每次全国人大代表大会正式召开是以全体会议开幕为标志。同时，只有正式召开全国人大代表大会，作为最高权力机关的全国人代会才具有了实际的、可运行的行为能力。1.有效条件须有当选代表总数的2/3代表出席，才能举行。会议召开前，大会执行主席必须向大会报告代表总数和实到代表人数，以确定是否达到法定人数，然后才能决定和宣布开会。同时，有关法律也规定了代表有义务出席会议，代表因病或其它特殊原因不能出席，必须请假。从法理主义的视角看，代表出席会议是代表权利的一部分。但是，中国法律似乎更侧重于认定代表出席会议的义务，而相对忽略对代表不出席会议权利的承认。不过，到目前为止，并未发生过代表以不出席会议为手段达到行使全国人大代表权利的案例。

2.特征

全国人民代表大会既是全国人大的会议形式，也是全国人大的机构。它与一般机构的区别是：作为机构存在的代表大会是与会议的会期相一致［当会议休会或闭幕，作为机构的会议就不存在了］。

3.形式［2种］

（1）例行会议［每年1次，召集权属于人大常委会］。

（2）临时会议［条件是：人大常委会认为有必要，或有1／5以上代表提议］。

二、人大常委会

（一）性质与地位全国人大的常设机关，在全国人大闭会期间，行使最高国家权力，受全国人大监督，对全国大负责并报告工作。

（二）产生、任期与任届1.组成［委员长1人、副委员长若干人、秘书长1人、委员若干人］。2.产生从法理主义的角度看，每届全国人大第1次会议主席团从代表中提出人选，经各代表团酝酿协商后，再由主席团根据多数代表的意见确定正式候选人名单，最后在大会全体会议上由代表投票选举产生。在全国人大常委会的委员当中，一般包括：（1）中共代表；（2）各民主党派和无党派人士代表；（3）工、青、妇等社会团体代表；（4）军队代表；（5）人口在100万人以上的各少数民族代表。

3.不兼容原则不得担任国家行政机关、审判机关、检察机关职务。否则，辞去全国人大常委会组成人员职务。4.规模

目前为134人［人数最少的是2届全国人大常委会，为62人；人数最多的是5届全国人大常委会，为175人］。从1988年的第7届人大开始，常委会委员实行差额选举［委员长、副委员长实行等额选举］。5.任期与任届

每届任期5年［计算方法：从本届全国人大第1次会议选举产生常委会开始，到下届全国人大第1次会议产生新的常委会时止］。只有委员长、副委员长有任届限制［连任不得超过2届］。

（三）委员长及委员长会议

委员长主持常委会工作，负责召集全国人大常委会会议；副委员长和秘书长协助委员长工作；副委员长受委员长的委托，可以代行委员长的部分职权；委员长因为健康情况不能工作或缺位时，由常委会在副委员长中推选1人代理委员长职务，直到委员长恢复健康或全国人大选出新的委员长为止。委员长会议：处理全国人大常委会日常工作的主要方式，委员长召集并主持［可委托副委员长主持会议］，由委员长、副委员长、秘书长组成。常委会副秘书长列席委员长会议；经委员长或负责常务工作的副委员长确定，有关国家机关的负责人可以列席会议。议题由秘书长提出，委员长确定（四）常务委员会会议

每2个月举行1次，每次会期为7—15天不等。必须有全体组成人员的1／2出席才能举行。常委会会议目前有全体会议、分组会议、联组会议3种形式。三、专门委员会

（一）概述

1982宪法首次规定设立专门委员会，作为全国人大常设工作机构。设立专门委员会的目的主要是为了加强全国人大制度建设，提高全国人大工作效率，在体制上与国外议会接轨。专门委员会在不具有权力机关的性质，而是全国人大及其常委会之下、执行具体专门调研、提议和专业审查职能的辅助性机构。9届全国人大设立了民族、法律、财政经济、教育科学文化卫生、外事、华侨、内务司法、环境与资源保护以及农业与农村共9个专门委员会。

（二）产生、组成与职权1.组成主任委员1人、副主任委员和委员若干人组成。主任委员一般由副委员长、人大常委会委员担任；副主任委员、委员多由人大常委会委员担任，少数由全国人大代表担任。根据工作需要，各专门委员会可以任命若干专家担任顾问［全国人大常委会任免］；顾问可以列席专门委员会会议，发表意见。

2.产生主任委员、副主任委员和委员人选，由每届全国人大第1次会议主席团在代表范围内提名，由全体会议就各专门委员会人选名单一揽子表决通过。人大闭会期间，常委会可以补充任命专门委员会的个别副主任委员、部分委员，人选由委员长会议提名，常委会会议通过。3.职权专门委员会受全国人代会领导，对大会负责和报告工作；在全国人代会闭会期间受全国人大常委会的领导。专门委员会主要负责研究、审议和拟定有关议案。其职权具体包括7项。各专门委员会职权的独特之处在于：可独立作为提案主体，提出有关议案。四、代表资格审查委员会

主要职责是：审查补选的本届全国人大代表的资格、审查新选出的下届全国人大代表的资格。一般由主任委员、副主任委员若干人、委员若干人组成，由委员长会议在常委会组成人员中提名，由常委会全体会议通过。是一个常设机构。五、特定问题调查委员会

全国人大主席团、3个以上的代表团、1/10以上的代表联名，可以提议组织关于特定问题的调查委员会，由主席团提请代表大会全体会议通过。调查委员会由主任委员、副主任委员若干人和委员若干人组成。全部人选由主席团在代表中提名，并提请大会全体会议通过。调查委员会也可以聘请专家参加调查工作。不是常设机构，一俟调查事务结束，委员会即告取消。到目前为止，无论是全国人大还是其常委会，均未实际组织过特定问题调查委员会。第三节程序※讨论：程序的重要性对任何具有权力的机关来说，程序历来是至关重要。对全国人大来说，程序直接关系到其职权的运作和功能的发挥，程序的重要性是本质性的，而非形式上的。全国人大制度尽管在50年代就已建立，但是，在法律和操作的层面上开始重视程序问题还只是“毛时代”结束后的80年代。一、会议程序

全国人代会的会议程序是指有关全国人代会的代表大会及其常务委员会会议的召集、举行和会议进行的各种法律和惯例的安排，包括：会议召集程序、会议形式、发言程序和会议主持权的归属。（一）会议召集程序

1.全国人大会议［3阶段］（1）会议准备第一，由全国人大常委会在会议前1个月，举行专门的常委会会议，为即将举行的会议做准备［会议的准备工作包括：①确定会议议程草案和开会日期。②提出主席团成员和秘书长名单草案。③确定列席人员的范围和人选］。第二，由各个省级地方和军队组织代表团。第三，审查、确定代表的代表资格，并依法公布。

（2）预备会议全国人大在每次会议之前举行，目的是决定代表大会召开的与程序有关的问题。一般在代表大会召开的前1天举行，由本届全国人大常务委员会主持；每届人大第1次会议则由上届人大的常务委员会主持。会期半天。预备会议的主要任务是，选举本次会议的主席团和秘书长，通过本次会议的议程和其他准备事项。（3）会议开幕标志全国人大本次代表大会正式召开。（4）会议议程一般固定不变。要在有限的会期内仔细研究、审查所有议题几乎不可能。即使是那些素质相对较高的代表，要想认真地履行自己的代表职责也是一件相当困难的事情。此外，很多报告都需要在全体会议上宣读，需要占很多时间，因此真正能够用来给代表审议的时间实际上是不多的。

2.常委会会议

委员长在常务委员会会议举行7日前，将有关开会日期、建议讨论的主要事项，通知常务委员会组成人员（临时召集的会议，可以临时通知）。［按照法律的规定，常务委员会组成人员有义务出席常务委员会会议，因病或其他原因不能出席的，必须请假］。会议议程草案由委员长会议拟订，提请常务委员会会议全体会议决定（一般惯例是在每次开会前由会议鼓掌通过）。

（二）会议形式

1.全国人大从开放程度上，可分为公开会议、秘密会议；从程序上，可分为例行会议、临时会议。在实践中，一般采取公开的全体会议形式。但是，代表团会议、小组会议也是重要的会议形式。（1）公开／秘密会议

一般应公开举行，但也可举行秘密会议［决定权属于主席团：主席团在征求了各代表团意见后，须召开由各代表团团长参加的主席团会议，由该会议做出决定］。（2）例行会议／临时会议例行会议：每年第1季度举行［例行会议的召开是按照现行宪法和有关法律的规定进行的，只需要由全国人大常委会进行召集］。临时会议：虽也由全国人大常委会召集，但是，必须是全国人大常委会认为有必要或有1/5以上的代表提议才能够召集［在实践上，全国人代会的临时会议还从来没有召开过］。所有形式的会议会期，宪法和有关法律都没有做出规定。从操作上看，一般在半个月左右［最长的会期26天，最短的5天］，会议期间，遇休息日休会。（3）全体会议

全国人大会议的基本形式。往往要召开若干次。主要讨论、审议有关的报告和议案，就有关的选举和人事任免事项进行投票和表决。主要工作方式是听取有关报告人的报告和进行有关的表决、投票，而几乎没有大会发言。2.常委会［3种形式］

（1）全体会议全体会议并不意味着所有常委会组成人员都必须参加，而是指在达到法律规定的最低出席人数的情况下所召开的会议。它是常委会行使职权的主要的、基本的会议形式。（2）分组会议

为了对常委会的议题进行充分审议，到会的常委会组成人员、列席人员可分成临时性小组进行。分组会议由被指定的若干分组会议召集人轮流主持，召集人可以是副委员长或常委会委员。

2.常委会会议在每次全体会议上，每人每次不超过10分钟；在联组会议上，每人第1次发言不超过15分钟，第2次就同1个问题的发言时间不超过10分钟。如事先提出要求，经会议主持人的同意可延长发言时间。

（四）会议主持1.全国人大预备会议：由本届或上届全国人大常委会主持。正式会议：由大会主席团主持。主席团会议：由常务主席主持。代表团会议、小组会议：法律没有做出规定。（四）会议主持2.常委会常委会全体会议：由委员长主持［副委员长可受委托主持］。分组会议、联组会议：法律没有做出规定。但在实践中，一般由副委员长或资深的委员主持。二、提案［议事原案］程序（一）全国人大1.提案主体［2类］（1）全国人大及其机构和国家机关［全国人大主席团、常委会、各专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院和检察院］。（2）全国人大代表团、全国人大代表联名［1个代表团、30名以上代表］。

2.议案提出所有议案必须在会议期间提出。代表团或30名以上代表提出的议案可在大会举行前提出。提出议案的同时，必须提供可供会议讨论的草案；提出法律案时，必须有法律案文本；提出决议案时，必须有决议案初稿；议案必须在大会主席团第1次会议所规定的提案截止时间（一般是在大会开幕后的第1周内）内提出；所提出的议案必须符合规定的行文格式。3.受理、审议程序

所有提案，均由大会主席团决定是否列入大会议程。在此过程中，人大各专门委员会、代表团均会对议案的命运产生影响。4.议案的撤回和暂缓审议

已列入大会议程的议案在交付大会表决之前，提案者要求撤回的，经大会主席团批准，对该议案的审议即行终止。列入会议议程的议案在审议中有重大问题需进一步研究的，经主席团提出，由大会全体会议决定，可以授权全国人大常委会审议决定，并报全国人大下次会议备案或提请全国人大下次会议审议。（二）常委会1.提案主体［2类］（1）委员长会议、各专门委员会，国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院。（2）委会组成人员10人以上联名。（二）常委会2.受理、审议程序所有提案，均由常务委员会决定是否列入会议议程。在此过程中，人大常委会委员长、人大各专门委员会均会对议案的命运产生影响。3.议案的撤回和暂缓审议类似于全国人大议案的撤回和暂缓审议，不同的是批准是由委员长会议决定。三、审议和审查程序（一）对象1.审议全国人大对其常委会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院工作报告的听取以及做出的决议；全国人大常委会全体会议对国务院及国务院各部委、最高人民法院、最高人民检察院工作报告的听取以及所做的决议。2.审查全国人大：对国务院所提交的报告［国民经济和社会发展计划及计划执行情况的报告，关于国家预算及预算执行情况的报告，国民经济和社会发展计划主要指标（草案），国家预算收支表（草案），国家预算执行情况收支表（草案）］的听取及所做的决议。全国人大常委会：对国务院提出的、已经全国人大批准的国民经济和社会发展计划、国家预算，在执行过程中如要进行调整，须由人大常委会对调整方案进行审查。（二）程序［略］四、选举、任免、罢免、辞职程序（一）选举、任免1.全国人大（1）范围第一，全国人大常委会委员长、副委员长、秘书长、委员人选；国家主席、副主席人选；国家中央军委主席人选；最高人民法院院长、最高人民检察院检察长人选，由人大主席团提名，经各代表团酝酿、协商后，再由主席团根据多数代表的意见确定正式候选人名单。四、选举、任免、罢免、辞职程序第二，根据国家主席的提名，决定国务院总理人选；根据国务院总理提名，决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长人选。第三，根据国家中央军委主席提名，决定其他组成人员的人选。第四，全国人大各专门委员会主任委员、副主任委员、委员人选，由大会主席团提名，全国人大决定。（2）程序候选人的提名人介绍（对代表提出的问题进行说明）——人大会议选举（无记名投票，设有秘密写票处）——宣布选举或表决结果（当场宣布候选人的得票数）——决定任命（超过全体代表半数的当选或通过）2.常委会（1）选举和任免范围第一，在人大闭会期间，国务院总理、国家中央军委主席、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长缺位，常委会可在副总理、副主席、副院长、副检察长中决定代理人选。第二，在人大闭会期间，根据国务院总理的提名，决定国务院的部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选。第三，根据国家中央军委主席提名，决定国家中央军委其他组成人员人选。第四，根据最高人民法院院长、最高人民检察院检察长的提请，任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员、军事法院院长；最高人民检察院副检察长、检察员、检察委员会委员、军事检察院检察长，批准各省、自治区、直辖市人民检察院检察长。第五，决定国家驻外全权代表的任免。第六，在人大闭会期间，委员长会议可提名人大各专门委员会的个别副主任委员、部分委员的增补人选，常务委员会会议通过。（2）程序法律没有规定专门的选举、任免程序。在实践中，任命案作为一般议案，适用一般议案审议程序。

（二）罢免凡由全国人大选举和决定任命的人员，不论其因何原因去职，均适用罢免程序；凡由常务委员会任命的人员，不论其因何原因去职，均适用免职程序。全国人大常委会没有罢免程序。1.全国人大罢免范围与任命范围相同。其程序一般是：全国人大主席团、3个以上代表团、1/10以上的人大代表提出罢免案（应写明罢免理由，并提供有关材料）——由主席团交各代表团审议——［被罢免人有权在主席团会议和大会全体会议上提出口头申辩意见或书面申辩意见，由大会主席团印发会议］——全体会议表决／决定设立调查委员会进行调查—－根据调查委员会报告由全国人大下次会议审议决定（三）辞职1.全国人大辞职须递交大会主席团，大会主席团将其辞职请求交各代表团审议后，提请全体会议决定。2.常委会

辞职请求由委员长会议提交常委会审议决定。常委会如果决定接受辞职请求应报请全国人大下次会议确认。由全国人大常委会任命的人员的辞职请求，由全国人大常委会做出决定。五、表决程序（一）全国人大表决方式由大会主席团决定；但宪法的修改，必须采用投票方式。表决结果由会议主持人当场宣布。（二）全国人代会常务委员会的表决程序表决议案可采用无记名方式、举手方式或其他方式［法律没有规定表决方式的程序］。交付表决的议案，凡有修正案的，先表决修正案。任命案逐人表决，也可以合并表决。表决结果由会议主持人当场宣布。

第四节职权全国人大的主要职权

全国人大常委会的主要职权全国人大的主要职权从法理主义的角度看，全国人大是中国的最高国家权力机构，享有重要、广泛、全面的权力。全国人大的这些职权，大致可以概括为4个方面：即制宪、修宪权；监督宪法实施权；立法权；其他方面的职权。其中，值得探讨的是第1、2种职权。

（一）制宪和修宪权

1.制宪和修宪权的法理主义与现实主义考察从法理主义的角度看，中国宪法明确规定了全国人大享有修改宪法的权力，甚至暗含了全国人大事实上享有宪法的制订权。根据《中华人民共和国宪法》第62、64条的规定，全国人大享有修改宪法的权力（全国人大常委会或1/5以上的全国人大代表提议，并由全同人大以全体代表的2/3以上的多数通过，可以修改宪法）。但是，中国现行宪法并未规定有关修宪的特别程序。从全国人大的对制宪、修宪职权的行使情况来看，自49年以来，中国的大部分宪法（除《共同纲领》外）都是由全国人大制订的。因此，全国人大享有事实上的宪法制订权。如果再观察“五四宪法”实施以来中国的修宪情况，可以发现：迄今为止全国人大共进行了3次全面修宪、5次部分修宪，但这8次修宪都是在以往宪法文本的基础上进行的。因此，全国人大的宪法制定权并未实际地行使过。或者说，全国人大多次行使的修宪权就是制宪权。2.修宪的特征

中国修宪的基本模式是：根据党的政策，对宪法内容进行适时修改，从而将政策的主要精神纳入宪法之中，作为国家活动的准则。具体而言，中国的修宪具有如下6个特征：

（1）从时间上看，每次修宪都发生于中共党代会召开之后

修宪时间中共党代会召开时间“七五”宪法“十大”之后“七八”宪法“十一大”之后“八二”宪法“十二大”之后1988年的修宪“十三大”之后1993年修宪“十四大”之后1999年修宪“十五大”之后（2）修宪惯例：中共提出修宪建议，或拟订具体的修宪草案（3）每次修宪均与中共党章的修改联系在一起

修宪时间中共新党章“八二”宪法“十二大”对党章的修订1988年的修宪“十三大”之后1993年修宪“十四大”对党章的修订1999年第3次修宪“十五大”对党章的修订（4）在修宪内容上，与每次中共党代会的主旨报告、新党章内容大体相近，甚至直接把党代会决议搬到宪法中来。

中共“十四大”突破了计划经济，1993年宪法修正案即规定：“国家实行社会主义市场经济”；中共“十五大”确立了“邓小平理论”的指导地位和“依法治国”原则，1999年修宪随即规定：在“邓小平理论指引下”和“实行依法治国，建设社会主义法治国家”。

（5）修宪动因：中共的政策变更

比如，50年代：中共“过渡时期总路线”反映在“五四”宪法中就是“序言”中的“过渡时期总任务”；70年代：中共“无产阶级专政下继续革命”理论反映在“七五”宪法中便是“以阶级斗争为纲”和“全面专政”；80年代：中共的“四个坚持”反映在“八二”宪法就是“以四项基本原则为指导”。再如，关于“非公经济”“五四”宪法以后是一个逐步消灭私有制的过程，而从“七八”宪法开始，非公有制经济开始逐步回归。（6）在修宪内容的性质上，大多是关于经济政策的内容。

比如，1988年4月12日，7届人大1次会议通过的2条宪法修正案内容（允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展；允许依据法律的规定转让土地的使用权）是关于经济政策的规定；1993年3月29日，8届人大1次会议通过的9条宪法修正案（确定我国正处于社会主义初级阶段的历史发展特点和建设有中国特色社会主义理论的指导地位；规定在我国实行社会主义市场经济；规定中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展等）其中，第3—11条修正案，几乎全部都是有关经济政策的内容，如将“坚持改革开放”写入序言，把“国营经济”改为“国有经济”，删除“农村人民公社”的提法，实行“社会主义市场经济”，扩大企业的经营自主权等等；1999年的修宪，有关经济的内容也占了1／2，如提升非公有制经济的重要地位，重新确立新的所有制形式和分配方式等。

3.修宪中的问题

（1）修宪惯例修宪必须按惯例和法定程序进行，但在实践中，惯例可能比法定程序更具实际意义。通常的做法是：首先由中共中央提出修宪建议，交全国人大常委会讨论，再由全国人大常委会安排，按法定程序提出宪法修正案草案。从现实主义的视角考察，我们不难发现：尽管修宪提议权的主体按照法律规定，远不止中共一个，但只有中共实际地提出过修宪案（原因：坚持中共的领导是中国政治生活的一条不可动摇的政治原则，中共领导地位的一个重要方面，就是有权制定宪法和法律）。实际上，也只有中共才具有真实的修宪能力。

（2）问题通过上述实证研究，可以发现：第一，中国修宪模式的政策性、政治性过强，甚至成为政策大变动的标志。第二，频繁修宪的认识论基础是对宪法持一种工具性观念。在许多人（包括中共高层领导人）看来，宪法不过是达到政治目标的工具。按照这种看法，宪法当然就沦为政治获取合宪性、合法性的工具。由此所导致的后果是：第一，宪法的稳定性、权威受到了削弱；第二，宪法的工具意义、形式意义较强，从而损害了宪法的根本价值，并由此导致宪政性质不足。总之，从宪政主义的视角看，全国人大所拥有的制宪、修宪权从表层含义来说，尽管体现了全国人大的最高性，但另一方面也说明了目前对全国人大修宪权的规定过于宽松。全国人大过于频繁地使用这种权利，可能无助于维护宪法地位和尊严。如何进一步认识和规范制宪、修宪权是中国政治亟待解决的问题。

(二)监督宪法实施权

1.监督宪法实施权为什么必须赋予全国人大监督宪法实施是全国人大拥有的一项重要权力。中国的“民主集中制”体制必然要求全国人大享有这一权力。因为全国人大是最高国家权力机关，其他国家机关在法律上、理论上说是全国人大选举产生的次级国家机关，而且相互之间不存在横向监督、制衡关系。因此，保障宪法安全和尊严，无法通过各个国家机关之间的相互制约关系来实现，只能由全国人大来实施。

2.现实主义的分析

从实践的角度看，全国人大的宪法监督权并没有真正行使过。其中的原因是什么？（1）全国人大行使宪法监督权条件的缺乏第一，现行法律对全国人大行使该项权力缺乏具体、明确的规定。第二，宪法本身不具有可诉性（中国没有宪法法院），全国人大把部分宪法实施监督权转移给全国人大常委会，而历届全国人大常委会尽管在普通法的立法上有所作为，但在宪法监督上却无所作为。

（2）全国人大是否应当享有宪法监督权也面临着法理主义的挑战从法律上说，全国人大也是一个受宪法统制的国家机关，它所制定的任何法律如果与宪法相抵触，都会当然无效。因此，全国人大也受宪法监督，尽管这是一种自我监督。但另一方面，如果宪法实施的最高监护权仅仅被赋予给一个最高立法机关的话，当立法机关的立法与宪法冲突时，宪法将处于无保障状态，特别是全国人大常委会垄断了宪法解释权，全国人大自身有权以代表的2/3多数的通过方式来修改宪法。从比较政治的视角看，由立法机关来监督宪法的实施，尚未出现能够有效法解决立法违宪问题的国家。因此，全国人大的宪法实施监督权至多只能在一定的范围和程度上起到宪法保障的作用。

3.宪法监督权的含义

包括：（1）对法律、法律性文件合宪性的审查；（2）对国家机关及其工作人员以及政党、社会团体、公民行为合宪性的审查；（3）对国家机关之间权限争端的处理。但在实践上，中国的违宪审查偏重于对抽象违宪行为的审查，严重忽视对具体违宪行为以及国家机关之间权限争端案例的审查。而事实上，具体违宪行为在中国比抽象违宪行为更普遍、更严重、更肆无忌惮，其危害也更大。

（三）立法权全国人大的立法权表现为有权依据宪法的精神和规定，制定、修改刑事、民事、国家机构和其他基本法律。

这里的“其他基本法律”主要包括：

1.有关公民基本权利和义务的立法宪法已经对公民基本权利和义务做了规定，但公民的基本权利和义务还应当有具体的法律加以规范。这种权力被授予全国人大行使。但是，在中国的政治实践中，由于全国人大在这方面所拥有的立法权不能完全涵盖公民基本权利、义务的所有方面，2000年7月1日开始实施的《中华人民共和国立法法》将某些有关公民权利、义务的立法权委托给国家行政机关和地方立法机关。从比较宪法的角度看，有关公民基本权利和义务的立法必须由具有民意代表性质的国家最高立法机关专有，而不可由包括行政机关、地方政府在内的任何机关或个人拥有，也不可由任何国家机关任意分享。否则，公民基本权利的保障可能会处于不稳定状态。全国人大立法权的这种让渡，使全国人大对公民人身自由和财产权的专有立法权空间受到了较大的限制，而为行政机关和地方立法机关提供了较大的立法空间，这是中国政治生活中值得注意的现象。

2.有关国家的基本政治和行政制度的立法包括国家权力机关、行政机关、审判机关和检查机关的设置、职权和相互关系的立法；公务员法等。3.有关国家的基本经济制度的立法包括国家经济计划、财政预算制度、税收、金融、所有权、货币发行、海关、外贸制度等事项的法律。

（四）其他方面的职权1.组织其他最高国家机关的权力依据宪法的规定，全国人大有权选举、罢免全国人大常委会组成人员，国家主席、副主席，最高人民法院院长，最高人民检察院检察长；根据国家主席的提名，决定国务院总理的人选，根据国务院总理的提名，决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选；选举中央军事委员会主席，根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的人选。

2.对于国家大事的决定权

主要包括：审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告；审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告；批准省、自治区、直辖市的建置；决定特别行政区的设立及其制度；决定战争和和平问题。

3.监督权（1）监督权的含义包括：全国人大常委会对全国人大代表大会负责并报告工作；全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定；国务院对全国人大负责并报告工作；国家中央军事委员会主席对全国人代会负责；最高人民法院和最高人民检察院对全国人大负责并报告工作。（2）基本形式听取和审议全国人大常委会、国务院、最高人民法院和最高人民检察院的工作报告，以及质询。值得注意的是，近年来，特别是自9届全国人大以来，全国人大对监督权的要求和重视逐渐加强，达到前所未有的程度，它所拥有的监督权也在逐渐巩固和扩大，已基本上在心理上、名义上摒弃了“寓监督于支持之中”的状态，形成了一些具体的监督制度，比如，宪法监督制度、对法律实施的检查监督制度、听取和审议工作报告制度、审查和批准计划与预算制度、个案监督制度、询问和质询制度、特定问题调查制度以及罢免和撤职制度等。4.由最高国家权力机关行使的其他职权

宪法规定全国人代会有权行使宪法所未列举的、应当由最高国家权力机关行使的其他职权。这一条虽然笼统，但却非常重要，因为它实际上赋予了全国人大广泛的、开放性的职权。

全国人大常委会的主要职权（一）立法权

根据中国宪法规定，全国人大常委会和全国人大共同行使立法权：人大常委会有权制定除应当由全国人大制订的基本法律以外的其他法律（除刑事、民事、国家机构和其他的基本法律由全国人大制定和修改外），全国人大常委会可以制定和修改基本法律以外的其他法律；可以在不同全国人大所制定的法律的基本原则相抵触的情况下，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改。显然，这种规定实际上是把大量的立法工作放在了全国人大常委会。从中国的立法实践看，除了宪法和少量的基本法由全国人大制定外，大量法律是由全国人大常委会制定的。全国人大常委会对全国人大立法权的分享，从技术的层面说，大大加快了中国立法工作的进程，但随着人们对立法工作的重视和法制意识的强化，对大量立法的需求，客观上造成了全国人大最高立法权实质上正在逐渐向全国人大常委会转移，它在一些甚至涉及国家基本制度和公民基本权利的立法领域，也取得了越来越大的立法权。但问题在于：全国人大常委会实际上并不具有最高民意代表机构的地位，因此，它在加速了立法速度的同时，其代表性的缺乏、合法性的不足，实际上也给法治社会的建设带来了一定的困扰；同时全国人大对立法权的过分让渡，也使全国人大作为国家最高立法机关的地位和功能受到削弱。

（二）宪法和法律的解释权

全国人大常委会是唯一有权对宪法和其他法律进行立法解释的机构。需要注意的是：（1）人大常委会所解释的法律，不限于它自己制定的法律，也包括由全国人大制定的一切法律。（2）对宪法和法律的解释权是全国人大常委会在立法权方面的进一步扩张。因为全国人大常委会即使无权行使或不行使立法权，也能够通过对宪法和法律的解释，而使某一项法律解释获得等同于，甚至高于宪法或法律的效力，从而使自己获得实际上大于全国人大的立法权力。因此，这里就有一个值得讨论的问题：全国人大常委会具有立法权，而他又不是最高民意代表机构，而且它所实际行使的立法权仅来自全国人大的让渡。因此，赋予其宪法和法律的唯一解释权是否合理？

第一，在具有成文宪法国家，如果让一个立法机构去解释宪法和法律，那么，该机构所制定的所有法律都将不会是违宪的，也都将不会侵害公民的基本权利。但是，这显然是违反了法治社会的一般常识。第二，既然人大常委会是一个建立在全国人大内部、由全国人大代表互选产生的机构，其代表权和代表性本质上是不同于全国人大，那么一旦出现全国人大常委会的解释与宪法和全国人大的立法相冲突的情况，如何保证全国人大的最高性？第三，人大常委会作为一个次级立法机构，如果它能够通过解释宪法和法律，达到改变宪法基本精神的结果，那么，宪法的最高性、尊严何在？第四，全国人大常委会是否有能力承担解释权？从实践的角度看，①

宪法虽然规定由全国人大常委会解释宪法，然而全国人大常委会从来没有实际地行使过这样的权力，没有解释过一次宪法。②

全国人大常委会并未设立专门承担宪法解释日常工作的机构，尽管全国人大常委会的会期相对于全国人大较长，但如果由其担任宪法解释的任务，仍然是勉为其难。③

目前的法律并没有对宪法解释问题做出任何程序性的规定，可以说是处于“无法可依”的状态。

（三）宪法实施的监督权这种权力由全国人大及其常委会共同行使。但是，由于全国人大常委会在技术和人员素质方面都超过全国人大，将监督宪法实施的实质性责任更多地赋予人大常委会，实际上是对全国人大职能的补充。从比较宪法的角度看，宪法监督主要意味着违宪审查制度（通过对立法行为、行政行为是否符合宪法文本和宪法精神进行合宪性审查，对国家机关和公职人员的违宪行为予以纠正和制裁）。进一步说，宪法监督制度的核心就是违宪审查制度。值得注意的是：全国人大常委会是不是在监督宪法的实施？是不是一个承担违宪审查责任的适当机构？已经引起一些学者的关注。在监督宪法实施与制定、修改、解释宪法权归属同一机构时，怎么能够保证其既忠于宪法精神，又能使宪法得到实施，而且做到所有的国家机关和公职人员都能受宪法约束和保护？绝非易事！因此，有学者提出：在全国人代会下设立独立的宪法委员会（也可称宪法监督委员会），把最高国家权力机关的宪法监督与宪法委员会的专门机构违宪审查制结合起来，实行以宪法委员会