【PPP模式在公路基础建设中物有所值评价案例探析：以公路工程为例13000字（论文）】

PPP模式在公路基础建设中物有所值评价案例分析—以公路工程为例摘要PPP(Public-Private-Partnership)，就是政府与民间机构建立合作关系共同经营项目建设的一种模式，这种模式的建立主要是因为政府出于避免财政负担过于繁重，将公共基础设施建设项目交由私营企业负责，由私营企业提供服务的一种新型基建项目建设模式。政府通过PPP模式吸引和鼓励社会资本方参与到基础设施建设项目中已成为近年来基建项目建设的主流趋势。但一个项目只有满足物有所值的标准要求，才可以引入PPP模式来进行经营。为了更好的指导PPP模式的应用，我国在2015年时正式实施了《PPP物有所值评价指引(试行)》，这份文件的下发规定了在制定PPP模式使用决策之前，必须对项目进行定性分析为主的物有所值评价，同时，各个地方政府还需要辅以一定的定量评价方法，以此来对当地的发展实情有准确的评估。但物有所值评价在我国PPP项目应用中仍处于初级阶段。因此有必要对高速公路PPP项目物有所值评价进行研究，探究其评价过程，挖掘其机制体系现有的不足之处，给出针对性改进建议，以此来进一步完善我国的PPP项目物有所值评价体系，也为地方政府开展PPP项目物有所值的评价提供一定的思路。本文以W市集凉公路PPP项目物有所值评价为例，深入挖掘该项目的物有所值评价应用中产生的不足，并对各个不足产生的原因进行全面分析，据此提出改进建议。文章结尾，我们对本次研究内容坐了全面的梳理，总结出本文的结论，并对PPP项目后续VFM评价的实践应用研究做了后续的展望。关键词：PPP项目，物有所值，定性评价目录TOC\o"1-3"\h\u253211绪论 1131191.1研究背景及意义 1140931.1.1研究背景 1247441.1.2研究意义 1190621.2国内外研究情况 220771.2.1国外研究情况 243831.2.2国内研究情况 3221811.3研究内容和研究方法 3125781.3.1研究内容 3313451.3.2研究方法 4180142PPP模式下公路基建项目中VFM因素的理论基础 552372.1PPP模式理论概述 5226002.1.1PPP模式概述 5305832.1.2PPP模式特征 5151422.2PPP模式的优势 5104512.3PPP模式下物有所值的定义 682673W市集凉公路PPP项目案例分析 7308073.1案例背景 7299643.2物有所值评价流程 7286243.2.1评价流程 7282953.2.2评分标准 8205943.2.3评价指标及权重 8169193.2.4评价结果 9121684PPP项目物有所值评价所存在的问题、原因及对策 1115394.1物有所值评价存在的问题 11134014.1.1专家选取标准缺乏科学性 11106134.1.2物有所值评价指标的选取不够完善 11188104.1.3专家打分随意性强 12113374.1.4评价过程存在缺陷 12144544.2物有所值评价问题的成因 12160254.2.1物有所值评价方法缺乏实践验证 1248334.2.2地方政府对PPP模式缺乏正确的认识 13281294.2.3物有所值评价方法存在缺陷 13290634.3物有所值评价的对策 1351444.3.1细化评价指标及内容 1385874.3.2建立健全监督管理机制 14247554.3.3建立动态的物有所值评价机制 15225034.3.4加强评估行业管理 15211725结论与期望 1614745.1研究结论 16297405.2不足与期望 1627357参考文献 191绪论研究背景及意义研究背景公私合营模式（Public-PrivatePartnership，PPP）最早源于英国，英国当时的基础设施都由政府建设，当出现大批量基础设施建设项目时使得政府财政负担加重，负债压力巨大可能使公众不满于政府的工作能力。在这种情形下，英国提出私营融资计划（PrivateFinanceInitiative,PFI）的模式，通过对私人部门闲散资金的利用从而提高公共基础设施项目建设的运行速度和服务品质，更好的弥补了政府公共服务的短板，使公众对政府部门满意度增加，对政府财政管理能力更有信心。最近几年，我国经济增长速度减缓，为了改变GDP增长缓慢的态势，带动社会经济的发展，我国审批了大量的基础设施建设项目。2013年以来，推出了大量PPP相关政策来支持国内PPP项目的发展[1]。政府部门通过PPP模式建设基础设施不仅减少了政府财政支出、保证政府财政资金处于健康水平，还让私营部门有机会参与到一些由政府垄断的基建项目中，实现了经济效率和时间效率的双增长。我国PPP模式发展态势迅猛，短短几年就走过了“摸着石头过河”到“黑猫白猫一起抓”再到“规范化”三个阶段。当然，由于发展速度过快也难免出现一些不规范的行为，如社会资本方的合法利益难以得到保障，监管不到位出现不诚信行为等。出于规范PPP模式应用的目的，国家机关已经将《PPP条例》的政策立法提上了议程。研究意义公共基础设施最基本的属性就是公共服务性，因此除了项目建设过程中需要大量的资本注入之外，还存在修建工期较长以及资金回笼较慢的问题，公共基础设施的建设项目往往需要大量的财政资金支撑，对于地方政府而言，有限的财政仅仅是用于发展地方经济就已经力有未逮，再投资公共基础设施建设就更加是无力承担了。当下我国经济正在转型升级的关键档口，GDP增长速度的急刹车导致地方财政无法得到有效的补充，2020年我国GDP增速仅为2.3%创十年新低，在这种情况之下，PPP模式为基建项目指出了一条新思路[2]。PPP模式通过调动社会资本方闲散资金，将其投入到公共基础设施建设项目中，这不仅使政府方财政压力减轻，维系了公私两方的良好合作关系，还让社会资本方获取了工程建筑项目的利润，有效提高了参与PPP项目的积极性与建设工程质量。本文的研究意义在于：研究PPP模式和VFM相关概念以及评价方法，挖掘VFM评价对于PPP模式实际应有的价值所在，并提出了VFM评价在实际使用时可能存在的问题，给出相应的解决对策。通过研究PPP模式决策有助于提升高速公路PPP项目建设初期合理性和可行性，以此来为PPP模式下公共基础设施建设项目的设计和规划提供有效的数据支撑，以此来进一步提高项目的可行性，利用高效、便捷、稳定的基础设施建设新模式实现社会资本方和政府的互惠互利。国内外研究情况国外研究情况英国学者R.Glendinning早在上世纪末期时就发表了物有所值这一概念[3]。Bates对英国PPP模式的运行进行了系统性的分析研究，他认为PPP模式是一把双刃剑，在公共基础设施建设方面有利有弊，提出了29项建议，首个提出使用物有所值评价开展PPP项目[4]。2004年英国发布《物有所值评价指南》，其包含了较为完善的物有所值评价体系，分别是定性评价和定量评价的方法[5]。Shaoul认为在构建物有所值评价体系时，在指标的选取方面，不仅要考虑到经济成本相关的指标，更是要考虑到社会效益的相关指标，但是具体如何选择社会效益的相关指标，并对社会效益进行准确的评估方面他并没有给出明确的方法[6]。IqbalKhadaroo采用定性分析的方法，对物有所值评价方法下的指标选择做出了精细化的界定，并对各项指标的权重进行了确认，在此基础上构建了定性评价模型，并试图和定量评价相结合来构建一个完整的物有所值评价模式[7]。KharizamIsmail选择了实际案例，对物有所值方法在PPP项目各个发展阶段的应用进行了深入探讨，结果显示该方法提供的决策信息对PPP项目起到了引领作用。物有所值评价的重点应是如何降低生命周期经济成本、如何分配项目过程中存在的风险、如何使项目进展快度以及如何保证服务质量等[8]。Cheung等人对发达国家的PPP项目展开了深入的探讨，包括英国、香港等，最终发现PPP项目是否可以顺利进行的关键性影响要素具体包括：①社会资本充足程度；②风险管理的有效性；③公共部门和社会资本在项目中的权责安排等[9]。 综合以上文献内容可以看出，PPP模式应用于基建项目最早的国家就是英国，也是最先在PPP项目中运用物有所值评价的国家。英国、澳大利亚等国由于多年实践经验，物有所值评价体系较为完善。国外对物有所值评价的研究已进入成熟阶段，很多学者提出了较为合理物有所值评价流程以及物有所值评价指标的设立方方法，这些经验与方法对我国物有所值评价的发展具有一定的借鉴意义。国内研究情况近年来，中国政府陆续出台很多鼓励公私经济发展的政策，支持政府方与社会资本方相合作。2013年以来由于大批支持PPP相关政策的出台，使PPP模式在我国快速发展。我国学者也对PPP模式物有所值评价展开分析研究，提出了许多不足与更进方法。钟云、薛松和严华东等人分析了许多其他国家物有所值评价案例，对我国水利工程PPP项目提出了宝贵建议，指出在PPP项目物有所值评价过程中应将定性与定量评价相结合，并制定出详细的评价流程，为水利PPP项目物有所值评价奠定了坚实的理论基础[10]。王嘉伟着重对高速公路PPP项目投资风险进行了研究，从政策、经济以及商业模式等多个维度探讨了投资方在PPP项目中的利益倾向，并探究了PPP模式下各方的风险分配问题。为了提高研究的有效性，他还设计了专项的调查问卷，以此来准确评估PPP模式下投资方面临的风险问题，同时对各类型风险进行梳理[11]。崔彩云等人研究了在发达国家实施顺利地PPP项目案例进行了研究分析，认为对PPP项目采取事前评价比事后评价更加有效[12]。周国光以及江春霞等学者从不同的角度分析了PPP项目，他们以24个失败案例作为研究样本，深入挖掘了这些项目之所以失败的问题所在，总结了造成失败的各项因素，并分析这些因素之间存在怎样的相互作用关系，最终总结出了10条不同的关键链，每一条关键链中的失败因素之间都存在彼此关联的特征，基于这10条关键链，他们提炼出了PPP项目之所以失败的成因，以此来更好的指导PPP项目初期的设计与规划工作[13]。 结合上述国内研究内容可知，我国物有所值(ValueForMoney，VFM)评价比国外起步较晚，还处于探索阶段，还没有形成科学、完善以及符合我国国情的一套VFM评价体系。国内学者虽大量涉猎了国外物有所值评价的成功案例，并从中吸取经验教训得出许多中肯的建议，但因我国引入PPP模式时间较晚，实践案例较少，缺乏经验，所以我国对VFM评价还需要展开更加深入和广泛的研究，以此来逐渐完善有关的理论体系。研究内容和研究方法1.3.1研究内容第一章中，介绍了本文的研究背景，并对PPP模式这一概念以及其重要性做了简要分析，分析梳理了国内外PPP模式相关的文献资料，总结出了本文的理论基础，并确定了本文的研究思路。此外，也对本文所要用到的研究方法进行了一一介绍。第二章中，深入探讨PPP模式在公路基础设施项目中的理论，分析了PPP模式在基建项目上的优势，最后介绍了公路基础设施建设PPP项目物有所值评价的基本理论。第三章中，选择集凉公路项目作为研究对象，对研究对象的具体情况进行了介绍，并分析了项目实施的必要性。而后从如下四个层面出发，探究了普通公路建设下的PPP模式应用的改进方向：①项目运行；②外部监管；③风险分配；④交易结构。通过物有所值定性评价对W市集凉公路进行评价，得出评价结果。第四章对PPP项目物有所值评价过程中存在的问题、原因进行了分析，并结合实际情况给予了相应的对策。第五章总结研究结论，提出不足与期望。1.3.2研究方法1.文献分析法。利用图书馆以及互联网引擎等渠道，搜集与本文研究主题相关的文献资料，通过一定的树立，总结出了PPP模式以及公路建设有关的理论成果，并分析了学者们对于VFM评价在PPP模式中的研究内容，进而阐述了公路建设PPP模式的运行机制。2.案例研究法。通过对集宁至凉城公路建设的案例进行研究，在搜集相关数据，总结经验的基础上，提出了PPP模式在基建项目中物有所值因素分析的建议。2PPP模式下公路基建项目中VFM因素的理论基础2.1PPP模式理论概述2.1.1PPP模式概述PPP模式由英国提出，主要目的是利用社会资本方的闲散资金与政府方合作，一同进行对公共基础设施的建设。PPP模式相较于传统的公共基础设施建设有很大区别，传统的公共基础设施由政府全权负责，而PPP模式会通过招标引入社会资本方，利用社会资本方的闲散资金进行基础设施建设，以达到缓解政府财政不足与公共设施建设需求之间的矛盾，社会资本除了投资项目之外，也承担了一部分项目的运营与管理职责。国有企业活动在我国各个领域之中，因此本文的PPP模式并不局限于政府和一般社会资本之间的联合开发和投资，国有企业也视为社会资本。在PPP项目进行过程中，社会资本方和政府都会对建设项目进行投资，通常情况下，社会资本承担项目建设的职责，政府则作为监督者角色，规范项目的运行，项目建设过程中产生的风险以及项目获得的收益由双方公共协商确定。PPP模式对我国地方经济的发展产生了巨大的贡献，作为一种特色的融资模式，也在很大程度上推动了我国地方政府融资平台模式的深化改革[14]。2.1.2PPP模式特征伙伴关系、利益共享和风险共担是PPP模式三个基本特征，三个特征结合在一起成为PPP项目的工作内容，是PPP项目的稳定运行的重要保障。伙伴关系：政府部门通过招标方式找寻符合条件的社会资本方，并与社会资本方确立合作关系，双方的项目目标一致，在某一具体项目中用最少的资源提供更多更好的产品和服务供给，从而满足政府部门对公共福利的追求、私营部门对自身利益的诉求。利益共享：PPP模式下，政府财政投资于社会资本注入的比例决定了双方各自可以获得的权益，通常来讲，社会资本出资占比较大，持有大量股权，但是政府作为主导者，如果项目建设会危害到公共安全，或者是损害到民生利益时，政府可以完全否决项目的进行。社会资本受利益驱使的特征，使得PPP项目必须能够产生一定经济效益，才能有力拉动社会资本的注入。风险共担：现代化背景下，PPP项目除了能够创造一定的经济效益之外，也会产生相应的风险。风险的分配主要取决于双方的利益分配比例，而且考虑到社会资本受利益驱使的特征，只有项目获得的利益远远超过风险时，才会投资PPP项目，所以政府除了承担本身的风险之外，也会额外分担社会资本的一部分风险，以此来激发社会资本的投资积极性。2.2PPP模式的优势1.PPP模式的经济优势政府部门和私营企业共同对PPP项目前期准备工作和经济上的可行性进行调查研究，最大限度的缩少施工周期与项目使用费用。并且通过PPP模式建设的基础设施项目，完成后还需要政府部门对建设设施质量进行核验，核验完成后私营企业才可以才是获益，因此PPP模式对于提高私营企业工作效率、降低工程造价和高质量完成施工设施有促进作用。2.有利于转换政府职能，减轻财政负担以往传统的公共基础实施建设是由政府部门全权负责的，不仅增加了政府部门的财政压力还带来了庞大的工作负担，现在采用PPP模式进行基础设施建设，让政府部门从基础设施提供者转为监督者，使政府部门不再需要付出大量的心血到繁琐的基建项目中去，私营企业还可以尽情发挥自身优势，这对政府部门和私营企业都是互惠互利的好事。3.PPP模式风险分配合理政府部门在PPP项目中处于主导地位，承担一部分风险,从而大大降低了承建商与投资商承担的风险,使PPP项目中风险分配更为合理，提高了项目融资成功的可能性[15]。2.3PPP模式下物有所值的定义物有所值(ValueForMoney)通常是指在产品或服务可以达到客户要求且可以实现成本最小化的组合[16]。物有所值最早发源于20世纪90年代内的英国社会，是新公共管理思想下的产物。新公告管理理论强调应当重塑政府部门职能，将社会资本方引入公共管理领域，提高公共服务的质量和水平。物有所值所追求的核心要素是“4E标准”[17]，分别指的是：1.经济性(Economy)：节源资源使成本最小化；2.效率性(Efficiency)：保证效率，使投入产出比达到最大；3.效益性(Effectiveness)：保证效益，得到的结果达到预定目标的要求；4.公平性（Equity）：保证公平，在项目进行中社会资本方的选择应保证公开透明。PPP模式不仅促进了政府重新定位自身在公共服务事业中承担的角色，更是为政府带来了重塑政府形象，增强政府公信力与民众自信心的一个绝佳契机。政府之所以推崇PPP模式，是因为该模式可以帮助政府达到“物有所值”的目的。相对于传统的项目评价方法，VFM的一个重要目的就是成本最小化，因此VFM评价是PPP项目设计和规划中经常用的一种评价方法，能够为项目的规划提供关键的数据支撑。3W市集凉公路PPP项目案例分析3.1案例背景1.项目概况W市首条旅游高速公路——集凉高速公路开工建设。公路主线长55公路，接一级全幅公路建设，设计速度100KM/h，采用双向四车道标准建设，路基宽26M；全线设互通立交4座、分离立交两座，大、中桥4587M/15座，小桥9座，涵洞100道，通道桥16座、通道涵12道，服务区2处，主线收费站2处。项目总投资30.3亿元,三年后完工。项目建成通车后，集宁到凉城岱海旅游区由过去的1小时10分，缩短至30分钟。集凉公路PPP项目确定之后，W市政府采取了公开招标的方式，吸引了大量社会资本参与招标，为了确保招标活动的公正与公平，政府在评标方面主要以双信封评标法为主。由中铁一局集团有限公司和国融汇通资本投资有限公司合作，最终以52.68亿元中标。项目建设期为3年，中铁一局联合体特许经营30年，项目到期后移交清算。2.分配风险基本框架社会资本除了对项目进行投资之外，从项目的设计、到项目的设施以及管理、再到项目完成后的质检和维护，都由社会资本负责，政府则支付给社会资本相应的报酬。此外，政府也作为项目法律风险以及政策风险的责任主体，还肩负着项目监督的职责。除了上述风险外，项目进行过程中出现的不可抗力风险，由双方共同负责，如果双方经过协商没有确定一致的对策，受影响较大的一方出于保障自身合法权益的目的，可以提出退出项目。3.项目运作模式集凉公路PPP项目主要以两种PPP模式为主，一种是DBFO模式，一种则通过TOT模式实施，DBFO模式内容为项目的优化、建设、融资和运营维护；TOT模式内容为PPP项目的移交、运营和移交。社会资本方出资建立PPP项目公司，公司承担了前文提到的社会资本负责的项目管理、设计以及保养等工作。项目投入运营之后，政府向PPP项目公司购买公共产品和公共服务，并支付给一定的费用作为公司的经济回报。集凉公路基础设施建设项目以TOT模式为主，在项目通过质量检验之后，政府将项目的管养权全权转让给PPP项目公司，双方合约结束之后，项目的所有权和管养权等将再次转移给政府。3.2物有所值评价流程3.2.1评价流程为了确保项目评估的可靠性与有效性，项目的VFM评估工作将由专业的第三方评估机构负责，评估结构首先对项目进行定性评价，专项组成了专家评估小组，专家对项目各项指标进行评分，并通过对比分析方法对评价结果进行对比。专家评估小组总计有7名组员，这些成员都是来自于各个领域的专家，包括投融资领域、法律领域以及财会领域等等。物有所值评价工作由实施机构联合项目实施涉及到的各行业主管部门共同进行。评价会议的具体流程是：第一步，专家评价小组结合项目资料展开讨论，确定评价指标，然后由各位专家分别对各项指标作出评分，并将评分结果填写在评估表中，签字确认。第二步，梳理专家的评分结果，具体来讲就是去掉评分中的最高分和最低分，然后计算出平均得分，然后与指标相对应的VFM评价方法中的权重进行乘法计算，得到每一项指标的加权分，并将各加权分进行相加，得到最终得分。第三步，专家评价小组给予得分结果进行一定协商之后，作出统一的评价意见。3.2.2评分标准《PPP物有所值评价指引(试行)》对专家小组的评分作出了如下的界定标准：①评分在81分到100分之间，确定为“有利”；②评分在61分到80分之间，确定为“较有利”；③评分在41分到60分之间，确定为“一般”；④评分在21分到40分之间，确定为“较不利”；⑤评分在0分到20分之间，确定为“不利”。如果最终得分在60分及60分以上，则表示项目通过了VFM评价，对应项目的实施能够达到政府期望的物有所值，此时，政府可以通过吸引社会资本的参与来着手项目的设计和规划。3.2.3评价指标及权重根据《政府和社会资本合作项目物有所指评价指引(试行)》中的规定，PPP项目采用VFM评价时，定性指标必须包含项目生命周期的经济成本、政府机构的执行能力、系统性风险分配等，又另外选取了项目规模大小、设施预期使用寿命长短以及行业示范性等指标，最终制成了如下表3.1所示的VFM评估表。表3.1评价指标体系表3.2评审专家情况表3.2.4评价结果经过专家打分后的评价内容如表所示。表3.3评价内容结合VFM评价方法的加权值，最终得出了如下表3.4所示的评价结果。表3.4评价结果通过对上表得分的处理，最终得到了78.74的项目VFM评价的综合得分，表示该项目通过了VFM评价。另外，根据上表中各项指标的得分可以看出，政府机构的执行能力指标得分较高，说明本项目在运行过程中相关政府部门将会给予很大的帮助，使PPP项目高效完成。综上所述，本项目适宜采用PPP项目实施。4PPP项目物有所值评价所存在的问题、原因及对策4.1物有所值评价存在的问题4.1.1专家选取标准缺乏科学性《物有所值评价指引》中对专家评价小组的组建给出了明确的规定，专家必须来自于PPP项目相关的各个领域，人数至少要满足7人。根据集凉公路PPP项目VFM评价组建的专家评价小组来看，专家成员人数达到了评价的基本规定，然而各个专家的各项能力素质是否达到了项目评审要求还无法确定。1.专家组成员的自身资历与专业程度不能保证。如专家是律师，但对于PPP项目的法律内容是否通晓，专业化程度是否达到了评审要求，将直接决定评审是否客观、有效。财会专家选择的是W市经济信息商务局的专业会计师，但此前有没有从事过此类的事务，有没有PPP项目评价的工作经验？专家是制药公司的项目管理工程师，是否参与过公路基础设施建设项目的管理？如果专家不了解PPP项目的内容，没有参与PPP项目相关的工作经验，那么专家对于PPP项目给出的评审结果很难保证科学、客观与公平。2.专家评价小组确定的VFM评价指标是否是集凉公路PPP项目的关键性指标还不能确定。评审专家的选定是在评审会议召开前不久进行的，所以专家对于项目缺乏深入的了解，仅仅在开展前参考项目方案、可行性分析报告等材料，凭借专家自身的主观判断给出的打分是缺乏科学依据的。3.在物有所值定性评价过程中，专家需要对集凉公路PPP项目相关的所有指标都一一作出评分，然而考虑到各个专家来自于不同领域，能否对其他领域的指标作出精准评价也无法确定，对于不了解的领域内指标把握不够准确从而导致评价得分差异过大，使评审结果丧失了有效性。4.1.2物有所值评价指标的选取不够完善因为所处领域的不同，物有所值因素的选取对于公共部门、私营部门和研究人员来说也各有不同，除了本文选取的项目生命周期的经济成本、政府机构的执行能力、系统性风险识别与分配、道路优化利用和创新性等VFM评价指标之外，公共部门参与者对于私营机构的盈利能力、道路的最佳利用和项目的有效性、项目过程中的金融创新、快速交付项目、私营组织的技术现代化等评价因素给予了高度重视。私营部门重视经济通行费、减少项目过程中的诉讼和冲突、环境审议等评价因素。研究人员则对私营部门的专业知识和私营组织的技术现代化给予更高的重视。应结合公共部门、私营部门和研究人员意见选取物有所值评价指标，避免因为一方主观选取评价指标导致评审结果失去科学、客观和公平性，从而使PPP项目进行过程中出现问题[18]。4.1.3专家打分随意性强通过七位专家打分情况来看，PPP项目物有所值评价过程存在较大的随意性，专家在打分过程中没有明确的评分标准，单靠主观判断得出评价结果，对评价结果的准确性具有较大的影响，虽然在评审过程中采取去掉专家打分的最高分和最低分，以此来避免专家组成员评分的分散情况，但是这种方法也有可能会导致擅长某个领域的专家在给出了较为精准的最高分或最低分后，最终计算平均得分时会被去掉，最终影响了项目的最终评价结果。还有就是，根据各位专家的评分结果可以发现，每一项指标的得分是在60分以下的，而这究竟是真实的评分，还是为了迎合政策要求。PPP模式成为政府部门为了完成基础设施建设或政府政绩的一种手段，没有关注PPP模式使用的前提，这种情况下，PPP模式的使用已经是必然趋势，而VFM评价就只是为了走流程而已。4.1.4评价过程存在缺陷我国在PPP项目中实施的VFM评价一般都是在项目实施之前根据项目方案进行的预测性评价，因此可能与项目完成后的VFM评分差异很大，这是因为项目实施之前，专家对项目的评价主要是依据相似的PPP项目完成后的评价结果以及自身的经验，而且在评价过程中会确定一些假设条件，考虑到项目信息在事前无法进行搜集的缘故，不论是参考相似的项目案例，还是依据专家的经验或者是假设，都无法确保信息的完整性、精准性，导致最终的评价结果可能完全脱离于实际，在很多方面都显得比较牵强，这种情况下，VFM评价结果就无法确保可靠性与有效性。而在项目实施之后，VFM评价结果不符实际之处逐渐暴露出来，但此时已无法解决问题，最终沦为一种流程形式。因此，PPP项目事后的追踪跟进对于PPP项目物有所值理论体系的完事就显得尤为重要，通常情况下PPP项目都有着20年以上的生命周期，因此通过对项目实施采取动态化的监测和信息搜集，可以为项目的事后评价提供完整、可靠的信息支撑，在项目进行过程中分析优势与劣势，吸取经验取长补短，为今后同类项目提供数据库来源。4.2物有所值评价问题的成因4.2.1物有所值评价方法缺乏实践验证在我国，PPP模式引入社会公共设施刚刚开始起步，国内具有高度专业化物有所值评价能力的评价机构还比较少，且大都缺少经验，只能依据现有的理论基础来制定评价指标体系，而且在实际应用时通常会参照国外相似PPP项目的VFM评的成功案例，生搬硬套他人的物有所值评价体系也导致物有所值评价的结果在实际应用中效果不大，无法在实际项目中给予中肯的建议。我国的 PPP 项目物有所值评价应当根据实际出发，对在我国PPP项目物有所值评价项目实施成功的案例进行细致的分析，对PPP项目全生命周期进行密切关注，从中总结经验吸取教训，为之后的PPP项目提供宝贵数据来源。4.2.2地方政府对PPP模式缺乏正确的认识我国从2013年开始，逐渐由地方政府开始进行特许经营模式的试点工作，在推进公共基础设施建设项目时，会联合社会资本共同开发建设，以此来提高项目的投资效率和建设质量，促使项目运营的市场化，由此开始，国内各个地方政府纷纷开始结合当地的发展实际来着手PPP项目的设计与规划[20]。政府通过招标选取社会资本方，由他们为公共基础设施建设提供服务。但实际上，许多地方政府对PPP模式的应用缺乏正确的认识，认为PPP模式对基础设施建设有利无弊，利用社会资本方的闲散资金完成基础设施的建设，避免政府部门过重的财政压力，同时可以完成高质量的公共基础设施建设项目，让社会资本方获取收益。因为理解缺乏深度，部分地方政府在使用PPP项目时，就直接照搬其他地方成功的PPP项目经验，以期通过PPP项目来缓解地方财政不足的压力，从而导致PPP项目物有所值评价工作流于形式，导致物有所值评价工作失去了其在决策方面的作用。4.2.3物有所值评价方法存在缺陷《PPP物有所值评价指引(试行)》尽管明确要求了VFM定性评价必须引用的指标，包括项目规模大小、预期使用寿命长短等，并指出专业评价机构也可以根据项目特征选择一些其他的指标进行评价，然而具体指标对应的考核目标却并未作出明确的解释，如此一来，项目投资方就无法准确的理解到每一项指标所对应的内涵。另外，文件中给出的指标大都比较宽泛，考虑到每一个PPP项目相对应的核心指标都存在差异，因此强制要求每一个项目都要基于评价指标体系来对项目展开VFM评价就完全失去了意义。另外考虑到专家评级小组的成员并不能全面、深入、准确的对每一项指标的考核内容有深刻的认知，易导致不一致的理解从而做出错误的判断，使物有所值定性评价无法起到决策性的帮助[17]。4.3物有所值评价的对策4.3.1细化评价指标及内容对基础评价指标体系实施精细化的改进，对文件中的给出的指标进行进一步的细分，确定相对应的关键性二级指标，以此来使项目实施机构和专家对指标的考核对象有更加深刻的认知。通过进一步细化的评价指标可以使专家更全面、更精准地做出判断，充分了解指标意思从而进一步提升评价体系的科学性。其次，附加指标的选取内容也比较单一，可以增加环境效益、社会效益以及社会大众满意度，进一扩张指标的考核内容范围，提高评价的全面性与完整性。还有就是，不仅要对指标作出评分，也要对项目指标以外的信息作出评估，进一步提高评价的全面性，为项目决策提供更加可靠的依据[19]。结合前文中的分析，笔者确定了如下的二级指标，并增加了指标之外的附加指标，对定性评价指标体系作出了有效的补充，具体结果如下表4.1所示：表4.1VFM评价指标体系对评价指标进行细化后，需要对评分标准进行界定，本文中以三级评分标准取代之前的五级评分标准，具体是：①0分到60分之间为“一般”；②61分到80分之间为“较好”；③81分到100分之间为“很好”。三级评分标准更加简单明了，可有效提升评价效率。4.3.2建立健全监督管理机制建立健全的监督管理机制并于政府绩效考核挂钩。政府制定绩效评估方案之后，需要由第三方的评估机构采用系统性方法对其进行评估，结合评估结构出具的评估结果，项目公司也需要深入研究各项绩效考核奖励和惩罚机制是否可行，以及如何解决问题的可行性标准。物有所值评价需要多方位配合，不仅要求专家评价小组的专业化水平较高，有一定的从业经验；另一方面，国家也应当尽快完善政策文件，以此来规范物有所值评价行为，同时确保文件具有可操作性，能够适用于不同的PPP项目。因此，应尽快出台PPP项目物有所值评价的政策文件，加强对评估过程的引导，建立健全监督管理机制从而推动物有所值评价工作的进行。4.3.3建立动态的物有所值评价机制仅仅对PPP项目进行事前的VFM评价是远远不够的，而且考虑到事前搜集信息的困难，所以应当建立覆盖于PPP项目整个流程的全过程的评价机制，同时确保其具有动态化特征，能够实时的反馈完整、有效的项目信息，通过动态化的VFM评价来准确找到项目实施过程中可能存在的问题，并采取针对性措施来进行改进和调整。要实现动态化的VFM评价，首要的关键就在于确定监测指标[21]。4.3.4加强评估行业管理PPP项目的VFM评价通常都是专业的第三方评价机构负责的，但是考虑到我国PPP模式应用实践还比较短，国内具备专业化能力的物有所值评价机构还比较缺失，特别是经验方面还存在很大不足。所以，财政部门应当尽快针对物有所值评价机构的进入和发展建立可行的制度体系：首先，设置严格的评价机构进入机制，对评价机构的专业化能力、从业经验、评价方法以及信用水平等素质进行准确的评估；其次，对评价机构的业务素质作出强制规定，比如要求评价机构必须有PPP项目的物有所值评价经验，且有成功案例，必须具备一定的评价方案设计和优化能力，对PPP项目的政策内容有深刻的理解，同时熟知物有所值评价的投融资、财会管理以及保养等业务；最后，国家应当牵头成立专业的物有所值评价的行业协会，其目的是监督评价机构的PPP项目评价行为，对评价机构的资质等进行定期的检查，完善行业进入机制等等。5结论与期望5.1研究结论近年来，PPP模式应用于公共基础设施建设已成为一种行业的大方向，现阶段来看，几乎任何一个在确定要引进PPP模式时，首先都会进行物有所值评价来评估其可行性。现如今，绝大多数国家都结合自身的实际国情建立了健全的PPP模式物有所值评价指标体系，我国也在今年内陆续实施了大批PPP模式相关政策，鼓励地方按照实际情况引进PPP模式于公共基础设施建设项目中，然而因为经验不足等多方面的问题，还尚未完全脱离发展初期。本文通过对“集宁至凉城公路PPP项目”物有所值因素进行分析，提出该项目物有所值评价中存在的问题，并进行原因分析。主要得出以下结论：1.PPP项目物有所值定性评价指标设置过于笼统，评价指标的选取也不够细致，专家对于项目评价指标也并非一清二楚，这必将影响专家对评价结果的判断。因此，需要深入挖掘政策文件中的指标，并对各项指标进行精细化分解，找到更加可以体现项目信息的关键性二级指标，以此来提供给评价专家更加全面和详尽的项目信息，帮助专家更好的把握评价内容。2.对于评价机构的进入，财政部门需要设置严格的限制门槛，确保具备从业资质的评价机构能够具备丰富从业经验，具有良好的信用水平，可以客观的对项目作出物有所值评价，避免PPP项目物有所值评价流于形式。3.尽快实施动态化的VFM评价方法，特别是要引入后续评价机制，规定第三方评价机构应当定期的根据项目实施情况来作出物有所值评价，并出具相应的物有所值评价报告体系，形成项目过程前预评价，项目过程中勤监督，项目完成后多分析的良性运行机制。4.建立健全以绩效考核为核心的监督管理机制。政府部门承担起监督者的责任，项目运行中对施工质量进行监督并退出奖惩机制，项目完成后也要对工程质量、维护状况，并且将监督管理成果作为地方政府绩效考核的一个基本内容。5.2不足与期望考虑到PPP项目的各项信息大都是要在项目开展过程中才能准确和完整的搜集，而现行的物有所值评价主要是对项目事前进行评估，尽管组建了专业的专家小组进行评价，但是评价都是建立在假设的前提下的，可能评价结果与实际项目实施成果相差甚远。本次研究中对政策文件给出的指标进行精细化分解时，借鉴了许多学者的研究成果，但具体实践成效如何，还需要通过实践来进行检验。而在定量评价方面，对于数据的选择也缺乏科学性，应当在后续改进。最后，本次研究中仅以集凉公路PPP项目作为研究样本，样本缺乏多样性，也无法确保本次研究成果的有效性与可行性，需要在后续的研究中进行补充和完善。参考文献国家发展改革委，国家公路网规划(2013年一2030年)冈,2013.马海涛，温来成.政府与社会资本合作（PPP）前沿问题研