调研报告：市场监管无证无照成因分析、治理措施及对策建议

调研报告：市场监管无证无照成因分析、治理措施及对策建议国务院2015年发布《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》，要求地方政府以及各个执法部门转变市场监管观念、创新监管方式，构建权责明确透明高效的事中事后监管体制，以适应深化商事制度改革的需要。2017年国务院按照放管服改革推进要求，从法规层面对无证无照经营查处范围进行了限定，对“谁许可谁监管、谁主管谁监管”做了“该管的管住，该放的放开”深化阐明，并就市场监管部门和许可部门的执法职责进行调整。为进一步提升对无证无照经营的综合治理成效，改善和提升本区营商环境，上海市静安区市场监管局对辖区无证无照基本情况进行了调研，并按照“减存量、控增量”的指导原则，经过常态化的联合整治，2017年全年共灭失消除无证无照经营户2647户，下降率77%。一、静安区无证无照经营状况分析截至2017年底，静安区尚存有固定场所的无证无照（含证照不完备）经营者1523户，其中存量较多（超过100户）的区域分布在辖区7个街道（镇），另外3个街道尽管现存存量不多，但鉴于地理位置上的客观因素，要整治清除彻底灭失亦具有相当难度。成因分析一：利用居住房经营已占无证照存量多数。目前存量中经营场地性质前三位的是：居改非的有918户，占60.3%。私人商铺有394户，占25.8%。无产证房有142户，占9.3%。居改非现象经过多年整治有所减少，但仍处于绝对多数，较为集中路段有保德路、临汾路、中华新路、洛川中路等。其中主要原因多为居改非放开审批时未办、企业改制人员占有、擅自破墙开店等因素形成，也有居改非到期后无法续办、动迁临时安置等客观情况造成，更存在有一条街南北“阴阳脸”两种状态的现象，依照现有场地政策均无法进行办证办照，已成为困扰城市业态转型提升的瓶颈。从表象上看，经营行业+场地性质或已构成制约经营主体合法准入的主因，但执法整治亦陷入反复更换业主和经营项目的循环怪圈，因此加强房屋源头的综合治理迫在眉睫。成因分析二：各行业许可审批监管效能有待加强。经过对比，现有存量中涉及许可审批经营较多的是食品小餐饮（548户，占35.9%），其次是棋牌足浴及其他许可行业（169户，占11%）。由于食品小餐饮安全隐患重重，但又确实存在一定的刚需市场，因此监管不当就会带来多方面的安全风险，如何纳入规范，开展好监管需要深入破题。同样棋牌足浴美发等六小行业极易成为产生治安隐患的藏污纳垢之地，各许可部门不仅要加强审批，更需落实严格监管执法的职责。成因分析三：多数经营户存在年限较长，纳入合法存有瑕疵。排摸发现，在现存量中经营时间在十年以上的有278户，五年以上的有573户，未满五年的有672户。说明现存无证无照经营中大多数已长期存在，频繁转行换人较多。这一方面说明存量无证无照在合法准入的硬件条件上存在许多先天不足；另一方面也对执法监管部门提出了要求，即在监管同时如何开展好指导服务，进而促进经营主体早日合法规范。成因分析四：个别历史遗留情况复杂，涉稳形势严峻。因为城市发展的变迁，遗留下一些特殊原因形成且过程复杂的无证无照经营。虽经各级多年协调亦执法多次，但仍无法圆满解决，已逐渐演变为维稳问题。比如，彭浦新村保德路建材一条街，由1994年虹口区动迁安置而来，共30位个体户涉及69套一楼沿街居民住宅全部破墙开店至今。二、无证无照综合治理措施及对策建议（一）深化“放管服”举措，激发市场自身活力大力宣贯《无证无照经营查处办法》（国务院684号令），积极引导探索《办法》中倡导的包容鼓励条款的具体实施（在县级以上地方人民政府指定的场所和时间，销售农副产品、日常生活用品，或者个人利用自己的技能从事依法无须取得许可的便民劳务活动）。建议坚持民生导向主动积极尝试，在各街镇搭建平台，结合文明城区、平安社区、无违居创建工作，加强对现存居改非的源头管控和调节，健全多部门共治机制，发挥社区自治作用，分类分步骤开展市场准入。一是属地政府组织力量，大力开展住宅小区内“居改非”违法违经营整治，以恢复原状为目标，依法对治安、消防、食品安全隐患突出，噪音扰民、油烟污染、环境脏乱差等群众反映强烈的场所加大整治，彻底关停。二是根据国务院684号令第3条所指，以街镇为单位，各职能部门参与，对其他“居改非”分类分行业进行评估，分区域逐步推广实施。同步按照《上海市住宅物业管理》第52条开展审批，完善法律支撑。三是将“居改非”违法违经营整治纳入街镇及联席会议成员单位绩效考核，列入区政府督查工作范围。定期上报推进情况，接受社会监督。（二）加大整治协同信息共享，打通许可监管盲区通过数据分析发现，属于卫生部门执法范畴（公共场所许可）和属于文化部门执法范畴（文化体育娱乐许可）尚有一定比例存在。同时目前在街镇层面牵头发起的各类违法违规整治，多是驻地的市场监管所、派出所、城管等部门为主，各委办局也缺少整治协同中信息共享的渠道来源，许可审批监管无法有机衔接统一。建议深化互联网+监管模式，在区级层面建立健全违法违规综治信息平台，归集分析市场整治数据，通过网格划分落实事中事后监管责任，多措并举，多管齐下，提升执法整治效能。一是加强网格化管理的巡查、发现机制，依托网格化管理平台，发挥线索收集、集中分派作用，及时进行信息通报。督促相关主责部门按照“应处置、尽处置”原则，加大执法处罚力度，消除存量，杜绝反弹和新增。二是健全完善区事中事后综合监管系统功能，充分利用平台整治信息发布及推送，强化部门间的依法监管和协同监管，共同防范、控制履职风险。（三）严格执法加强引导，创新破解监管难题鉴于食品餐饮安全的高风险，也考虑到部分民生需求刚性，执法不能简单采取一刀切，要在广泛听取和收集民意基础上，加强堵疏结合，管服并重。一方面对严重扰民严重污染环境的食品餐饮违法经营予以坚决打击，以取缔为标准，不断加大整治力度。另一方面对居民口碑好，餐饮有特色，但因场所原因无法取得主体资格的经营户，协调属地街镇创造条件，盘活场地资源，引导办证办照合法经营，通过落实经营门责管理制度，不断降低经营安全风险，实现多个部门多方位多措施的可控可管。一是由区违法违规经营联席办牵头执法，对全区无证无照餐饮店开展集中整治，坚决依法取缔，拆除门头店招，收缴经营工具，对不具备经营条件