20230511国有企业法务管理理念和基本方法

国有企业法务管理理念和基本方法法律培训2023年5月贾向明主讲人主讲人介绍Speaker贾向明贾向明律师

中咨高级合伙人，执业年限22年，公安大学法学研究生硕士学位，目前任北京交通大学兼职硕士生导师、北京市律师协会风险投资与私募股权法律专业委员会委员、北海国际仲裁院仲裁员等职务，2016年、2017年均荣获中国PPP项目金牌律师称号，2021年荣登《商法》TheA-List法律精英榜单。主讲人介绍Speaker贾向明律师自2001年执业以来，专注于民商事诉讼仲裁、资本市场、投资并购重组等业务，服务超百家大型企业，现为国家电投集团、鞍钢集团、中国兵器工业集团、中国钢研集团、中铁股份等多家大型央企律师专家库专家律师。担任多家上市公司的常年法律顾问及资本运作专项法律顾问，包括内蒙古能建（股票代码HK.01649）、吉电股份（股票代码000875）、东方能源（股票代码000958）、上海电力（股票代码600021）、钢研高纳（股票代码300034）、电投能源（股票代码002128）等。贾向明律师团队诉讼经验丰富，曾多次统筹把控大型项目，包括但不限于：吉电股份下属公司吉林里程协合风力发电有限公司与风机整机厂家江苏新誉重工科技有限公司因风电场建设项目风力发电机组买卖合同纠纷案；国家电投下属公司二连浩特长风协合风能开发有限公司申请不予执行北京仲裁委所作仲裁裁决案；国家电力投资集团有限公司物资装备分公司与广东水电二局股份有限公司因风电场建设而引起的塔筒采购合同纠纷案；中国建筑集团有限公司下属公司中国建筑第八工程局有限公司诉内蒙古东建房地产开发有限公司建设工程合同纠纷案贾向明律师与中国银保监会、中国证监会、国务院国资委、上海交易所、深圳交易所等监管机构均具有丰富的沟通经验，在资本市场积累了大量成功案例和社会资源。纲要CONTENTS现行法律法规对于国企法治工作的规定1集团公司对于国有企业法治工作的要求及现状2国有企业的法务审查、法务管理的建议31现行法律法规对于国企法治工作的规定01国资委对于国有企业法治工作的要求

国资委要求，“十四五”时期，我国国有企业法治理念要更加强化、治理机制更加完善、制度体系更加优化、组织机构更加健全、管理方式更加科学、作用发挥更加有效，法治建设要取得更大进展，部分国有企业要率先达到世界一流水平，为深化改革、高质量发展提供更加有力的支撑保障。国有企业法治建设的总体目标01国资委对于国有企业法治工作的要求

国有企业要落实法治建设第一责任人职责、完善总法律顾问制度、健全法律风险防范机制、强化合规管理为重点，坚持问题导向，在做深做细做实上下更大功夫，真正发挥强管理、促经营、防风险、创价值作用。以适应市场化、法治化、国际化发展需要为方向，结合实际拓宽法治工作领域，探索优化法务管理职能，创新工作方式，加快提升信息化、数字化、智能化水平。国有企业法治建设的基本原则01国资委对于国有企业法治工作的要求

健全国有企业法治工作体系

健全国有企业总经理履行推进法治建设第一责任人职责工作机制，党委（党组）书记、董事长、总经理各司其职，对重点问题亲自研究、部署协调、推动解决。将第一责任人职责要求向子公司延伸，把落实情况纳入领导人员综合考核评价体系，将法治素养和依法履职情况作为考察使用干部的重要内容。

国资委强调，要推动合规要求向各级子公司延伸，加大基层单位特别是涉外机构合规管理力度，到2025年国有企业基本建立全面覆盖、有效运行的合规管理体系。加大国有企业法律专业领导干部培养选拔力度，在市场化国际化程度较高、法律服务需求大的国有大型骨干国有企业，推进符合条件的具有法律教育背景或法律职业资格的专业人才进入领导班子。01国资委对于国有企业法治工作的要求

国有企业必须持续巩固规章制度、合同、重要决策法律审查制度，在确保100%审查率的同时，通过跟进采纳情况、完善后评估机制，反向查找工作不足，持续提升审查质量。常态化开展风险隐患排查处置，针对共性风险通过提示函、案件通报、法律建议书等形式及时开展预警，有效防范化解。加强知识产权管理，完善专利、商标、商号、商业秘密等保护制度，坚决打击侵权行为，切实维护国有企业无形资产安全和合法权益。

推动法务管理系统向各级子公司和重要项目延伸，2025年实现上下贯通、全面覆盖。推动法务管理系统与财务、产权、投资等系统的互联互通，做好与国资国有企业在线监管系统的对接，促进业务数据相互融合、风险防范共同响应。

国有企业要提升依法治企能力01国资委对于国有企业法治工作的要求国有企业法治建设的保障01020304

制定本国有企业未来五年法治建设实施方案，与“十四五”规划相衔接，提出目标任务，明确责任分工，细化工作措施。统筹推进法治工作与违规经营投资责任追究等监督工作，完善内部协同机制，提高责任追究体系效能。

要深入学习宣传习近平法治思想，将培育法治文化作为法治建设的基础工程，使依法合规、守法诚信成为全体员工的自觉行为和基本准则。

充分发挥法治建设领导机构作用，将法治工作纳入国有企业“十四五”发展规划和年度计划统筹谋划、同步推进，加强部门协同，强化人员、资金等保障，形成工作合力。

落实“八五”普法要求，进一步推进法治宣传教育制度化、常态化、多样化，将法治学习作为干部职工入职学习、职业培训、继续教育的必修课，广泛宣传与国有企业经营管理和职工切身利益密切相关的法律法规。02《中央企业合规管理办法》解读《中央企业合规管理办法》以部门规章的形式发布，更具权威性，体现了国资委对中央企业合规管理工作的重视程度不断提升，有利于进一步推动中央企业深化合规管理工作，有力保障深化改革、高质量发展。从内容方面来看，《办法》更加细化、务实，同时系统性也更强，主要特点体现在以下六个方面：02《中央企业合规管理办法》解读合规管理基本原则更加务实135246合规组织和职责更加清晰明确突出强调合规管理制度建设的重要作用细化完善合规管理运行机制明晰合规文化和信息化建设的工作方法及要求强调内外部监督问责的重要性03央企违规经营责任追究制度

相关案例一03央企违规经营责任追究制度

2023年2月16日晚间，内蒙古纪委监委发布消息，内蒙古电力(集团)有限责任公司原董事、总会计师孙文彪涉嫌严重违纪违法，目前正接受内蒙古自治区纪委监委纪律审查和监察调查。

据梳理，孙文彪所在的内蒙古电力公司，近年来已有原董事长刘锦、原总经理张福生、原副总经理魏哲明多名高管相继被查，涉及原一、二把手。

2021年8月13日，蒙电集团原党委书记、董事长刘锦被查。刘锦于2006年12月进入蒙电集团任党委书记，2007年7月至2008年9月兼任总经理，2008年9月至2013年1月任蒙电集团党委书记、董事长，2013年1月任自治区人大常委会委员、财经委员会委员，2015年3月退休。

2020年8月26日，蒙电集团原总经理张福生被查。张福生于2001年调入蒙电集团，任公司董事、党委委员、工会主席，2004年任公司副总经理，2006年任公司党委副书记。2008年出任蒙电集团总经理，2013年改任自治区政协常委，2016年退休。03央企违规经营责任追究制度

据官方此前通报，2009年至2010年，张福生利用担任内蒙古电力集团党委副书记、总经理的职务便利及利用其职务上的影响，通过向相关风电企业打招呼、推荐等方式，促使风电企业与其和他人合作成立的公司洽谈CDM项目开发业务，并为相关风电企业签订风电场并网协议等事项提供帮助，收取巨额“咨询费用”。同时，入股成立北京中联恒信保险经纪有限公司、北京斯顿信息技术有限公司等多家公司，从事与管辖行业相同的营利活动，违规获取报酬，严重破坏了自治区风电行业营商环境。

通报称，张福生在利益诱惑面前，未能坚守底线，收受可能影响公正执行公务的礼品、礼金，将手中掌握的国有资源当成发家致富的“摇钱树”，通过投资煤炭企业或成立多家公司违规从事与管辖行业相同的营利活动攫取巨额利益，一注册公司合作名义利用职权直接谋利，在管辖范围内企业兼职取酬。03央企违规经营责任追究制度相关案例二03央企违规经营责任追究制度

广东加强对国企领导人员权力运行监督制约专项治理国企擅自对外投资和担保问题。

“违反‘三重一大’决策制度和民主集中制原则，不按规定履行决策和审批程序，擅自拍板、盲目决策对外投资、担保事项……”广东省纪委监委制定工作方案，聚焦党的十八大以来国企领导人员违反企业决策、投资监管、债务管理、担保管理、风险管理等方面的法律法规、规章制度，擅自对外投资、担保问题开展专项治理，着力规范企业权力运行，维护国有资产安全。省纪委监委强化组织协调、完善工作机制，由对口监督检查室负责统筹协调，信访、案管及审查调查室做好问题线索起底、处置及案件查办工作，派驻国资监管单位纪检监察组督促驻在部门履行监管责任，企业纪检监察机构监督推动专项治理在企业落到实处。广东省纪检监察机关坚持发现问题就一查到底，深挖细查背后隐藏的利益输送和腐败问题，全力挽回经济损失。广晟集团纪委深入查纠下属某公司一冷链项目擅自增加投资、某公司违规提供担保并造成损失等问题，追责问责6人。港航集团纪委紧盯问题较多的重大项目开展整改“回头看”，督促某造船基地项目收回土地补偿款9亿多元，扭转企业亏损局面。03央企违规经营责任追究制度

广东省纪委监委持续深化以案促改，做好案件查办“后半篇文章”。在查处省铁路建设投资集团有限公司原党委副书记、总经理王刚后，该省纪委监委组织摄制警示教育片《脱轨的人生》并下发至全省国企系统开展警示教育，派出一名省纪委副书记带队督导省铁投集团党委以案促改专题民主生活会，将王刚案的深刻教训转化为国企党员干部对党纪国法的敬畏、对自身行为的“镜鉴”和约束。省纪委监委还结合办理广晟集团原党委书记、董事长刘卫东案中发现的企业“一把手”权力过于集中难以监督问题，指导集团纪委制定《关于加强对企业“一把手”和领导班子监督实施办法》，配套实施领导人员十条禁令，探索加强“一把手”和领导干部违规干预项目报告制度、重点项目决策追踪溯源机制，严防决策“一言堂”。

在专项治理中，广东省纪检监察机关还严格落实“三个区分开来”要求，精准运用监督执纪“四种形态”，准确界定违规决策擅自对外投资、担保行为，最大限度减少对企业正常生产经营活动的影响，实现政治效果、纪法效果、社会效果相统一，促进干部担当作为。03央企违规经营责任追究制度03央企违规经营责任追究制度

2023年4月17日，国务院国资委印发《关于做好2023年中央企业违规经营投资责任追究工作的通知》（国资厅发监责〔2023〕10号，以下简称《2023年央企追责通知》），部署2023年中央企业违规经营投资责任追究工作的有关事项。

最早的追责文件起源于2016年8月23日国务院办公厅印发的《国务院办公厅关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》（国办发〔2016〕63号，以下简称“63号文”）。

63号文为落实国有资本保值增值责任，完善国有资产监管，防止国有资产流失，提出相关意见，建立起了国有企业违规经营投资责任追究制度。那么，对央企的违规经营投资追责工作是从哪一年开始的呢？答案是2018年。在2018年7月30日，国务院国资委审议通过了一份文件，这份文件为：《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》（国资委令第37号，以下简称“37号令”）。往后每年的责任追究工作通知都是以上述两份文件为基础展开的，而且每年印发相关通知，更是对37号文的强调和呼应。国家层面03央企违规经营责任追究制度

根据文件的重点，将其分为：责任追究制度的建设、责任追究制度的完善。分类的时间节点为2021年。因为在2021年以前，不管是63号文，还是37号令，甚至是2019、2020年的相关追责文件，都是在“建立违规经营投资责任追究制度和责任倒查机制。”由于之前的努力，在2020年年底，各央企已建立起覆盖各级责任追究工作体系，追责工作相关制度的建设已完成，追责前一阶段改革目标已总体实现，但是央企的责任追究工作仍然存在一些问题。所以，2021年之后印发的央企追责通知的重点发生了变化，主要是追责制度的完善。国家层面对于以上问题，相关文件均给出了解决办法：03央企违规经营责任追究制度

监督协调贯通

对于监督协调贯通问题，国务院国资委给出办法：监督追责信息化工作，即建设监督追责信息系统。其发展历程为：03央企违规经营责任追究制度突出违规问题对于违规问题，国务院国资委给出办法：建立管理提升建议书机制。03央企违规经营责任追究制度除了部分内容是对前两年内容的不断深化，《2023年央企追责通知》还提到了一些新的内容：03央企违规经营责任追究制度

为全面推进依法治企，加强和规范企业违规投资责任追究工作，有效防止国有资产流失，实现国有资本保值增值，集团公司审计部于2019年1月8日发布《国家电力投资集团有限公司违规经营投资责任追究实施办法（试行）》（国家电投规章【2018】09号），从企业管控；风险管理；购销管理；工程承包建设；转让产权、上市公司股权、资产；固定资产投资；投资并购；企业改组改制；资金管理；境外经营投资十个方面列举责任追究情形。

经过查证核实和责任认定后，除依据有关规定移送纪检监察部门和司法机关处理外，会根据资产损失的不同程度，做出相应的通报批评、降职、降低年薪的处理。集团公司层面2集团公司对于国有企业法治工作的要求及现状02集团公司法治建设的要求

2015年，国务院国资委印发《关于全面推进法治央企建设的意见》鼓励中央企业“探索建立法务、合规、风险、内控一体化管理平台”。为深入贯彻落实国务院国资委法治央企建设部署，适应国家电力投资集团有限公司（以下简称“集团公司”）战略转型和数字化建设的要求，集团公司党组于2018年提出法律、合规、风险、内控协同管理要求，并将法律、合规、风险、内控四项职能归口一个部门管理。

适应国有资本投资公司改革方向，按照中国特色现代企业制度要求，以“2035一流战略”为指引，在法治框架下，推进法律、合规、风险、内控四项职能协同管理。在顶层设计上，提取四项职能协同管理因子，统筹领导体制协同、管理体系协同、工作机制协同、岗位履职协同四方面的制度和流程安排，实现法治建设集团化、规范化、集约化。鼓励法务、合规、风险、内控一体化管理02集团公司法治建设的要求

近年来，集团公司法商部每年都会根据国务院国资委《关于进一步深化法治央企建设的意见》以及对法律、合规、内控、风险等法治建设各方面的工作部署和集团公司年度法治工作安排，组织开展年度法治建设考核评价工作，从执行力、法治建设、合规风险内控、激励指标、约束指标等方面，考核二级单位的法治建设工作。对二级单位开展年度法治建设考核评价02集团公司法治建设的要求

为加强内部法律监督和风险控制，建立健全由国有企业总经理领导、总法律顾问或分管法律事务的副总经理牵头、业务部门参与、法律事务机构组织实施的法律风险防范工作机制和内部法律监督机制，集团公司每年都会开展二级单位总法律顾问述职工作。开展集团公司2022年总法律顾问述职工作02集团公司法治建设的要求

参会的各二级单位法律顾问围绕《国有企业法律顾问管理办法》（国务院国有资产监督管理委员会令第6号），从各个二级单位的法律事务、重大经营决策事项、企业规章制定等方面，持续推进依法从严治企：

（1）深入推进法治建设工作。努力把依法治企要求融入公司决策、运行机制，健全工作协作机制，加强法律事务基础管理，打造法治建设长效机制。

（2）履行总法律顾问职责。一是协助公司主要负责人履行法治建设第一责任人职责，落实各项法律工作部署。而是落实总法律顾问职责，列席公司党委会、总经理办公会，对重大决策事项提出法律合规意见，防范法律风险。三是定期向党委会、审计与风险委员会、董事会汇报公司法治工作和下一步法制工作思路，听取工作要求及建议，确保公司法治建设工作再上新台阶。02集团内部其他二级单位管理现状

中咨律所与集团内部分二级单位签署常年法律服务协议，对于提供服务的二级单位管理现状有一定的了解。二级单位一般由法律部门作为合规、风控部门，负责统筹对内与各个部门对接，对外与外部律师对接，相关问题、咨询均通过法律部门作为归口部门。法律部人员配置比较齐全，下设对接商务审查合同的岗位、管理对接案件的岗位以及合规员岗位，具有专业知识的人负责，避免与行政岗或综合部交叉混合配备人员。

其他二级单位管理现状02集团内部其他二级单位管理现状010203

集团内某二级单位法律部门负责公司的法律、合规、风险、内控工作，包括纠纷案件、统筹制度管理（包括发布年度修订计划、进行法律审查等，但具体涉及各部门的制度需要各部门自行起草、修订）、合同用印、合同审查工作。

针对投资项目，根据《公司投资管理办法》等一系列投资类管理制度规定，对公司本部项目的合法性、合规性进行整体把关，包括审查项目相关协议文件，出具项目法律意见、风险评估报告等。

集团内某上市公司，电投能源法商部积极响应集团公司要求，从风险、合规、内控与合同审查四个方面，将法律事务管理下沉到整个部门分工负责，专人专事，与公司内部部门对接。重大案件由负责人牵头，其他成员一同参与，四个职能协同管理，从四个方面针对案件进行分析，对案件整体进程进行跟踪把握。

集团内某二级单位法律部门实行专人专岗制，法律、风险、合规设置专门岗位进行管理，另设专门岗位负责合同审核和企业管理岗位，三管齐下。对于重大案件，由业务部门和法律部门共同主导推进。对三级单位业务指导、法律服务，有疑难案件定期跟踪，定期针对特定案件召开专题会，邀请外部律师和业务部门参加，进行案件推演，分析案情，并提供协调资源支持。集团内的优秀管理案例02集团内部其他二级单位管理现状010203

集团某新能源公司矿业权侵权纠纷一案

集团某新能源公司在建设光伏项目过程中，只针对升压站部分的土地办理了压覆矿情况查询，未开展光伏方阵区域的压覆矿查询，项目建成后，矿权人致函称公司的光伏方阵区域压占了其探矿权，要求拆除电站、消除影响，并赔偿损失。后双方协商不成，诉至法院。

集团某物流公司与淮矿燃料公司买卖合同纠纷一案

由于该物流公司法务部门未能于合同签订环节提出法律风险，未能尽到审查的职责，从而导致了一审、二审败诉，使公司遭受重大损失，最终物流公司主要领导调离、整体注销。反映出内部治理混乱、法治工作管理不到位的问题。

集团某水电站破坏生态环境侵权纠纷一案

某公司在开发水电站建设过程中，未及时开展环境影响评价工作，被当地环保组织提醒，该水电站淹没区范围内存在一片珍稀古树群，公司遂准备开展古树移植工作，但又被该环保组织要求公司停止移植、暂停工程建设；但公司未予理会，后被该环保组织提起环境保护公益诉讼，最终通过庭外和解方式承担了巨额古树移植费用及环境修复赔偿。集团内曾发生的重大风险案例02集团内部其他二级单位管理现状

败诉只是最终的结果，我们要从案件最开始发生的业务端寻找原因，通过法务部门、法务人员尽职尽责全面审查合同、防控风险，提出切实可行的修改意见，做到实质性审查，通过解决诉讼前存在的问题，才能起到防范诉讼发生的作用。3国有企业的法务审查、法务管理的建议01将企业风险控制的重点放在事前防控中来

古语云：“善战者无赫赫之功，善医者无煌煌之名”，扁鹊见蔡桓公时说：医术最高明的是大哥，在病人没有症状的时候就用药把疾病扼杀在萌芽阶段；其次是二哥，在病情刚刚表现出来的时候略施针药，病人没有什么痛苦就药到病除；最次的是我，我在病人受到伤病折磨的时候开刀手术，虽然能挽救病人，但也要付出巨大成本。这个故事就对应着我们日常法律审查、通过谈判解决纠纷和最严重的诉讼对抗三种不同的风险管理形式。

在法律风险防控角度，我们推崇的是“晴带雨伞,饱带干粮”“治未病”，将法律风险消弭在发生纠纷之前。因此，建议公司要将风险控制的工作重点放到事前防控中来，通过各条业务线的法律合规审查，避危于无形，防患于未然。/01

将风险控制的工作重点放到事前防控中02将法务审查渗透到公司日常业务流程中来

公司业务部门是防控法律风险的第一道防线，法律、合规、内控、风险管理是第二道防线，审计和纪检监察为第三道防线。具体来说：

强化业务部门的合规意识

2022年，集团公司制定《国家电力投资集团有限公司氢能项目合规指引（征求意见稿》，从制氢、加氢站、氢储运、氢应用等业务角度对氢能项目开发建设过程中的合规要点进行分析；2022年9月，中咨为集团内兄弟单位编制《新能源业务合规手册》，将新能源业务开发、并购、投后管理等过程中的合规风险及解决要点进行逐项列举；近年来，中咨多次为集团各级单位开展合规方面的培训，强调日常档案管理工作中的“证据意识”，按发生诉讼时举证的要求保存好业务过程中的合同原件、往来函件、支付凭证等资料，为万一发生诉讼时收集证据提供便利。

建议通过制定业务标准化流程、合规考核细则、业务人员合规培训（聚焦项目建设、安全生产等公司业务核心领域）等方式，强化一线业务部门的合规意识，从业务的源头控制法律风险。/02强化业务部门的合规意识02将法务审查渗透到公司日常业务流程中来

扩大法律审查流程的覆盖范围

通过分析集团内其他二级单位的实践案例，有如下优秀经验可以借鉴：

（1）将法律审查意见嵌入到公司合同审批流程中来

黄河公司的重大合同审批流程基本如下：业务发起人——业务部门主任——法律风险内控主管——法律顾问——业务部门主任——分管领导——总经理，将法律审查意见作为合同审批的必经流程，从合同起草的源头把控法律风险。/02扩大法律审查流程从的覆盖范围02将法务审查渗透到公司日常业务流程中来

（2）将法律审查意见嵌入到公司重大业务决策中来

中国电能在开展新能源项目投资时（含新建、并购、合作开发等情形），会将法律审查意见作为立项阶段、决策阶段的上会必备文件，并要求法律顾问出具专项法律尽职调查报告，充分研讨项目存在的各项风险并按建议的方案解决。

此外，为便于法律顾问参与到公司的日常经营决策，中国电能、黄河公司、康富租赁、北京公司等二级单位还邀请常年法律顾问长期驻场，与公司研讨业务风险问题。02将法务审查渗透到公司日常业务流程中来

（3）将法律顾问意见作为完善公司内控治理的依据

威宁能源在起草公司年度法治报告时，请常年法律顾问针对公司存在的合规问题出具专项报告，常年法律顾问将为公司提供日常咨询、专项法律意见、法律分析报告等服务过程中，对公司日常经营涉及的招标采购、项目建设、投资并购、诉讼案件管理等问题进行归纳总结，并提出完善建议。公司将常年法律顾问报告中的内容吸收到年度法治报告中，并安排相关业务部门据此修订内控管理制度。02将法务审查渗透到公司日常业务流程中来

按照集团公司“法务、合规、风险、内控一体化管理”的倡议，借鉴电投能源等二级单位的成功经验，构建基于法治的法律、合规、内控、风险协同运作管理模式，整合管理资源、形成管理合力、提高管理效率。具体内容为：

（1）人员通用。四个业务板块人员业务互通，各业务板块人员除重点掌握本专业知识和实务外，还需熟知其他三个业务板块的知识和实务。