民政部行业标准《困境儿童风险等级评估规范》编制说明

一、目的意义儿童的生理属性和社会属性都处于相对弱势的地位，需要家庭的关爱、社会的支持和国家的培养，困境儿童因其处于困境状态中则需要更多的关注与支持。为促进儿童福利事业的健康发展、完善困境儿童保障制度，国家颁布了一系列政策文件，如：《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》（国发〔2016〕36号）、《国务院未成年人保护工作领导小组关于加强未成年人保护工作的意见》（国未保组〔2021〕1号）、民政部下发的《关于劳动密集型企业进一步加强农村留守儿童和困境儿童关爱服务工作的指导意见》（民发〔2019〕116号）等。为贯彻落实困境儿童保护相关政策文件精神，把困境儿童保障工作落到实处，首先要做到的就是对困境儿童的精准识别和评估，只有评估出服务对象的困境需求，才能将之后的政策服务覆盖到位，使困境儿童真正享受到政策福利，进而推进社会和谐稳定，解决社会建设中的突出问题。全国各级民政部门和未成年人救助保护机构，贯彻落实国家各级文件要求，坚持主动作为，提升统筹层级、加大投入力度，已建立了一支含儿童督导员、儿童主任、儿童服务社会组织在内的基层工作者队伍。由于困境儿童成因较为复杂，虽然很多基层队伍人员具有较为丰富的工作经验，但在困境儿童风险评估的实际工作中仍存在标准不一致、实际操作有困难的情况。针对上述问题，研制《困境儿童风险等级评估规范》行业标准，运用标准化方法构建困境儿童风险评估工作流程，明确主体责任及要求，是全面落实国家有关文件精神，更好地开展困境儿童风险评估服务工作的创新之举。本标准从困境儿童风险评估的评估原则、评估内容、评估流程及要求等方面，研究制定相应的措施，提出有关要求，以规范困境儿童风险评估服务行为。标准实施后，困境儿童服务工作者可以更迅速地通过调研评估确定困境类型和等级，实现精准排查、精确评估、因人施策，不断提高困境儿童服务工作效率、锻炼困境儿童服务工作者队伍，从而促进儿童福利事业高质量发展。二、任务来源本标准由江苏省民政厅、泰州市民政局、南京市鼓楼区民政局、江苏省质量和标准化研究院、江苏师范大学提出，民政部儿童福利司归口。2021年10月，民政部办公厅关于印发《2021年民政部标准制定计划》的通知（民办发〔2021〕16号），批准立项。标准编制原则1、一致性原则本标准在编制过程中采用与《家庭寄养管理办法》（中华人民共和国民政部令第54号）、《儿童福利机构管理办法》（中华人民共和国民政部令第63号）、民政部《家庭寄养评估标准》、《儿童福利机构基本规范》（MZ/T010-2013）等相关法律法规、标准相一致的原则和方法。2、适用性原则为确保本标准适用于全国民政行业困境儿童风险评估工作，有效提高服务水平，该项标准的制定立足现实需求，在充分研究和分析的基础上，综合考虑我国不同地区困境儿童风险评估工作情况的差异，提出具体的措施和要求，科学、合理地编制了本标准的内容，尽量确保标准具有较高的适用性，便于基层操作。3、规范性原则本标准按照GB/T1.1-2020《标准化工作导则第1部分：标准化文件的结构和起草规则》的规定起草，其结构格式符合相关要求。工作简况（一）成立工作组2021年10月，项目任务下达后，江苏省民政厅儿童处、泰州市民政局、南京市鼓楼区民政局、江苏省质量和标准化研究院、江苏师范大学联合成立了标准起草工作组，召开了标准研制启动会，制定了相应的工作方案和计划，并对标准的框架结构和标准技术内容的确定思路给出了建议。（二）编制过程标准编制工作分三个阶段：第一阶段：前期预研2021年10月-2021年11月，根据国家关于加强困境儿童保障工作的有关文件精神，工作组结合我国困境儿童风险评估工作的实际情况，通过收集和分析研究《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》（国发〔2016〕36号）、《国务院未成年人保护工作领导小组关于加强未成年人保护工作的意见》（国未保组〔2021〕1号）、《儿童福利机构基本规范》（MZ/T010-2013）等法律法规、政策文件及相关标准，掌握大量的一手资料，并结合实际工作经验，在此基础上确定标准化对象，分析标准化需求，建立标准基本框架、确定标准主要技术内容，编制《困境儿童风险等级评估规范》地方标准草案。第二阶段：标准起草（一）2021年11月，标准工作组对标准框架内容进行研讨，并选择贵州、四川、河南、江苏等代表性地区进行了实地调研和网络调研，听取了当地未成年人保护职能部门、未成年人救助保护机构等工作人员的意见和建议，形成了标准的工作组讨论稿（第一稿）。（二）2021年12月，标准工作组邀请了来自北京、湖北、四川等地的从事困境儿童风险等级评估工作的相关专家，在泰州召开标准研讨会。参会专家对标准中的评估内容、评估流程和评估管理等章节进行了重点研讨，并对“困境儿童”、“儿童监护风险”的术语和定义进行了更为准确的界定，形成工作组讨论稿（第二稿）。（三）2022年1月，根据调研收集的意见和建议，工作组对标准的技术内容进行了多次内部研讨，对标准中存在的相同内容的不同说法进行了统一，对评估内容进行了进一步的修改完善，删除人员要求一章，并把人员要求相关内容写入评估流程一章；增加评价与改进一章，形成了工作组讨论稿（第三稿）。（四）2022年1月，工作组在南京召开了《困境儿童风险等级评估规范》行业标准研讨会，会议邀请了来自主管部门、相关院校、科研机构的未成年人保护的专家，对标准中的评估内容、评估流程和评价与改进进行了重点研讨，将评估流程一章改为评估流程与要求，并做进一步细化，形成了工作组讨论稿（第四稿）。（五）2022年3月，工作组在南京召开行业标准《困境儿童风险等级评估规范》工作组内部研讨会，对前一稿的内容进行了优化，结合新颁布实施的《中华人民共和国未成年人保护法》的要求，对监护风险、评估原则、评估流程与要求进行了重点研讨，对量表中的打分项进行重新分类，使得打分要求更具有操作性，形成了工作组讨论稿（第五稿）。（六）2022年6月，标准工作组向44家单位发函，对行业标准《困境儿童风险等级评估规范》（第五稿）开展征求意见工作。（七）2023年11月，在修改意见以及前期调研和随后的内部研讨基础上，修改完善形成了本标准的征求意见稿。五、主要技术内容及其确定依据本标准主要规定的是困境儿童风险等级评估服务的通用要求，适用于全国困境儿童风险评估服务工作，各级未成年人保护职能部门、未成年人救助保护机构、未成年人保护组织以及社会工作机构应以标准要求为指导，在此基础上进行细化。本标准的主要技术内容确定依据为《中华人民共和国未成年人保护法》、《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》（国发〔2016〕36号）、《国务院未成年人保护工作领导小组关于加强未成年人保护工作的意见》（国未保组〔2021〕1号）、民政部《家庭寄养评估标准》、《儿童福利机构基本规范》（MZ/T010-2013）等文件及实际工作经验。本标准的主要技术内容包括困境儿童风险评估的评估原则、评估内容、评估流程及要求、档案管理以及评价与改进等。评估原则包括最有利于未成年人原则、隐私保护原则、精准高效原则；评估内容包括风险类型、风险等级、介入处置原则；评估流程及要求包括评估准备、实施评估、出具报告、动态评估等。六、与现行法律、法规、标准的协调性标准中的技术内容与《中华人民共和国未成年人保护法》《家庭寄养管理办法》（中华人民共和国民政部令第54号）、《儿童福利机构管理办法》（中华人民共和国民政部令第63号）、《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》（国发〔2016〕36号）、民政部《家庭寄养评估标准》《儿童福利机构基本规范》（MZ/T010-2013）等相关法律法规、政策文件和标准保持协调一致，其制定填补了困境儿童风险等级评估领域标准的空白。七、重大分歧意见的处理经过