2.2-我国社会保障的产生与发展

第二节

中国社会保障制度的演变和发展新中国成立前的社会保障新中国成立后的社会保障一、中国古代的社会保障思想与措施（一）古代社会保障思想（二）古代社会保障制度的内容结构（一）古代社会保障思想1、储粮备荒思想和仓储赈灾措施

“国无九年之蓄，曰不足；无六年之蓄，曰急；无三年之蓄，曰国非其国也。————《礼记》“国无三年之食者，国非其国也。家无三年之食者，子非其子也。”————墨子仓储制度，即建立专门的粮仓，储存粮食，用来稳定粮价，借贷或放粮救荒、济贫。战国时期叫平籴仓；汉代称常平仓；隋代设义仓、社仓；唐代设常平仓和义仓；五代后周设惠民仓；宋代推广惠民仓、广惠仓、丰储仓；明代有预备仓、济农仓；清代州、县设常平仓，市、镇设义仓，乡村设社仓，等等。

2、大同仁爱思想和养老慈幼措施

“大道之行也，天下为公，选贤与能，讲信修睦。故人不独亲其亲，不独子其子；使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜寡、孤独、废疾者皆有所养。……是谓大同。———孔子

“伯夷辟纣，居北海之滨，闻文王作，兴曰：”盍归乎来！吾闻西伯善养老者。‘天下有善养老，则仁人以为己归矣。五亩之宅，树墙下以桑，匹妇蚕之，则老者足以衣帛矣。五母鸡，二母彘，无失其时，老者足无失肉矣。百亩之田，匹夫耕之，八口之家足以无饥矣。所谓西伯善养老者，制其田里，教之树畜，导其妻子使养其老。五十非帛不暖，七十非肉不饱，不暖不饱，谓之冻馁，文王之民无冻馁之老者，此之谓也。————孟子《尽心上篇》文王兴、善养老，民归之如水之就下，遂能以百里而王，，在要求家庭担负主要保障功能的同时，历代统治者也重视社会的责任，采取了一系列政策措施以弥补家庭功能之不足。自唐虞起，中央就设有九官，其中司徒，专门处理百姓事务，如《周礼》记载大司徒以保息六券万民，其保息六券是：一曰慈幼；二曰养老；三日赈穷；四曰恤贫；五曰宽疾；六曰安富子。3、患难相恤主张和邻里互助措施北宋大臣吕大防、吕大临兄弟俩在自己家乡蓝田（今陕西省内）与邻里亲友共同制定的《乡约》（也称《吕氏乡约》或《蓝田乡约》）把社会民众相互帮助的要求用契约规范的形式确定下来。《乡约》的主要内容是：德业相劝，过失相规，礼俗相交，患难相恤。王阳明亲自拟定的《南赣乡约》进一步规定了“死丧相助，患难相恤，善相劝勉，恶相告诫，息讼罢争，讲信修睦”的互助内容。与患难相恤主张相关联的民众互助互济的保障措施在古代就已出现，如邻里相帮操办丧葬事宜等，体现了众人出力帮助苦主分担灾难的思想，而最能反映这一思想的互助保障措施是社仓制度。社仓是仓储制度中的一种形式。它是以民间力量为主兴办的一种互助互济性质的备荒仓储。社仓始于隋代，《隋书？长孙平传》载：“开皇三年……奏令民间每秋家出粟麦一石以下，贫富差等，储之闾巷，以备凶年”。《明史》载：弘治中，江西巡抚林俊上书请建常平仓和社仓。明嘉靖八年，乃令各抚、按设社仓。以20至30家为一社，择家殷实而有义行者1人为社首，处事公平者1人为社正，能书算者1人为社副。每户按出谷多少分为上、中、下三等。每户每年出谷1至4斗，每斗外加损耗5合。遇灾荒年，上户需借谷者，可酌情贷之，有收成后还仓；中、下户需借谷者，可酌情赈给，不必还仓。

4、关怀弱者的思想和居养机构的兴办孔子大同思想中包含“矜寡、孤独、废疾者皆有所养”的主张；管子《五辅篇》主张养长老，慈幼孤，恤鳏寡，问疾病，吊祸丧中国古代有一种收养抚恤孤寡、流浪、乞讨人员的“居养”制度。居养制度产生于汉代，起初是一种暂时性的收养行为，宋代以后社会上出现一种固定的居养机构如居养院、安济坊、福田院和漏泽园等，专为收容流民、乞丐和鳏、寡、孤、独、残疾无依者。明清以后，为弱者提供院内救济的居养机构较为普遍，如明朝朱元璋于洪武三年，命令全国州县普设惠民药局，此外还设置栖流所、养济院等，给贫困病疾者以救济。明英宗时，设置东、南、西、北四座“福田院”，共计收容300人，每年国库拿出500—800万两白银，安置贫疾者和解决鳏、寡、孤、独者的基本生活问题。清自雍正起，在各地设置普育堂，其中育婴堂负责收容和养育弃婴，普济堂为老年、残疾无依靠者提供住院救济。

（二）中国传统社会保障制度的内容结构三个层次八个基本方面三个层次：国家、社会、宗族国家是社会保障的责任主体,对传统社会保障制度的形成、发展起了主要的作用。国家不仅出资兴办并掌控常平仓、六疾馆、孤独园、居养院、福田院、养济院、惠民药局、工艺局、贫民习艺所等社会保障机构,直接承担了备荒救灾、养老扶幼、医治病残、收养贫困的责任,而且还呼吁社会、宗族从事社会救济活动,甚至通过调拨资金等方式支持民间慈善事业而社会与宗族也积极响应国家的号召,以官方宣扬的意识形态为主导,广泛利用各种资源,设立育婴堂、普济堂、清节堂、恤嫠会、保婴会、施棺局、义庄等慈善机构与团体,针对社区弱势人群或宗族贫困成员各有侧重地开展社会救济,从而有效地补充了国家的不足,成为传统社会保障事业的重要组成部分。八个基本方面：1、灾荒救助“荒政”,包括灾前预防(兴修水利、设立常平仓、义仓、社仓等)、灾中救济(调粟、移民就粟、安置流民、赈济、以工代赈、养恤、蠲免等)与灾后重建(贷种、贷牛、垦荒等)等方面2、救治贫病包括医病和扶残《周礼》中专设有“医师”、“疾医”官职。《管子》要求实行“九惠之教”,其中“养疾”一项即要求政府将身患残疾、生活不能自理者收养在“疾馆”中,终身侍养。南朝齐代设有“六疾馆”,专门收养贫病之人。唐朝寺院设“悲田养病坊”,后改由国家主持,功能与“六疾馆”大致相同。宋代以后,政府设立“惠民药局”,为贫民医病提供方便。而民间社会也设立慈善机构对贫病、残疾之人施医施药,为救治贫病之民发挥了重要作用。3、救助鳏寡孤独明代朱元璋更要求:“天下郡县立孤老院。”《大明律》中规定:“凡鳏寡孤独及笃疾之人贫穷无亲属依倚不能自存,所在官司应收养而不收养者,杖六十。若应给衣粮而官吏克减者以监守自盗论。4、养老

《周礼》将“养老”作为保护生息百姓的“六政”之一,养老事务有专门官员负责,每年举行隆重的养老仪式,老年人及其家属可享受免除赋役的待。西汉以后,在养老方面实行存问制度、“高年赐王杖”制度等,并对他们进行物质赏赐和给予优免赋役、量刑从轻等法律方面的优遇。汉文帝时还颁发“养老令”,要求地方官经常慰问老年人,并对他们赐予米、肉、酒、帛、絮等衣食。南北朝时期,开始出现了收养孤贫老人的“孤独园”。宋代以后,设立福田院、孤老院、养济院等机构专门收养贫困老人成为常制。朱元璋统治时期,是否设立养济院以及养济院经营好坏,成为地方官考核的重要依据。清代由于养济院功能的逐渐衰败,又由民间建立普济堂以补养济院的不足。与此同时,宗族义庄对本族鳏寡老人按期发放赡养费用,使其不致流落外乞,有力地补充了政府养老设施的不足。5、育婴清代育婴机构大致可分为两类：一种是育婴堂,从京师、省城至府县城市均设有,构建房舍,雇佣乳妇,收养弃婴。在江南地区,甚至一些市镇也设有育婴堂,并在僻远乡村设立育婴堂派驻机构“留婴所”、“接婴所”,收送乡村的弃婴,从而构成覆盖城乡的育婴网络体系。一种是保婴会,是江南地区自清代中期以后出现的、与育婴堂运作方式不同但又互为补充的新的民间育婴团体。6、助学宋元以后,政府备有学田、膏火田等公产收入作为膳廪支持;而地方社会与宗族义庄也建立义田、义学、贡士庄等,为地方或族内贫寒子弟的学业、举业提供支持。苏州范仲淹创建范氏义庄,除设义学外,还有对读书、参加科举考试的同族子弟予以钱、米资助的规定7、救济失业晚清工商业者为了规避包括失业在内的各种生存风险,积极构建更加完善的保障体系,如明清苏州碑刻中所见布业经义公所、绸缎业七襄公所等议定的同业伙友之间的互助救济,实是与宗族血缘保障系统不同的另一种保障体系,即以业缘为纽带的社会保障。如七襄公所规定:“如同业中有老病废疾不能谋生者,有鳏寡孤独无所倚藉者,有异乡远客贫困不能归里者,由各肆报之公局,令司月者核实,于公费中量为资助。”有些工商业组织还为同行失业人员创造再就业机会,如苏州兴复公所:“经同业公议,停收学徒,俾使失业各伙,即可设法安插,不致有流离失所之苦。”⑦8、优抚优恤《管子》主张实行九种惠民的措施,其中有“接绝”一项,即士民死《三国志·魏书》中说到对于“力战死事者,皆如旧科,勿有所漏”说明此前各王朝对于战死沙场的军人是有专门抚恤规定的。明朝时立有《优给优养条例》,是关于军人优抚方面的律令记载。条例对军人待遇有明确规定,其中包括:武官残疾者月给米三石优养,京卫官老疾无子孙者,全俸优养。军士阵亡,有妻者月粮全给,三年后守节无依者,月给米六斗终身。清代军队有绿营和八旗的区别,由于清朝统治者实行种族歧视政策,绿营兵享受的待遇往往只有八旗兵的一半。八旗军官战死不但能得到高额恤银,子女也可荫职,而抚恤待遇的高低也与官阶紧密联系,如品级较高的都统战死,其恤银可达1000~1200两,但普通士兵战死,则根据兵种的不同,往往只有数十两至二百两不二、中国近代的社会保障1、时间国民政府时期2、背景经济背景：经济落后，通货膨胀政治背景：抗日战争，国统区与中国共产党特区并存，国统区内军阀独立社会背景：因为战争、通货膨胀等因素，人民群众生活动荡、贫穷、困苦不堪3、内容

抗日战争时期，我们党领导下的陕甘宁边区制定了《陕甘宁边区劳动条例》，晋察冀根据地制定了《边区政府工作人员伤亡褒恤条例》。1948年12月，新中国解放前，东北解放区颁布试行了《东北公营企业战时暂行劳动保险条例》，并于1949年7月扩大到东北解放区所有公营企业，这是人民政权第一个统一制度、统一管理的劳动保险制度。3、内容

国民党政府曾数次提出创办劳工保险，并公布过《暂行工厂通则》（后改为《工厂条例》）和《监察工厂条例》，但由于军阀割据、政局不稳、政令不畅，各地未认真执行。

我们党中央却颁布了一系列法律，我们在苏区，即1931年成立的中华苏维埃共和国，建立工农革命政府，颁布了《中华苏维埃共和国劳动法》，成为中国历史上第一部维护工人阶级利益的劳动立法。《苏维埃共和国宪法大纲》规定八小时工作制。抗日战争时期，我们党领导下的陕甘宁边区制定了《陕甘宁边区劳动条例》，晋察冀根据地制定了《边区政府工作人员伤亡褒恤条例》。1948年12月，新中国解放前，东北解放区颁布试行了《东北公营企业战时暂行劳动保险条例》，并于1949年7月扩大到东北解放区所有公营企业，这是人民政权第一个统一制度、统一管理的劳动保险制度。4、评价比中国古代社会保障要丰富，从社会救助扩展到了保险等内容;富有人道主义关怀，如八小时工作制;由于抗日战争，内战等原因，与同期国外社会保障制度相比仍属落后;我们党是工人阶级政党四、中国当代社会保障的初建

（1949-1966年）1、背景（1）经济背景：计划经济体制，国家倾向于用计划理性主导制度设计、“父爱主义”盛行（2）政治背景：中国共产党一党执政，八大民主党派参政，政治上照搬苏联模式（3）社会背景：国家范围内实行平均主义，基本消除了表面上的贫富分化，社会结构呈现两个阶级（工人阶级、农民阶级），一个阶层（知识份子阶层）2、内容：两项主体，三项补充两项主体：A、企业职工的劳动保险B、国家机关、事业单位的社会保障三项补充：C、农村社队集体保障D、社会救济E、对革命军人的优待和抚恤（1）企业职工的劳动保险政务院于1951年颁布了适用于国营、公私合营、私营企业和合作社的全国统一的《中华人民共和国劳动保险条例》具体规定了职工在疾病、伤残、死亡、生育及年老后获得必要物质帮助的办法，同时规定职工供养直系亲属吼可以享受一定的保险待遇。这是新中国第一部全国统一的社会保障法规。

根据此条例，国有大中型企业大部分都举办了以本单位职工为对象的福利事业，即职工福利。（2）企业职工的劳动保险

企业职工保险经费从企业收益中直接提取，自行组织实施，封闭式运营。当企业收益不足以支撑单位保障时，国家财政通过补贴的方式来给予最后保证。

由于福利设施的运营和管理，福利补贴都需企业支出，归企业所有，最终形成了企业办社会的局面。这一块也成为了中国社会保障制度的主体。（3）国家机关、事业单位的社会保障

国家机关、事业单位单独制定政策，单独管理，与企业不同。1950年以后，我国先后制定发布了《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》（1950）、《关于人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家机关工作人员实行公费医疗预防措施的指示》（1952）《关于各级人民政府工作人员在患病期间待遇暂行办法》（1952）、《关于女工生育假期的通知》（1955）等，对机关、事业单位工作人员的保险作了较详尽的规定

国家机关、事业单位的社会保障，以政府财政拨款为基础，由政府主管部门直接实施，其待遇水平略高于企业保险。。

（4）农村集体保障农村集体以社队为单位，农村居民通过所在社队集体获得的有关社会保障。主要包括合作医疗、五保户供养及其他福利。

经济来源：社队集体单位统一核算中的统一提留。（5）社会救济和社会福利（A、初期

对象：城市贫民、失业人员、无业游民、孤老残幼、国民党散兵游勇；农村饥饿乞讨的灾民、难民

任务：帮助他们解决吃穿住问题，进一步帮助他们安家落户，创造就业条件，担负部分对象教育改造任务B、50年代中期及之后

对象：增加年老体弱的摊贩、人力三轮车工人、失业雇员、家庭困难户、犯罪分子家属；

救济方针：生产自救、群众互助，辅之以政府必要的政府救济；

国家救济分为长期的定量救济和短期的临时救济。城市两者兼有，农村主要是临时救济；（6）对革命军人的优待和抚恤第二次国内革命战争时期，中华全国苏维埃代表大会颁布了《中国工农红军优待条例》，初步建立了对军人的社会保障制度。

建国后，军人的社会保障制度不断得到健全和发展，如《中华人民共和国兵役法》、《关于军队干部退休的暂行规定》、《军人抚恤优待条例》4、对初建阶段的评价一套与计划经济相适应的社会保障制度

国家负责：是一种国家单位保障制，有基金，有管理，有监督，并且基金的收集、管理和监督是分离的；

单位包办：单位作用十分重要，城市居民除了价格补贴，几乎所有生活保障事务均是通过所在单位来获得的；乡村，灾民接受灾害救助外，也是依靠集体经济组织的分配和福利来获得生计与疾病医疗保障覆盖不均：一方面，保障范围广泛，项目多、覆盖面广，是一种不分险种的“一揽子”保险计划；另一方面，优势项目只覆盖部分人（城镇人口），同时认为社会主义没有失业，所以没有失业保险项目，与当时中国的高就业政策或者说是“零失业”政策是相一致的。

板块结构：国家保障、城镇单位保障、农村集体保障三大板块，相互分割，各司其职封闭运行。在国家单位保障制度下，制度的实施过程式完全封闭，各单位只对本单位的成员负责，一些集体福利设施即使闲置也不会对其他单位开放。属于一种企业保险和社会保险混合的体制缺点：缺乏效率是一种权利义务单向（个人无须承担直接义务），缺乏社会组织参与的保障；城市劳动者低工资，多福利。保障和就业无法分离。

水平低下。总体水平低下，但局部高福利。

五、中国当代社会保障的倒退

(1966年至1976年）1、背景（1）经济背景：城镇经济成分，国有经济一统天下；农村则全面进入“一大二公”的公社会化时期（2）政治背景：无产阶级文化大革命，政治生活遭受重大破坏（3）社会背景：强调意识形态至上，串联，闹革命2、内

容（1）职工社会保障管理体制出现倒退：从由政府、工会分工合作的社会化管理模式倒退到由政府一家做主的集权化管理模式。由于文化大革命期间，各级工会组织遭受到严重冲击致使瘫痪，劳动保障领导机关的功能无法履行。1968年国家计委劳动局发出通知，要求各地劳动部门把劳动保险工作统管起来，各地由此形成了政府部门独揽社会保险业务，劳动部门集劳动保险政策制定、业务管理和监督多种职能于一身的管理格局（2）职工社会保障资金筹集方式出现了倒退：从由企业按比例提取劳动保险金统筹使用的社会保险形式退到在企业营业外列支的企业保险形式。1969年2月，国家财政部颁布发《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》规定：国营企业一律停止提取劳动保险金，企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支在营业外列支。这一做法使社会保险丧失了统筹调剂的职能，变成了“企业保险”。（3）企业用工制度方面出现了倒退。一方面，正常的社会保障业务被破坏，社会保险机构被撤销，致使大批具备退休、退职条件的企业职工没有及时退出生产领域；另一方面，上山下乡运动致使千百万青年学生至农村就业，企业得不至劳动生力军补充和更新。4、评

价

这种企业劳动保险是一种没有积累的保险，表面看，国有企业是社会保障的责任主体，但实质上，企业支付给职工的保险金最终由国家承担。因此，中国劳动保险的实质是前苏联的“国家保险”，不过表现为给付由企业发放。

在这种背景下，中国社会福利分为两部分：一部是企业福利，一部分才是真正的社会福利，由于企业福利由并非为独立利益主体的国家企业负担，因此，企业竞相提高本单位福利水平，因此，中国企业福利过度，但社会福利不足。六、中国当代社会保障的改革

（20世纪80年代中期至今）

1、背

景（1）经济背景：我国由计划经济向市场经济发生转化，市场经济下企业主体发育（2）政治背景：中国共产党是我国的执政党，党开始由强调革命性，转变为开始强调执政性（3）社会背景：社会发展呈现出“去总体化”形态，越来越多的社会组织开始发育，同时社会对社会保障的呼声越来越高2、内容（1）第一阶段：准备阶段（1978—1985）

具体内容A、1978年3月5日，五届人大一次会议通过《中华人民共和国宪法》修正案，1982年，五届人大五次会议通过的新的《中华人民共和国宪法》修正案均对劳动者休息、休养、国家机关企事业单位职工的退休保障、公民在养老、疾病或丧失劳动能力情况下有从国家和社会获得物质帮助的权利、公民教育、妇女权益等做了规定。B、国家重设民政部，主管全国社会救济、社会福利、优抚安置等事务，劳动部分工作恢复。C、颁布了一系列法规政策，涉及退休制度、收入分配制度、劳动制度等内容，如1978年5月《关于工人退休、退职的暂行办法》，恢复了工人退休养老制，1980年《关于老干部离职休养的暂行规定》，确立了离休制。D、个别地区尝试改进传统的国家—单位保障制度。由于经济改革推动，部分单位负担加重，这时一些单位开始尝到试让职工负担部分费用。

评

价：

A、传统的国家—单位保障制度没有改变；B、但发生了一定的变化，如果说文革时期的倒退，是国家—单位保障重心向单位转移的时期，那么，这一时期仍然巩固着这一制度，但发生了一些细微变化。C、这一阶段是否就是我国社会保障改革的开始，学术界存在争议。（2）第二阶段：缓慢生长（1986—1993）

A、提出社会保障概念。1986年4月12日，六届全国人大四次会议通过《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划》提出了“社会保障”概念，并且单独设章阐述了社会保障的改革和社会化问题，社会保障作为计划经济时代国家负责、单位包办保障制的对立物，被正式载入国家发展计划。B、与国有企业配套。1986年7月12日，国务院颁布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，规定劳动合同制工人的养老保险费由企业和工人本人分担缴纳，其中企业缴纳数额为劳动合同制工人工资总额的15%左右，工人缴纳数额不超过本人工资的3%。这实质上明确规定了用劳动合同制取代了计划经济时代的“铁饭碗”，而且规定了合同制工人的退休养老实行社会统筹，并由企业和个人分担缴纳保险费。C、与外商投资情况相适应。1986年11月10日，劳动人事部颁布《关于外商投资企业用人自主权和职工工资、保险福利费用的规定》，强调外资金企业必须缴纳中方职工退休养老基金和待业保险基金我，这实质上意味着国家在承认经济结构多元化条件下对劳动者社会保障权益的维护。D、农村扶贫开发加强。国家开始在农村推进中央政府主导下的全方位、多层次的扶贫任务。通过兴办经济实体、技术帮助、培训等方式，帮助农村脱贫致富。评

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A、这一阶段的目标和重点在城市是为国有企业改革配套，在农村则是为了缓解贫困地区的乡村贫困。B、其中，城市社会保障改革与国有企业改革密切相关，一方面，标志着原有的国家—单位制开始被摒弃，另一方面又不可避免地使社会保障改革被告打上深厚的为国有企业改革配套的烙印。C、正因为如此，社会从属配套地位，使其改革不够完整。第三阶段：急剧变革（1993—1998）

具体内容A、1993年11月14日，党的十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》为主要标志，社会保障制度被告确认为市场经济正常运转的体制之一，社会保障被界定为市场经济体系的五大支柱之一。《决定》规定了“社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障”，“实行社会统筹和个人账户相结合”。B、养老保险。1995年，国务院发出《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，确立了社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度模式。这套方案提供了劳动部和体改委两套方案。C、医疗保险。1994年，国务院发出《关于江苏省镇江市、江西省九江市职工医疗保障制度改革试点方案的批复》，确定了医疗保障改革试验方案，称为两江试点。D、住房保障：1994年7月18日，国务院发布《关于深化城镇住房房制度改革的决定》，同年11月23日，财政部、国务院住房制度改革领导小组、中国人民银行颁发《建立住房公积金制度的暂行规定》。E、农村保障：1994年1月23日，国务院颁布《农村五保供养条例》，农村五保供养工作走向规范化，同年4月15日，国务院还发布了《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000）》。

评论A、这一阶段的社会保障改革随着市场经济改革步伐的加快而加快，体现了为市场经济改革服务的特色。B、改革的重点领域是养老保险改革和医疗改革，新旧保障制度并存在彼此消长。C、改革的进程表现出了急剧性，一方面推进了社会保障改革事业，但另一方面，也因效率过于优先和强调个人责任引发了一些矛盾。第四阶段：全面建设（1998—2010）

内容A、1998年3月，新一届中央政府在保留民政部的同时，新组建了劳动与社会保障部，统一了社会保险的管理体制，由此，劳动与社会保障部统管全国劳动和社会保险工作，民政部管社会救助、社会福利、优抚安置工作；B、养老保险行业统筹被取消。原来电力、煤炭、水利、交通的行业统筹，条块分割现象得以纠正。C、确立了“两个保障”和“三条保障线”。“两个保障”指确保国有企业下岗职工基本生活费，确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放；“三条保障线”指国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险、城市居民最低生活保障制度三条保障线。D、社会保障从此全面走向社会化与去单位化，建立独立于企事业单位之外的社会保障体系、筹资渠道多元化、管理服务社会化，成为改革旧的社会保障制度和建设新型社会保障制度的明确目标。E、农村保障：2006年1月21日，国务院颁布《农村五保供养工作条例》（1994年1月23日发布的《农村五保供养鸡工作条例》）使农村五保制度实现了由农民供养向农民供养向财政供养的重大转变。2003年11月18日，民政部、卫生部、财政部发出《关于实施农村医疗救助的意见》，中央财政直接出面推进农村新型合作医疗试点。评

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A、这一阶段是社会保障制度建设取得重要进展的时期。B、这一阶段确立了公平价值取向与全面协调发展的建制理念，且国家财政投入逐年加大，法制化建设明显进步，从而实现了从被动配套到主动建设、从单向推进到综合推进，从双轨并存到全面建设新制度的转变。C、由此国家—社会保障机制建立，替代了国家—单位保障机制。

第五阶段：法治时代（2010—）

内容:2010年《社会保险法》

通过２０１０年１０月２８日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过，《中华人民共和国社会保险法》自２０１１年７月１日起施行。三年历程，争议很多。早在1994年初，《社会保险法》就已被全国人大列入了当届必须制定的115部法律规划中社会保险法的亮点：一是，以法律形式确立了我国覆盖城乡全体居民的社保体系，是一个非常大的成就；二是体现了统筹城乡的原则；三是突出了保护参保人员的合法权利。评价：有进步，也有遗憾。

三、总结中国社会保障制度改革开放前：国家—单位保障制改革开放后：国家—社会保障制按照年代划分（粗分和细分）按照城乡划分按照社会保障项目划分按照关键事件划分国家—单位保障制的形成与发展国家—单位保障制的创建（1949—1956）国家—单位保障制的调整（1957—1968）国家—单位保障制责任中心的转移（1969—1985）国家—单位保障制向国家—社会保障制迈进（1986年以来）国家——单位保障制框架与特色国家保障板块农村集体保障板块城镇单位保障板块框架

国家保障板块城镇单位保障板块农村集体保障板块特色国家负责单位包办板块分割封闭运行全面保障二、转型时期的制度变革

----国家—社会保障制的基本确立

制度转型的时代背景经济改革所带来的变化动摇了国家—单位保障制的经济基础与社会基础国家—单位保障制自身亦存在着缺陷，并在实践中造成日益严重的负面影响。转型时期的制度变革

----国家—社会保障制的基本确立制度转型的简要历程第一阶段（1986—1993），重点是为国有企业改革配套和缓解乡村贫困问题，国家—单位保障制在延续，但国家—社会保障制开始生长。第二阶段（1993—1997），社会保障成为市场经济体系的重要支柱，国家—单位保障制和国家—社会保障制并存，但此消彼长。第三阶段（1998年以来）社会保障逐渐成为一项基本的社会制度，国家—社会保障制的特色日益明显地得到体现。两种社会保障制度的比较共性：国家主导社会保障制度安排；

政府直接干预；

国家和政府承担建设和发展的主要责任

区别：1951年颁布《劳动保险条例》1978年制定104号文1993年和1994年设计社会保障改革大思路2000年策划完善城镇社会保障体系附：中国社会保障历史上不该忘却的大事1951年颁布《劳动保险条例》中国社会保障历史上不该忘却的大事1951年2月政务院颁布〈中华人民共和国劳动保险条例〉1951年3月1日正式实施劳动保险待遇包括伤残、死亡、疾病、养老、生育及供养直系亲属待遇等方面，短期待遇企业支付，长期待遇基金支付。对供养直系亲属规定劳动保险待遇，是劳动保险制度的一大特色，包括医疗待遇、死亡待遇、生育待遇。劳动保险待遇中的部分项目是根据职工是否加入工会组织而有所区别的。劳动保险待遇项目中不含失业。（为什么？）劳动保险的实施范围只覆盖企业职工。“文革”前，劳动保险事业统一由中华全国总工会负责，费用来源于企业缴纳的劳动保险金，费率为3%。“文革”后，负责执行劳动保险事务的工会各级组织瘫痪，费用由企业营业外列支。企业直接支付劳动保险基金支付负伤待遇1.因公负伤：全部诊疗费，药费，住院费，住院时的膳费与就医路费，全额发给工资2.非因公负伤：诊疗费，手术费，住院费及普通药费，病伤假期工资非因工负伤（医疗期连续6个月以上者）；救济费残废待遇1.因工负伤致残：抚恤费或补助费2.因病或非因工致残；救济费疾病待遇1.诊疗费，手术费，住院费及普通药费2.病伤假工资1.本人负担贵重药费，住院膳费及就医路费确有困难；酌予补助2.疾病救济费死亡待遇丧葬费（仅限因公死亡）1.抚恤费（因公死亡或因工全残后死亡）2.丧葬补助费和救济费养老待遇照发工资（已符合退休养老条件但仍被企业留用，1958年取消）1.退职养老补助费2.在职养老补助费（1958年取消）生育待遇1.产假工资2.检查费和接生费生育补助费供养直系金属待遇1.免费诊疗，并负担一半手术费和普通药费2.丧葬费1.抚恤费或救济费2.丧葬补助费3.生育补助费资料：1951年《劳动保险条例》1978年104号文新亮点1978年104号文是中组部和国家劳动总局会同有关部门共同起草的《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》其亮点有：——分别规定了干部和工人的退休与退职条件。干部退休的条件是：男年满60周岁，女年满55周岁，参加革命工作满10年；完全丧失工作能力的，年龄各放宽10岁。工人退休的条件式：男年满60周岁，女年满50周岁，连续工龄年满10年；从事特殊工种或岗位的，年龄各放宽5岁——规定了最低退休金标准。无论是干部工人，退休金低于35元的，均按35元计发——对战斗英雄，劳动模范等有特殊贡献的干部和工人，从优计发退休待遇，浮动标准为退休金的5%至15%.——允许子女顶替，即工人退休后，其1名子女顶替到国营企业工作（该项政策于1986年废止）——改变退职待遇支付方式，把一次性支付改为按月发放给生活费，干部和工人的标准都一样，即为本人工资的40%.资料：1978年104号文退休和退职退休和退职是两种不同的概念退休：职工因年老或病残完全丧失劳动能力而退出工作岗位，按规定定期领取生活费用，养老休息的法律行为。凡达到一定的年龄和工龄，或具有较长工龄因身体衰弱丧失劳动能力不能继续工作的，或因公残废完全丧失劳动能力的，都可以退休。退休职工按照规定的标准领取退休费，直到本人去世为止。退职：对已经达到退休年龄，但连续工龄较短，不够退休条件，或经医院证明完全丧失劳动能力，又不具备退休条件的，可以办理退职。退职可领取退职生活费，并享有医疗和死亡待遇。返回

1993-1994年社会保障改革大思路（一）资料：1993-1994年1993年和1994年是我国社会保障决策最为关键的两个年头，社会保障在这两年中激烈辩论中敲定。社会统筹部分

退休费用社会统筹：始于1983年的退休费用的统筹经过10年的改革到1993年取得了巨大的成绩，到1993年末，全国共有50多万户企业参加退休费用的社会统筹，涉及在职职工7800多万人，离退休人员1700多万人医疗费用社会统筹：医疗费用的社会统筹到1993年，全国共有16个省，直辖市的88个市县和28个系统（行业）开展了中小企业大病医疗费用社会统筹，参加统筹的职工为27.2万人。失业保险部分

1993年4月《国有企业职工待业保险规定》开始实施1993-1994年社会保障改革大思路（二）资料：1993-1994年养老金计发办法改革部分：

1993年10月，劳动部正式发布《关于基本养老金计发办法改革试点工作的通知》对养老金的计发方法进行了新的改革，即把养老金分成两部分：第一部分是同本地区的社会平均工资挂钩，计发标准为省、自治区、直辖市职工平均工资的25%；第二部分同职工本人的缴费工资和缴费年限挂钩，每缴费一年按1%计算。资料：2000年中国社会保障

2000年是中国社会保障年，年底，国务院发布了《完善城镇社会保障体系试点方案》，基本完成了各项制度的统一：养老金制度改革从分散走向统一

1997年7月《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》医疗保障制度改革启航

1998年11月《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》失业保险确定

1999年《失业保险条例》工伤保险

2003年《工伤保险条例》(1996年,有试行条例)生育保险

1995年1月《企业职工生育保险试行办法》城镇最低生活保障制度

1997年8月《国务院关于在各地建立城镇居民最低生活保障制度的通知》社会保障改革研讨热

资料拖欠养老金的原因劳动部分析：1.部分企业生产经营困难，欠发或减发了应由本企业支付的养老金。2.部分企业长期不缴纳养老保险费，社会保险机构停止支付养老金。3.社会保险机构拨付不到位造成短期拖欠。财政部分析：1.养老基金被挤占挪用，在一些地方“有账无钱”。2.统筹层次低，基金不能调剂使用。3.一些地区难以落实国家出台的养老金正常调整政策。第四节社会保障与经济发展在人类社会的发展进程中，社会保障是伴随着社会经济的发展而不断发展起来的。在社会保障制度发展的诸多因素中，经济因素始终是一个极为重要的制约因素。两者的关系如下：一、经济发展对社会保障制度的影响经济发展制约着社会保障的发展，经济发展为社会保障提供着相应的财政基础。

(1) 经济发展水平制约着社会保障的规模及水平。(2) 经济发展水平制约着社会保障的体系结构。(3) 经济发展水平决定着社会保障的待遇标准。(4) 经济发展水平制约着社会保障制度的功能及宗旨。二、社会保障制度对经济发展的影响1．保证劳动力的再生产是社会保障制度的重要功能之一。社会再生产是物质产品再生产和劳动力再生产的统一。劳动力再生产又是社会再生产过程得以顺利进行的保证，是经济发展的重要形式和必备条件。主要表现在三个方面：一是为暂时离开生产领域的失业劳动者提供基本生活保障，使其体力和智力得到维持和发展，为经济发展提供劳动力后备力量；二是有利于解决劳动力在疾病和工伤期间的生活和医疗困难，为其恢复健康，重返工作岗位创造条件；三是通过技能培训等保障方式，使劳动者的智力再生产得以进行，进而使劳动者的劳动技能不断提高，为其重新就业创造条件。因此，社会保障制度具有保证劳动力再生产的重要作用，是社会再生产的保证机制。2