赛迪译丛2024年第13期（总第639期）：产业政策在数据中的回归

各国对产业政策的制定和实施更加积极。报告建立了新产业政策观察站在过去几年中，产业政策在公共话语中的地位日益突出。这一话题重新进入大众视野，源于各国政府都在寻求有效工具和战略，以补救多重复杂危机的影响，如金融危机后经济增长缓慢、新冠肺炎疫情爆发、相关供应链中断、地缘政治紧张局势以及冲突加剧（尤其是在领土、资源和新技术方面领导权的冲突这些影响导致了地缘经济分裂。更糟糕的是，政府还面临着公众对气候缓解和气候适应战略的需求得不到满足的问题。一些国家对知识产权的诉讼也引起了其他国家对经济和国家安全损失的担忧，并因此引发了报复漩涡，而基于规则的多边贸易体系似乎已无力应对这些挑战。中国、欧盟和美国的最新数据显示，平均在一年内，一个主要经济体对特定产品提供补贴后，另一个主要经数据收集工作已进行了12个月，本报告共记录了全球2500多项新产业政策，其中71%是贸易扭曲措施。例如，在影响进口影响了至少22%的全球贸易。观察到了一下几个主要特征。首先，产业政策活动集中在主要经济体，其中中国、欧盟和市场和新兴市场和发展中经济体更加积极，企业补贴是最常见的贸易扭曲工具。2其次，在具体补贴手段的选择上，发达经济体与新兴市场和发展中经济体存在着显著差异：发达经济体倾向于依赖直接财政拨款、国家贷款和国家援助，而新兴市场和发展中经济体则选择国家贷款、税收减免以及资本和股权注入。与发达经济体相比，新兴市场和发展中经济体更经常使用进出口贸易限制措施。第三，关于产业政策干预背后的动机，报告注意到，在有动机信息的措施中，超过三分之一的措施表明政府的目标是解决战略竞争力问题。与气候变化和供应链弹性相关的动机分别占最受关注的领域，但很快就被军民两用产品和先进技术产品（包括低碳技术、半导体及关键矿产等上游投入）超越。从产业特征来看，报告发现新的产业政策和比较优势之间存在正相关关系，也与其他国家在同一产业实施的以往产业政策措施存在正相关关系。第一个结果与Juhász等人（2023）的观点一致：成熟行业似乎更经常成为政府产业政策干预的目标。这一发现似乎与这样一种观点相一致，即政治经济力量，如现有选民的游说力量，是新一轮产业政策的重要决定因素。第二个结果证实了产业政策措施可能对贸易伙伴产生负面溢出效应，并可能导致报复性措施和针锋相对的态势。报告调查了与2023年更多使用产业政策措施相关的国家特征，重点关注政治经济、结构和周期性宏观经济因素。分析表明，在即将举行大选的国家，政府更有可能使用产业政策措施，这证实了政治经济动机是产业政策的重要决定因素。出口高度集中的国家也倾向于更频繁地进行干预。有趣的是，较差的主权债务评级似乎并没有降低政策积极性，而是与产业政策措施正相关。最后，周期性条件，如实际汇率升值所反映的对外竞争力下降，似乎也很重要。虽然这些证据仅可作为提示和参考，未来还需要开展更多工作来评估产业政策的有效性，但值得注意的是，产业政策措施与许多因素（如报复、政治经济）相关，与市场失灵没有明确联系——而人们常常将市场失灵列为采取产业政策的理由。在对宏观经济具有重大意义的行业中，推动产业政策的一个例子是技术密集型和与国家安全相关的宽体飞机行业。3欧洲从 1970年开始成功地创造了一个对占主导地位的美国制造商（波音、麦克唐纳·道格拉斯公司）有竞争力的竞争对手（空客而代价是双方的巨额政府补贴、旷日持久的谈判、短暂的双边协议以及关贸总协定/世贸组织的法律诉讼。4尽管这些措施对技术和安3美国政府估计，在疫情之前，民用航空对国内生产总值的贡献约为全有潜在的积极溢出效应，但对消费者福利的影响仍有争议在新一轮日益复杂的产业政策浪潮到来之际，以规则为基础的贸易体系阻止未来爆发类似规模补贴竞争的能力已经大幅削弱。与越来越多的政府将竞争力以外的因素作为制定产业政策的关键。具体而言，产业政策的新目标应涵盖应对紧迫的全球挑战，些新目标，设计和评估产业政策的标准需要超越传统的经济考虑。然而，非经济目标并没有降低国际经济和政策溢出效应的潜力。Nelson（2023）强调了在世贸组织内就的重要性，以期确定共同的行为规则，减轻对其他国家的负面溢二、NIPO数据库方法施或宣布的国家措施。本报告提到的产业措施监测覆盖了占全球是新兴市场和发展中经济体，亚太地区占比17.3%，欧洲和中亚占比41.3%，拉丁美洲和加勒比海地区占比12%中东和北非占比1、施行产业政策的动机分类报告考虑的第一个纳入标准是政府宣称的政策干预动机。政府声明的这些动机分类如下:未来的军事安全，或明确引用“国家安全”。.地缘政治关切：官方声明的动机涉及抵御来自某个或某类国家（如专制主义国家）的风险，即使没有明确提及国家安全5与乌克兰战争有关的对俄罗斯的制裁被认为是基于地缘政治问题的措施。）：涉及改善现在或未来本地非食品类产品供应的稳定性或安全性。战略产品或部门的国内竞争力或创新。及气候变化缓解或低碳经济转型。2、产业政策涉及的主要产品或服务类别第二个纳入标准涉及政策干预所针对的产品类型，这些商品和服务通常对实现上述动机至关重要。通过实施这一标准，报告能够捕捉政府可能没有明确描述的新型产业政策干预措施。.低碳技术：低碳技术包括风力涡轮机、太阳能电池板、生物质系统和碳捕获设备等技术和机器。低碳技术产品比传统能源产品产生的污染更少，并能在低碳经济转型中发挥作用。调制度》子目编码，但鉴于这些特定物项在数据中的普遍性，报告创建了单独的物项类别，以考虑针对这些特定物项的措施。品所必需的矿物。相关的医疗和工业应用产品；能够处理更多信息量的产品；电子产品、机器人技术；能够促进其他先进技术（光纤电缆和视频光盘）进一步发展和应用的材料；航空航天产品；核技术。用半导体相关技术的材料和产品。易预警的《必需品倡议》定义的药品、疫苗和医疗设备。63、干预水平纳入新产业政策观察站数据库的第三个类别，主要看措施是属于产业战略还是计划。措施是由政府机构正式发布采用的战略性政策指导，以实现新产业政策目标。工业计划和战略往往持续多年，并可能涉及多个后续政策和干预措施。新产业政策观察站涵盖的干预措施程度不一，既包括广泛的计划和战略，也包括政策和法规，还包括对具体公司的干预（见表2）。政策干预的程度数占总数的百分比记录当前执行百分比计划和战略不适用政策和法规针对公司的干预政府一般很少公布高层次的产业计划和战略，主要通过其确定未来决策的方向，而不是规定要实施的具体措施。新产业政策观察站涵盖的大多数干预措施是政策和法规，通常在宣布后很快进入实施。这些数据包括全球贸易预警数据库的政策措施和一套额外的与技术相关的贸易或外国投资限制，这些可能会捕捉到由新产业政策推动的某些政策变化。在收集证据的过程中，与技术相关的贸易或外国投资限制清单为报告提供指导。这份清单包括以下类型的政策干预措施：对技术转让或销售的直接限制、对商业技术合作的限制、针对特定国家或实体的其他技术相关限制、对技术部门合资企业的限制、对科技人员流动和就业的限制，以及对技术部门公共采购的限制。新产业政策观察站还确定了企业特定的行动，即影响特定企业的补贴奖励或行动，其中包括那些由出口激励等广泛性计划引起的行动。这种行动几乎总是在宣布后即刻进入实施阶段。这类干预的一个例子是韩国为重山风力集团在越南的海上风力发电塔工厂提供了资金支持，政府对特定外国直接投资的许可与否则是另一个例子。1、政策工具的广泛类别新产业政策观察站涵盖的产业政策措施的广泛类别包括以下干预措施：的针对30种无人机相关产品的出口管制措施。.进口壁垒，包括进口禁令、关税和配额、进口许可和其的笔记本电脑、计算机和服务器的进口许可要求。价格稳定措施、生产补贴和其他对国内生产的激励措施，例如，德国提供65亿欧元的财政补贴，以补偿因燃料价格上涨而面临碳泄漏风险的能源密集型公司。巴西开发银行向飞机制造商巴西航空工业公司提供了两笔贷款，以支持其出口业务。授权某些公司排除来自“不友好”国家的股东投票。.采购政策，涵盖可能有利于本地供应商的公共采购法律关措施，以在政府电路板合同中优先考虑国内公司。美国《通胀削减法案》中的当地含量要求。在上述多个类别中，新产业政策观察站特别重视获取与技术有关的贸易和投资措施，如对技术转让或销售的直接限制，对技术领域的商业技术合作、合资企业和公共采购的限制，以及对科学人员流动和就业的限制等。具体例如，澳大利亚、比利时、加拿大、丹麦、欧盟、法国、尼泊尔、新西兰、英国和美国等国家公共机构实施海外版抖音使用的禁令。（见表三）出口壁垒2.出口许可证要求3.输出限额4.出口关税配额5.出口关税6.出口的当地供应要求7.与出口有关的非关税措施，其他地方未指明7进口壁垒1.反倾销2.反补贴3.进口禁令4.进口许可证要求5.进口监控6.输入限额7.进口关税8.进口关税配额9.进口国内税收10.与进口有关的非关税措施，其他地方未指明国内补贴1.资本注入和股权(包括救助)2.财政拨款3.实物赠款4.税收或社会保险减免5.生产补贴6.利息支付补贴7.借款保证函8.进口激励9.稳定物价11.国家援助，其他地方未指明12.国家援助，未指明出口刺激1.贸易金融2.出口津贴3.基于税收的出口激励4.国外市场的金融援助5.其他出口激励措施外国直接投资措施1.外国直接投资:进入和所有权规则2.外国直接投资:财政激励3.外国直接投资:处理和运营，其他地方未指明公共采购措施1.公共采购准入2.公共采购，其他地方未指明本土化内容度量1.本土内容激励2.当地含量要求3.本土运营激励4.本土操作要求5.本土增值激励6.公共采购本土化7.本土化，其他地方未指明其他1.反规避2.对个人交易的控制3.对商业交易和投资工具的控制4.对信贷业务的控制5.外国客户限额6.产业政策保护7.劳动力市场准入8.移民后处理9.遣返和移交要求10.特殊保障11.贸易支付措施12.工具不清楚三、2023年NIPO数据库情况年12个月后数据库中的一组研究结果。2023年，新兴市场和发展中经济体以及发达经济体的新产业政策干预总量都有所增加，有贸易扭曲性。在下文中，报告将重点讨论一系列贸易扭曲措施，从国际经济溢出效应和贸易体系的角度来看，这些措施都是有问到的趋势（Juhász等，2023）。迄今为止，贸易扭曲的新型产业政策中，发达经济体占比70.9%，新兴市场和发展中经济体占的贸易扭曲措施来源于中国、欧盟和美国。（见表4）表4显示了发达经济体和新兴市场和发展中经济体使用更广泛的政策工具的情况。对这两个群体来说，最常用的政策工具是对国内生产者的补贴。然而，在发达经济体中，第二常见的政策类型是出口激励，其次是其他本地化政策，如公共采购和投资控制，而在新兴市场和发展中经济体中，进口壁垒是第二常见的政策类型，其次是本地化政策。这些政策的使用因辖区而异。例如，在出口激励方面，加拿大、德国、日本和韩国是干预数量最多的国家，而美国和印度则是最依赖本地化措施的国家。对于出口限国家的贸易和产业政策往往严重依赖进口壁垒。（见图3）发达经济体与新兴市场和发展中经济体活动之间的差距可能反映了新兴市场和发展中经济体的财政空间和/或行政能力较为有限，在对新冠肺炎疫情的财政反应上也有相似的差异。为了揭示可能的财政驱动因素，图3揭示了在更细分层面上使用的工具组合。虽然发达经济体往往依赖直接财政拨款、国家贷款和其他国家援助，但新兴市场和发展中经济体则选择进口关税、国家贷款和税收减免等措施，总体上采取更多进出口贸易限制措施——因为这些政策不依赖于政府预算的直接支出。这些对政策组合的观察为财政空间的假设角色提供了一些初步支持，报告将在第4节使用回归分析进一步探讨这一点。如表5所示，在迄今为止记录在案的产业政策所使用的政策工具的选择方面，也存在着关键的区域差异。与其他地区相比，欧洲、中亚和北美政府使用的国内补贴相对较多。亚太、拉丁美洲和加勒比以及南亚更加依赖进口壁垒。总的来说，本地化措施并不是一种非常常见的政策工具，但南亚和北美经济体相较于其他经济体对这种政策工具的使用更为频繁。亚太、欧洲和中亚的出口限制政策更为严格，而北美国家部署的公共采购措施要比其他地区更多。最后，在使用与外国直接投资有关的措施方面并没有显著的区域差异，这些措施相对较为图4显示了产业政策在不同部门和行业的情况。自2023年初以来，产业政策的部门/产品重点已经转移。医疗产品在新冠肺钢铁和铝是传统的产业政策目标，在新实施的措施中依旧占据重注：累计措施数量。对于涵盖多个部门的政策措施，策的主要动机是战略竞争力（37.0%其次是气候相关问题因此没有直接证据能够证明哪些措施出于保护主义意图。然而，有趣的是，除了长期以来对国内产业竞争力的关切之外，其他政策动机也在增加。这就引发了几个问题，例如，所宣布的政策设计是否能够有效地实现其既定目标，可能存在哪些替代政策，以及世界贸易体系应该如何适应此种措施：一方面，这些措施能够应对紧迫的国家或全球挑战，但另一方面，这些措施又可能通过溢出效应对其他国家产生不利影响。（见图5）表6显示，至少21.6%的全球进口受到可能影响进口的新措施的影响，如进口壁垒、国内补贴或采购政策（即内倾措施）。这一数字是下限估计，只包括可能确定受影响产品的协调制度编报告发现以战略竞争力为目标的产业政策涵盖了全球进口的最家安全和地缘政治问题加在一起占比最小（3.2%）。声明的动机条目数量具有贸易价值的条目(百分比)涵盖的进口(十亿美元)涵盖的进口(百分比)新产业政策观察站内倾措施总额88293.1%3789.821.6%没有明确的动机40893.6%2143.412.2%有明确的动机47492.6%2269.512.9%战略竞争力24095.4%1507.98.6%气候变化20198.5%1010.65.8%供应链韧性98.1%812.94.6%国家安全4676.1%659.73.8%地缘政治问题2755.6%75.70.4%最后，图6显示，发达经济体一般会以气候、地缘政治和国家安全动机为由采取相关政策，而新兴及发展中经济体的主要关注领域是战略竞争力和其他动机。气候问题的首选工具是国内补贴，而国家安全的工具则更加多样，包括贸易措施和公共采购。在发达经济体中，战略竞争力是通过国内和出口补贴来解决的，但在大约一半的情况下，新兴市场和发展中经济体会使用其他手四、产业政策使用的决定因素初探在现阶段，新产业政策观察站数据库中的信息仅限于2023年，这个时间范围对于评估这些干预措施的影响(即它们是否实现了预期目标)来说仍然较短。然而，这些数据仍然可以揭示有关产业政策使用的决定因素的信息。在本节中，报告探讨了新产业政策的使用与五类主要假设决定因素之间的联系：(1)全球市场地位，(2)报复性措施的动态；(3)政治经济因素；(期性因素。在这种探索性分析中，报告的目的是描述相关性，揭示数据中与从文献中选取的解释变量之间的潜在联系。8如上所述，产业政策干预的效率原理是某个行业存在市场失灵。然而，市场失灵往往很难识别，在实践中甚至更难测量。因此，本节的方法是将重点放在更能说明众所周知的产业政策局限性的决定因素上，如它们的政治经济或报复性动机，原因在于这些因素更容易衡量。如果产业政策干预仅仅由效率驱动，那么可以预计，产业政策使用情况和这些其他决定因素之间几乎没有相关性。出于这一目的，报告首先探讨新产业政策措施与显性比较优势之间的关系，以及一种报复性或针锋相对的动态，该动态通过其他国家在上一年对同一产品采取的措施数量得以体现。据表明新的产业政策与显性比较优势以及其他国家先前的活动之间存在正相关关系。这与报告先前的推测一致，即各国倾向于将其显性比较优势已然突出的行业作为目标，即已经在全球市场上确立了地位的行业。从选择赢家时的风险规避，到成熟企业利益集团的游说力量，造成这种情况的原因多种多样。这种关系甚至适用于更广泛的行业类别。此外，在控制全球市场存在差异的同时，各国往往在其他国家过去针对的行业实施措施，这证实了一种潜在的针锋相对的态势，这意味着如果采取代价高昂的政策行动只是为了抵消其他国家的措施，并重新获得因贸易伙伴采取类似行动而失去的优势，那么全球层面的资源利用就不理想。9其次探讨侧重于政治经济、结构（如财政空间和金融深度）和周期性宏观经济因素领域的国家一级解释变量。数据表明国家实施新产业政策措施的数量与实施当年或次年的选举正相关。此外，政治立场更加右倾的政府倾向于使用更多的国家实施计划。10最后，在作为行政能力代表的效率（世界银行全球治理指标）方面排名较高的政府也更有可能采取产业政策。主权债务评级较差的经济