XX04PPP合同管理与风险管理

26三月2024XX04PPP合同管理与风险管理目录

第一章第二章第三章XX04PPP合同管理与风险管理第一章PPP项目背景介绍（一）PPP项目内容概述

（二）PPP项目实施流程

XX04PPP合同管理与风险管理（一）PPP项目内容概述1、PPP概述（1）项目数量截至2016年1月31日，各省级财政部门上报PPP项目总计9283个，有6997个项目纳入财政部PPP综合信息平台项目库。

（2）投资金额合规PPP项目总投资8.13万亿元。

2014年底和2015年9月，财政部分别推出第一批和第二批PPP示范项目，总投资分别为1800亿元和6589亿元。

XX04PPP合同管理与风险管理（一）PPP项目内容概述（3）分布范围

截至2016年1月31日，33个省、自治区、直辖市和计划单列市的6997个PPP项目纳入项目库。其中，贵州，山东、四川、河南、新疆推出项目数量也全国居前，云南、河南、江苏、辽宁则在总投资需求上靠前。

XX04PPP合同管理与风险管理（一）PPP项目内容概述1、PPP定义（1）财政部：政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。(财金[2014]76号)（2）发改委：政府和社会资本合作(PPP)模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。(发改投资[2014]2724号)XX04PPP合同管理与风险管理（3）《政府与社会资本合作法》（讨论稿草案）

第三条【定义】本法所称政府与社会资本合作,是指政府依法选择社会资本合作，签订合作合同并按照合同全面履行，提供公共产品或者公共服务的活动。本法所称政府是指中华人民共和国各级人民政府，及政府授权并代表政府与社会资本合作的行政机构或行政部门。本法所称社会资本是指符合参与政府与社会资本合作项目条件的中外法人或其他组织、个人或联合体。

（一）PPP项目内容概述XX04PPP合同管理与风险管理（4）定义核心：PPP（Public-Private-Partnership的缩写）

政府特许经营、股权合作、购买等社会资本（公共目的）（资本回报）

利益共享、风险共担、长期合作（一）PPP项目内容概述XX04PPP合同管理与风险管理PPP定义加强项目论证VFM各级财政部门要从“补建设”向“补运营”逐步转变2、PPP具体政策9(1)财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金【2014】76号，2014年9月23日）采购方式：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。公开招标主要适用于采购需求中核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策，且采购过程中不作更改的项目。(2)《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库【2014】215号,

2014年12月31日）（一）PPP项目内容概述XX04PPP合同管理与风险管理10转变政府职能，强化政府与社会资本协商合作；保护社会资本合法权益，保证特许经营持续性和稳定性县级以上建立特许经营部门协调机制，负责统筹、组织协调和监督管理。

鼓励通过设立产业基金等形式入股提供特许经营项目资本金。鼓励特许经营项目采用成立私募基金，引入战略投资者，发行企业债券、项目收益债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等方式拓宽投融资渠道。县级以上人民政府有关部门可以探索与金融机构设立基础设施和公用事业特许经营引导基金，并通过投资补助、财政补贴、贷款贴息等方式，支持有关特许经营项目建设运营。(3)《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2015年4月21日,6月1日起施行）（一）PPP项目内容概述2、PPP具体政策XX04PPP合同管理与风险管理（一）PPP项目内容概述《政府投资基金暂行管理办法》（财预【2015】210号,2015年11月12日发布实施）（1）重要条文第二条本办法所称政府投资基金，是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,支持相关产业和领域发展的资金。第三条本办法所称政府出资，是指财政部门通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排的资金。第七条各级财政部门一般应在以下领域设立投资基金：（一）支持创新创业（二）支持中小企业发展（三）支持产业转型升级和发展（四）支持基础设施和公共服务领域。第八条设立政府投资基金，可采用公司制、有限合伙制和契约制等不同组织形式。第十二条政府投资基金在运作过程中不得从事以下业务：

1.从事融资担保以外的担保、抵押、委托贷款等业务；

2.投资二级市场股票、期货、房地产、证券投资基金、评级AAA以下的企业债、信托产品、非保本型理财产品、保险计划及其他金融衍生品；

3.向任何第三方提供赞助、捐赠（经批准的公益性捐赠除外）；

4.吸收或变相吸收存款，或向第三方提供贷款和资金拆借；

5.进行承担无限连带责任的对外投资；

6.发行信托或集合理财产品募集资金；

7.其他国家法律法规禁止从事的业务。（2）关注要点第一、设立投资红黑榜，强调政策性目标第二、要求市场化运作，科学决策、共担风险第三、实施预算管理，建立全面绩效评价制度（3）未来趋势第一、债权性资金退居幕后，股权投资机构和产业投资人活跃台前第二、股权投资比例增加，对基金管理人专业化要求提高

XX04PPP合同管理与风险管理12将水污染防治领域全面向社会资本开放。鼓励对项目有效整合，打包实施PPP模式.实施方案包含：项目实施内容、产品及服务质量和标准、投融资结构、财务测算与风险分析、技术及经济可行性论证、合作伙伴要求、合同结构、权益分配和风险分担、政府支持方式、配套措施等。(4)关于推进水污染防治领域PPP的实施意见(财建[2015]90号2015年4月9日)PPP项目支出责任占一般公共预算支出比例不超过10%(5)《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（2015年4月14日）（一）PPP项目内容概述2、PPP具体政策(6)《PPP物有所值评价指引(试行)》（2015年12月18日）定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标。是在假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下，通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。XX04PPP合同管理与风险管理（一）PPP项目内容概述3、PPP项目适用领域PPP项目化为19个行业，分别包括能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程、片区开发、农业、林业、科技、保障性安居工程、旅游、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、社会保障、政府基础设施和其他。其中，市政工程、生态建设和环境保护、交通运输领域PPP项目数量占比超过50%，交通运输、市政工程项目投资需求总额占所有项目投资需求比例超过50%。XX04PPP合同管理与风险管理（一）PPP项目内容概述

4、本质

构建“利益分享、风险共担、全程合作”的模式形成“政府监管、企业运营、社会评价”的格局

5、意义

（1）加快转变政府职能（2）打破行业准入限制（3）完善财政投入和管理方式XX04PPP合同管理与风险管理

（二）PPP项目实施流程项目发起项目筛选物有所值评价财政承受能力论证管理架构组建实施方案编制实施方案审核资格预审采购文件编制响应文件评审谈判与合同签署项目公司设立融资管理绩效监测与支付中期评估移交准备性能测试资产交割绩效评价项目识别项目准备项目采购项目执行项目移交XX04PPP合同管理与风险管理

1、项目识别（1）项目发起——政府（多数）、社会资本（2）项目筛选——针对潜在PPP项目（3）物有所值（VFM）评价——定性评价、定量评价（4）财政承受能力论证（二）PPP项目实施流程XX04PPP合同管理与风险管理

2、项目准备（1）管理架构组建（2）编制项目实施方案：项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择。（3）实施方案审核（二）PPP项目实施流程XX04PPP合同管理与风险管理

3、项目采购（1）资格预审（社会资本及其合作的金融机构）（2）采购文件编制（3）响应文件评审（4）谈判与合同签署（二）PPP项目实施流程XX04PPP合同管理与风险管理

4、项目执行

（1）设立项目公司（2）融资管理（3）绩效监测与支付（4）中期评估：关注合同问题（二）PPP项目实施流程XX04PPP合同管理与风险管理

5、项目移交（1）移交准备：组建项目移交工作组（2）性能测试：资产评估、性能测试方案（3）资产交割：法律过户、管理权移交（4）绩效评价（二）PPP项目实施流程XX04PPP合同管理与风险管理21尽职调查资料搜集、整理、消化；访谈（尤其要充分了解政府方的诉求）；类似项目调研；潜在社会资本研究。项目方案建模：基于尽职调查。需社会资本起始投资的，测算净现金流；否则，测算营业收入、运营成本费用和净利润；实施方案：编制依据、项目模式、组织和法律结构、投融资和财务评价、风险分析、招标文件主要条款、需落实的边界条件、时间进度计划、结论等。前期工作成立领导小组市委秘书长任组长，成员包括相关委办局局长领导小组下设工作组成员包括各委办局相关工作人员聘请咨询机构加入工作组完成立项、环评、可研，决定采用项目模式的批复或会议纪要配合尽职调查提供资料接受访谈参与类似项目调研批复项目方案（二）PPP项目实施流程---操作流程XX04PPP合同管理与风险管理22编制资格预审、招标文件（含项目协议）招标（含资格预审）协助谈判协助签约2.招标阶段批复资格预审、招标文件派人参加资格预审评审和评标主持谈判签约（二）PPP项目实施流程---操作流程XX04PPP合同管理与风险管理

（一）PPP项目合同主体（二）PPP项目的合同体系（三）PPP项目案例（四）PPP项目的合同管理第二章PPP项目的合同体系及管理XX04PPP合同管理与风险管理（一）合同的概念合同是平等主体的自然人、法人，以及自然人与法人之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。合同就是协议，合同也叫契约。（二）合同的特征第一、合同是一种合意，合意就是协议，意思表示一致。第二、合同是发生法律上效果的双方民事法律行为。第三、合同是发生在民法上法律效果的民事法律行为。（一）PPP项目的合同主体XX04PPP合同管理与风险管理（一）PPP项目的合同主体

XX04PPP合同管理与风险管理

（1）行政主体：公共职能部门，授予特许经营权、制定政策、对PPP项目进行管理、监督等；（2）民事主体：体现在“PPP项目合同”中，与社会资本、项目公司形成平等的民事法律关系。1、政府部门——PPP项目的发起人

（一）PPP项目的合同主体XX04PPP合同管理与风险管理

2、社会资本——PPP项目实际投资人

根据财政部《操作指南》和发改委《指导意见》指已建立现代企业制度的境内外企业法人，可以是国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业、或其他投资、经营主体。*国有企业：不包括本级政府所属平台公司及其他控股国有企业主要职能：设立PPP项目公司；PPP项目建设、运营、维护、融资等。（一）PPP项目的合同主体XX04PPP合同管理与风险管理

3、项目公司（SPV）——PPP项目的实施者

（一）PPP项目的合同主体XX04PPP合同管理与风险管理

4、融资方——PPP项目资金的部分来源

（一）PPP项目的合同主体XX04PPP合同管理与风险管理

5、承包商和分包商6、专业运营商7、原料供应商8、产品或服务购买方9、保险公司10、其他，主要代表为专业咨询机构

（一）PPP项目的合同主体XX04PPP合同管理与风险管理（二）PPP项目的合同体系项目公司PPP项目合同政府股东协议社会资本社会资本社会资本融资合同运营商承包商产品或服务购买合同原料供应合同运营服务合同工程承包合同贷款方保险合同购买方原料供应商保险公司履约合同表格：源于2015财政部《PPP项目合同指南（试行）》1、PPP合同体系XX04PPP合同管理与风险管理32合同体系:主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件。项目条件:是项目合同的核心内容，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。权利义务:主要明确项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等。交易条件:主要明确项目合同期限、项目回报机制、收费定价调整机制和产出说明等。履约保障:主要明确强制保险方案以及由投资竞争保函、建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函组成的履约保函体系。调整衔接:主要明确应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、项目新增改扩建需求等应对措施。（二）PPP项目的合同体系1、PPP合同体系XX04PPP合同管理与风险管理33交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。项目投融资结构:主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。项目回报机制:主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。相关配套安排:主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。（二）PPP项目的合同体系1、PPP合同体系XX04PPP合同管理与风险管理34社会资本：在国内基础设施特许经营的项目中，社会资本对项目的预期内部收益率一般在8%～12%之间。政府：政府一般希望控制在10%以内。例如重庆首宗土地一级整治PPP项目(经开区广阳湾片区)，采用年化投资收益率报价的方式进行招投标，年化投资收益率最低者为中标人，年化收益率上限为10%。项目是否能达到预期的内部收益率水平是社会资本方决定是否投资的重要标准。在市场化条件下，对政府主管部门来说，理解并把握好内部收益率这一概念有利于理解投资人的投资行为，也有利于结合实际情况更好地包装项目，这样政府才能更成功、更有效地在PPP项目中引入社会资本。（二）PPP项目的合同体系1、PPP合同体系XX04PPP合同管理与风险管理

2、PPP合同体系的核心—项目合同

指政府方与项目公司依法就PPP项目合作所订立的合同，目的是在政府方与社会资本之间合理分配项目风险，明确双方权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利，妥善履行义务，确保项目的顺利实施。合同主体：政府、社会资本或项目公司合同性质：民事法律合同一般包括：项目名称、内容、范围、期限、经营方式；产品或服务的数量、质量和标准；服务费标准及调整机制；权利和义务、履约担保；期满后移交程序、验收程序；违约责任等。（二）PPP项目的合同体系XX04PPP合同管理与风险管理

3、股东协议（二）PPP项目的合同体系XX04PPP合同管理与风险管理

4、履约合同

工程承包合同运营服务合同原料供应合同产品或服务购买合同项目公司将部分或全部设计、采购、建设工作委托给工程承包商，签订工程承包合同，“交钥匙”条款项目公司将项目全部或部分的运营和维护事务外包给有经验的专业运营商，并与其签订运营服务合同。项目公司与原料的主要供应商签订长期原料供应合同，并且约定一个相对稳定的原料价格。“照供不误”条款这是为了保证项目产品或服务有稳定的销售对象。“照付不议”条款（二）PPP项目的合同体系XX04PPP合同管理与风险管理

5、融资合同包括：项目贷款合同；担保合同；直接介入协议项目贷款合同——最主要合同合同主要内容包括：陈述与保证、前提条件、偿还贷款、担保与保障、抵消、违约、适用法律与争议解决等。（二）PPP项目的合同体系XX04PPP合同管理与风险管理

6、保险合同投保原因：项目资金规模大生命周期长涉及主体多阶段复杂投保类型：货物运输险工程一切险针对设计或其它专业服务的职业保障险针对间接损失的保险第三者责任险（二）PPP项目的合同体系XX04PPP合同管理与风险管理

7、其他合同主要指与专业中介机构签署的咨询服务合同。例如：投资、法律、专业技术、财务、税务。（二）PPP项目的合同体系XX04PPP合同管理与风险管理

北京地铁4号线合同体系

XX04PPP合同管理与风险管理（四）PPP项目的合同管理

1、审查批准

2、合同签署3、履行4、争议解决机制

XX04PPP合同管理与风险管理（四）PPP项目的合同管理

1、审查批准PPP项目设立、建设、终结的必经程序

2、合同签署

与政府：

招标：要约邀请投标：邀请中标：承诺，合同达成项目公司设立后------正式签署PPP项目合同与其他主体：项目公司——履约合同

XX04PPP合同管理与风险管理（四）PPP项目的合同管理

3、履行（1）履约担保，项目公司向政府提供“保函”

（2）政府：具有行政监督职能（3）提前终止项目合同：政府或项目公司违约XX04PPP合同管理与风险管理（四）PPP项目的合同管理

4、争议解决机制

常见的解决方式：友好协商、专家裁决、仲裁或诉讼

最终争议解决方式：仲裁或诉讼

一般条款中会约定其他解决方式，以期在无需仲裁或诉讼的情况下快速解决争议。

XX04PPP合同管理与风险管理

（一）PPP项目风险分配机制（二）案例

第三章PPP项目的风险管理XX04PPP合同管理与风险管理

（二）PPP项目风险分配机制

1、风险分配原则—财政部《PPP项目合同指南》

（1）承担风险的一方应该对该风险具有控制力；（2）承担风险的一方能够将该风险合理转移（例如通过购买相应保险）；（3）承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；（4）由该方承担该风险最有效率；（5）如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。XX04PPP合同管理与风险管理（二）PPP项目风险分配机制

2、常见的风险分配安排

（1）通常由政府承担的风险：土地获取风险、项目审批风险、政治不可抗力。土地获取风险：土地获取—划拨，政府（有影响力）项目审批风险：政府具有审批权限政治不可抗力：不可控制的土地征收征用、法律变更、未获审批等政府行为，政府（有影响力）XX04PPP合同管理与风险管理（二）PPP项目风险分配机制（2）通常由项目公司承担的风险：项目融资、保险；项目设计、建设和运营维护相关风险；项目审批。

项目融资、获得保险的风险

项目设计、建设和运营维护相关风险

项目审批XX04PPP合同管理与风险管理（二）PPP项目风险分配机制（3）通常由双方共同承担的风险—自然不可抗力

法律后果：免除双方主体的履行义务；延长期限；免除违约责任；对额外费用补偿；解除合同。XX04PPP合同管理与风险管理51风险的控制建议前期充分调研：通过对国内和省内同类型PPP项目的运营情况进行调研，结合本市的实际情况调研，由咨询机构和律师机构在建立财务模型测算该项目的运营成本、运营收入和财政补贴规模等相关经济指标基础上，在前期法律文本中进行明确及约束。运营风险控制：严格全面地履行合同，控制各种风险及责任，包括服务风险即服务不达标、财务风险即运营管理不善导致的入不敷出亏损严重、法律风险等，同时，明确中标人在该项目的运营维护阶段的责任。监管合理规范：合同中设置经济监管条款，如维护保函，以保障承包商的运营和对设施的维护义务，保函金额足以保证提前终止协议等情况发生时有足够资金保证场馆在过渡期的正常运营，增强承包商的履约意识；联名银行账户，协议双方共同监管项目的收入和支出。完善协调机制：各相关部门应积极配合，可建立协调委员会以加强协议各方方的协调和沟通，建立相关配套制度、监管细则等法律文件予以监督。包括定期会议制度、工作上报制度、监督制度、重大事件报告制度等。也可由政府方成立专门机构或聘请第三方在运营期间加强对项目公司的中期评估和运营监管。（二）PPP项目风险分配机制XX04PPP合同管理与风险管理（二）案例北京“鸟巢”PPP项目XX04PPP合同管理与风险管理北京“鸟巢”PPP项目

在鸟巢总计近32亿元的投资中，由中国中信集团公司等四家企业组成的中信集团联合体出资42%，北京市国有资产经营有限责任公司代表北京市政府支付剩余的58%，双方按投资比例组建国家体育场有限公司（项目公司），负责“鸟巢”的融资、建设、管理等工作。中信联合体（社会资本）拥有赛后30年的特许经营权，运营期间自负盈亏。合同约定期满后，“鸟巢”移交北京市政府运营主管。但国家体育场“鸟巢”在赛后运营一年，刚刚度过“蜜月期”的合作双方居然“分手”了。（二）案例XX04PPP合同管理与风险管理北京“鸟巢”PPP项目风险

1、项目识别阶段：“鸟巢”建筑设计方案选择难度大；2、项目执行阶段：方案改变、成本超支、运营困难、各参与主体内部矛盾难以化解。3、项目移交阶段：提前进入清算，合同内容无法履行；合同约定与法律规定之间存在冲突。

（二）案例XX04PPP合同管理与风险管理

北京地铁4号线是北京市轨道交通路网中的主干线之一，是我国城市轨道交通领域的首个PPP项目。（二）案例XX04PPP合同管理与风险管理北京地铁4号线PPP项目简介

京投公司、香港地铁公司和首创集团出资设立的项目公司（北京京港地铁有限公司）负责地铁的车辆、信号灯设备部分。京港地铁通过签订委托建管协议、贷款协议、保险协议等一系列合同，涵盖了投资、建设、试运营、运营、移交各个阶段，形成了一个完整的合同体系，保证了地铁4号线PPP项目的成功运行。XX04PPP合同管理与风险管理

北京地铁4号线PPP运作模式

（二）案例XX04PPP合同管理与风险管理PartA土建、轨道及电扶梯、车站风水电等PartB车辆、通信、信号、AFC等北京地铁四号线投资额共计153亿元，其中A部分投资额约为107亿元，由京投公司投资建设；B部分投资额约为46亿元，采用PPP模式。B部分资本金约14亿元，由香港地铁公司、首创集团及京投公司按持股比例分别出资，其余32亿元由京港地铁公司向国家开发银行贷款融资，期限为25年，执行基准利率。（二）案例北京地铁4号线PPP投资融资模式XX04PPP合同管理与风险管理北京地铁4号线政策保障体系

（二）案例XX04PPP合同管理与风险管理

北京地铁4号线保障机制

1、政府承担票价风险政府承担定价与测算票价差额的补偿／分红。2、政府承担客流风险实际客流连续三年低于预期客流，政府给予补偿。客流持续低迷导致PPP公司无法经营，政府回购资产。3、政府承担不可抗力风险由于非经营因素、不可抗力或国家政治经济环境发生变化导致社会资本退出，政府将给予相应补偿。（二）案例XX04PPP合同管理与风险管理北京地铁4号线合理的收益分配

(1)票价（二）案例XX04PPP合同管理与风险管理站点商业业态面积(m2)平均租金水平(元/m2·天)单日总租金(元/天)年度总租金(元)新街口餐饮8,6681086,68028,474,380店铺3,1342062,68020,590,380平安里餐饮660106,6002,168,100店铺2,4001638,04012,496,140西四餐饮1,3201013,2004,336,200店铺1,6112336,82412,096,684灵境胡同餐饮1,1801011,8003,876,300店铺2,9302058,60019,250,100合计21,903103,288,284

(2)商业开发根据《北京地铁四号线站前广场商业策划与整体规划设计》投资测算，沿线新街口、平安里、西四、灵境胡同四个站点的可用商业资源价值测算为：（二）案例XX04PPP合同管理与风险管理北京地铁4号线PPP项目监管体系

（二）案例XX04PPP合同管理与风险管理（三）规避PPP项目风险的措施XX04PPP合同管理与风