【PPP模式下运营阶段的风险防控探究13000字（论文）】

PPP模式下运营阶段的风险防控研究目录引言 4第1章PPP模式的项目运作模式 41.1外包类 41.2特许经营类 41.3私有化类 5第2章PPP模式的风险类型 52.1全过程风险 52.2阶段性风险 62.3运营阶段存在的风险分析 7第3章PPP模式运营阶段风险产生原因分析 93.1项目唯一性风险产生原因 93.2市场需求变化风险产生原因 103.3市场收益不足风险产生原因 113.4资金回收风险的产生原因 123.5法律风险的产生原因 13第4章PPP模式运营阶段风险防控 134.1提高风险管理意识 134.2全面识别风险 144.3运用多种措施进行风险应对 144.4政府完善立法 154.5设立独立的监管机构 15结束语 16参考文献 18摘要自PPP模式诞生以来，一直被认为是建设基础设施最有效的方式，但由于这些项目投资大、时间长且合作结构复杂，一般的项目管控模式难以有效应对ppp模式存在的风险，导致全球32．2％的铁路项目、57．3％的公路项目以及74．4％的供水与卫生项目最终不得不进行再谈判甚至直接走向失败。在我国，虽然PPP模式应用广泛，但其较传统的基础设施投资融资而言有较大的变革，缺乏一些成功的经验，因此还在探索阶段。由于PPP模式的运作模式种类繁多，大部分运作模式都包含运营阶段，且PPP模式的运营期限大多都长达二十年，在长时间的运营过程中，市场环境会发生变化，影响项目进行的因素也会更多更复杂，所以本文根据一些典型的PPP失败案例分析PPP模式在运营阶段的风险并提出风险防控措施，以此减少PPP模式下的项目失败的可能性。关键词：PPP模式运营阶段风险防控引言PPP模式是一种政府与社会资本合作建设公共基础设施的项目运作模式，它最早应用于英国。英国在应用时发现，PPP模式下的项目按期完成数比常规招标项目多50%，控制在预算内的工程耗资比传统招标项目多55%，资金可节省17%，因此其他国家也逐渐开始应用这种模式。我国是从20世纪末开始出现这一模式，并且尝试前期缺乏经验和指导，因此在经历了漫长的探索之后，直到2014年5月，财政部和社会资本合作(PPP)工作领导小组才正式设立，我国的PPP模式由此开始走向规范化。由于PPP合同具有长期性且涉及的利益相关者众多，PPP模式在为项目提升效率的同时也带来了更多的风险和不确定性。就我国而言，虽然我国已成为全球最大的PPP模式运用市场，但PPP模式在实施过程中还存在许多风险，近些年来有超过70%的项目被取消或提前终结。第1章PPP模式的项目运作模式PPP模式的项目运作模式通常分为外包类、特许经营类、私有化类三种，影响其项目运作方式的主要因素有项目类型、融资方式、收费定价机制、改扩建需求和期满处置等。1.1外包类责任外包类有模块式外包和整体式外包两种。模块式外包有服务外包和管理外包两种，服务外包是政府通过支付一定的费用委托社会资本代为提供某种服务；管理外包是政府支付费用委托这社会资本代为管理公共设施。整体式外包有DB（设计-建设）、DBMM（设计-建设-主要维护）、O&M（经营与维护）和DBO（设计-建设-经营）等多种形式。DB是社会资本按照政府规定以约定的固定价格设计并建造基础设施并自行承担费用超支和工程延期的风险。DBMM是由政府部门承担DB中的经营但将维修功能交给社会资本。O&M是由政府支付一定费用给社会资本并由其对公共设施进行运营维护。DBO是社会资本不仅承担DB和DBMM所有职能，还负责经营基础设施，但基础设施的所有权依然为政府部门所有。1.2特许经营类特许经营类种类繁多，大体上分为租赁和期限内剥离两大类。租赁有BLOT（建设-租赁-运营-移交）和BLMT（建设-租赁-维护-移交）两种，BLOT是由社会资本在公共土地上建设基础设施，并在合同规定期限内经营该设施，合同结束后再将其移交政府部门；BLMT是由政府和社会资本成立项目公司，公司建成后将其租赁给特许经营公司，项目公司以租金的方式收回投资并负责一定时期的维护，期满后将项目移交给政府部门。期限内剥离有BOT（建设-运营-移交）、BOOT（建设-拥有-运营-移交）、ROT（改建-运营-移交）、TOT（转让-运营-移交）等，BOT为社会资本在规定时间内融资并进行项目的设计建造和运营，在期满后移交政府部门；BOOT是由社会资本在一定时期内建设、拥有和运营基础设施，在期满后移交政府部门；ROT指社会资本筹措资金对设施进行改、扩建和运营管理等，期满后再移交政府部门；TOT通常需要社会资本向政府支付转让款使政府移交设施给社会资本运营，到期再无偿移交给政府。1.3私有化类私有化有BOO（建设-拥有-运营）和TOO（转让-拥有-运营）两种运作模式。BOO是指由私营部门建造拥有并永远运营基础设施，而政府的限制条件将在协议上声明并永久监督；TOO是由社会资本收购已建成项目，并承担运营、维护等，而该项目的产权属于为建设该资产而成立的项目公司。第2章PPP模式的风险类型PPP模式的风险按项目的运行状态可分为全过程风险和阶段性风险两大类。2.1全过程风险全过程风险指贯穿项目生命周期各阶段可能发生的风险，具体包括政治风险、政策风险、法律风险和不可抗力风险。1）政治风险。政治风险是由于政府的信用和决策等行为可能导致项目失败、合同变更或失效所带来的风险。政治风险包括审批延误风险、政治决策失误风险、政府信用风险和公众反对风险。审批延误风险是由于项目审批过程较为复杂，可能耗费大量的时间和成本，即使获得批准后对项目进行必要的调整也非常困难，给项目运行带来不必要的麻烦。政治决策失误风险是由于政府决策程序不规范和对PPP模式缺乏经验等导致的项目决策失误的风险。政府信用风险是由于合作双方关系不对等，在项目过程中政府通过颁布法规来规避自身责任而产生的风险。公众反对风险是由于项目建设过程中或投入运营后对当地居民的利益造成影响从而引起公众抵制的风险。2）政策风险。政策风险是政府因宏观调控需要而进行的政策调整具有不确定性进而给项目带来影响的风险。政策风险的具体表现有政府参与过当、公共产品无法自由定价、税收政策存在不同解释等。政府参与过当一般是政府决定项目设计，而政府与运营公司相比缺少经验和专业性，可能对基础设施的市场化建设运营等考虑不充分，对项目进展产生不利影响导致项目失败。公共产品无法自由定价是由于PPP模式是应用于公共基础设施和公共服务的，这些公共产品的定价通常都不是由市场决定的，而是需要通过政府宏观调控、统一定价，这种缺少灵活性的定价方式因为无法根据市场调整，因此很可能会影响到项目后期的收益导致项目失败。税收政策存在不同解释是因为PPP模式现阶段缺乏针对性的税收政策，项目实施后的涉税问题存在于各种税法条例之中，缺乏针对性。3）法律风险。法律风险是一种在PPP模式下因法律缺失等问题影响项目进行甚至导致项目失败的风险。由于我国的PPP模式还处于试验阶段，缺乏经验且相关的法律政策以及相应的监管体系还不够完善，因此在项目成立后往往会面临无法可依的尴尬局面。因法律风险一般有法律法规制度不完善、法律变更、项目法律主体行为可变性和项目合同风险四种，法律法规制度不完善是由于我国的PPP模式还处于起步阶段，缺乏经验以及全面的立法。法律变更是因为部分法律可能存在不合理性，不符合项目的发展需求，需要一定程度的修改以适应项目发展需要。项目主体可变性风险是由于PPP模式较为复杂参与主体众多，在实际运作是涉及到的商业活动范围较广，因此其潜在的主体行为可变性也更大。项目合同中的风险是由于订立合同中缺乏关键的法律条款或法律条款含糊不清没有实质性作用，因为PPP模式是由双方甚至多方进行合作的，因此在合同中明确各方权利义务关系及限制条款是十分必要的。4）不可抗力风险。不可抗力风险是一种无法预料无法提前避免的风险，这种风险无法靠人力来控制。不可抗力风险一般分为自然风险和社会风险两种，自然风险是由自然引起的，比如海啸台风等自然灾害。社会风险是由人类的活动引起的，比如战争、禁运等。这种风险无法控制，签订合同前无法进行预防控制，不可抗力发生时也无法回避或克服。2.2阶段性风险阶段性风险是在PPP模式下项目运行到各个阶段会产生的一些风险，这些风险是只存在于特定的项目阶段。因此阶段性风险根据项目生命周期的各阶段划分为项目前期风险、建设期风险、运营期风险和移交阶段风险四种。1）项目前期风险。项目前期的风险是在项目开始之前的筹备期会产生的风险，主要影响因素有审批延误、融资风险、公众反对、中央批准但地方不支持等。审批延误是由于PPP模式在我国的监管体制并不完善，缺乏相关的机构设置，因此在进入审批阶段后可能会造成延误导致项目无法按时进行。融资风险是在项目开始之前进行项目融资时的融资额没有达到预期，这可能会导致项目规模无法达到预期或使项目在进行时由于资金不足而被迫中止。公众反对是由于项目的建设或运营可能会影响周围居民的生活，因此在项目实施前就遭到了附近民众的反对。中央批准但地方不支持是项目具有合理性，但可能会与地方的城市规划等相违背，因此遭到地方政府的反对。2）建设阶段风险。建设阶段风险是在PPP模式下的项目在建设期可能面临的风险。PPP模式项目建设的三大要素就是工期、费用和质量，想要保证项目的正常进行，必须防控好这三大问题。这一阶段的影响因素有天气恶劣、建造成本超支、配套基础设施不到位、材料费上涨、原材料供给不足等。天气恶劣会影响项目的工期，建造成本超支和材料费上涨会影响到项目的费用，配套基础设施不到位会影响到项目质量，原材料供给不足会耽误项目进程影响工期且可能会因为需要补足原材料而高价购买导致项目费用增高。3）运营阶段风险。运营阶段风险是PPP模式下项目在运营阶段会面临的风险。这一阶段的风险主要是市场和收益方面的风险，在众多PPP模式的失败案例中占比较大。PPP模式下的项目在这一阶段的风险来源广泛，主要受价格、竞争和需求量的影响，大体上分为项目唯一性风险、市场需求变化风险、市场收益不足风险。项目唯一性风险是指在项目投入运营后又出现了同类型项目与其竞争，从而影响了项目的收益。市场需求变化风险是项目投入运营后由于消费者的需求发生变化，导致项目的需求量减少影响项目收益。市场收益不足风险是项目投入运营后的市场收益没有达到预期，进而影响到项目能否持续运营下去。4）移交阶段风险。移交阶段风险是PPP模式下的项目在经营期结束后由社会资本交还给政府时可能产生的风险。这一阶段涉及残值风险和回购风险，残值风险是在合同期限结束后项目的价值低于合同预期价值，而社会资本方希望按此价值计较给政府而产生的风险。这种风险可以通过在合同中规定移交阶段的资产情况、技术标准、适用年限等来进行一定程度上的规避。而回购风险是政府在合同结束回购项目后因项目质量等问题产生的风险。为避免这一风险，可以在项目回购时对项目建设标准、技术要求、质量认证等进行评估检查，根据评估价格回购。2.3运营阶段存在的风险分析运用PPP模式的项目的生命周期长，而在项目生命周期的众多阶段中，运营阶段是耗时最长的阶段，通常能够达到十年以上，因此，运营阶段对于PPP模式的项目的成功与否起着尤为关键的作用，在这样的长时间经营中，能够全面识别此阶段存在的风险并进行防控是非常必要的。结合前面的分析，再对对PPP模式运营阶段存在的所有风险及其是否可控进行分析，得到如表2.3.1所示结论。表2.3.1运营阶段存在的风险因素序号风险是否可控1政治风险不可控2法律风险介于两者之间3政府信用风险不可控4政策风险不可控5不可抗力风险不可控6项目唯一性风险介于两者之间7市场需求变化风险介于两者之间8市场收益不足风险介于两者之间对于政治风险、政策风险、政府信用风险和不可抗力风险这些不可控制的风险，无法通过对其进行管控而减少其对项目的影响，因此后面也不再对于这几项风险进行细致的分析。对于可在一定程度上进行控制的项目唯一性风险、市场需求变化风险、市场收益不足风险、资金回收风险和法律风险，可以进行进一步的分析以探究其本质、成因、及影响等以便进行风险管控。1）项目唯一性风险。项目唯一性风险是政府或其他投资者新建或者改建其他竞争性项目，从而使该项目的收益达不到预期所产生的风险。官方对于项目唯一性的界定，财政部《PPP项目合同指南（试行）》（财金[2014]156号）对项目唯一性的表述为“政府方有义务防止不必要的竞争性项目”，国家发展和改革委员会《政府与社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）》（发改投资[2014]2724号）则将项目唯一性条款表述为“排他性约定”。因此结合官方表述的项目唯一性、非竞争性和排他性，在PPP模式中可以从四个方面界定项目的唯一性。首先是确定是否有竞争性的项目，竞争既有可能是同类型的供给增加使需求减少，又有可能是出现不同类型但影响公民选择的其他项目使原项目的需求量变少，同理，同类型项目但供给量很小不会给原项目造成影响的也不应视为竞争性项目。因此，对于竞争性项目，应从是否会对原项目的需求和收益产生影响来看是否是竞争性项目。二是确定新出现的项目是否必要，从供给的角度看，原项目不能满足公众的需求、对公众的服务质量低影响公众体验遭到公众反对，或是原项目在垄断性行业中收益超额甚至有形成垄断的趋势时，出现新的项目才是必要的，除此之外，新的竞争性项目都是不必要的，也就违反了项目的唯一性。三是确定项目在一定空间内是否有竞争性项目，即以项目为中心的一定范围内如果有新的竞争性项目，则不符合项目的唯一性，具体的空间范围还需根据实际情况而定。四是竞争性是否可控，PPP模式下项目的合作方之一的政府应合理使用其在行政上的权利力，即在其行政管辖范围内保证在出现新的竞争性项目时应不予审批通过。这一风险和后面的需求风险都是PPP模式在运营阶段最主要的风险，且二者存在一定程度上的联系，即都会对收益产生影响，但项目唯一性风险主要是因为竞争性项目的增加导致的需求量减少或收益降低。项目唯一性风险的产生，既有可能是社会资本导致，又有可能是政府导致，而政府导致的项目唯一性风险既有可能是其有意为之又有可能是无法管辖。2）市场需求变化风险。市场需求变化的影响因素较为复杂，既有可能是公众本身对于该项目的需求减少，也有可能是替代性项目抢占市场导致。市场需求的直观体现就是使用量，而使用量可能会受到经济发展情况、配套的设施缺乏或是产生其他替代设施等多方面因素影响。为了便于与项目唯一性风险进行区分，在分析市场需求变化风险时一般不会考虑竞争性因素，而是排除唯一性风险之后，受社会环境、宏观经济、人口变化、法律法规调整等因素的影响产生的市场需求变化。3）市场收益不足风险。运用PPP模式的项目是惠民性质的，其特征主要有收费低、利润率低、成本高、投资回收期长。如果项目在投入运营后不能达到预期收益，导致无法收回成本或是低水平收益造成运营负担加重，很有可能使项目无法维继。因此稳定的市场收益是项目在运营期的基础，只有在运营阶段能够获得稳定收益的项目才能持续经营下去。市场收益不足产生的原因是多方面的，它可能受其他竞争性项目的影响，也可能受市场需求变化的影响，还可能因为没有实现“物有所值”而受到影响。由于前面已经探讨了其他竞争性项目和市场需求变化，因此在这部分就只讨论没有实现“物有所值”这一问题。关于没有实现物有所值这一问题的解释为项目未终止也未被回购，但没有做到用最小的成本换取最大的价值，这一问题的直观表现就是没有提高社会福利，设施费用在上涨，服务质量却相对较差。4）法律风险。PPP模式的法律风险一般有法律法规制度不完善、法律变更、项目法律主体行为可变性和项目合同风险四种。法律不完善和法律变更主要是因为PPP这一“老的新模式”在我国正处于起步阶段，相关的法律法规不健全不稳定，其涉及的法律又多，对于PPP模式进行的专门规定多存在于国家发改委和财政部及省市政府的政策文件中。因法律法规还在完善之中，法律法规的修订和颁布很可能导致市场需求及收费、合同有效性等现象的发生，使社会资本无法从法律层面获得有效的权益保障。而项目法律主体可变性的具体表现有政府干预、由于收益达不到预期导致无法及时偿还债务、第三方违约等，这些法律主体行为的可变性风险由PPP模式的复杂性导致，在项目运作过程中的各项商业活动也会导致可变性风险增大。PPP模式合同中的风险是法律风险中最应被重视的，因为合同是整个项目中最核心的部分，它对合同双方的权利义务进行划分，在无法律反对的情况下，政府和社会资本都应按合同要求履约，因此，一旦合同中存在不明确或缺失的内容，就会造成争议，甚至影响项目运营。第3章PPP模式运营阶段风险产生原因分析3.1项目唯一性风险产生原因1）项目唯一性条款缺失。项目唯一性条款缺失是在项目立项时订立的合同中没有项目唯一性条款，使项目在面临竞争时缺乏保护。如：福建泉州刺桐大桥，20世纪90年代初泉州只有泉州大桥跨越晋江，其原本的计划是每天通车五千辆，但投入运营后的实际通车是每天两万四千辆，因此1994年泉州决定以PPP的方式再建一座跨江大桥。项目合作方泉州名流路桥投资开发股份有限公司在接手项目时并未与政府签订特许经营合同，仅仅是以《关于泉州刺桐大桥及附属工程建设的通知》这一政府发的红头文件作为法律文件，后来，泉州的跨江大桥由原来的两座变为八座而且自2004年起就只有刺桐大桥收费，刺桐大桥被其他桥梁分流却无法维护自己的权益。究其原因，是名流公司仅凭一个红头文件解决对于合作来说非常重要的契约问题，而不是设计一个全套的合同，这就导致原本的PPP合作伙伴关系变得不对等，在名流公司的权益受损时缺乏合规的维权手段。2）相关方的利益冲突。相关方的利益冲突有政府成为利益相关方和社会资本方需求量预估错误两种情况。第一种情况政府成为利益相关方后会开始与社会资本争利，如：泉州刺桐大桥，刺桐大桥自1996年底投入经营后，通行费收益稳定增长，但自泉州大桥的收费权从省政府移交到泉州市政府后，泉州市政府成为了利益相关方，与名流公司的关系发生了变化，之后泉州政府就斥资1.3亿元修建泉州大桥和泉州厦门的高速之间的通路，同时限制刺桐大桥连通高速，紧接着又陆续修建了笋江大桥和顺济新桥与刺桐大桥竞争。另一种情况社会资本方没有正确估计需求量，比如宁波杭州湾跨海大桥，《杭州湾跨海大桥工程可行性研究》预测的年车流量比实际少了近200万，而宁波杭州湾跨海大桥投资有限公司预测的“以宁波为中心半径一百公里所有去往上海的车辆都会经过杭州湾大桥”也忽略了钱江通道和绍兴通道的影响，最终杭州湾跨海大桥通车后需求量不足。3）供给需求失衡。在项目特许经营期间，如果社会经济发展导致了供给与需求之间的关系发生变化，就有可能产生项目唯一性风险。供求关系失衡可能由两点导致，一点是公众的需求高于供给的质量，例如武汉公共自行车项目，该项目投入巨大，但企业只追求经济利益导致后期管理不足，在经营一段时间后出现了在站点瘫痪荒废、自行车少、公众租车难等问题，最后这个项目陷入烂尾的境地。另外一点是供给量无法满足公众需求，在加州91号高速公路项目中，加州交通部和橙县交通局与私营合作方CPTC签订了特许经营合同，其中包含一条非竞争性条款，内容是承诺在2030年以前不会在项目两侧一英里半的范围之内修建同类型的竞争性高速公路，加州91号高速公路在投入使用后也确实缓解了当时的交通堵塞情况，然而，当地在20世纪90年代末发展迅速，出行量也大大提升，91号公路已经难以满足公众的出行需求，同样的交通堵塞和安全问题又一次摆在了政府面前，最终，政府只能以比造价高了近八千万美元的价格将项目回购。3.2市场需求变化风险产生原因1）预测项目存在缺陷或不足。预测项目存在缺陷或不足是在项目刚成立的研究阶段，政府和社会资本对项目使用量的估测存在一定的偏差又或者忽略了一些潜在的类似项目的影响。如：英法海峡隧道项目，英法两国经过长达数年的可行性论证终于达成一致，决定修建一条连通英法的隧道，欧洲隧道公司在众多竞争者中脱颖而出承接了这一项目，在签订特许权协议时，政府保证在30年内不会允许修建第二个跨越英吉利海峡的通道，但当时的政府和隧道公司都没有想到后面会有平价渡轮这一竞争项目，导致拥有项目特许经营权的欧洲隧道公司出现了巨额亏损，面临财务重组的窘境。2）社会环境和经济发展存在不确定性。由于社会环境和经济发展存在不确定性，产品或服务的供求市场可能会受社会经济发展的影响而产生波动。如：成都第六水厂，作为国家纪委正式批准的第一个城市供水的试点，成都第六水厂于2002年竣工投产，当时正逢成都全市的工业、经营服务业及行政事业单位用水量下降，供水市场的供水量过剩，为解决第六水厂高达40万吨的供水量，自来水公司只能选择关闭二厂23万吨的日供水产能以及五厂15万吨的产能来缓解供水过剩的情况。除此之外，汇率、利率等宏观经济因素也会随着经济发展而波动，进而产生影响市场需求的风险。并且，由于运用PPP模式的项目在产出时具有时间上的滞后性，这类风险很难在事前预估并进行有效的控制。3）国家政策改变。市场风险中存在产品或服务的价格风险，因为基础设施存在垄断属性，项目的定价权掌握在政府手中，如果政策发生改变，很可能会影响收费价格从而引起市场需求变化。如：山东中华发电项目，该项目由中华发电有限公司承担，合作经营期为二十年，在1998年，项目与国家商定的价格为每度电0.41元，后来因国家的强电政策和电力体制改革的影响，电力市场迅速趋于饱和，在菏泽电厂新机组投入运营时，省物价局批复的价格已经变成了每度电0.32元，之后省发改委把中华发电与山东电力间的最低购电量缩减了400小时，自此项目无法正常运营，项目收益锐减，合作也难以为继。4）地方政府的决策调整。部分地方政府为得到社会资本的投资，往往会在招商时承诺项目会垄断经营，但随着因社会发展的需要或者其他利益需求，会调整决策导致未能完全兑现承诺，使项目在建成后运营的最低需求量变低。福州市政府在与福州鑫远城市桥梁有限公司签订《专营权协议》时承诺在28年的专营期限内将在市政规划、项目建设和交通管理等方面采取措施避免鑫远闽江四桥的车辆被分流，然而在2004年，福州市二环路正式通车，大批车辆绕行，鑫远公司的通行收入急剧下降，一段时间后，鑫远公司失去了偿还贷款的能力，公司多次与福州市政府商谈均未得到正面回应。3.3市场收益不足风险产生原因1）实际使用量与预测使用量不符。由于预估失误，项目在投入运营后的实际使用量无法达到预期，影响后续运营。例如对于道路类的项目来说，交通量的预测是制定收费标准和测算收益率的基础，然而因为未来不确定因素的影响，交通量的预测往往会出现偏差。当实际交通量大于预测交通量时，投资能够得到可观的收益，但会有道路拥堵、公共服务质量降低的问题，同时导致养护成本增加。典型案例有中国咸阳渭河三号大桥，因该项目在可行性评估阶段预测的交通量不足，导致项目建设规模不够，在项目投入运营后，服务质量并未达到预期标准，大桥交通堵塞，民众支付了通行费却无法享受到大桥原本该有的交通便利性，从而引起了社会公众反对，政府迫于形势，不得不回购大桥经营权停止收费。当实践交通量小于预测交通量时，投资者收益率低，甚至会无法收回成本。比如香港大老山隧道，大老山隧道有限公司自1988年和政府合作，投资了20亿元获得30年的专营权，但投入运营后获得的回报率远低于预期，对项目经营造成了不小的压力，项目公司只能在2008-2013年间多次增涨车辆通行费，来缓解运营压力。2）项目规划不合理。PPP模式下项目想要成功就必须保证规划合理且项目实施性强，因此在项目准备立项时，政府应详细调查所在地的社会环境状态、经济发展水平以及公众的偏好等因素，能够筹集的资金、预计使用情况和未来经济发展趋势等因素决定了基础设施的规模，但在实际操作过程中，政府官员会偏向投资规模庞大的基础设施为其提升政绩，而项目的规模大也意味着在对项目进行经营管理时的复杂程度高，项目的风险也会更大。经典案例有克罗地亚萨格拉布高速公路，这一项目在规划阶段，没有进行前期的可行性研究，甚至在授予了特许经营权之后都没有进行财务可行性与项目规模是否匹配的论证，最终导致运营后财务效益不理想，投资方与政府部门发生纠纷，不得不进行再协调，最后双方并未达成协议导致项目失败。3.4资金回收风险的产生原因1）运营成本超支。PPP模式下的项目是一种长期合作项目，在投入运营后的一段漫长的合作期限中，可能会因为公共利益、法律法规、国家政策等外部环境的变化，从而产生提高运营服务的要求。在发改投资〔2014〕2724号文的合同指南中，也要求社会资本在面对因政策或外部环境变化而产生的新的运营服务标准时要达到调整后的运营标准，否则将面临违约责任。而对于社会资本方来说，运营服务要求发生变更时，往往伴随着运营责任加重，进而导致运营成本增加，并且社会资本方很可能会因为无法达到调整后的运营标准而承担违约责任。此外，项目运营阶段还有人工费、维修费、公司管理费用及折旧摊销等，这些费用会受市场环境影响，可能会导致运营成本的增加。2）市场收益无法达到预期。受社会环境与经济发展影响，项目投入运营后产生的市场收益变化，当收益减少至项目无法维持运营就会导致项目失败。如：成都第六水厂，水厂在2002年竣工投产，而当时恰好赶上成都全市的行政事业单位、工业和服务业对水的需求量下降，水厂增多导致的供水量上升和成都全市对供水的需求量减少共同造成了市场供给过剩，第六水厂的市场收益无法达到预期，为了能够持续经营下去，只能被迫关闭二厂和五厂的日供水产能。3.5法律风险的产生原因1）法律缺失。对于法律缺失而言，一般是由于国家的相关法律订立不完善，导致有关部门监管不力，又因为PPP模式是应用于基础设施建设，所以法律的缺失多会损害社会公众的权益，对国家经济发展造成影响。如：墨西哥国家电信公司，20世纪90年代，卡洛斯·斯利姆·埃卢买下墨西哥国家电信公司，而这个公司控制了墨西哥全国超过90%的电话业务，之后埃卢定制了高于世界上所有发达国家的电信收费标准，由于电信公司的垄断性，墨西哥民众只能按其定下的标准进行缴费，之后卡洛斯·埃卢还吞并了美洲移动公司，一举占有了72%的移动电话业务和70%的互联网业务进一步扩大了其在墨西哥全国的垄断趋势。由此，电信巨子埃卢通过垄断积累了巨大的个人财富，并迅速把这个负债国企打造成产业王国，墨西哥民众却苦不堪言，甚至阻碍了墨西哥的经济发展。导致这一切的原因就是墨西哥的反垄断法缺失，相关机构监管不力使埃卢拥有了单边定价权，侵害了消费者权益并阻碍了电信技术的进步。而就我国而言，我国现今还没有专门用于PPP模式的法律法规，仅有一部分财政部或发改委颁布的政策性文件作为PPP模式的法律参考文件。2）项目合同不明确。项目合同不明确有合同缺失和内容不明确两种情况。合同缺失现象在现阶段比较少见，但在20世纪90年代立项的福建泉州刺桐大桥中，由于缺乏经验，名流公司在接手项目时没有与政府订立特许经营合同，直接用政府的红头文件作为法律文件，导致在经营过程中出现竞争性项目后无法维护自身权益。而合同内容订立不明确的典型就是天津双港垃圾焚烧发电厂，该项目由泰达股份有限公司与天津市政府合作，耗资5.4亿人民币，用于处理天津的生活垃圾处理，在订立合同时，关于政府补贴部分只说了因约定原因导致的项目收益不足会有政府的财政补贴，但是补贴数额没有说明，在项目投入运营后，因焚烧垃圾产生了有致癌风险的二噁英气体，周边民众陷入恐慌，并产生了不少群体事件，项目收益不足运营困难，而政府财政补贴也不足以维持项目运营。第4章PPP模式运营阶段风险防控4.1提高风险管理意识为避免由于风险管理意识不足导致风险的产生，企业应提高其对于项目风险管理的意识。在项目初期，应尽力完善合同内容，包括合同附带的唯一性条款、项目各阶段的权利义务主体、产生损失后的项目各方的风险分担等各项内容，以免在合同后续运营出现问题时产生法律纠纷，无法准确界定责任方和项目各方的权利义务关系。在项目投入运营后，应牢牢把握市场风向、看清市场需求，通过多角度识别是否有其他竞争性项目产生，保证项目的唯一性，当项目收益出现问题时，应及时对问题原因进行分析，以作出最为合理的解决方案。4.2全面识别风险全面的识别风险就是要从项目本身涉及范围的广度以及其在未来二十乃至三十年的发展两个大方面来识别风险。一方面要尽量避免因为项目牵连众多、法律主体变化而对项目本身产生的影响，另一方面还要避免因项目预估失误、项目无法适应社会发展及公共需求等因缺乏前瞻性而产生的影响。PPP项目在我国还处于起步阶段，其项目种类众多且不同种类项目都有其独特的特点，而且各种项目都缺乏完整的成功的案例，因此对于PPP模式的分析体系还不完备，量化指标也不充足，因此大部分项目在进行风险识别时都是依靠人为的分析和以往的经验。所以当项目投入运营后，因为前期风险识别及防范不到位，在遇到问题时就无法有效地解决，长此以往就会影响项目的运营，导致项目失败。同时，由于PPP模式下的项目偏向于系统化，一个项目的全过程有很多个阶段，且其期限多为二十到三十年，所以在前期进行风险分析时，就应以长远的、发展的眼光来防控风险，避免在较长的运营期会出现因预测不到位而引起的各种风险。但我国运用PPP模式的实际现状是企业只根据当时的社会发展状况进行分析，因此大多数项目在运营初期都会取得不错的收益，但几年之后，因为政策或者其他原因导致的社会环境的变化会影响项目收益，甚至影响项目的后续运营。4.3运用多种措施进行风险应对风险的应对有风险回避、风险缓和、风险转移和自留等多种措施。风险回避是决策者根据自身风险偏好和风险承受能力结合项目过程中的风险因素对决策方案进行中止、放弃、调整、改变的一种风险处理方法。对于其他风险应对措施而言，风险回避能在风险产出前化解风险从而降低风险发生概率，避免一部分因风险产生的损失，而且，通过风险回避能能节省一部分项目资源，减少资源浪费。风险转移是风险承担方将风险及损失转移给他人，这种转移既有可能是部分转移也有可能是全部转移。损失控制是决策者通过各种方法降低不愿放弃且无法转移的风险带来的损失，包含损失预防和损失抑制两方面。损失预防是在损失发生前尽量减小或消除引起损失的因素，损失抑制是在损失发生后通过一些措施来减小损失的幅度。为了保证损失控制的针对性效果，需要定量风险评价的结果，并且在制定措施时还需要付出时间、费用等方面的代价，最后结合损失控制效果及其所付代价考虑是否进行。风险自留又可以被叫作风险承担，是企业自己主动承担风险，这种承担通常是由企业内部资源来弥补的，当企业选择风险自留时往往会对其自身发展产生较大的影响，严重的甚至有债务重组的风险。我国企业在针对PPP模式下项目的风险管理中，大多数企业都是采用自留的方式，极个别企业会通过风险转嫁的方式把项目再移交给政府提前终止合同，但这种方式一般都是由政府主动出面，及其少见。贫乏的风险管理措施使我国企业在面对PPP模式存在的风险时承受能力不足，一旦有风险发生，项目大多都会以失败告终。4.4政府完善立法PPP模式合同是一种特殊的民事合同，现阶段其他合同的法律法规并不能完全适用于PPP模式的合同，而项目的实施却不能缺少法律法规的指引和规范，比如规定更加合理的审批程序、流程监管、退出机制和纠纷处理等，一方面能够保障社会资本的有效权益，另一方面还能保障项目的合理有序进行。4.5设立独立的监管机构目前我国PPP模式还不成熟，因此更加需要相关机构的完善，比如设立PPP模式的项目的咨询机构，在社会资本想要参与PPP模式的项目时对一些相关事项进行预先说明并提供相关成功案例作为借鉴；还要有审批机构和监管机构，在项目开始前进行可行性审批，筛除一些不完善的项目，在项目开始之后在不同时期监督其是否正常进行，并及时对出现问题的企业进行预警。结束语PPP模式作为一种通过公私合作建设基础设施的项目运作模式，在我国应用广泛，但由于其还处于起步阶段，因此还存在许多问题，因此应用PPP模式的项目相较其他项目而言，风险类型更多也更复杂，如果不能很好地对PPP模式的风险进行管控，项目就极容易走向失败。因此，本文对PPP模式中期限最长的运营阶段进行风险分析，得到了项目唯一性风险、市场需求变化风险、市场收益不足风险、法律风险这四种可以进行风险管控的风险，接着对着四种风险进行详细分析并得出这些风险的产生原因，再通过一些国内外的典型失败案例作为