基层民主与当前台湾社会意识的分析

第第页基层民主与当前台湾社会意识的分析中兴大学社会学系副教授

今年的基层选举的确不同于往年。候选人对村里长与乡镇市民代表的高度兴趣，实在与这些职位所能带来的社会声望或实质报酬不成比例，这个情况特别是发生在都会地区的里长竞争。这样的异常现象，也引起社会各界广泛的讨论。在这篇评论中，我将分析台湾目前具有影响力的意见之根本分歧，并提出一些反省和政策上的建议。本文提出的两个论点：（1）精英主义的意识型态对于台湾的基层民主与地方市民社会采取的敌对态度值得注意；（2）民主制度的实现需要不断的实践，冀望台湾社会民主化的实现，应采取比较长远的观点来期待理想政治的来临。

基层选举的转型

台湾社会的里长制度，基本上是沿自日本殖民政府的保正制度，这是殖民者为方便国家统制力的延伸，将社会底层的群众紧紧的纳入国家的行政控制之下。这是一种国家「基层权力的表现，这种力量相当重要，可以补足国家的中央权力鞭长莫及的缺憾。实际而言，里长制度的作用在过去半个世纪以来，也是这样的运用，是国家统治体制的地方性机制。但是随着台湾社会的民主化趋势，传统国民党的社会统合制度产生弱化的征兆，对新兴的政党或社会运动团体而言，过去作为底层动员组织的里长、村长等，成为一个可以更为活用的政治职位，以作为组织地方社会势力的基础。三个主要政党对基层民代位置的重要性，因此重新加以评估，这是造成这次基层选举超乎寻常热络的主因。

这次的基层选举基本上表现了三个新的发展趋势：

（1）民代化-选举的形式倾向于以全国性民代选举的方式运作，以竞争特殊利益的能力，交换选民的同意投票。从选举总部的排场到文宣的制作，可以看到「组织化运作的形式。对选民的诉求也力求「契约化，白纸黑字，成为候选人的宣传重点。将村里长的身分提升到准民代的地位，认为可以借着这个职位为社区的选民争取独有的利益。

（2）政党化-政党高度介入的情况，特别是不同政党在同一选区的竞争和运作，结果将使这些基础政治职位作为特定的政党服务的倾向，比往常更为明显。选后政党非常在意计算席次的多寡与变化，便是「政党化的一个明显表现。

（3）社会运动化-相对于过去人情式的选举动员，这次不少地区是以社会运动的方式，组成串连式的网络，提出一些共同的运作目标，互相支持，共同创造一个团体组织的特色。虽然这不等于可以获得选票，但这个组织式的发展方向的确是过去未曾有的。

基层选举的意识型态：

精英理论的批判

基层选举所表现出来的一些动作，不讳言的，已接近庸俗化政治的边缘，而招致严厉的批评。对基层选举批判最力的，是政治精英主义者。以龙应台（注1）对台北市里长选举的论点作为代表，她认为：（1）里长的制度是浪费行政资源，应以增加行政效率，取代这种过时的设计；（2）里长制不能作为推动社群意识及在野制衡力量；（3）里长是以利诱人的体制，是政党竞争和收买桩脚的产物。她估算台北市四年的里长任期需要市民付出十亿元。从成本观点来看，里长增强的是桩脚文化，而不是民众得到更多的政府服务，更不是民主的提升。

这样的论点应再仔细审视。首先，里长制度被界定为政府的行政工具，这样的评判基层民主，带着偏狭的预设立场，并不适当。正因为如龙应台所观察到的行政效率低落，而无法一通电话就办好，台湾社会有必要借着基层民主体制要求政府的立即反应。第二，里长作为社区意识及压力团体的代表或领导的企图，被完全的否定了。精英主义者一贯的认为，政治权力应交付给少数有统治才能的精英，这一小群的领导者最适合处理公众事务，社会下层力量则不足轻重。基层民代的参选者中的确有自我利益导向的投机者，但这绝不意谓废除民众的参与，而将公共事务完全交给国家，会有更好的结局。对国家或权力精英的过度信任，所招致的危险绝对不低于不成熟的基层民主。最后，桩脚关系并不只是存在于基层选举，大大小小的选举都反映了这种桩脚文化。单独的批判基层，再次显示精英主义的偏狭、孤傲的心理态度。

精英主义的寡头式的政治立场对基层民主的批判，暗地里露出了法西斯意识型态的影子，这种反民主倾向或许可以从一些中产阶级手上得到不少掌声（注2），但对民主抱有希望的人，这样的声音则是嗷嘈难入耳。

草根民主的力量与结构限制

对基层民众的政治影响力采取赞赏及同情的态度，我称为草根民主主义。草根民主对里长有非常高的期待，不仅是作为地方上的意见领袖，更是群众动员的第一线力量。这次北市的「专业里长联机的组织，显然是一个令人欣喜的发展方向，凭借着对社区需求的了解与热诚，以组织的方式将适当人选推到正式的公务职位上，这绝对是一个正确的运作方式（注3）。甚至连精英色彩浓厚的新党也发表支持草根民主的意见，「基层选举毕竟是一个民主国家的稳定基石所在（注4）。

草根民主附着在正式选举的体制上，自然是有一些限制，特别是在政策影响力方面。里长缺乏权力自主性及政策的决策权，的确是一个严重的缺憾。不同于地方民代具有完整的质询和审核预算的能力，村里干事又与里长功能重叠，里长的身分是有点尴尬，但里长并非一定要扮演「准民代的角色，一定要接受这样的限制，其实，里长可以采用一套全新的剧本，从以往的行政工具角色中跳脱出来，以更积极的方式，配合地方的社区运动组织，向政府要求更有效的政策反应。不少县市的里长已扮演过这样的角色，而且非常成功的与里民结合在一起。

基层民主的最大作用是透过社区居民的动员过程，增强社区居民的组织强度及网络关系，这构成社区（而不只是里民或民代个人）的「社会资本。有趣的是，社会科学研究的结论指出，拥有愈多的志愿组织与社会资本的地区，当地的政府的效率会愈高。

政策的建议

精英主义的观点应予摒弃，基层民主和选举不可放弃。同时，台湾地区基层民主的运作尽管不理想，但并非没有解决的方法。最严重的问题应是地方政治为黑道与金权势力所把持，不论是精英主义或草根主义都意识到这个问题的严重性。一般的建议包括：严查贿选，杜绝幽灵人口，监督民代不当得利（亦包括过高的办公费或薪资）。但这些策略大都只是治标，重视的是短期的效应。

最重要的问题是具有社区意识且重视社区需求的人才，在地方的选举结构上往往有使不上力的感觉。台湾的地方社会明显的受制人情网络的包围，从候选人到桩脚到选民之间，由绵密的关系网络结合在一起。维持这样的关系需要花费相当的经济资源。在其它社区动员力量未能有效展现的情况下，黑金政治与社会网络的结合，左右了大部分的基层选举，这样的情况可能还要再延续一段时间。

而台湾地区，特别是在都会以外的地区，民众的教育经验很少强调这种人情政治的不良后果。这不是暗示教育程度较低者一定表现这种倾向（但不幸的是相关现象的确存在）。其实这种民主的思考并不需太高的教育水准，但上一代的民众没有机会得到这样的教育，亦即在「民主人口分配上，有集中于都会的倾向。延伸而来的问题是，台湾社会里熟悉民主运作的选民，可以较平均的散布在各个区域吗？实际上依照我们区域发展的不均度而言，可能会使缺乏在正式教育体制中得到民主训练的人口集中在特定区域，特别是经济发展较不理想的区域。这种不均的情况，很难由国家政策着手而产生立即的效果，但未来也不应太过悲观，一个有利的影响因素是台湾的普及教育，会使得民主人口缓慢的增加。或许理想的基层民主的实现，还要再一个世代以上的耐心等待，但绝不能因初期的问题而因噎废食。草根民主来的缓慢，需要基层选举提供的民主实践机会。历史上，能够积极的反应民众需求的政府，从来不是自然出现的，而是人民争取来的。让基层选举持续举行，是最好的民主化政策。

注1：87年6月13日中国时报时论广场，（十亿元一个电话-我看里长选举）。

注2：87