【基于风险矩阵的土地财政风险评估探究12000字（论文）】

基于风险矩阵的土地财政风险评估研究摘要自1994年分税制改革后，地方财政收支压力加大，地方政府财政收入过度依赖与土地有关的收入，造成土地财政问题。土地财政解决了地方财政收入下降的短期问题，促进了区域经济发展，但由于土地资源的限制，土地财政模式使得地方财政收入难以为继。从长远来看，它可以引入各种形式的金融风险。本文在借鉴国内有关土地财政现状和财政风险问题研究的基础上，运用文献资料法和数理统计分析法，回顾了我国土地财政的发展演变历程，并分析了我国土地财政的时间特征和空间特征。进而构建包含多个财政风险预警指标的地方财政风险矩阵，以Udine土地财政进行风险评估。最后依据我国实际，结合本论文的研究结果，从中央调控和地方优化角度，提出完善我国土地财政，防范地方财政风险的策略建议。关键词：土地财政财政风险风险分析目录TOC\o"1-3"\h\u108引言 128473一、我国土地财政风险的基本概念及演变历程 125234（一）土地财政与土地财政风险基本概念 125246（二）土地财政发展演变历程 227144（三）我国土地财政现状 32989二、我国土地财政的时空特征及成因分析 426567（一）土地财政时间特征分析 45710（二）土地财政空间特征分析 628775三、基于风险矩阵的我国土地财政风险评估研究 726239（一）风险矩阵构建 71631（二）评估应用 91778四、土地财政风险评估与应对的国际经验总结 1231635（一）土地财政管理的国际经验梳理 1226257（二）土地财政管理的国际经验总结 131829五、土地财政风险防范策略建议 133124（一）稳定地方土地财政收入，规范土地出让和融资行为 1326195（二）管控地方债务扩张防范地方财政金融风险扩散 14769（三）规范土地出让行为促进土地财政可持续发展 1514091六、结论和展望 156943参考文献 17引言“土地财政”的形成是一个与我国城市化和发展密切相关的复杂过程，是工业化过程中积累原始资本的重要方式。然而，如何科学分配土地作为生产资料的巨额收入是人们关注的焦点，由此引发的一系列问题也更为突出。经济体系的效率可以体现在土地财政的运行上。我国土地政策在全球范围内具有独特性，与我国的政治制度、经济发展道路和重大社会矛盾密切相关，风险类型更多、复杂性更高、风险后果更严重。十年来，我国继续实施积极的财政政策，鼓励大量社会资金进入房地产领域，推动我国房地产价格持续上涨。土地、土地和房地产行业的主要生产资料发挥着举足轻重的作用，政府通过土地出让金填补资金缺口，助力区域内各项业务的发展。2020年，受新型冠状病毒肺炎疫情影响，我国面临严峻挑战，一方面，积极的财政政策通过精准扶持帮助中小企业发展和激发市场主体活力。对内深化服务和改革，有利于我国疫情后期经济发展。因此，本文采用文献资料法和数理统计分析法，立足中国特色社会主义经济发展和新时代形势，研回顾了我国土地财政的发展演变历程，并分析了我国土地财政的时间特征和空间特征。进而构建包含多个财政风险预警指标的地方财政风险矩阵，以Udine土地财政进行风险评估。最后依据我国实际，结合本论文的研究结果，从中央调控和地方优化角度，提出完善我国土地财政，防范地方财政风险的策略建议，这对于防控机构重组风险，尤其是关注地方重组风险具有重要意义。一、我国土地财政风险的基本概念及演变历程（一）土地财政与土地财政风险基本概念1.土地财政基本概念土地财政的概念是在1994年改革分税制之后产生的。改革后，地方政府获得的权力远超其财力，地方政府之间的财力差距日益扩大。然而，由于预算内财政收入增长有限，地方政府越来越依赖土地流转获取预算外收入，将其作为地方建设的重要财政来源。狭义的土地财政是指地方政府将土地出让金作为财政收入主要部分的财政模式。土地财政发生在我国经济发展过程中，具有客观性和层次性。客观性是指土地财政已经长期存在并且短期内不会突然消失；阶段性是指土地财政的发展随着我国体制改革进程呈现阶段性特点，是个渐进壮大和完善的过程。我国土地财政的发展是随着我国住房体制改革而生的，并随着房地产业的蓬勃发展逐步发展壮大。在1949年新中国成立之后，土地作为一种重要的生产资料被无偿使用，这一制度和我国社会主义制度早期实践相关。在土地无偿使用制度的要求下，主要是以行政划拨的方式来配置土地资源，没有对土地使用年限进行明确限制，同时，土地使用权也被禁止转让。在改革开放之后，国有土地所有权在经济层面上开始体现出来。我国土地使用权转让也在1987年开始，随着深圳市通过拍卖的形式转让了一个地块的五十年使用权，我国在土地转让方面实现了重要突破。特别是我国在1988年完成宪法修订，在法律层面上为土地资源市场配置提供了保障，土地使用权的流动性也大幅提升。随着我国经济进入新的发展阶段，2020年实施新的《土地管理法》一系列国发文件，标志着我国在经济和财政工作中对土地要素市场化配置的重视。2.土地财政风险基本概念土地财政风险一般是指土地出让金占财政收入比重过大，财政对土地出让金的依赖度过高，导致财政收入结构畸形，也会助推房地产价格上涨，引致产业结构扭曲，经济增长过度依赖房地产，地方财政不可持续。因为2017年以后土地财政收入占财政收入比重依然较大，所以评估财政风险其实也就是在评估土地财政风险。（二）土地财政发展演变历程土地出让制度的出台和落地，在我国土地财政发展历程中具有里程碑意义，在制度层面，为土地权利分离提供保障，在确保土地国有基本制度的前提下，以土地使用权入股的方式推进土地财政工作。尤其是1988年修改宪法，为土地权属分离和土地财政明晰分离提供了制度基础。此外，为了提高土地使用权流转的规范化水平，为土地使用权转让创造良好的法治环境，规定土地使用权流转的最长年限，我国《土地管理法》也进行了多次修改。根据现行法律，城市经营性用地必须通过招投标、挂牌拍卖等方式公开。随着这项制度的实施，传统的无偿划拨的行政管理已经正式退出历史舞台，招牌挂出让制度对于提高土地使用权的流动性具有重要意义，并导致土地出让面积在短时间内迅速增加，从而导致土地财政出现问题（吴冠岑，2012）。随着经济体制改革的不断推进，土地财政发展的发展越来越好。根据经济体制的变化和土地财政发展的特点，本文对我国土地财政的发展历程梳理如图2.1所示：图2.1我国土地财政发展历程主要节点19871987年1994年1998年2003年2006年2020年深圳效仿香港引入“土地有偿使用模式”，开启土地财政之路。分税制改革，土地收益仍归地方政府，奠定了“地财政”的制度基础。住房制度市场化改革，土地财政规模开始扩张。土地招拍挂等一系列拿地制度推出，推动土地财政的发展。农业税废除，地方对土地财政依赖性增强，“以地换资本”。我国城镇化率由高速转为中低速发展，土地财政发展面临转型期。资料来源：依据黄贤金,严金明.土地经济研究[M].南京大学出版社:2019.12.205.整理从制度上看，我国和土地管理制度相关的法律主要是《土地管理法》，该法律在保障土地公有制、提升土地开发效率和资源配置合理性，切实保障耕地数量和质量等方面起到了至关重要的作用，对于发挥土地价值，确保土地资源的合理应用具有重要意义，为适应我国社会经济发展，该法已多次调整。最新修订基于2019年8月26日发布的第《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉、〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》号决定。与本论文研究相关的修改主要有三点：一是新《土地管理法》第一次明确了土地征收公共利益，土地征收的范围得到有效控制，避免征地权的滥用，可以预期，以后征地规模可能更少了，土地财政收入减少，地方财政也可能寻找新的收入来源。二是把征地补偿原则上升为法律规定，增加了征地的补偿费用，这个规定也可以缩小土地财政规模，影响地方财政收入。三是根据修订之后的土地管理法，集体经营性建设用地可以被转让、互换以及抵押，在制度层面上消除了城乡一体化的限制因素，在很大程度上加速了城乡一体化发展，对于打破城乡发展二元制的格局，解决城乡发展不均衡的问题具有积极意义，对土地资源的供应可能在某种程度上是增多了，对土地财政的发展将会进一步扩大。（三）我国土地财政现状从具体数值看，2020年受新冠疫情影响，国内外经济受挫下滑，而我国土地市场表现坚挺。第一季度末，土地购置费累计同比增长1%，而宏观经济其他指标都大幅下降，全国GDP累计同比为-6.8%。第一、二、三以及房地产产业开发投资累计波动较上年较大，第一产业累计占比从过去10年平均3.18%下降至-3.2%；第二产业累计比由过去10年的平均值8.17%，降到-9.6%；第三产业累计比由过去10年的平均值8.29%，降到-5.2%；房地产开发投资额的累计同比由过去10年的平均值17.57%，降到-7.7%。第二季度、第三季度土地购置费累计同比值为6.2%、8.4%，远大于同期GDP同比的-1.6%和0.7%。整体经济影响处于停滞不前的状态下，土地财政体现出了我国宏观经济波动阶段的重要稳定器的作用，为我国财政注入稳定的收入来源。在我国，土地既是重要的生产要素，也是地方政府的主要收入来源。并且从近年的我国中央和地方的财政收支发展历程来看，地方财政支出占的比重越来越大，远远超出了中央财政支出，地方政府通过经营土地为地方建设筹集资金，有效缓解了地方财政压力，并促进了地方经济发展。从制度上和新冠疫情后的土地财政数据分析可以看出，我国土地财政规模的将继续稳步提升。二、我国土地财政的时空特征及成因分析本文通过对官方网站对于土地财政的数据国有土地使用权出让收入年度数据和月度数据来源于同花顺iFinD国有土地使用权出让收入年度数据和月度数据来源于同花顺iFinD，全国财政收入年度和月度数据来源于国家统计局，各省市土地出让金数据来源《中国国土资源统计年鉴》。全国数据从2011年开始的，从这一年开始有比较完整的年度和月度数据，时间段选取为2011-2019年；各省市数据可以从近三年分析总体概况和趋势，也是数据比较完整的三年，时间段选取为2018-2020年。（一）土地财政时间特征分析自2011年以来我国国有土地使用权出让收入呈现波动趋势，受多方面因素的影响，其收入在2015年回落至低位，但随后处于上升趋势，2019年达到70631.06亿元。近10年来，土地使用权出让收入增速表现出大幅波动，虽然2013-2015年增速减小，2015年达到-23.78%，增速跌至谷底且变为负增长，创下2012年以来新低，然后增长率提高。但2017年后增速开始回落，2019年达到12.34%。图2.SEQ图3.\*ARABIC22011-2019年我国国有土地使用权出让收入及其增速资料来源：同花顺iFinD具体从2018-2020年的月度数据可以看出，2018年增速呈现波动下滑的趋势，从年初的38.90%下降到12月的25.00%。2019年整体增速较2018年低，3月份达到-6.2%，但也仍保持缓增趋势，12月达到12.00%。2020年增速表现仍不如上年，但也保持上升趋势，9月增速达到3.80%，有望未来可以继续保持增长态势。图2.32018-2020年我国各月国有土地使用权出让累计及其同比资料来源：同花顺iFinD2011年至2015年，土地出让收入在我国地方财政收入中的比重持续下降，但2015年土地使用权出让收入下降至37.09%，随后土地出让收入回升，占比逐年上升。2019年呈69.88%的趋势，土地出让收入的重要性不断提升。图2.SEQ图3.\*ARABIC42011-2019年我国土地出让收入占地方财政收入比重资料来源：《中国国土资源统计年鉴》2018-2020年数据近三年呈上升趋势，其中2020年占比较前两年有所上升，对地方财政收入的依赖度不断增加。预计到2022年底经济将相对稳定，达到70.00%以上。土地财政规模虽受宏观经济下行影响，但总体保持上升趋势，可见仍是地方财政收入的主要来源。图2.52018-2020年我国各月土地出让收入占地方财政收入比重资料来源：《中国国土资源统计年鉴》（二）土地财政空间特征分析由2019年全国各省市土地出让收入增速水平可以看出，目前中西部和东北地区土地财政呈现明显扩张的趋势，而东南沿海等发达地区则增速相对缓慢。其中需重点关注的是海南省和甘肃省，二者土地出让收入增速分别达182.51%和75.16%。呈现这样一种空间分布特征的原因主要有：一方面，这是因为欠发达地区财政收入有限，土地出让金便成为缓解地方政府债务风险的重要收入；另一方面，欠发达地区暂未出台住房限购政策，房地产开发商和住房投资者会大量涌入。所以中西部与东北地区土地使用权出让收入呈现显著的扩张趋势。再纵观近三年各省市土地出让收入增速的变化情况，可以发现，一方面，2017年时全国大多数省市均呈现出较高的土地出让收入增速，其中北京、浙江和重庆等地区土地出让收入增速均超过了60%；另一方面，随着时间推移全国大多数省市增速趋向于放缓，至2019年大多数省市土地出让收入增速都在40%以下。图2.42017-2019年中国各省市土地出让收入增速资料来源：《中国国土资源统计年鉴》根据2019年数据可得，我国南部大多数省份土地出让收入占财政收入比重较高，多数地区占比接近65%，而浙江占比更是超过100%。其中浙江与江苏作为东南沿海发达城市的代表，虽然土地出让收入占比较高，但它们均有较好的产业结构支持，且同时为劳动力净流入省份，房地产市场需求较为旺盛，故而较难发生地方财政风险。相对应的西部经济发展水平不那么高的省份诸如贵州和云南等，土地出让收入占比较高则为地方财政风险和债务风险埋下了巨大的隐患。纵观2017-2019年三年各省市土地出让收入占比变化情况可以发现，土地出让收入占比呈现逐年大范围提升的趋势。这与地方政府财力与事权不匹配的现状有较大关系，一方面，地方政府财力十分有限，但事权逐步从中央下移到地方，地方政府大量卖地来缓解财政收支压力；另一方面，土地出让收入属于地方政府基金收入，地方政府出于地区基础建设和推动经济增长的考虑，会大力推行扩张的土地财政政策。由此需要密切关注的问题：一方面，欠发达地区土地出让收入占财政收入过高会进一步加大其债务压力，随着可用土地资源越来越少，地方政府极易发生财政危机；另一方面，地方政府大量卖地会造成房价的居高不下，从而不利于房地产宏观调控。图2.52017-2019年中国各省市土地出让收入占财政收入的比重资料来源：《中国国土资源统计年鉴》三、基于风险矩阵的我国土地财政风险评估研究（一）风险矩阵构建1.“财政风险矩阵”理论学术界主要使用Hana（1998）的“风险矩阵”理论进行研究。根据该理论，区域金融风险包括直接明示风险、直接隐含风险、或有明示风险和或有隐含风险，取决于风险暴露的程度，地方财政风险涵盖以上4个基本属性的2个，即直接与或有、隐性与显性。显性风险是指由特定的、确认难度较低的地方财政风险，其风险引发因素非常明显，而且可以比较精准的评估其风险损失；隐性风险则指的是地方政府在道义层面上需要承担的责任风险，常见的隐性风险包括利益群体施压、社会大众期望等，而风险因素往往难以有效察觉，存在较高的隐蔽程度；直接风险指的是所有情况下都可能产生的责任，基于特定方法而实现对直接风险有效预测；或有风险的预测难度较高，其产生的损失往往难以预估。2.财政风险矩阵建立风险矩阵的分类原则主要是中国金融科学院宏观经济研究中心2016年提出的金融风险指标框架，刘尚希（2004）对金融风险的定义，以及米切尔（1922）对风险和不确定性的定义。我国的土地财政受到我国的财政分权和地方政府竞争激励的影响，同时，还受到宏观经济、城镇化水平、房地产市场发展的影响，据此，设定基本分析模型，把相关影响因素放到土地财政的双固定效应模型中。土地财政受国家的宏观调控政策影响，2010年是我国宏观调控的转折点，土地管理政策的大方向由支持转向抑制。为了检验我国监管政策对土地财政的影响，按年份引入了虚拟变量。结合上述土地金融发展特点，综合考虑财政收支综合性和可取性，选取16个评价指标，构建风险指标体系，包括“轻警”、“中警”、“严重预警”三个风险领域，计算每个评价指标的数值。最后对全国各省市的财政风险做了排序和分类，对我国实行区域财政风险识别和管理提供参考依据。表3.1财政风险矩阵财政风险类型直接风险或有风险显性风险R1X1土地出让金，土地财政规模X2:财政支出压力水平（财政分权）=财政收入与GDP比值/财政支出与GDP比值X3:产业结构=第三产业与第二产业生产比值入X4:房价=商品房销售额/商品房销售面积R2X5:经济增长率=地方GDP增速X6:城乡居民人均可支配收入增速，采用国家统计局数据X7:失业率=失业人数/劳动者总人数X8:金融余额风险系数=（金融部门贷款余额-金融部门存款余额）/财政收人隐性风险R3X9:财政支出对财政收入的弹性，=财政支出增长率/财政收入增长率X10:财政赤字率=财政赤字/地方GDPX11:固定资产投资速度=固定资产投资增长率/地方GDP增长率X12:PPP投资规模=PPP投资总额/地方GDPR4X13:土地财政依赖度=土地财政收入/财政收入X14:财政集中率=财政收入/地方GDPX15:税收收入占财政收入的比重=税收收入/财政收入X16:地方财政收支平衡系数=（地方财政支出/全国财政支出）/（地方财政收入/全国财政收入）资料来源：2016年中国财政科学研究院宏观经济研究中心课题组提出的财政风险指数框架风险矩阵风险评定标准按重警指标个数、中警指标个数和轻警指标个数排序，如果以上三个指标数目相同的，依次按照直接显性风险（R1）、或有显性风险（R2）、直接隐性风险（R3）、或有隐性风险（R4）的个数进行排序。为便于排序，本文把重警赋值为1，中警赋值0.1，轻警赋值为0。风险等级划分为两类：一是四分位分析法，数值小于等于4的归为低风险区，大于4和小于9之间为中等风险区，大于等于9的为高风险区。二是风险审慎原则法（原来分析法），依据四分位划分方法和风险谨慎法，保留低风险指标值，作为预警作用的中风险指标和重风险指标减两个，即把数值小于等于4的归为低风险区，大于4和小于7之间为中等风险区，大于等于7的为高风险区。表3.2财政风险矩阵评定标准情景分析低风险中风险高风险一般统计法≤44-9≥9风险审慎原则法≤44-7≥7资料来源：个人整理（二）评估应用本文根据上述的财政风险矩阵模型和数据收集整理，得到近三年（2018年至2020年）全国31个省市的财政风险矩阵结果进行汇总和分析。汇总矩阵指标数值特征如下：表3.3财政风险预警指标数值特征指标名称轻警中警重警全国平均数最低值最高值R1X1≤16%16-25>2526.1%7.52%70.87%X2≤2020-40>4087.0%13.79%203.77%X3≤1515-30>3016.3%0.30%61.78%X4≤65.2465.24-82.76>82.7665.24%20.00%90.00%R2X56%-12%4%-6%与12%-14%<4%与>14%6.83%2.95%10.20%X6>7%5%-7%<5%8.90%6.69%13.33%X70-4.2%4.2%-7%>7%3.10%1.40%4.21%X8>5%2%-5%<2%3.20%-3.17%16.19%R3X9<1.41.4-1.5>1.51.60-10.8410.36X10<3%3-5%>5%-16.7%-5.92%114.13%X11>0.80.6-0.8<0.60.70-11.323.85X12<10%10-15%>15%17.40%1.80%73.01%R4X130-50%50%-100%≥100%58.0%15.04%128.91%X1425%-30%15%-25%0-15%10.70%5.52%21.68%X1586%-95%77%-86%0-77%70.70%11.90%122.66%X160-11-1.5>1.52.260.365.40（注：X2、X3、X13、X14、X15、X16由于数据缺失，计算中未包含西藏）资料来源：各省份政府网站，Wind，天风证券研究所计算汇总这三年的各省市地方财政风险评价结果汇总如下：表3.42018-2020年各省市财政风险评价结果汇总省市2018年（1）2019年（2）2020年（3）2018年（4）2019年（5）2020年（6）上海1.31.40.41.31.40.4广东1.31.32.41.31.32.4北京1.54.43.31.54.43.3山西3.27.37.33.27.37.3江苏3.33.54.43.33.54.4浙江3.55.46.43.55.46.4山东3.53.7v6.6v3.53.76.6河北5.36.36.35.36.36.3河南5.45.55.55.45.55.5湖北5.47.36.55.47.36.5海南5.46.67.45.46.67.4陕西5.46.59.55.46.59.5黑龙江5.56.56.35.56.56.3广西5.58.37.45.58.37.4安徽5.64.65.65.64.65.6福建6.25.34.46.25.34.4天津6.35.67.46.35.67.4重庆6.37.36.46.37.36.4辽宁6.45.67.46.45.67.4江西6.47.47.56.47.47.5四川6.55.56.56.55.56.5湖南7.37.57.57.37.57.5云南7.37.28.37.37.28.3新疆7.39.29.37.39.29.3吉林7.47.59.27.47.59.2青海8.19.09.18.19.09.1内蒙古8.38.36.48.38.36.4贵州8.38.29.28.38.29.2宁夏10.09.19.210.09.19.2甘肃11.110.210.211.110.210.2注：表示低风险，表示中风险，表示高风险。2017年(1)、2018年(2)和2019年(3)是按一般统计法计算的结果；2017年(4)、2018年(5)和2019年(6)是按风险审慎原则法计算的结果。资料来源：个人整理按照四分位分析法，2020年财政风险处于高风险区的省市有青海、吉林、贵州、宁夏、新疆、陕西、甘肃七个省份。但按照风险审慎原则法，地方财政风险处于高风险区的省市有：山西、天津、辽宁、广西、海南、江西、湖南、云南、青海、吉林、贵州、宁夏、新疆、陕西、甘肃。相比于2018年和2019年，2020年陷入高风险的地区数量显著提升，总计已经达到15个。分析结果显示已经有接近半数的省市财政风险评价已经步入高风险区域。其中，相比于2019年，2020年新增了天津、辽宁、海南、陕西4省市。四、土地财政风险评估与应对的国际经验总结（一）土地财政管理的国际经验梳理由于我国土地财政发展的时间不是很长，面临的经济大环境又错综复杂，那么未来土地财政发展大致在哪个方向，未来应该避免的雷区是什么？对国外土地管理经验进行梳理和总结研究，为探索适合中国国情的土地资源配置的创新机制及土地财政转型的有效路径提供借鉴参考。在土地私人所有制的前提下，以西方为主的大部分经济发达国家的土地管理随城镇化进程而逐渐走向成熟，整个发展过程经历了相当长的时期，其住宅需求并不是突然被放大的，而是随经济的进步与社会的发展而逐渐增加。国外大部门发达国家的房地产市场均能在较长的历史时期内基本保持平稳运行，这很值得学习和反思。西方国家土地财政管理的国际经验梳理如下：表4.1土地财政管理的国际经验梳理国家土地所有制度土地管理制度制度核心内容德国土地大部分私人所有，少部分公共所有“地籍登记”+“地上权”制度土地所有者和土地使用者到法定的公证机构签订土地使用权合同，并去当地法院完成登记。在他人所有的土地上建筑并拥有建筑物的权利，且在地上权合同约定的存续期内，该地上权可随建筑物被出让和被继承。新加坡土地国家所有、公共所有、私人所有政府主导的供地制度·其住房的土地使用权分为永久地契、999年和99年三类。·政府可强制性征用为公共目的所需的土地。美国大部分私人所有，少部分公共所有，另有印第安人保留地市场化供地制度·所有土地都实行有偿使用。·若遵守政府关于环境保护的规定并照章纳税，则土地所有者同时也拥有地下的一切财富。日本土地国家所有、公共所有、私人所有市场化供地制度·除个人或股份（有限）公司等法人占有土地外，国家和都、道、府、县、市、町、村等地方公共团体也占有土地。·国有土地和公共土地占比很小，强调生态保护。其非土地所有人利用土地主要体现在其民法的地上权和永佃权。资料来源：个人整理（二）土地财政管理的国际经验总结这些国家的成功经验总结起来主要有以下几点：一是具有健全土地管理法规体系和规划程序。新加坡、德国、日本和美国对土地的管理都是立法先行，通过持续不断的立法，以严密的法律与制度进行监管。这样的做法的益处有两点：一是可以提高土地利用的合理性。通过对土地用途和使用年限的明确规定，可以保证土地使用者按期合规地进行土地的开发和利用，减少甚至杜绝了蓄意囤地、倒卖土地的现象发生。二是可以通过事先的规划，实现不同区域内基础设施和公共服务的平衡配置。二是有完整的土地权益的市场化配置机制。土地所有者在持续拥有土地所有权的基础上一方面可以收取年租，另一方面土地增值部分也不会失去。同时，地上权人在无法贷款的前提下即可获取相应的建筑用地，即便在地上权期限届满之后依然可以选择延期，或者以市价60%的价格转让给土地所有人，同时拥有购买土地所有权的优先权，具有完备的土地权益的市场化配置机制。三是有科学合理的土地使用权估值体系。比如地簿登记制度，以健全不动产登记制度为土地管理与房地产税制推行提供制度与数据基础。四是土地出让制度长期制，从而使地方财政长期化。相比于中国一次性收取70年土地出让金制度，国外对土地管理严格，分999年和99年不等期限，年租制的土地出让制度可以通过增加房屋的持有成本，推动房产空置率逐步降低，最终达到抑制投机类购房需求的目的。五是国家应该继续保持对土地的拥有权。西方发达国家都保有国家对土地这个特殊资源的所有权，并且制定明确政府可以征用为公共目的所需的土地的制度，以及不断增加公有土地的政策，以满足社会公共的需求和调节土地及房地产市场的需求。基于以上国际经验分析，并结合前文各章节的研究结论，依据我国实际，提出地方财政风险防范策略建议。五、土地财政风险防范策略建议（一）稳定地方土地财政收入，规范土地出让和融资行为稳定地方土地财政收入，在原有土地财政基础上，积极扩大地方财政收入。与落后地区相比，土地财政是必然的，土地财政收益大大缓解了当地的财政困难，其中很大一部分用于城市基本建设，在城镇化进程中仍发挥着积极作用。稳定地方财政收入，首先要在原有土地财政、稳定土地出让方式和资金来源的基础上，确保地方财政收入稳定：严格执行土地储备制度，加大土地财政管理力度；发展好房地产市场对政府财政收入有较好作用，政府财政收入将随着经济发展水平和人口增长水平的提高而扩大。但是，不能过分依赖房地产市场的发展，要通过市场配置方式和市场化价格，扭转土地粗放利用方式的局面，实行集约化发展，提高土地利用效率效率和收益。另外，土地财政也存在一定的负面效应，对土地的依赖程度高，影响着地方经济的转型升级，要想改变对土地的依赖，还是要培育新的经济增长点，改变经济的经济发展方式。比如，土地资产证券化融资就是一个很好的尝试，在我国金融市场发展的过程中，地方政府也选择了尝试土地资产证券化融资。（二）管控地方债务扩张防范地方财政金融风险扩散我国财政高风险地区都有债务负担率和债务支出率偏高的共同特点，共计有10个以上省市风险因素中都包括上述因素，其中债务支出率更是全部高风险的省份共有的高风险因素。一方面，这些地区当前已经呈现出比较重的债务负担和债务压力；另一方面，上述地区当前债务支出率也比较高，即地方政府当年新增债务与地方公共财政支出的比值也高，一定程度上反映出地方政府支出对于债务依赖程度比较大。地方债务累积数额不断扩大时，地方政府将因巨大的还本付息压力而挤压地方财政支出，无法保证正常的财政职能发挥，并进一步影响财政收入增长，进而影响财政可持续性。首先，管控地方债务扩张应促进地方债务的透明化，通过制度规范地方债务的统计口径和定期信息公布程序和方法，债务信息显性化透明化才能为财政收支的科学合理规划提供参考基础，也为债务监督提供了可能。其次，管控地方债务扩张，也应该重视减轻财政负担，从源头缩小地方债务的需求。减轻财政负担就指平衡优化地方财政支出结构和扩展地方财政收入方式，从财政收支同时入手解决地方发债的冲动和压力。第三，要不断完善地方融资平台建设，规范融资平台的市场化行为。避免地方政府对融资平台的管理许可授权不明，风险和收益机制不清晰的状况。地方政府可以通过引进社会资本进入地方融资平台，降低地方政府的负债率，减轻地方财政压力及潜在风险。最后，面对经济新常态，各省市要从自身高风险指标出发，提高财政资金管理效率，推进第二、三产业的发展和完善，促进经济高质量发展。近年来我国金融机构的储蓄转换为投资的能力有所降低，直接隐性财政风险上升，这与我国经济进入新常态，经济增速减缓，投资增速减缓存在较大关系。因此，建议合理规划财政资金的使用，防止出现过度透支社会资源，过度举债的现象，保障经济增长的可持续性。（三）规范土地出让行为促进土地财政可持续发展规范土地出让行为，激发地方政府防范风险的自发性，才能促进土地财政可持续发展。一是要加大地方政府土地管理的法律体系建设，使得地方财政的运行在规范有序的制度内运行。新加坡、德国、日本和美国对土地的管理都是立法先行，通过持续不断的立法，才有健全的土地管理法规体系，把土地运作置身于严密的法律与制度下进行。建议土地管理法律制度既要注重国内法律法规，又要注重与当地经济社会发展相适应的法律，通过形成完善的土地管理法律制度，防止地方财政受损。土地财政风险，也积极融入党的十九大提出的完善中国特色社会主义法律体系、加强重要领域法律建设的要求。二是要完善土地权益的市场化配置机制，促进土地要素有序流动。场化配置机制的形成首先要有科学合理的土地使用权估值体系，，应该重视这一制度的完善促使其科学合理规划和利用土地；并且要不断促进土地出让行为的市场化运作，以市场价格和程序推动土地成交，借土地要素市场化流动实现工业化、城镇化的变革，在高质量的经济发展中化解地方财政风险。同时要减少土地政策调整频次，以稳定市场预期，通过长周期的土地供应规划和制度，稳定土地市场价格，进而稳定相关性较大的房地产市场价格，较少的经济波动对地方财政收支稳定起到重要支撑。六、结论和展望土地财政风险评估是一个多维度和复杂的研究课题，本论文着力于在现有研究的基础上并结合调研实践进行了较为系统的探索研究，通过回顾我国土地的财政发展演变历程，对我国土地财政的发展进行了阶段划分，并对我国土地财政的数量特征进行分析，包括时间特征分析和空间特征分析。研究得出：我国土地财政发展划分为1987年-1993年土地财政初步发展时期、1994年-2007年土地财政蓬勃发展时期、2008年-2019年土地财政调整发展时期和2020年以后土地财政转型改革时期；土地财政时间特征反映出我国土地财政在未来一段时间继续保持增长态势，是地方财政收入的主要来源，并且地方财政收入对其依赖进一步增强；2019年大多数省市土地出让收入增速都在40%以下。土地财政是我国特殊的经济制度，主要是和政府行为制度有关，居民对土地财政的影响不大，土地财政问题的解决必须依赖于国家深层次的制度变革研究证明了土地财政是我国特殊的经济制度。因土地财政部分数据难查找和缺失等原因，造成有关变量的缺失和具体数据对比的困难，该领域的研究者可以采用本文及以外的方法收集更加详实的关于土地财政和地方财政的数据，特别是对地级市层面的财政数据可以进一步挖掘，有完备的数据将更利于数量模型分析。希望通过本文研究过程遇到的研究瓶颈问题可以让有关部门重视土地财政相关信息科学登记和汇总的重要性，为更好的开展本领域研究和做科学决策打好基础。

参考文献：[1]BrownHJ,GinnJR,JamesFJ,Kain,J.F.,&Straszheim,M.R.SurveyofLand-UseModeling:AnOverview[J].NBERChapters,1972:17-2