我国农村集体土地所有权制度的完善样本

国内农村集体土地所有权制度完善——以“三农”问题为背景分析关涛烟台大学专家核心词：“三农”问题/集体土地所有权/社会保障“三农”问题核心是增长农民收入、减轻农民承担。农村土地从来被视为农民维持生存基本，农村集体土地所有制也就成为相应法律保障，但由于种种因素，农村集体土地所有制未能发挥其应有作用，因此农村集体土地所有权制度完善就成为解决“三农”问题重要办法之一。中华人民共和国长期实行城乡隔离政策，使众多农村人口与有限土地资源之间矛盾日益加剧。农村土地承包制决定了国内农业仍以小规模分散经营为主，未形成普遍规模效益，抗拒自然风险能力较低，国内与发达国家相比，予以农业补贴很少，因而有时浮现农民增产不增收状况。其实，以农业占GDP比例之小就不必指望以解决农业问题为突破口来解决所有“三农”问题。①于是，为缓和人地关系高度紧张这一矛盾，实现大量农村剩余劳动力向非农产业转移，是解决“三农”问题中心环节，但这是一种长期过程。只有通过对农村集体土地有效经营，才干积累、充实和增长农民集体财产，以此保障农民基本生活需求。一、农村集体土地所有权制度核心是互助合伙现行农村集体土地所有权制度是随着着新中华人民共和国诞生而建立，从新中华人民共和国成立至今，国内农村土地制度大体经历了三次变革。[1](P27-52)当时建立集体土地所有制初衷是通过互助合伙，实现共同富裕。国内农村土地制度第一次变革标志是1950年6月30日颁布《中华人民共和国土地改革法》，其中心思想是通过土地改革废除封建地主土地私有制，将其变为农民土地私有制，这一阶段至1953年中共中央宣布土地改革已经完毕而结束。新中华人民共和国土地改革运动极大地增进了农业生产力发展，为国家工业化起步奠定了基本，但也浮现了“两极分化”严重状况。为了执行“一化三改”过渡时期总路线，中共中央决定在农村通过互助合伙和人民公社运动使土地农民私有向集体所有、统一经营过渡。这一阶段从1953年开始到1978年十一届三中全会召开前夕结束，最后形成了“三级所有、队为基本”集体土地所有制模式。在“三级所有、队为基本”模式中，生产队生产经营活动总是受到生产大队和人民公社制约，人民公社和生产大队免费调拨生产队资金和劳动力状况普遍存在，人民公社经常免费征用生产队所有土地。[2〗(P110)生产队土地所有权范畴并没有明确界定，有地方在同一块土地上存在生产队、生产大队和人民公社三个所有权，这种现象与“一物一权”民法原理是相矛盾，土地运用效率无法充分发挥，也势必挫伤农民生产积极性。于是，从1983年起，中央决定改革人民公社体制，实行政社分设。中央规定本来公社一级和非基本核算单位大队，是取消还是作为经济联合组织保存下来，应依照详细状况，在群众自愿基本上，与群众商定，形式与规模可以各种各样，不要自上而下强制履行某一种模式。为了完善统一经营和分散经营相结合体制，普通应设立以土地公有为基本地区性合伙经济组织。这种组织可以叫农业合伙社、经济联合社或群众选定其她名称;可以以村(大队或联队)为范畴设立，也可以以生产队为单位设立，可以同村民委员会分立，也可以一套班子两块牌子。到1985年，全国政社分设工作所有完毕。绝大多数地方在本来人民公社、生产大队和生产队解体后，相应组建了不同层次社区性合伙经济组织。从十一届三中全会召开至今，国家通过土地使用制度改革，使土地所有权与使用权分离，实行集体土地家庭承包经营制，进入土地制度改革第三个时期。其成果是激发了广大农民生产经营积极性，极大地增进了农村生产力发展，使一某些农民一方面富裕了起来，但同步也浮现了大量农村贫困人口，加剧了广大农村地区贫富分化现象。国内农村集体所有土地重要是供农民维持其生存，只有农村集体组织成员才有权使用集体所有土地，因而农民对农村集体所有土地使用权具备大陆法系老式民法中人役权性质。[3]国内《农村土地承包法》颁布实行，在很大限度上完善了现行农村土地制度，但这种以农户为单位土地承包制也决定了国内农业生产分散经营特点而无法形成规模效益，仍不能使国内农村土地成为维持和提高农民生活基本保障。为了发展农村公益事业，需要农民上交“村统筹”和“乡提留”，这是建立在农民收入增长基本之上，而农民收入增长，必要通过发展农村经济来实现，当前各地发展农村经济在很大限度上取决于经营土地所得。为了应对入世给国内农业带来巨大冲击，减轻广大农民生活承担，党十六大将解决“三农”问题摆到重要位置，提出共同富裕奔小康战略目的。通过历史考察不难发现，国内当时建立农村集体土地所有制目是为理解决贫富差距问题，为了全国广大农民走上共同富裕道路。尽管当前看来当时有些激进，但总来说是对的。完善集体土地所有权制度基本思路必然是运用有限农村土地维持广大农民基本生活需要。二、农村集体土地所有权主体应当成为独立法人依照国内现行法，农村集体经济组织是农村集体土地所有权主体。国内《宪法》中关于农村集体经济组织规定(第8条第1款)先后进行过两次修改，现规定:“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基本、统分结合双层经营体制。农村中生产、供销、信用、消费等各种形式合伙经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织劳动者，有权在法律规定范畴内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”国内农村集体经济组织形式诸多，各地并不统一。1998年修定《土地管理法》第10条规定:“农民集体所有土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织农民集体所有，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”依照这一规定，农村集体土地所有权主体有三种:村集体经济组织、村内集体经济组织(村民小组)和乡(镇)集体经济组织。村集体经济组织执行机构是村民委员会，至于村内集体经济组织和乡镇集体经济组织执行机构，当前国内法律尚未明确。要做到农村土地规模化经营与市场化运作，就必要使国内农村集体土地所有权主体成为真正市场主体，而市场主体也就是民事主体。若从民法角度考察，国内农村集体土地所有权存在重要问题一方面是集体土地所有权主体不明确。所谓“集体”一词并非严格意义上法律概念。民事主体可以分为自然人和法人两大类，个体工商户、农村承包经营户、个人合伙组织虽然具备一定特殊性，但仍可以合用关于自然人规定，法人合伙也可以合用法人规定。如果将“集体”看作一种特殊民事主体，那么该如何结识它内部构造，也就是说，它决策者与其成员之间是一种什么样权利义务关系，能否直接将“集体”作为民事主体列入《民法典》?对这些问题，如果不通过老式民法理论加以解决，将很难发挥集体土地所有权法律功能。为理解决依托土地生存农民温饱问题，土地承包经营权从土地所有权中分离出来相对独立成为必然，由此产生了经济学界所谓集体土地所有权虚置现象，于是人们不得不重新结识集体土地所有权存在实际价值，从而使如何发挥集体土地所有权制度功能成为各界所关注热门话题。依照国内《宪法》第111条规定，在农村设村民委员会，村民委员会是农村基层群众性自治组织。1998年11月4日又颁布了《村民委员会组织法》。值得咱们注意是，关于农村集体经济组织最完整规定是关于村规定，因此国内农村集体经济组织有必要统一为村。解决“三农”问题重要层面是农村集体经济组织创新，要实现这一目的，一方面要大力发展农业经济合伙组织。从民商法角度来说，农村集体经济组织作为一种民事主体应当具备法人资格，固然这是一种非常特殊法人。国内权威学者早已提出关于合伙社法人概念，以为合伙社属于“非营利法人”，是一种“自助性经济组织”。鉴于合伙社法人特殊性，咱们无法将其纳入现行法关于法人分类和法人登记制度框架。《民法典:总则编条文草案》虽然没有明文规定“合伙社法人”，但为合伙社法人预留了恰当位置。第71条规定:“非营利法人，是指为社会公益或者其她非营利目而成立法人。非营利法人，非经关于主管机关登记，不得成立。但法律、行政法规另有规定除外。”此处所谓非营利法人，涉及老式分类公益法人以及介于营利法人与公益法人之间中间状态法人。作为自助性经济组织并对社员实行非赚钱原则各种合伙社，正是这种中间状态法人。合伙社法人详细规则，则应由作为民事特别法《合伙社法》加以规定。考虑到合伙社与公司均属于经济组织，有许多共同之处，《合伙社法》关于出资、社员大会、董事、监事、破产、清算等，均可准用《公司法》关于有限责任公司关于规定。[4](P339-348)关于合伙社法人概念对于农村集体经济组织构建具备积极意义。中华人民共和国合伙经济学会7月5日起草《中华人民共和国合伙社法建议稿》第2条规定:“合伙社，是指以城乡劳动者为主体自愿组织起来，在生产、生活上谋求互助合伙或关于服务自助性经济组织。”第4条规定:“对社员实行非赚钱原则”。所谓“对社员实行非营利原则”，仅指合伙社内部关系，并不代表合伙社对外关系，因而不能否定合伙社法人营利性质。合伙社概念与国内农村集体经济组织性质是一致，因此国内农村集体经济组织应以合伙社法人为基本发展模式。在农村逐渐走向城乡化今天，农村集体经济组织必要承担起为集体组织全体成员谋福利重任，将其塑导致真正市场经济主体是非常必要，作为合伙社法人农村集体经济组织也可以成为营利法人。必要指出，关于合伙社法人规定应当与《村民委员会组织法》协调起来，如果按照合伙社法人概念来规范农村集体经济组织，那么村民委员会就应当成为执行机构，依照《村民委员会组织法》第5条规定，村民委员会经济职能是维护农民经济利益，管理本村属于集体所有土地和其她财产。全体村民选举产生村委会主任应当是合伙社法人法定代表人。当前，国内东部地区相对发达农村普通都实行村企合一组织形式，例如作为农村建设小康社会典型南山集团是山东省龙口市东江镇一家村企合一公司集团。南山村村民家家均有一本“加成手册”，所谓“加成”，其实就是一套特殊分派机制:集体组织成员领取工资、年薪后，由集团再追加同等金额报酬，作为“次年薪”，这笔钱不发钞票，而是记入“加成手册”，计息参加集体流动资金，每年发“利息”，当村民因买房、购车、办喜事等需要大笔开销时，可以申请动用。按照集体财富积累限度和村民个人对集体贡献，在“加成”基本上，村民还可以获得5至10倍“股份”，作为个人对集体公司内部持股。但“加成”不是“铁饭碗”，若成员有重大失误，则及时取消“加成”，也意味着失去了集体组织成员资格。固然，若能以功补过，则仍可以重新加入村籍，“加成”从零开始计算。[5]可见，农村集体经济组织虽然成为公司法人也能达到全体村民共同致富目，在这种状况下，农村集体经济组织可以依照当代公司制度进行规范。三、完善农村集体土地所有权制度基本思路鉴于当前国内城乡分治状况，在农村普及社会保障仍需要相称长时间，因此农村土地依然是农民生存基本，通过农村土地有效经营进行原始积累是在农村实现小康目的基本途径之一。虽然国内《农村土地承包法》已基本将农村土地承包经营权塑导致物权，有助于保护农民利益，但由于农业税只针对土地征收，有地征税，无地不征，地多税多，地少税少，粮农承担并没有主线解决，再加上劳动条件、经营能力等方面因素，仍有许多农民生活贫困，有甚至因欠债而将其土地承包经营权出售或者抵押，从而又失去了土地。事实上，国内农业用地与非农业用地相比，所创造价值比例很小。农村大量过剩劳动力进入都市打工状况将在国内长期存在。加入WTO后，面对农业生产遇到重大冲击，农村必要进行产业构造调节。国内农村许多地区还要依照环保规定进行退耕还林、还草、还湖，这些地区农民生活问题除国家予以恰当救济外，尚需农村集体组织积极采用办法予以解决。以单个农户为主家庭联产承包责任制在一定限度上决定了国内当前农业生产特点是小规模分散经营，在每个农村居民只占有1亩多耕地条件下，虽然不顾客观经济规律而把农产品收购价提高一倍甚至几倍，农民收入水平也难有大提高，她们生产和生活设施也难有大改进。因而，应当勉励土地规模化经营。扩大规模做法之一是要继续坚持和完善家庭承包责任制，特别是要在更大限度上容许土地流转，容许不在农村农民把土地转让给她人，但保存自己相应股份，并按股份获得土地收益。这样操作自然会使单个农户耕种土地面积扩大，带动土地规模化经营。对于某些所有农转非地区，可以吸引当代化公司对土地进行当代化农业经营，这也是扩大规模有效方式。土地经营规模化限度高了，也会带动农产品质量提高。解决“三农”问题最重要障碍就是国内城乡隔离老式做法，对此学界已有共识。“城乡统筹、一体规划”意味着农村城乡化是一种发展趋势，于是，城乡土地法律规范一体化成为必然。国内现行土地制度普通均是为都市制定。只有将国内现行房地产法律法规合用于农村，才干为农村土地有效经营提供也许。在城乡土地法律法规一体化前提下，国内农村集体土地所有权制度作如下调节具备一定客观必然性。第一，从民法角度规范集体土地所有权主体。当前国内各种乡村集体所有制公司、乡镇公司、农民股份合伙制公司已经成为集体经济组织中最活跃因素，乡镇公司依照投资主体不同，可以分为乡村集体所有制公司、合伙公司或个人独资公司等，②而乡村集体所有制公司和农民股份合伙制公司自身就是集体经济组织，但不同于农业生产合伙社、农村供销合伙社、农村信用社。因而，农村集体土地所有权主体可分为合伙社法人和公司法人两类。乡镇集体、村集体与村民小组分别拥有土地所有权范畴和界线必要严格界定，以防止“一物二权”现象发生，也为此后也许浮现合并与重组提供正式法律根据。第二，村集体可以依照自愿原则进行合并，提高土地规模化经营限度。例如，南山集团前身是前宋村，前宋村先富起来后来，从1994年到，后隋、西马、达沟、南张家、西涧、曲家、上观、刁崖8个贫困村先后加入了前宋村，使前宋村土地总面积由1平方公里扩大到20平方公里，，前宋村改为南山村，南山村通过对这些土地集中管理和统一经营，产生了较好经济效益。第三，使集体土地所有权名符其实。从民法角度考察，国内农村集体土地所有权缺少核心权能———处分权，使集体土地所有权名不符实而成为虚有权。1)集体土地所有权不得转让，但国家却可以依照所谓公益目对集体所有土地进行强制征用，使集体所有土地变为国有。国内《宪法》第10条规定:“都市土地属于国家所有。农村和都市郊区土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其她形式非法转让土地。土地使用权可以依照法律规定转让。”《土地管理法》第2条第4款规定:“国家为公共利益需要，可以依法对集体所有土地实行征用。”2)集体所有土地不得出让。《都市房地产管理法》第8条规定:“都市规划区内集体所有土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地使用权方可有偿出让。”3)依照《土地管理法》第61条规定，农村集体公共设施、公益设施建设用地，仍须由县级以上政府批准，集体经济组织没有批准权。4)依照《土地管理法》第62条规定，农村集体经济组织成员无论是运用原有宅基地、村内空闲地建房，还是申请新集体土地建房，均由县级以上政府批准，集体经济组织没有批准权。因而，若使集体土地所有权名符其实，必要赋予其处分权，使集体土地所有权主体可以依照市场行情，结合其自身状况，在执行土地规划、保护耕地、保障粮食生产前提下，通过出让、出租、抵押集体土地使用权方式有效经营农村土地，不断积累集体财产，以此作为集体成员基本生活保障。第四，严格限制对集体土地征用。当前，国内房地产开发公司疯狂占用农民耕地现象就是滥用土地征用权体现之一，既破坏了国家有限耕地资源，又危及到农民基本生存权。因而，防止土地征用权滥用始终是立法所关注重要问题。依照国内旧《土地管理法》第21、22条规定，国家征用对象是集体所有土地或集体使用国有土地，征用目是为了进行经济、文化、国防建设以及举办社会公共事业。征用条件基本上有两条，一是列入国家固定资产投资筹划或准许建设国家建设项目才干征用土地;二是必要通过法定机关批准。新《土地管理法》虽然进一步严格了农用地转为建设用地条件和审批手续，但是关于征用土地规定仍有缺陷。一方面，征用目过于含糊，难以明确，容易导致土地征用权滥用。另一方面，将征地