2019年卫片执法有关问题解答-0412

2019年卫片执法工作有关问题解析部执法局宾洪超2019年4月内容提纲一、主要任务二、图斑合法性判定标准三、信息系统操作一、主要任务有以下6个方面：一、制作和下发卫片执法图斑；二、开展图斑核实与合法性判定；三、违法行为查处整改；四、开展警示约谈；五、启动问责；六、落实“增违挂钩”，暂扣指标与退还。一、主要任务（一）制作和下发卫片执法图斑。1.2018年度卫片执法图斑。(1)土地卫片图斑。最新成果会在4月底前更新到位。各地可以利用2018年度土地变更调查下发的原始变化图斑和遥感影像先行开展工作。一、主要任务（2）矿产卫片图斑。航遥中心已经利用2018年度的卫星遥感影像及其变化情况，在组织技术单位核实的基础上，提取其中的疑似违法的图斑，制作了2018年度矿产卫片图斑，大约9300个，最近即将下发。一、主要任务另外，最近航遥中心还将利用2018年度土地变更调查“新增采矿用地”图斑，制作形成矿产卫片图斑，下发地方。这部分图斑下发前，各地可以利用2018年度土地变更调查成果中“新增采矿用地”图斑，先行开展核实工作。一、主要任务2.2019年季度卫片执法图斑。（1）土地卫片图斑。2019年一季度已经采集了750万平方公里的数据，基本实现人类活动较多地区全覆盖。4月底前，将全部下发地方。第二、三、四季度也将开展季度全覆盖监测和图斑提取下发工作。一、主要任务2.2019年季度卫片执法图斑。（1）土地卫片图斑。一、二、三季度图斑提取时，是与前一季度的最新遥感影像比对，提取变化。第四季度提取图斑时，还将考虑与前一年度影像比对结果，同时剔除前三季度已经提取的变化图斑。一、主要任务（2）矿产卫片图斑。部航遥中心利用部卫星中心提供的季度遥感影像、重点矿区的月度遥感影像，发现变化信息，经航遥中心组织技术单位核实后，提取疑似违法图斑，下发地方进行核实、查处。能源矿产、金属矿产、非金属矿产，会在矿种和矿产图斑类型中，标示出来。

一、主要任务信息中心在图斑套合时，不仅会将图斑与审批信息、地类、土地规划、城乡规划等管理信息进行套合。还将与自然保护区界线进行套合，指出图斑位于保护区的哪个区位，核心区、试验区、缓冲区等。（二）图斑核实与填报1.土地卫片图斑核实。

信息中心组织开发了手机端的外业核实小程序，各地可以使用这个工具辅助开展季度图斑外业核实，可实现与卫片信息系统联动。同时结合内业工作，进行合法性判定。（二）图斑核实与填报合法性判定时，可能会涉及图斑分割问题，要按照图斑总面积不减少的原则，依据图斑属性，进行分割。卫片图斑只是给大家提供的一个疑似违法线索。在实际违法行为处理时，要以实际违法范围、实际面积为准。在填报违法用地图斑登记表时，填写实际违法面积。（二）图斑核实与填报2.矿产卫片图斑与填报。

2018年度矿产卫片图斑核实和填报工作，仍按照往年惯例开展。

2019年第一、二、三季度能源矿产和金属矿产类图斑和第四季度，由航遥中心牵头完成；非金属类由省级自然资源主管部门牵头完成核实。（二）图斑核实与填报3.数据上报时间要求。由于2019年第一季度卫片图斑数据下发较晚，各地可与第二季度土地卫片图斑数据核实结果一并上报。但2018年度卫片图斑核实及查处整改结果，要在6月底前上报。

（三）违法行为查处整改1.要依法履职。对于职责范围内的案件，既要查事，也要查人。既查违法事实，也查决策过程。在经核实后，发现矿产图斑存在疑似违法行为的，由省级自然资源主管部门组织市县自然资源主管部门查处，督促地方整改。（三）违法行为查处整改2.关于职责边界。目前部里正在组织制定自然资源执法职责清单。各地机构改革进展情况和三定方案职能设置各不相同。一是农村宅基地问题，虽然农业农村部的三定方案中有了相关规定，但落实到市县，如果已经明确农村宅基地由农业农村部门管理、农村宅基地违法行为由他们负责查处的，则及时移交并做好记录。如果尚未明确的，还需要我们部门来做。（三）违法行为查处整改二是关于违反城乡规划的执法问题。据了解，绝大多数市、县，原国土资源部门和城乡规划部门已经合并。卫片图斑中，如有涉及违反城乡规划的违法行为，按照职责，如由原城乡规划部门直接处理的，则应由现自然资源主管部门处理；如由原城市综合执法局处理的，应移交给城市综合执法局进行处理，并做好记录。（三）违法行为查处整改三是关于涉及林地、草地、湿地和自然保护地违法行为。如相关职责均由自然资源主管部门行使的则由自然资源主管部门进行处理；如果是单独设立林草局的，在依法依职查处违法占地、违法采矿等违法行为的基础上，同时要将线索移交给林草主管部门，由其核实并处理与林地、草地、湿地、自然保护地方面的违法行为。（三）违法行为查处整改四是涉及墓地等方面的违法行为，在依法查处违法占地等行为的基础上，移交民政部门进行其他方面的处理。五是涉嫌造成环境污染、土地荒漠化、盐渍化方面的违法行为，在依法查处违法占地、违法采矿等行为的基础上，移交生态环境部门进行其他方面的处理。在案件查处时，注意不要对同一违法行为，各个部门不要重复罚款。

（三）违法行为查处整改3.查处整改情况的填报与持续更新。各季度中，对同一位置、同一违法主体的违法行为有延续扩展的，如果原违法行为的案件已经办结，则要重新立案处理；如果原案件尚未办结的，可以并案处理，依据总的违法事实，重新作出处罚决定，从重处理。要根据查处整改进展，在卫片信息系统中，持续更新填报。可以多个地块使用同一立案编号。（三）违法行为查处整改3.查处整改情况的填报与持续更新。违法行为填报时，对于新发现的违法行为，要新增一个案件，并导入违法行为处理信息系统，同时，作为日常违法行为统计。已经在日常执法中进行案件查处的，又在卫片图斑中发现的，要与卫片图斑发现的违法行为处理相关联，以便准确评估一个地区日常执法工作情况。（三）违法行为查处整改4.查处整改结果的应用。

履职到位，是指自然资源主管部门依据法定职责，依法依规依程序履行职责。处罚（处理）到位，是指下达的行政处罚决定书中的内容全部执行到位；对人的处分、追究刑事责任，都已追究落实。

整改落实到位：是指违法行为已经消除违法状态。（三）违法行为查处整改部里将以年度为单位，统计一个地区的违法数量。一些在一、二、三季度判定为违法的图斑，如果在2019年卫片执法工作结束前，已经拆除、复耕、恢复土地原貌，或者违法采矿行为已经毁闭，或者已经取得了用地、用矿审批手续等，视为已经消除违法状态，不再作为2019年度违法数量统计。（三）违法行为查处整改到年底仍未消除违法状态的，将纳入年度违法数量统计，用于启动问责、落实指标奖惩等工作。有的同志问拆除、复耕到位有没有标准：拆除，就是地上建筑物、构筑、硬化地面、桩基等全部拆除并清理干净，要恢复土地原有状况或者更好；复耕，就是要恢复种植条件，农作物能够正常生长，能从事农业生产活动。（四）开展警示约谈地方政府是辖区自然资源管理的责任主体，承担着保护耕地、保护永久基本农田、保护生态环境等多方面责任。（四）开展警示约谈报请同级人民政府同意后，开展警示约谈。对卫片执法工作中发现存在弄虚作假、瞒案不报、压案不查等行为的，也要开展警示约谈。通过约谈提醒，督促纠正错误，推动整改落实。

（五）启动问责

1.相关规定。2015年，中办、国办印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》规定：“地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责，党委和政府主要领导成员承担主要责任，其他有关领导成员在职责范围内承担相应责任。”（五）启动问责“中央和国家机关有关工作部门、地方各级党委和政府的有关工作部门及其有关机构领导人员按照职责分别承担相应责任。”在具体问责规定的条款中，对“作出的决策与生态环境和资源方面政策、法律法规相违背的”，“作出的决策严重违反城乡、土地利用、生态环境保护等规划的”，要追究地方党委和政府主要领导责任。（五）启动问责2008年开《违反土地管理规定行为处分办法》（15号令）第三条规定：有下列行为之一的，对县级以上地方人民政府主要领导人员和其他负有责任的领导人员，给予警告或者记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤职处分：（五）启动问责（一）土地管理秩序混乱，致使一年度内本行政区域违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例达到15%以上或者虽然未达到15%，但造成恶劣影响或者其他严重后果的；（五）启动问责（二）发生土地违法案件造成严重后果的；（三）对违反土地管理规定行为不制止、不组织查处的；（四）对违反土地管理规定行为隐瞒不报、压案不查的、

（五）启动问责2.具体实施。一是在考虑违法行为行政处罚和整改落实到位情况的基础上，扣除市、县已经履行监管和服务职责的交通、能源、水利等重大基础设施项目违法数量。除此之外，仍达到问责规定，且市一级违法占用耕地数量大于500亩、县一级违法占用耕地数量大于100亩的，要启动问责。

（五）启动问责二是虽然违法占用耕地面积比例未达到15%，或者违法占用耕地绝对数量，市级未达到500亩，县级未达到100亩，但大量违法违规占用永久基本农田、国家级自然保护、严重破坏生态环境的地区，要依据《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》、或15号令第三条中所规定：但造成恶劣影响或者其他严重后果的，启动问责（五）启动问责三是对随机抽查、成果审核等工作中发现存在弄虚作假、瞒案不报、压案不查等问题严重的地区（如违法占用永久基本农田和自然保护地面积5亩以上，或一般耕地10亩以上的县），也要开展警示约谈或启动问责。

（六）落实“增违挂钩”今年，部建立了“增违挂钩”，将首次实行指标暂扣与退还。实行“增违挂钩”的目的，就是要让违法地区付出更高代价，倒逼地方主动遏制违法行为，消除违法状态，提高节约开发利用资源水平。接下来，我们将与有关司局一道，研究出台一个具体的操作办法。具体出台时间，要视工作进展决定。（六）落实“增违挂钩”总的想法是，根据2019年年底仍未消除违法状态的数量，按照一定的比例，对年度新增建设用地计划指标、耕地占补平衡指标、基本农田补划指标，稀土等重要矿产资源开采指标，予以暂扣。到2020年9月底，根据地方整改落实情况和省级自然资源主管部门验收结果，再按一定的比例退还。（六）落实“增违挂钩”如果到2020年9月底省厅验收时，仍未消除违法状态的，则相关指标将按比例扣减，不再退还。如果在后续督察、抽查中，发现整改落实到位情况有弄虚作假的，以往退还的指标，也要收回来，予以扣减。二、图斑合法性判定标准在卫片执法中，图斑合法性判定标准与日常执法判定标准完全一致，都应依据国家法律、法规、规章和规范性文件来判定。只是在卫片执法有关违法的统计口径上，由于时间点的不同，而有所区别。是违法的，就要作为违法判定。不能混淆判定标准与统计口径的区别。二、图斑合法性判定标准在年底上报最终结果时，已经消除违法状态的违法用地，将不再统计到年度违法用地总量中；在计算违法占用耕地面积比例时，只统计非农建设占用的实际新增建设用地违法占用耕地面积的数量，对未供即用、违法供地不作为分子统计，对农业建设产生的违法行为，也不计入。二、图斑合法性判定标准（一）土地卫片图斑合法性判定。1.非农业建设的违法行为一实际新增建设用地违法占地。（1）《土地管理法》第七十六条。未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的；（2）第八十一条。擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的二、图斑合法性判定标准（3）第七十七条。农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的。二、图斑合法性判定标准2.其他活动导致的违法行为一区分性质，标记为非新增建设用地违法行为。（1）第四十二条。因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。二、图斑合法性判定标准（2）第七十四条。违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。要根据具体情形，区分是否发生非农业建设。二、图斑合法性判定标准（3）《基本农田保护条例》第三十三条违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

要根据具体情形，区分是否发生非农业建设。二、图斑合法性判定标准3.违反法律法规禁止性规定的行为，但没有规定相应的法律责任，不是行政处罚意义上的违法行为。

二、图斑合法性判定标准《土地管理法》第三十六条。非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。如果没有毁坏种植条件，则无罚则。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。二、图斑合法性判定标准《基本农田保护条例》第十七条。禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿，取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。如果没有毁坏种植条件，则无罚则。二、图斑合法性判定标准（二）矿产卫片图斑合法性判定。1.无证开采；2.越界开采；3.以探代采；4.所采非规定矿种；5.非按规定方式开采；6非法勘查，7.其他。二、图斑合法性判定标准对于工程施工中产生的矿产品，即在取得合法用地手续的工程建设范围内采挖砂石用于工程建设不需办理采矿许可证。若是异地采挖砂石用于工程建设或者虽然在批准范围内，但将采挖的砂石出售牟利，均应办理采矿登记手续：工程建设没有取得合法用地手续的，采挖砂石属于非法开采，应以无证非法开采依法予以查处，

二、图斑合法性判定标准（三）历史违法行为的认定及处置原则。对于历史上已经发生，但一直未发现，未列入卫片执法范围的违法行为，要作为违法行为认定。尚未查处的，要依法依规严肃查处.

二、图斑合法性判定标准（四）违法用地判定与土地变更调查地类认定的关系。1.违法用地判定是以是否违反法律法规和规章为标准，而不是以是否变更为建设用地为准。对为非农建设而进行推填土、未贯通的公路等，无论是否已经变更新增建设用地，发生违法行为的，都要严肃查处；对已经变更为建设用地，但实地确属未发生违法行为的，不能判定为违法用地。二、图斑合法性判定标准2.部将按照工作方案要求，加强违法用地及整改落实到位后与年度土地变更调查工作的衔接，堵塞漏洞。二、图斑合法性判定标准（五）其他违法行为。季度卫片提取图斑时，将只关注变化，不论何种基础地类，都将提取出来。对于存量建设用地上发生的违反城乡规划等违法行为，也要依据相关法律法律，认真判定，按职责依法查处。2019年卫片执法信息系统

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改造变更点年度判定图斑分季度下发和填报图斑信息填报对象：系统需对下发的图斑进行合法、违法、其他类型判定2019年卫片执法信息系统

改造变更点判定为合法用地的图斑，须填报批准文件文号等合法性判定依据；判定为违法用地的图斑