国土空间规划学-第4章-国土空间总体规划

国土空间规划学国土空间规划学新编21世纪土地资源管理系列教材国土空间规划学第4章国土空间总体规划本章要点01国土空间总体规划的相关概念02国土空间总体规划成果与审批03国土空间总体规划编制的内容、步骤与方法CONTENTS目录国土空间总体规划概述01国土空间总体规划编制原则与任务02国土空间总体规划编制内容、步骤与方法03国土空间总体规划成果编制与审批04CONTENTS目录国土空间总体规划概述01国土空间总体规划编制原则与任务02国土空间总体规划编制内容、步骤与方法03国土空间总体规划成果编制与审批044.1.1国土空间总体规划的概念Page686%空间是一个相对的，构成了事物的抽象概念。空间是与时间相对的一种物质客观存在形式，国土空间是属空间的范畴。国土空间是指国家主权与主权权利管辖下的地域空间，是国民生存的场所和环境，包括陆地、陆上水域、内水、领海、领空等。国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上做出的安排。国土空间总体规划是对乡镇及以上一定行政区域范围内国土空间保护、开发、利用、修复做出的总体部署与统筹安排。4.1.2国土空间总体规划的特性Page7国土空间总体规划作为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，具有以下基本特性：国土空间总体规划在宏观上是一种政策指南，是一种战略部署。其战略性表现在它所研究的问题具有战略意义。要体现国土空间规划在空间开发保护方面的战略引领地位，各级国土空间总体规划编制要按照生态文明建设和中华民族永续发展的要求，对空间开发保护做出战略性系统性长远安排，强调底线约束，探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子。战略性4.1.2国土空间总体规划的特性Page8规划对象：国土空间总体规划是针对规划区域内的全部国土空间要素，而不是某一类土地或某一局部土地。规划内容：总体规划对国土空间要素的开发、利用和保护，要同时结合时间结构、空间结构和产业结构进行统筹安排、全面考虑。规划目标：国土空间总体规划强调的是综合效益的最大化，即兼顾经济、生态、社会效益的高度统一，同时正确处理局部利益和整体利益、近期利益和长远利益的关系，最终实现国土空间要素的可持续发展。规划的协调范围：它平衡协调国民经济各部门的自然资源配置关系，而不是某一部门内的自然资源使用。综合性4.1.2国土空间总体规划的特性Page9国土空间总体规划无论是在哪种体制内，都是由各级政府或者社会公共机构组织管理，公众借用网络、电视、广播等媒体平台参与。在规划中，要解决区域发展的公共问题始终是国土空间总体规划的立足点。通过公共政策形成一致的公共目标作为制定国土空间总体规划行动计划的指南，协调经济、社会、文化和环境的发展，从而最大程度地保障公众利益的实现和维护。因此国土空间总体规划具有很强的公共政策导向性。公共政策导向性4.1.2国土空间总体规划的特性Page10国土空间总体规划是我国规划体系的重要组成部分，其规划期限应与国家发展规划相适应，它必须对与国土空间利用有关的重要经济活动的长期变化趋势做出预测，进而制定长远的国土空间总体规划。一般来说，国土空间总体规划目标年为10年，近期目标年为5年，远景展望为30年。为了便于规划的实施，其规划目标必须通过制定阶段性目标来落实，重点是确定5年的近期规划目标。长期性指导性国土空间总体规划综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设，是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据，具有重大的战略部署指导作用。4.1.3国土空间总体规划的目标Page11认真落实党中央确定的生态文明思想，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，在自然资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价的基础上，强化底线约束，推动经济高质量发展。坚持山水林田湖草生命共同体理念，统筹陆海、城乡空间以及流域上下游，明确生态修复的目标任务、重点区域和重大工程，系统研究解决部分地区河流水污染严重的问题，实现国土空间生态整体保护、系统修复和综合治理。坚持生态文明思想，统筹全域的国土空间开发与保护4.1.3国土空间总体规划的目标Page12重点研究解决旧城发展空间不足、新城发展动力不足等突出问题，提高发展的平衡性和协调性。突破行政区划局限，明确以主体功能区战略为主导的区域发展新战略，制定差异化、精细化的区域空间政策，科学有序布局生态、农业、城镇等功能空间。优化国土空间布局、结构调整及自然资源配置坚持以人为本的发展思想围绕人民需要的高品质国土空间，注重人居环境改善，重视历史文化保护与传承。加快推进城市更新，提升城市特色与空间品质，坚持民生福祉优先，着力完善各类基础设施和基本公共服务设施，指导加快村庄规划编制，助推解决个人建房无序、村居环境脏乱差的问题。坚持历史文化和特色风貌保护，研究不同区域不同尺度景观风貌规划建议和管控要求，延续历史文脉，加强风貌管控，突出地域特色，支撑美丽乡村建设。4.1.3国土空间总体规划的目标Page13强化规划权威性，实现“多规合一”。形成国土空间规划体系，加强国土空间开发保护“一张图”，统筹和平衡各相关专项领域的空间需求。加快构建以国土空间总体规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度，依托国土空间基础信息平台实施国土空间监测预警和绩效考核机制，明确向乡镇国土空间总体规划传导的主要管控要求，全面提升国土空间治理和治理能力现代化水平。推动国土空间治理和治理能力现代化开展合理的国土空间开发、整理、复垦落实“三区三线”，守住耕地红线，基本农田数量不减少、质量有提高。控制建设用地扩张，闲置和低效建设用地得到充分利用，建设用地空间不盲目扩张，节约集约用地水平不断提高，保障科学发展建设用地空间，开展合理的国土空间开发、整理、复垦。4.1.4国土空间总体规划的模式2024/7/29DesignbyZXSlidePage14总体蓝图模式其规划方法是在收集大量资料并对数据进行整理、分析、评价、预测的基础上，根据国民经济有计划、按比例发展的原理，调整和配置各部门用地，制定改善土地利用条件和提高土地生产力的各项综合整治措施，最后确定规划方案，并以土地利用总体规划图的形式表示规划成果。指标控制模式指标控制模式是继总体蓝图模式以后，在我国实行改革开放和有计划的商品经济的背景下出现的一种土地利用总体规划模式。其规划方法是根据区域条件和社会经济发展规划，在土地供需分析的基础上，制定规划期间各部门、各类用地的调整控制指标，并逐级下达加以落实。4.1.4国土空间总体规划的模式2024/7/29DesignbyZXSlidePage15规划分区模式国土空间规划分区以全域覆盖、不交叉、不重叠为基本原则，以国土空间的保护与保留、开发与利用两大管控属性为基础，根据分区的战略定位，结合国土空间规划发展策略，明确各分区的核心管控目标和政策导向。“双制度”规划许可管理模式即以“空间用途管制制度”和“审批制度”规划许可管理新模式。用途管制是空间治理的基本规则，审批制度改革是提升空间治理效率的重要途径。CONTENTS目录国土空间总体规划概述01国土空间总体规划编制原则与任务02国土空间总体规划编制内容、步骤与方法03国土空间总体规划成果编制与审批044.2.1国土空间总体规划编制原则2024/7/29DesignbyZXSlidePage17编制原则践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，落实最严格的生态环境保护制度。生态优先、绿色发展以人民对美好生活的向往为目标，坚持增进人民福祉，改善人居环境，提升国土空间品质。以人为本、高质量发展落实主体功能区等国家重大战略，推动国家区域协调发展战略在省域协同实施。区域协调、融合发展立足地区的资源禀赋、发展阶段、重点问题和治理需求，尊重客观规律，体现地方特色。因地制宜、特色发展收集整合覆盖陆海全域、涵盖各类空间资源的基础数据，利用大数据等技术手段分析研判，夯实规划基础。数据驱动、创新发展加强社会协同和公众参与，充分听取公众意见，发挥专家作用，实现共商共治，让规划编制成为凝聚社会共识的平台。共建共治、共享发展4.2.2国土空间总体规划编制任务2024/7/29DesignbyZXSlidePage18对国土空间要素利用进行宏观调控编制和实施国土空间总体规划是政府加强国土空间要素利用宏观调控的主要手段。国土空间总体规划是国民经济和社会发展计划体系的重要组成部分，在国土空间要素利用宏观调控体系中占有不可替代的地位。一是在国民经济各部门之间合理分配自然资源各要素，形成合理的空间类型组合和布局格式。二是对后备自然资源潜力进行综合分析研究，制定相应的配套政策，引导国土空间保护、开发、利用、修复。国家通过国土空间总体规划协调国民经济各部门的国土空间要素利用活动，用统一的总体规划建立适应社会发展需要的合理的国土空间要素结构，在部门间合理分配自然资源。国土空间总体规划是国土空间各要素管理的重要方式，是国土空间各要素管理科学化、法制化的基础，具有严肃的法律地位。国土空间总体规划一经批准，必须严格执行。对国土空间要素利用进行宏观调控对自然资源各要素进行合理利用对国土空间要素利用进行规范监督CONTENTS目录国土空间总体规划概述01国土空间总体规划编制原则与任务02国土空间总体规划编制内容、步骤与方法03国土空间总体规划成果编制与审批044.3.1国土空间总体规划编制内容2024/7/29DesignbyZXSlidePage20基础分析与评价国土空间总体规划的核心内容就是研究如何实现社会经济发展对国土空间要素数量、质量、结构和布局方面的供求平衡，以保证自然资源的可持续利用和社会经济的可持续发展。市县处于国土空间规划的中间层级，是执行国土空间规划和承上启下的重要主体。编制内容区域协同发展空间结构与格局国土空间开发保护总体格局生态、农用地与资源环境保护格局历史文化保护格局空间控制线体系分级分类划定空间控制线统筹划定空间控制线一级空间控制线划定重点规划分区结合地方实际，在上述分区基础上进一步细化落实辖区内国土空间总体规划分区及其保护与发展的管控要求战略与目标国土空间开发保护战略国土空间开发保护目标现状分析、问题识别与形势研判现行规划实施评估资源环境承载能力和国土空间适宜性“双评价”区域协同发展设区市市域统筹交通基础设施网络格局城乡体系与开发利用格局4.3.1国土空间总体规划编制内容2024/7/29DesignbyZXSlidePage21综合支撑体系国土综合整治与生态保护修复综合交通支撑市政基础设施防灾减灾规划生态保护修复国土综合整治建设用地存量更新土地利用优化农业农村发展与农用地保护利用自然资源与生态保护利用农用地资源耕地与永久基本农田保护粮食生产功能区农村居民点建设城镇发展管控体系与管控规则自然资源要素重要生态功能区自然保护地体系生态廊道人口与城镇化水平；中心城区及各乡镇发展；产业发展与平台建设；公共服务设施与社区生活圈；历史文化遗产；城市设计与城乡风貌特色海洋海岛海岸带保护利用（涉海市县编制）海洋功能区划与海域使用/海洋生态系统与海岛海岸带/海洋经济平台与海洋产业布局对乡镇级规划的引导与要求规划保障体系信息平台配套政策评估监测预警机制乡镇级规划范围界定；空间控制线传导；指标体系传导管控体系；市县域层面管控内容与要求4.3.2国土空间总体规划编制的步骤2024/7/29DesignbyZXSlidePage22准备工作成立领导小组：成立以政府主要领导为组长、相关部门主要负责人为成员的领导小组制定工作方案：由自然资源主管部门牵头制定工作方案组建技术团队：组建专业化、综合性、高水平的规划编制技术团队建立公众参与机制：开门编规划，发挥好各相关领域专家作用；采用多种方式和手段，扩大公众和社会各界参与程度基础资料收集：资料收集的过程需要根据规划需解决的国土要素利用问题和规划目标，有针对性地开展4.3.2国土空间总体规划编制的步骤2024/7/29DesignbyZXSlidePage23需要哪些材料？市发展和改革委员会：1）产业发展专项规划；2）产业园区规划及相关资料；3）“十四五”重点项目相关资料。市自然资源局：1）市总体规划；2）近期建设规划；3）各镇总体规划；4）已批复控制性详细规划汇总图；5）综合交通规划；6）市政设施（电力电网、燃气、给排水等）专项规划；7）土地利用现状图；8）省重大建设项目用地规划许可证；9）建设用地规划许可证汇总图；10）拟出让或划拨用地规划设计条件汇总图；11）全市风景名胜区规划；12)土地利用总体规划；13）土地整治专项规划；14）土地储备规划；15）第三次全国国土综合调查数据及变更调查数据；16）村庄和土地复垦情况；17）永久基本农田划定数据库。市生态环境局：1）环境保护规划及其他相关成果；2）生态保护红线划定成果；3）类生态保护区的范围图；4）自然保护区、一级饮用水源保护区等相关资料；5)环境保护、生态保护红线图。市林业局：1）林业保护规划及其他专项规划；2）湿地保护工程规划；3）湿地公园、森林公园等相关资料。市交通局：1）市域公路网规划；2）市汽车站及公交站场等专项规划。

你还能想到哪些？4.3.2国土空间总体规划编制的步骤2024/7/29DesignbyZXSlidePage24专题研究现状评估和风险评估通过资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，分析区域资源环境禀赋特点；从数量、质量、布局、结构、效率等方面，评估国土空间开发保护现状问题和风险挑战。重大问题研究在一定时间、区域和投资范围内，以维护生态安全、促进生态系统良性循环、提高国土空间开发利用的效率和质量为目的，对空间格局失衡、资源利用低效、生态功能退化、生态系统受损的重点区域等问题进行研究重大工程安排依据规划目标和任务，按照工程分布相对集中、整治类型相对综合、基础条件相对较好、综合效益相对较强的原则，对工程目标、建设内容、投资估算、预期效益等提出科学安排和合理布置。生态修复和国土综合整治重大工程安排表4.3.2国土空间总体规划编制的步骤2024/7/29DesignbyZXSlidePage25方案编制规划大纲编制规划方案编制重大工程安排方案论证与社会公示初步规划成果形成后，需在国民经济各部门和各业之间进行反复协调，广泛征求相关部门、下属单位、专家以及社会公众的意见。规划征求意见情况、公众听证材料等是规划报批的要件。成果报批与成果公告国土空间总体规划按照下级服从上级的原则，自下而上审查报批。国土空间总体规划经本级人民政府审查同意后，逐级上报审批机关同级的自然资源行政主管部门审查，自然资源行政主管部门应当根据审查情况和相关部门意见，提出明确的审查结论，提请有批准权的人民政府审批。规划成果经批准后，应向全社会公告；鼓励各级政府对规划成果实施状况进行动态评估、监测和预警并将其纳入国土资源管理的信息化体系。各级规划成果的调整、修改应遵照有关规定进行。4.3.3国土空间总体规划编制的方法常规方法采用先由县级规划，向下分解指标至乡（镇），向上合并指标至地（市）、省的方法，既可避免“自下而上”中的盲目性（如易忽视重点项目用地安排），又可防止“自上而下”操作中的被动性（如指标下达不合理），还可大大缩小传统方法中造成的方法性误差。“县级入手，上下结合”由省级规划编制入手，向两极（中央、基层）合并、分解规划指标，分解指标的主要依据是各县市的GDP、财政税收等经济指标。“省级入手，两头延伸”4.3.3国土空间总体规划编制的方法具体方法国土空间总体规划是由决策者先给出一组理想的目标值(各用地部门期望和预测的值及可持续性国土空间各要素利用所要求的各目标值)，进行系统协调，观察自然系统能否完成各目标以及完成的程度。多目标决策方法首先系统分析包括国土空间系统环境分析、社会经济条件分析和系统内部结构功能分析、国土空间现状分析；其次进行系统综合，包括拟定国土空间利用战略、指标预测等；再次进行系统评价，对规划方案进行初步评价，并进行信息反馈，重新进行系统综合；最后进行系统决策。常用的系统工程的主要方法有模糊聚类分析法、层次分析法、灰色模型法等。系统工程方法多目标决策方法程序图CONTENTS目录国土空间总体规划概述01国土空间总体规划编制原则与任务02国土空间总体规划编制内容、步骤与方法03国土空间总体规划成果编制与审批044.4.1规划成果2024/7/29DesignbyZXSlidePage29报批成果规划文本：应以条款格式表达规划结论，包括文本条文、必要的表格。表达应准确规范、简明扼要。规划图件：包含市域、市辖区、中心城区规划图件。数据库：包括基础空间数据和属性数据。附件：人大常委会审议意见、部门意见、专家论证意见、公众意见及采纳情况等。公众读本将规划的主要内容，涉及城市总体发展以及公众利益、民生保障方面的内容进行表达，包括发展目标、发展愿景、历史文化、公园绿地、公共服务、道路交通等方面。技术成果规划说明：对规划文本的具体说明与解释，主要阐述规划决策的编制基础、分析过程和分析结论，是配合规划文本和图件使用的重要参考。专题报告：为规划编制中形成的有关专题研究报告集分析图件：市域、市辖区、中心城区分析图件。其他材料：支撑规划编制、反映规划意图的各项材料。4.4.2成果评审2024/7/29DesignbyZXSlidePage30审查报批应当提交材料规划文本及说明规划图件专题研究报告规划成果数据库其他材料，包括征求意见及论证情况、国土空间总体规划大纲审查意见及修改落实情况、公众听证材料等。审查的重点内容成果评审现行规划实施评价规划编制原则与指导思想战略定位与规划目标国土空间用途结构、规模、布局和时序自然资源主要指标分解情况规划衔接协调论证情况和公众参与情况规划实施保障措施4.4.2成果评审2024/7/29DesignbyZXSlidePage31审批原则