论行政诉讼的质证

论行政诉讼的质证王彦【学科分类】行政诉讼法【写作年份】2002年【正文】论行政诉讼的质证论文提纲一、行政诉讼质证的主体1、质证主体的一般规定。2、合议庭不能成为质证主体的理由。二、行政诉讼质证的对象1、作为质证对象的庭前交换证据。2、对行政机关提供的视听资料“非法性”的理解。三、行政诉讼质证的内容1、对证据客观性的质证包括作成真实性和内容真实性二方面。2、对证据关联性的质证可分解的三个问题。3、对证据合法性的质证必须针对证据主体、形式以及证据收集程序是否符合法律规定。四、行政诉讼质证模式的选择1、我国选择职权主义质证模式的理由。2、法官在质证中发挥组织、引导作用的几种方式。五、对建立我国行政诉讼质证规则的思考论行政诉讼的质证王彦行政诉讼的质证，是指当事人在法官的主持下，当庭就对方提供的证据的客观性、相关性和合法性进行相互询问和辩论的证明活动，是人民法院审查核实行政诉讼证据的主要方法。民事诉讼法第六十六条规定：“证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。”可见，任何证据非经在法庭上出示并经质，就不能作为定案依据。我国行政诉讼法虽未对质证作出规定，但同样适用民事诉讼法的规定。但是，行政诉讼与民事诉讼毕竟是两种不同性质的诉讼，行政诉讼的质证规则有其自身的特殊性，了解并掌握这些特殊性，对我们制定行政诉讼的质证规则有着重要意义。本文试从行政诉讼质证的主体、客体、内容以及质证模式等方面对这其特殊性进行探讨，并提出建立质证规则的个人看法，以期抛砖引玉，推动行政诉讼证据制度的研究。一、行政诉讼的质证的主体质证的主体是指从事质证活动的行为人，即是因为实施质证行为而享有一定权利或者承受一定义务的主体。民事诉讼法第六十六条规定：“证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。”《最高人民法院第一审经济纠纷案件适用普通程序开庭审理的若干规定》第24条作了规定：“双方当事人就争议的事实所提供的书证、物证、视听资料，应经对方辨认，互相质证。”从这些规定看，立法者明确了当事人为质证主体。质证不仅是一种诉讼义务，更是一种诉讼权利，只要是适格的当事人，即当然地拥有质证权。由于行政诉讼的根本宗旨是对行政机关的具体行政行为是否合法进行审查，这一特点决定了行政诉讼的质证形式主要是原告质证被告。根据行政诉讼法第三十二条“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”的规定，在行政案件的开庭审理中，被告的主要任务是举出证明被诉具体行政行为合法的事实证据、程序证据和法律依据，原告的主要任务则是就被告提供的事实证据、程序证据和法律依据进行质询，对证据的证明力提出意见和看法，以证明被告提供的证据存在客观性、相关性和合法性方面的瑕疵，从而在行政诉讼中创造有利于自己的结果。这一质证模式一般适用于审理行政机关的干涉行政行为，如作出行政处罚、行政强制措施等行为类型。不过，下列三种情形是例外：在起诉被告不作为案件中，原告首先要向法庭提供其向行政机关申请的事实证据；在起诉被告不颁发许可证或执照的案件中，还须原告提供其符合申请颁发许可证或执照资格的证据；在行政赔偿诉讼中，原告须提供其因受具体行政行为侵害而遭受损害的事实证据。在上列三种情形中，最先作出主张的是原告，根据谁主张谁举证的原则*1，质证形式变为被告质证原告。需要提出的是，人民法院的合议庭能否成为质证主体？有一种观点认为，行政诉讼法赋予了人民法院依职权调取证据的权力，而由合议庭所调取的证据同样可能存在错误，不经法庭质证就作为定案依据，无疑将造成错案，从而损害一方当事人的利益。笔者认为此种观点在重视质证作为正当程序对保障司法公正意义方面有一定道理，法院调取的证据，未经质证，只能是一种效力待证的证据材料。但是，将合议庭作为行政诉讼的质证主体，使合议庭就某一具体证据与当事人一方对质，显然将合议庭降低到与当事人的一样地位，使合议庭陷入当事人的争执中，这有悖于合议庭奉行的公正中立立场，反而会损害司法公正。笔者认为，解决这一矛盾有赖于行政审判方式改革的推进。立法虽然赋予了人民法院依职权调取证据的权力，但依据正当程序原则，调取证据的人应当排除合议庭的成员，应由审理该案的合议庭之外的人完成该项任务，现在有的法院在改革中规定执行庭或立案庭负责收集证据，并负责在法庭上就该证据进行展示，这样不仅杜绝了裁判法官的预断，还使合议庭从质证纷争中解脱出来。即使当事人对该调查收集的证据提出质疑，也不妨碍合议庭依据质证的结果决定是否采纳该证据。对于没有建立执行庭或立案庭负责收集证据的制度的法院，可以实行当事人申请的取证制度，其立法上的根据是最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第二十九条的规定，人民法院调取证据的前提是原告或第三人提出证据线索但无法自行收集证据而申请人民法院调取的，没有这个前提，人民法院不能主动收集，除非是为了核对原件原物。由于某一证据是应一方当事人申请而由合议庭调取的，应当视为一方当事人所取的证据，由该方当事人在法庭上交另一方当事人质证，不能让合议庭成为质证的主体。二、行政诉讼质证的对象质证的对象是指质证主体从事质证行为所指向的客体。证据是证明案件事实的依据。证据的表现形式是多种多样、千差万别的。行政诉讼法第三十一条规定了七种证据类型：即书证、物证、视听资料、证人证言、当事人的陈述、鉴定结论、勘验笔录和现场笔录。这些证据如前所述，无论是当事人所提供的证据，还是人民法院调取的证据，都应当成为行政诉讼的质证对象。因为，证据自身具有法定要求，法院既不能将不在法定证据种类范围内的所谓证据材料纳入质证范围，也不能将符合证据形式要求的证据材料排斥在质证范围之外*2。笔者这里着重阐述经过庭前证据交换的证据材料作为质证对象的问题。在行政诉讼中，人民法院要求被告行政机关庭前展示证据，就是要使原告明白行政机关为什么对自己作出被诉具体行政行为，被诉具体行政行为的作出基于了哪些因素。虽然行政机关在作出行政行为时(如行政处罚)常常要告知当事人作出决定的依据和理由，并由这些依据和理由构成行政卷宗的主要内容，但由于我国没有实行绝对案卷主义*3的审查原则，因此，行政卷宗里的证据尚不能重点，对法官梳理出的若干争议焦点进行有顺序、有步骤的举证、质证的过程。那么，法官在行政诉讼质证过程中如何发挥组织、引导作用呢？笔者认为，可针对不同的案件分别或综合采取下列方式：1、由表及里的剥皮法：法官先抓住表面的明显问题引导当事人举证、质证，层层剥皮，逐步接触到核心问题，再抓住核心问题的有关证据进行质证。2、由易到难的包围法：在引导当事人双方质证过程中，对证据简单、比较容易解决的问题，安排在先，逐步缩小工作范围，再集中精力解决情况复杂，质证难度大的问题。3、由线到点的分解法：先将需要当事人双方质证的问题，分别归类，确定几条基本线索，再顺着线索，逐一解“结”，弄清每一个具体问题和环节。4、由前到后的推移法：即依案件的起因、行为过程、行为手段、危害后果等先后顺序，一步一步进行质证，使案件事实随着证据的展开而完整地呈现出来。五、对建立我国行政诉讼质证规则的思考随着我国行政审判方式改革的深入推进，改革的重点已从初期的落实合法性审查原则、强化被告承担举证责任的目标向构建诉讼制度的方向转变。适应审判实践的需要，建立起一套符合行政诉讼特点的证据规则和法律适用规则，成为摆在人民法院面前的重要任务。其中，证据规则由取证规则、举证规则、质证规则、认证规则四个部分组成。质证规则是重要的一环。作为一项规则，应当切实反映事物的基本规律和基本要求，并从具体的、表面的现象中抽象而来，但这需要经过一段经验积累和认识深化的渐进过程，并且还有赖于诸如庭前证据交换、证人出庭作证等制度的普遍建立和完善。笔者以为，作为制度建设的阶段性步骤，将质证活动的主要事项作出具体的、粗线条的描述，为将来的提炼升华打下坚实的基础，仍不失为一件有意义的事。因此，笔者结合审判实践，参考国外法院的先进经验，提出建立行政诉讼的质证规则应当包括以下几个方面内容。1、诉讼当事人应当对证据材料的来源、证据材料的取得方式、证据材料所证明的事实相互进行辨认、质疑、说明、解释、咨询、辩驳。除特殊情形外，一般采取原告质证被告的形式。2、被告行政机关在庭审过程中举出相关的证据，应送交对方当事人审验，涉及第三人利益的须送交第三人审验。属于书证的，对方当事人审验后，举证的当事人当庭宣读；属于物证的，对方当事人审验后，举证的当事人对物证进行解释和说明；属于视听资料的，当事人审验后，当庭进行播放。3、一方当事人对于证据有异议的，可当庭向对方当事人发问并进行反驳。在反驳的过程中，可以提出自己的反证，做出承认或否认的明示态度。该反证提出后亦应接受对方当事人的质证。4、证人出庭作证时，在证人未作出证明某一事实的证词前，证人不能旁听庭审调查。证人进入法庭后，法官应指导证人将自己的基本情况及与当事人的关系向对方当事人进行说明。对方当事人对证人的身份存有异议，证人要进行解释。在接受法庭调查并作证后，对方当事人对证人所作证词有异议，经法庭允许，可以向证人进行发问。5、庭审中鉴定结论、勘验笔录应送交有关当事人审验，鉴定人、勘验人出庭的，经法庭允许，有关当事人可以向鉴定人、勘验人发问。6、对于法院调取的证据，经当事人审验后，书证可由合议庭以外的工作人员宣读，物证、视听资料可由该工作人员作出解释和说明，然后交质证一方当事人辨认。也可由申请法院调取证据一方当事人对证据进行宣读、解释和说明，并由对方当事人进行辨驳。7、第三人参加诉讼的，应在原、被告的原诉质证结束后，由原诉中的原、被告作为对方当事人，对第三人提出的证据进行质证，也可仅由与第三人利益相对的对方当事人进行质证。8、实行庭前证据交换的案件，未经交换的证据原则不能作为质证证据在法庭上使用，除非对方当事人认可。依法免予质证的证据除外。免予质证的证据包括：(1)当事人无争议的证据；(2)已为人民法院生效裁判确认的证据；(3)符合自然规律，属于一般常识和公理的证据；(4)属于司法认知范围的证据。注释：1、行政诉讼的举证责任学界有几种观点，第一种观点认为被告承担举证责任，第二种观点认为是原告和被告共同承担举证主任，第三种观点认为应当遵循民事诉讼谁主张谁举证的原则。本文采纳第三种观点。2、邓志伟：《行政诉讼质证规则研究》，载于《行政法理论与审判实务研究》，人民法院出版社2000年版，第568页。3、美国行政程序法规定，法院审查行政决定的理由，以行政机关决定时根据的理由为限，这个理由一般应记载在行政机关决定时的记录之中，法院根据行政机关的记录进行审查。学界将这种司法审查模式称之为案卷主义。相关表述见王名扬：《美国行政法》1995年版，683---684页。4、参照最高人