第六章公共权力

1公共权力是公民依法让渡的权利，公民是公共权力的主权者，公民选举少数优秀公民代表立法创制确定公共权力运行的规则，公民推举良官执掌公共权力，以实现和维护自身权利。保持公共权力的公正，监督官员不腐败，保证公共权力不被出卖，使公共权力机关具备高度的公信力和廉洁高效的行政效能，始终是国外公民学努力探寻的重要课题。第一节公共权力的起源国内外学者对公共权力的起源这一问题存在着生物学、心理学、文化、理性和非理性的诸多解释①。在这些探讨中，最早从逻辑上对这一问题进行阐释的是古希腊的柏拉图（英译：Plato，希腊语：Πλάτων,约公元前427年—前347年）和亚里士多德（英译：Aristotle，希腊语：AριστοτέληςAristotélēs，公元前384年—前322年到了17、18世纪，近代资产阶级启蒙思想家又进行了系统论证。可以说，这两次论证直接影响了欧洲社会的发展，也为国外公民学的发展提供了理论基石。公共权力起源于两种社会需要：一是调整社会关系；二是管理社会公共事务。对这两种社会需要的相关分析构成了寻找公共权力起源的逻辑。本节主要2介绍古希腊的柏拉图和亚里士多德、近代资产阶级启蒙思想家霍布斯（ThomasHobbes，1588年—1679年）和洛克（JohnLocke，1632年—1704年）等关于公共权力的思想观点。一．柏拉图和亚里士多德的观点（一）人性假设：天生的社会和政治属性柏拉图和亚里士多德对公共权力起源的论证建立在他们的人性假设之上——认为人天生就具有社会和政治属性。这一看法是古希腊政治思想的传统，早在《荷马史诗》中，脱离政治生活的人就被视为野蛮的象征，古希腊百科全书式的学者和思想家亚里士多德也有一句名言：人是天生的政治动物。这一判断也常被学界归于生物学的解释途径。大意是人就像蜜蜂和猴子一样，有着群居的的天性。他们为了获得食物和谋求生存而本能地相互合作、帮助，并像其它群居动物一样，自动排列出领导者和被领导者的序列。在亚里士多德的启示下，现代生物学研究进一步表明：形成一个政治系统并服从领导者是人类天生的行为，是代代相传的。当然，这一解释的问题在于，如果我们承认人类天生就具有政治性，我们又如何解释政治群体的分裂和人们对权威的不服从。或许我们在理论上可以退一步：人类是不完美的政治动物，人们在大部分时间结成群体、服从权威，但在某些情况下却不会这样。亚里士多德认为，自然所造的每种事物都有一个目的。人类的目的是实现所谓三种“善业”，即物质的富足、身体的健康和良好的道德。其中，良好的道德，即灵魂的善是最本质性的。人只有实现了灵魂的善，才真正有别于动物，才实现了人的本性。而任何孤立的个人和小规模的社会团体都不能使人实现这三种“善业”，只有城邦才能做到这一点。所以，人要实现自己的本性，就必须成为城邦的成员，过城邦生活。基于这一人性假设，亚里士多德在解释公民、城邦以及二者的关系时，秉持整体主义的观点，即把城邦比作有机的整体，认为个人是其有机组成部分。个人的价值依赖于城邦，离开了城邦，人就无法完善其身。正如其所言：“人类自然是趋向于城邦生活的动物”，“凡隔离而自外于城邦的人——他如果不是一只野兽，那就是一位神祗”①，“不是一个鄙夫，就是一个超人”②。是“许多公民各以其不同职能参加而合成的一个有机的独立体系”④。而公民则是“参加司法事务和治权机构的人们”⑤，即有权参加陪审法庭和公民大会的人们。亚里士多德对城邦本质的这种抽象的诠释内含着公民的普遍信仰，即城邦的公共生活是人类完善自身的必不可少的前提，换句话说，就是只有享受民主与自由的人才是完善的真正意义的人。3人的社会和政治属性假设对于柏拉图和亚里士多德来说具有重要的方法论意义，他们以此论证城邦(国家)和公共权力的起源，认为它们是自然生成的事物。柏拉图认为，城邦和公共权力是社会分工的产物。在柏拉图那里，城邦和公共权力起源的历史描述与国家基础的逻辑推演是结合在一起的。起初，人们为了满足最基本的物质需要，就需要有农民、牧人、各种工匠等，而后随着经济生活的复杂化，又出现了商人等，它们构成了生产者等级，其职责是为整个社会提供物质生活资料，执行的是整个社会和国家的经济职能。后来，城邦生活不断扩充，人的欲望和需求不断增长，就出现了城邦之间的战争。根据社会分工的原则，就需要一个专门从事战争的集团，即“护国者”或军人等级。他们的职责是执干戈以卫社稷，并充当统治者的辅助者。最后是统治者等级，他们是由军人等级中挑选出来经过精心教育训练而产生的哲学家，其职责是执掌国家权力、管理国家。至此国家便正式形成，公共权力也就产生了。对亚里士多德来说，人同样生来就有合群的性情，家庭是人类为满足日常生活需要而建立的社会基本形式，为了适应更广大的生活需要，若干家庭联合组成村落，若干村落组成城邦，从而形成最高级的社会团体。因而早期各级社会团体都是自然地生长起来的，一切城邦既然都是这一生长过程的完成，也该是自然的产物。（二）目的假设：整体幸福观柏拉图和亚里士多德以整体幸福观为出发点，认为公共权力的分配和行使是为了公共利益。对于他们二人来说，公共权力是伴随着城邦的形成而产生的，是一个自然的过程，并不像资产阶级启蒙者那样认为公共权力是由个人权利所派生的。在他们看来，公共权力直接来源于对城邦的统治，公共权力的目的皆源于“正义”，而“正义”又具体化为公众的幸福。柏拉图认为，城邦是为了满足人们的共同需要和幸福而产生的，因此公共权力的分配和行使要符合正义的原则。亚里士多德直接为城邦及其权力打上善的标签，认为城邦生活是为了追求最高的善，善就是一种优良的生活。同样，奴隶也不是苦难的，因为按亚里士多德的自然位置论，统治者和被统治者的结合使得二者相互联系而共同保全，奴隶和主人是二者有着共同利害的自然结合。亚里士多德和柏拉图一样，都把被统治者放于一个心甘情愿的位置，并且打上了共同幸福的标签。但亚里士多德是从公共利益的角度论证公共权力的分配与行使，即政治体制的建构，同时指出任何违反公共利益的政体都是不正当的。正如亚里士多德所说的那样，一个政治制度就是城邦居民分配政治权利的体系，其实质是在公民间调整权力关系以更好地达到城邦生活的和谐。二．霍布斯和洛克的论证：自然状态前提的社会契约论模式在中世纪，柏拉图和亚里士多德所确立的传统得到延续，而这一传统在资产阶级启蒙思想家那里终被打破，后者建立了一个全新的公共权力起源的论证模式，这一模式就是以霍布斯、4洛克为代表的基于自然状态前提的社会契约论模式。（一）人性假设：自然状态下的自利人在人性的假设上，资产阶级启蒙思想学者否认了人天生具有社会和政治性，而认为人是个体式的，这种个体式的人存在于自然状态之中。霍布斯认为，人性的三大自然特点——竞争、猜疑和荣誉感引起人际关系的混乱无序，但同时人在能力和才干上都是平等的，享有同样的彼此消灭的权力，从而使自然状态成为一个每个人都反对每个人的战争状态。在这种状态下不存在判定公正与不公正的公共权力和法律，所以人生来不是社会性的，自然使人们相互分离。但自然状态也有其积极意义，正是因为自然状态的不足使道德和政治生活成为一种需要并建立政治社会。而对于柏拉图和亚里士多德来说，人的社会性本能产生于满足生活需要的动机，因为无论是柏拉图的分工互助论还是亚里士多德的城邦自然生成论，他们都认为单个的人是无法满足生活的需要，即使组成家庭和村落，人们也不能自足，要满足就要结成共同生活的社会团体，这其实都是满足生活需要的内在倾向的推动。而霍布斯的分析却建立在另一种心理学的层面上，他认为人是自利、竞争、猜疑而又具有暴力倾向的，在这些情感的趋使下，导致的是一种各自为战的状态，由此产生的是人类自我保存的需要，他们的着眼点在于对人的判断的基础不同。所谓自然状态学说，就是设想人类在远古时期即产生阶级、国家和私有制以前存在一种自然状态，在此状态中没有阶级、国家、政府和法，也没有私有制财产及与此联系在一起的勾心斗角、压迫、侵略和掠夺及战争状态，也不知商品货币。不过，这样一种状态究竟属于一种理想的黄金时代还是蒙昧未开的蛮荒时代，思想家们在这里产生了分歧。在霍布斯看来，人之初，性本恶，人对人像狼一样，这时没有政府、国王、贵族、宗教和法，人类一定处于一种极度混乱状态，格斗杀戮，相互攻击，搞得人人自危，只得相互订立契约，出让主权，让一个人或一群人统治，以换得秩序和安全。洛克却构造了一个和霍布斯不同的自然状态。这是一个完备无缺的自由状态，在这一状态下，人生而自由平等，他们按自己认为合适的方法处理自己的事物，而毋须别人的许可，或听从任何人的意志。但是，洛克又认为，由于人们利己的天性使他们在自然状态下所享有的权利仍处于一种“不稳定”的状态，不断受到他人侵犯和威胁，特别是生命和财产，因此人们便“愿意放弃一种尽管自由却是充满着恐惧和经常危险的状况”①。洛克指出在自然状态下有三大缺陷：第一，缺少一种确定的、众所周知的法律，这个法律是为人们共同承认和接受的，可作为是非的标准和裁判它们之间一切纠纷的共同尺度。第二，缺少一个有权依照既定的法律来判决一切政治的知名和公正的裁判者。第三，往往缺少权力来支持正确的判决，使它得到应有的执行。自然状态本身无法克服这些缺陷，为了确保生命和财产的安全，人们便订立契约，把自然权利转交给社会，根本上讲还是为了保护自己的个人权利。5（二）公共权力的目的：个人权利的诉求与柏拉图、亚里士多德从整体幸福观出发不同，霍布斯和洛克把个人权利的自我保存作为设立公共权力的目标，前者是整体主义，后者是个人主义。自我权利的保存是一种现实主义的政治取向，它是霍布斯对古典政治学道德传统的一次舍弃。霍布斯认为，整个传统政治学，无论是在探求真理中，还是在引导人们走向和平方面者是失败的。对霍布斯来说，对自我权利提供保护的政治社会比柏拉图和亚里土多德的乌托邦蓝图更有效，因为个人权利的保护本身来自于人的更切实际的情感需要。自然法是“理性所发现的诫条，或一般法则”①,霍布斯把它称为自然律、道德法则、理性命令。不论是自然的法则，还是政治社会的法则，它们的出发点都是出于自我保存的需要。到此，我们可以看出由柏拉图和亚里士多德所含有的传统自然法观念和霍布斯、洛克为代表的近代自然法的区别，正如施特劳斯所说，“传统的自然法，首先和主要地是一种客观的‘法则和尺度’，一种先于人类意志并独立于人类意志的，有约束力的秩序。而近代自然法，则首先是和主要是一系列‘权力’，或倾向于是一系列的‘权力’，一系列的主观诉求，它们始于人类的意志”②。由此可见，个人的权利诉求构成了霍布斯的学说和柏拉图、亚里士多德的学说的本质区别。同样，洛克的态度也是现实主义的，只是洛克自我保存需要产生的更复杂些，因为他设立了两种状态，自然状态和战争状态。在战争状态时人们期望和平，因而需要一个行之有效的公共权威。自然状态下，尽管人们都按照自然法的支配行事，但是在自然法的执行上还是存在着差别。因为人对自然法的无知和理解的偏差或者人本身的偏见和自私心理会导致对自然法的不正当使用，公民政府是针对这种情况而设置的正当救治办法。（三）社会契约理论霍布斯和洛克都认为，社会契约是自然社会到政治社会的转换器，公共权力由大家约定产生。如同自然法一样，契约观也是自古有之。但它的系统化却是由资产阶级启蒙思想家奠定的。鉴于自然状态的种种不利以及大家对自我保存的希求，权利的相互转让中人们彼此建立契约，但是单以言词来约束契约是不够的，不以强力为后盾的信约永远是无效的，因为信约需要公共权力的保证，所以公共权力的诞生就水到渠成了。而国家同样也是由约定产生，在这个契约中，每个人都和每个人缔约，把国家的意志当作自己的意志。公共权力就是人们自然权利转让的结果。霍布斯指出，“统一在一个人格之中的一群人”叫作国家，国家的本质就是主权者。他把主权这看作“是一个人格”，是“一大群人相互订立信约，每人都对它的行为授权，以便使它能按其认为有利于大家的和平与共同防卫的方式运用全体的力量和手段的一个人格”③。霍布斯将主权者看作是国家的本质，实际上是强调主权是国家的灵魂。在他看来，主权才是给予国家“整个机体以生命和运动的灵魂”。他关于主权者的看法表明，“主权者”、“人格”不过是公共的抽象体现，这一公共权力是人们和平和安全的保障。洛克则认为，社会契约是从自然社会转化到公民社会的唯一途径。任何人放弃其自然自由并受制于公民社会的种种限制的唯一方法，是同其也人协议联合组成为一个共同体，以谋他们彼此间的舒适、安全和和平的生活，以便安稳地享受他们的财产并且有更大的保障来防止共同体以外任何人的侵犯。在这一契约中，人们把他们认为就一个共同体的目的来说必要的权利交由共同体的大多数人，自然权利构成了公共权力的来源。自然权利经由社会契约转化为公共权力，霍布斯和洛克的逻辑形式上是一致的，相当程度上可以说洛克是对前者的继承。但是，洛克的社会契约理论与霍布斯是有区别的：第一，洛克认为不仅保全自己生命的权利，而且自由和财产权利都是人们在订立契约时不可放弃、不可转让的权利；第二，洛克认为人们交出的权利只是保护自己不受他人侵犯的权利，而不是任意伤害他人的权利；第三，洛克认为被授予权力的人也是契约的参加者，必须受契约内容的限制，按照社会全体成员的委托行使他们的权力。根据契约的内容，洛克推出，国家即政府权力的性质“不是，而且也不能是专断的”①,而是保护人民的。因此，他们交给国家的权力也只能是“自然法所给予他的那种保护自己和其余人类的权力”②。而霍布斯却认为，臣民不仅应当在政治上服从主权者，在思想上也应当服从主权者，人民群众不应当有是非判断的自由，而且主权是不能分割的，必须由君主一人独揽。因此，我们认为，霍布斯得出的公共权力是绝对的、强大无比、不能分割的，洛克的公共权力则是有限的。前者偏好君主专制而否定民主制，而后者则认为民主政府才是正当的手段。尽管柏拉图、亚里士多德与霍布斯、洛克关于公共权力起源的论证差别很大，但是他们都把社会关系调整作为公共权力起源的基础。前者是拿一个预设的秩序对现行的社会进行框构，后者是从个人权利的保存对社会关系进行调整。社会关系的调整在马克思主义经典作家那里同样得到重视，但马克思主义对公共权力的起源图式是历史的，和逻辑形式上的起源图式具有本质的差别。但是不论他们的差别有多大，有一个结论是肯定的：公共权力是以社会关系的调整作为基本动因。另一个共同点是，他们都为公共权力演绎出了公共利益的目标，前者是城邦的幸福，而对于后者来说，一切公共的幸福都可以归因于个人的权利。但是公共权力就其本身来说并没有什么规范性质，它只是一种对社会的强制力量，一种工具性的手段，它的意义在于通过它对社会做出规定。所谓公共利益和私人利益，是人们对政治权力及其遵从者间的关系状况的一种设定7或评判，它是公众的主观认识里的公共利益，是一种对谁都有利的社会关系，是一种秩序。如果把公共利益理解为对大家都有利的社会关系的状况的话，那么私人利益也就可以理解为对某个群体或个人有利的社会关系，因而公共利益和私人利益就构成了公共权力的两个方面，它既可以为公共利益服务，也可以为私人利益服务，公共利益只是对公共权力的规范性规定。所以，公共利益和私人利益的冲突，是公共权力的规范要求和其特定群体占有之间的结果。关于公共权力来源的契约让渡学说尽管是当时历史的现实政治和意识状况的理论反映，但其理论基础的唯心主义性质和概念的虚构性是不言而喻的。尽管霍布斯、洛克的假设有很强的解说力和可操作性，但却缺乏科学的彻底性。历史唯物主义国家学说则是“以一定历史时期的物质经济生活条件来说明一切历史事件和观念、一切政治、哲学和宗教的”①,从而历史地、科学地说明了国家的本质和公共权力来源。第二节公共权力的界定公共权力（publicpower也被称作国家权力，主要通过政府或公民自治组织实施，是国家统治和公共管理的前提和手段。在其产生的逻辑、实际运用和结果评价等方面，其边界问题都是一个最为核心的问题，也是古往今来无数理论家关注和思索的难题之一。作为自由主义理论的基本信条和现代西方宪政国家基本理念的限权思想就集中体现了这一点。公共权力对于人类社会政治状况的共通性，使得公共权力边界问题具有一定的普适性。一．权力的语义学考察美国政治家萨托利（GiovaniSartori）曾经说过，文字不但有历史，而且有着可以大书特书的历史。忽视它们形成的原因，它们的变化和最终脱离原义的过程，等于是在危险的航行中放弃了罗盘。因此，通过追溯一个词语的词源，从其最初的语境中探寻它的含义，这对于理解该词的含义十分有意义的。“权力”一词在英语中的对应词是“power”，据说这一词语来源于法语的“pouvoir”，而“pouvoir”的词源则是拉丁文“potestas”或“poten们能够通过协同一致的联系和行动所产生的团结力。从语义学上看，“power”首要含义是指一种力量，即“能够做出某种行为的能力。”其次，它也是一种通过影响他人而取得一致行动，达致某种结果的能力。在现代社会，英文中的“power”一词可以被运用于许多不同的领域。在不同的领域中，8“power”的归属主体与表现方式都有所不同。这一词语本身也逐渐具有多种含义。比如，在自然科学中，“power”被用来指一种物理能力或动力（energyormotiveforcebywhichaphysicalsystemormachineisoperated）、功率等等。在社会科学与人文科学的领域中，“power”一词至少禀赋（talent）等词同义。“这种用语包含从事某种表演的能力，严格地讲是人的表演中的物理或心理能量，即‘行动权’（powertoact在某种意义上可以这样说。”第二，它具有一种控制或作用于抵抗物的意义，其同义词为主宰（mastery）、统治（govern）。在这个意义上，权力经常被用来指一种消极的或否定的“限制性力量”，它往往与具有一定压制性、强制性的操纵、限制自由等词语联系在一起。此时，权力表现为一种“控指力量（force）、影响力（influence）等，或者指拥有很大控制力、影响力和优势（ascendancy）的效果。有时，“power”也与“right”混用，意指国家、政治组织或其他社会组织所具有的权威（authority）或者指个人所拥有的一种道德权利或法律权利（morallylegalright）。二．现代语境中“公共”的构成要件在现代社会，公共权力除了具备权力的一般属性外，还具有“公共性”。可以说，“公共性”集中体现了公共权力的的核心价值和现代意蕴，也是界定公共权力的关键标准和根本属性。弗雷德里克森（H.GeorgeFrederickson）认为，现代语境中的“公共”是建立在宪法、公民精神、回应性、乐善好施与爱心的基础之上①。（一）宪法“公共”的第一个要件是，它必须建立在宪法基础之上。人民主权原则、代议制政府原则、权利法案中的公民权利、程序性正当的法律程序、分权制衡，以及联邦宪法和州宪法中的许多规定，都是这种理论的基础，这种基础是稳固的、不可动摇的。在《行宪论》一书中，约翰·罗尔（JohnRohr,1986）指出，公共权力的适用不仅要与宪法相一致，而且还要实现宪法的愿景。在罗尔看来，公共管理者必须对宪法承担道德上的责任，而这种道德的责任必须是超越行政绩效的技术要求的。据罗尔的观点，美国政府的根本目的就是为所有公民确保美国的立国价值，使民主制度成为达成这一目的的手段，而不使民主成为目根据罗尔的观点，政府存在的合法性基础是因为政府接受并服从于宪法，而不是因为民主选举把政府选出来了，政府就算合法了。所以，政府的合法性主要体现在政府的行为、意图及可接受性上（Dewey,1954因为宪法仅仅是一张纸，宪法的合法性来源于拥有最高主权的人9民为其注入生命的行为。所有的公共管理者的合法性基础都是人民，他们是人民的代表，他们应该受制于比多数决策原则更高的原则，那就是宪法的秩序。公共管理者的基本的道德责任就是成为立国价值的保护者和保证人。（二）品德崇高的公民“公共”的第二个要件是，它必须建立在得到强化了的公民精神的理念的基础上。公共权力的施用过程本身就包含着培育品德崇高的公民的责任，而品德高尚的公民则应当尊重、关心和爱护公共服务。哈特（Hart,1984）曾经指出，品德崇高的公民有四个方面的特征。首先，公民要能够理解立国的重要文件，能够“实现道德的哲学”，即能够对那些促进公民一般利益和特殊利益的公共政策进行判断。公民应该过着这样一种生活，即做出哲学的判断是其生活的重要组成部分。信念是品德崇高的公民的第二个特征。公民必须坚信美国政体的价值是真实和正确的，这些价值并非仅仅是一些能够在心理上令人满意的或者是被大多数人所接受了的观念。哲学家将这些价值称为“天赋人权”。正如哈特所指出的那样，“如果我们不相信美国政体的价值，那我们为什么要接受这些价值并付出必要的牺牲？我们如何才能确定优先考虑的重点？如果所有的事情都要得到大多数人的批准，如果大多数人都同意某种邪恶的事情（例如种族歧视和性别歧视难道我们也要对此表示同意吗？人们不仅要理解美国政体的价值，而且还要相信这些价值，没有商量余地地接受这些价值”。品德崇高的公民的第三个特征是公民能够承担起个人的道德责任。不论何时何地，当政体的价值遭到损害时，品德崇高的公民都必须行动起来，捍卫政体的价值。因此，在碰到种族主义、性别歧视、侵犯隐私权、违背正当法律程序的情况时，公民应当奋起反对。这可以激励公民，使他们不仅仅关注政府的渎职与腐败问题，而且要使我们所有的人都要对其他人的基本权利承担个人的道德责任。最后，哈特认为操守是品德崇高的公民的一个重要特征。公民操守的第一个方面是容忍，这就是说，公民要能够理解：公共的规则无法强迫人们拥有美德，这些规则和要求应该维持在最低限度，这样不至于损害人们的自由，人们不能对人类的制度抱有过高的期望。宽容是操守的第二个方面。在宽容中，我们理解到，人们是不可能通过道德的对话来压制观念的表达的。但是，行动则是另外一回事了。人们必须禁止任何损害政体价值的行为。（三）对集体的和非集体的公共的回应“公共”的第三个要件是发展和维持这样一种制度和程序，它能够听到集体和非集体的公共的利益要求，并能够对他们的要求做出回应。一般而言，集体性的公共（利益集团）能够找到表达和追求自己观点的机制，例如听证、论证、监督专员、救济程序、阳光法案以及诸如此类的做法。当然，更为困难的工作是如何代表不发达的公共的利益和福利。依据宪法所要求的，每一位公民毕竟都有资格享有法律平等对待的权利。毫无疑问，这就意味着，在施用公共权力的过程中，必须平等对待所有公民。公共物品分配中所存在的明显的不公平，或者就业机会上所存在的明显不公平，是人们所不能容忍的。（四）乐善好施与爱心“公共”的第四个要件是这种理论必须建立在乐善好施与爱心的基础之上。乐善好施，或者对他人的爱心，是关键。史密斯（Smith,1982）曾经这样认为：“在一般情况下，对国家的爱包括两个不同的原则，首先是对宪法或已经建立的政府的敬畏；其次是一种要尽我们所能竭力争取使自己的同胞过上安全的、体面的和幸福的生活的强烈愿望。不尊重法律、拒绝遵从政府管理的人不是一个好公民；不愿意竭尽全力促进全社会的共同福利的人，不是一个好公民”。政府的目的就是把政体价值的保护范围扩大到所有的公民。拥有一种建立在乐善好施基础上的公共的观念，是公共权力的根本指向。乐善好施所要体现的是一种服务的意识，这种意识长期以来一直与公共权力的施用密切相关。同样地，为大多数人的利益而承担的责任和义务并为此而献身于公共领域的信念也是十分重要的。三．公共权力的边界现代社会，公共权力边界问题是一个非常具有普适性的理论问题。造成该问题的原因有三个方面：第一，从个人利益与公共利益的区分到公域与私域的分野；第二，从权力的本性到对人性的不信任；第三，从人类的自由本性到现代社会条件下的实际需求。（一）从个人利益与社会利益的区分到公域与私域的分野讨论公共权力的边界问题，根本原因就在于它有着危及或侵犯个人利益的可能性。而之所以说它危及或侵害个人利益，是因为个人利益与公共权力代表或声称的公共利益之间并不是总能达成一致；相反，在更多的情况下，它们之间存在着一定程度上的矛盾。个人利益是指个人对能满足其各种需要的标的物的确认。从这个意义上讲，利益首先是个人性的；而且个人性是利益最为核心和根本的部分。按照韦伯“理想模型”的立论方式，可以从个人利益的角度对利益概念建立模型。由于人的个体性，其需求和需求的满足均具有个体性，从这个意义上讲，任何利益都是个体性的①。这一点从人类社会产生以来就是如此，任何其他对利益属性的界定都是建立在这个前提上的，因而，具有衍生或附属的性质。但由于个体之间需求上的相似性或共通性，他们可以以协作的方式共同满足每个人的需求，而且成本因此降低，收益因此增大；或者因为在社会交往中，个体之间的需求可能重合，就像几个平面的交集一样，这一交集的部分虽然从最本原的意义上讲是来自于单个人的需求，但因为在社会关系中，其满足和实现牵涉到社会中的大部分人或所有人，因而，拥有了相对独立的地位，并往往以超越性的面目出现。社会利益就是指牵涉到社会中大部分或全体成员需求实现的对象和满足途径。这一理解可以从公共部门经济学中的“公共品”的概念上得到进一步深化。①绝对意义上的社会利益，是指能够满足社会中每一个成员的需求，而且每一个成员的享用丝毫不影响其他个体享用的利益，即那些非排他性和非竞争性的物品或社会方式，如安全、法律、惯例、道德等社会规则。例如，对国防提供的安全和法律提供的秩序，社会中的每一个成员都需要。这一层次上的社会利益虽然涉及的范围最广，但其内容毕竟有限。一般来说，为实现这一层次的社会利益，即真正意义上的公共利益，社会成员都愿意支持，即使牺牲部分成员的利益，其中的矛盾也不会很大。次级层次的社会利益，是指次级社会群体范围内利益的共通部分。次级社会群体，是指由于某一方面的相似性或因为某一原因而结合在一起的社会共同体，其中利益的相通部分即是次级层次的社会利益。这样的社会利益具有更广泛的现实存在性。在任何一个大的社会系统中，存在着各个子系统。就子系统内的社会成员而言，他们面临的社会利益具有不同的层次，因而，也有着不同的内容。最高层次上的社会利益涉及的范围最广，因其内容有限，在现代社会条件下，这一层次的社会利益，最大范围内的社会利益的代表者和实施者就是以政府为核心和代表的公共权力体系。按照阿罗的推算，即使是非常民主的社会中非常民主的决策，也不可能满足社会中所有人的利益；每个个体的利益都是有差别的，所以，至多能形成大部分人的利益。因而，在一个国家内，除了极少的共同利益外，并不存在绝对意义上的全社会利益。相对于最高层次的社会利益即全社会的共同利益而言，次级社会利益便具有了个体性，它相对于最高层次的全社会利益而言，可以与纯粹的个人利益处于同一层次的地位。因此，公共权力的边界也就涉及到公共权力如何处理它与次级社会利益和个人利益间的关系；个人与社会群体在面临公共权力的情势下，其利益的实现和扩展势必会涉及到如何界定公共权力的边界，以更好地满足其利益需要的问题。个人利益的边界在于，纯粹个人性满足的利益和社会利益中个人满足的那一部分，它是利益的最基本的单元。社会利益（包括全社会利益和次级社会利益）的边界在于各个个体利益的相通部分；因为社会的原因，它具有相对的独立性，而且因为社会群体的层次性而具有层次性。由于某些个人利益的实现只能借助于社会的力量或通过社会的形式实现，社会利益自其产生之日起就拥有了高于纯粹个人利益的优势力量和一定的优先性。这使得二者的界限更加明确，特别是在一个大的共同体组织以社会利益的名义行事时，更是如此。具体到公共权力为代表的共同体内，就是公域与私域的划分问题。公域与私域，同个人利益与社会利益的区别密切相关，也是随人类社会的产生而产生。但在非民主社会，二者之间却难有规范的区分。主要情况是：公共权力在社会生活中处于绝对优势地位而对私人生活领域进行任意侵犯；社会中不存在稳定而受到保障的个人生活领域和社会自主空间。直到近代的西方，随着商品经济的发展，资产阶级在取得国家权力以后，为自由竞争的经济发展创造良好的外部环境，其思想家代表才比较系统地提出了公共权力的边界问题。从西方的思想源流来看，西方思想中一直重视着自由，特别是思想和表达的自由。尽管也出现过中世纪的黑暗时期，但总的来看，西方一直保持着对个人自由的珍视和对他种观点和生活样式的尊重。这一点在宗教改革和文艺复兴之后，表现得更为明显。从洛克的自由主义主张①到黑格尔（GeorgWilhelmFriedrichHegel，1770年—1831年）最早提出“市民社会”的概念②,西方思想家们就已经开始注意了公共权力的边界问题。他们心存对公共权力特别是其执掌者的不信任，认为公共权力的活动范围应当是有限的，它不应无限地干预本属于完全私人性的生活领域——他们充分考虑到这种干预可能带来的对人类自由权利和创造性的伤害。当然，在何为公共权力的管辖范围、何为私人生活的领域的问题上，他们之间也是存在分歧的。但这种意识却是至关重要的，也是首当其冲且一以贯之的。发展到密尔这样的古典自由主义思想顶峰时期，就是公域与私域的明确划分③。市场经济亦即自由交易的领域、宗教信仰的领域、思想观念的领域和个人嗜好的领域等等，都是私人的领域，属于个人选择的问题，公共权力在此领域一般保持中立；只有公共设施建设、法律、国防等领域才是公共权力的活动范围。这样，个人利益与社会利益的区分就转化为公域与私域的划分问题。这一认识在西方的政治实践尤其是宪政实践中也得到了体现，主要是一切以公民的自由权利为依归的自由主义倾向。随着资本主义的发展及其向全球范围的扩张，资本主义国家的这一主张也相应地得到了扩散。在当代的大多数国家，虽然国体和政体各自有别，但划分公域与私域的必要性已经成为了政治家和社会公众的广泛共识，各国都从宪法上声明保障公民的基本权利；而为了防止公共权力的任意扩张，在宪法上也明确规定了公共权力的活动范围和活动方式。从而使个人利益与社会利益的矛盾得到了较为理性的处理，也就是在公共生活中得到了较好的调整。（二）从权力的本性到对人性的不信任之所以对公共权力的活动范围和活动方式予以宪法、法律和法规上的明确限定，西方的理论假定主要有如下两个方面：其一，是对权力的扩张本性的警惕；其二，是对人性的不信任，即所谓的“幽暗意识”①。权力本身具有扩张的本性，也就是说，它天然地致力于权力自身的增长和张扬。因而，它必然会危害到个人的自由权利和社会生活的自主性，如果它不能得到有效的制约的话。任何人处于公共权力执掌者的位置，不是其道德修养所能完全解决的问题，而是权力#或曰权力欲$使其腐化堕落，使公共权力在社会生活中扮演着霸道的角色直至与个人的贪欲相结合成为个人谋利的工具，从而导致彻底的权力异化及其执掌者的蜕变。权力导致腐败，绝对的权力绝对地导致腐败，从阿克顿伯爵（LordActon）到孟德斯鸠（CharlesdeSecondat,BarondeMontesquieu，1689年—1755年都对权力的扩张本性和腐化倾向保持着清醒的认识，同时也发出令世人关注的警示。就像达尔（RobertA.Dahl）在《民主理论的前言》一书中所论述的，现代民主制的一个最基本的假定就是“如果不受到外部制约的限制，任何既定的个人或个人群体都将对他人施加暴政”②。对西方民主制度来说，其实质和核心理念就在于对公共权力及其执掌者的有效制约和引导，也就是宪政制度。而在宪政制度中，公民权利是放在第一位的，实际上就是说私人生活的自由和保障是第一位的，在本原上是优先于公共权力的。公共权力的活动不应侵犯到私人生活和社会生活自主性的这些领域。因而在制度设计上，宪政各国都注意了法治机制（宪法和法律的权力高于一切国家机关、政党和利益集团的权力）、竞争机制（防止某一机构和集团的利益侵犯其他机构和集团的利益）、权力分立制衡机制（在监督中实现制约）和选举机制（使公务人员及政府成为向选民即社会负责的责任政府）等各项原则，从而系统地促使公共权力能够按照既定的轨道运行，这也就是西方民主制中的普遍性原则③,也是人类理性在政治制度设计上所能作出的伟大努力。与此相反的第二个假定就是人性是自私的、脆弱的，因而容易受诱惑，而且人性中诸多非理性的因素存在着危害他人和社会的可能性。对人性的不信任，主要表现在经济人的假定和人性恶的理论假定倾向上。经济人的假定（或个人主义的假定）④,认为每个人都会主动地实现自身利益的最大化，以最小的成本换取最大的收益，也就是每个人在个人利益最大化的问题上都是坚持理性计算的原则；人性恶的假定是指人性中一直都存在着向善和向恶的两种力量，它们一直处于斗争的状态；但假如有可能，在周围约束排除的条件下，恶的倾向将战胜善的倾向，特别表现在人性中诸多的非理性因素使每个人都有着危害他人的可能性。对此，已有学者从西方自由主义思想家的哲学传统中得到总结。⑤而在这样一种对人性的认识基础上，对掌握公共权力的人的不信任和警惕便是顺理成章的了。任何掌握公共权力的公务人员，只要有可能就会最大限度地扩展他们自身的利益直至他们所在组织和集团的利益，也就是所谓的“官僚自利性”问题；而且将危害他人和社会的利益，对他人的自由造成直接的危害。由于公共权力自身的巨大能量和它涉及到的广泛领域，其危害性将是难以想象和难以弥补的。因此，对公共权力的预防性限定就必须是严格而科学的。西方政治制度的设计就充分体现出他们在这一点上的政治智慧。政治制度设计的首要目标不是向善，而是防恶。从对权力的警惕到对公务人员的不信任，他们现实而理性地对权力的扩张本性和对人性恶的倾向进行了规束。使公共权力在不危害个人权利和社会自由的前提下，在法定的公共领域内有规则的运行。从而有效的保障了私人领域的自由。这与中国传统的向善的道德主义治国理念迥然不同：向善的理念假定了某些人或某个集团直至某个人通过道德上的自律来实现公共权力的常规运行，但对这些人和集团的约束和警惕却是缺位的，所以当这些道德人或道德组织滥用权力时，民众只有束手无策了，结果是向善的期待导致更为糟糕的治理效果。这反映了东方治国智慧中非理性的一面。在现代化浪潮的冲击下，这一治国理念更加显得不合时宜，因而尤其需要从宪政国家防恶的治国逻辑中吸取经验，只有这样，公共权力才能常规而有效地在法律的轨道上运行。①（三）从人类的自由本性到现代社会条件下的实际需求当然，对公共权力予以限定，其根本原因还在于人的自由本性，同时这也是现代社会生活的客观需要。对此可分三个大的方面来解释：一是人的自由本性；二是现代社会生活的特性；三是公共权力（以政府为代表）体系自身的局限性，即所谓的“政府失灵”问题。人最为本质的特性在于对自由的追求，人类社会的发展史也即是人的自由本性得到日益张扬的历史。在存在公共权力的社会生活和社会关系中，公共权力不仅是社会秩序和公共品的提供者，它更可能成为危害个人自由的罪魁祸首。由于众所周知的原因，公共权力首要的追求目标是政治系统的稳定和统治者阶层（或曰集团）的利益，因而对社会变革的需求和社会的新生力量往往会采取压制的办法，甚至运用强大的国家暴力机器进行扼杀。这样，公共权力就成为个人自由和社会自由扩展的障碍物。另一方面，任何公共权力都在思想领域占据着最为优势的宣传系统，造就了所谓的主流意识形态。而这种意识形态的首要目标是证明现存统治的合法性和合理性，而并非都是真理，这往往对社会生活中求真和追求自由或多元化的倾向构成威胁，从而成为自由的又一敌人，而且是最为强大的敌人。更为严重的是，公共权力（权威）的过分强大或对私人领域的过分入侵，将导致对个人创造力的扼杀和窒息。同时，公共权力因为其作为共同体的代表，其决策往往因为某一社会集团或某些个人的利益或意愿而作出，然后以社会的名义向全社会实施，这将会对社会自由和个人自由造成危害。所以，如何在各派社会力量之间取得平衡和共识，便是对公共权力的活动边界予以合理确定的问题。现代社会生活的最大特性就是，社会事务的复杂性、多元化和自主性空前提高。在此情况下，公共权力如何正确地定位便是最为紧要的。社会事务复杂性极高，常使公共权力的作为收效甚微；而社会自主性和自治能力的提高，又使公共权力对社会矛盾解决的成本高于社会自身解决的成本。社会的日趋多元化，使生活于其中的每个人最为关注生活的自由度而不是某一特定或整齐划一的生活状态；价值观日益多元分化，利益分化整合的速度加快，政府应扮演中立的协调人的角色，而不是所谓的“多数意志”的代表。这也是达尔在多元民主理论中表达的思想①。政府不能单单因为对统一性或对公平的追求而对丰富多彩的社会生活方式予以裁剪或人为的重新整合；现代意识强调的是尊重社会的自发秩序和自发规则②,政府不应在非公共生活的领域有太多的自以为是的作为。这也是现代西方国家的一个共识。当然，公共权力不能超越边界作为，还有一个重要原因，那就是所谓的“政府失灵”问题。按照公共选择学派的分析，政治家和政府的行为不仅可能与公共利益相背，而且更可能导致资源配置的低效率、无效率甚至是巨大的资源浪费。也就是说，政府本身也存在着无法克服的缺陷，这一方面是由于政府的垄断特性，另一方面是由于政府官员的经济人本性，同时也是由政府特定的活动方式和追求目标决定的③。这种情况下，如果政府的活动边界无限扩大或任意作为，其自身的缺陷将会进一步扩大，而改进的办法将是无力和代价高昂的。因此，必须对公共权力的活动范围要予以明确的界定，同时保证市场竞争和社会的自发有序。第三节公民自治组织行使的公共权力近几十年来，随着科学技术的高速发展，社会公共事务范围的不断扩大，在政府的治理能力面临严峻考验的环境下，公民自治组织已悄然兴起。从概念上讲，公民自治组织属于“第三部门”的范畴，就是除政府和企业以外的不以盈利为目的的，由公民自愿组成的向社会提供服务的志愿性组织。全球范围来看，公民自治组织正在凸现出越来越重要的作用，但公民自治组织若要广泛介入公共生活领域并发挥其功能，首要面临的问题即政府给予其合法性和公共权力空间的问题。公民自治组织因何而存在与发展，因何而行使职能，因何而发挥巨大的影响力和感召力？这一切则需要我们从探讨公民自治组织和公共权力的关系入手。一.公民自治组织对公共权力的获得（一）公共权力的类型公共权力属于权力的范畴。何谓“权力”，彼德·布劳（PeterM.Blau）将其定义为：“它是个人或群体将其意志强加于其他人的能力，尽管有反抗，这些个人或群体也可以通过威慑这样做，威慑的形式是：撤销有规律地提供的报酬或惩罚，因为事实上前者和后者都构成了一种消极的制裁。”①由布劳的定义分析可知，权力的获得有两种最基本的方法，一种是为他们提供在别处不能轻易获得的服务，这些提供的利益会产生一种相互的依赖性，这便使服务提供者产生一种权力；第二种方式则是运用强制力量迫使别人拿出必要的利益或服务的能力，即以强力为后盾所产生的权力。公共权力是一种特殊的权力形式，它与一般权力相比，最主要的特点是公共性，即它是适应社会公共需要，调动集合社会公共资源，处理公共事务，追求社会公共利益而产生的。权力的获得有上文所说的两种方式,那么,公共权力按其产生的方式和特点也可分为两种类型，即国家公共权力和社会公共权力。国家公共权力即国家权力；社会公共权力即社会自治权。从产生方式来说，国家公共权力源于恶，是对我们恶本性的惩罚；社会公共权力则是一种恩泽，它源于我们的自然需求。国家所拥有的带有强制性的国家公共权力伴随历史产生并最终将伴随国家的消失而消失。而社会公共权力即人类社会自治的权力则先于国家权力的产生，并将作为一种公共利益实现并维护的方式而长期存在下去。国家公共权力凌驾于社会之上，并通过它的全权代表，即公职官员们来同公民接触。而社会公共权力存在于社会之中，为社会成员共同拥有，它是社会成员对共同利益的自觉认识与自发管理，它处处体现着自愿的原则。国家公共权力作用于政治社会中，而社会公共权力则存在于公民社会中，由于国家公共权力具有“天然”的扩张倾向，国家对社会的僭越是长期存在的，而同时社会公共权力作为国家公共权力的监督者和公共领域的维护者，随着人类文明的不断前进，它也将变得更加活跃与积极。（二）公民自治组织获得公共权力的途径由上文的分析，公共权力分为国家公共权力和社会公共权力两种，并分别在政治社会和公民社会领域发挥作用，那么，公民自治组织是如何获得公共权力并行使之的呢?我们认为，公民自治组织获得公共权力的途径有两种：一种是通过人民让渡的，另一种是通过国家转移获得的。首先，人民是一切公共权力最终所有者。托马斯·杰弗逊（ThomasJefferson，1743年-1826年）曾宣称“构成一个社会或国家的人民是那个国家中一切权力的源泉”，“首要的权力不管来自何处，只能归于人民。”②国家从人民处获得国家公共权力，而公民自治组织则从人民处获得社会公共权力，或者说是人民保留了社会自治权，而公民自治组织则是他们运用公共权力、维护公共利益的途径。公民自治组织是公私领域二元建构基础上的一种社会中介机制，发挥着既不同于政府的社会事务管理功能，又履行异于一般商业经营的社会服务义务，它成为建立公民秩序和维护社会公正的一般重要来源。西方社会过去一百多年来公民自治组织对社会福利活动的推展，反映了社会追求维护公共利益的共同价值取向，是一种私人性的行动与对公共物品的关怀的有效结合。17世纪第一批欧洲移民来到北美新大陆时，为了对抗恶劣的环境以求生存而自发结社，人们出让一部分权利，组成社团以求自助。正如托克维尔在《论美国的民主》（Tocqueville，1840年）中所论述的：“他们来到此行的目的地……移民们上岸后第一件关心的事就是建立自己的社会。”①“在民主国家中，他们几乎不能单凭自己的力量去做一番事业，其中任何人也不能强迫他人帮助自己，因此，他们如不学会自动地互助，就会全体陷入无能为力的状态。”②公民正是通过结社或参与社会活动来行使社会自治权，而第三部门作为活动的载体、人民的集合体和共同利益的代表者，在社会公共领域行使权力。这种由人民让渡部分权利，自发结成社团，追求共同利益的方式，可以称之为“自下而上的自主化道路”，包括以下几种形式1）拥有广泛群众基础的精英组织，如“地球村”、“自然之友”等2）独立的思想库，如天文研究所、可持续发展研究所等3）依托城市社区的公民志愿者组织4）依托大学、开展咨询的专家组织5）面向残疾人等特殊人群的福利组织；（6）以大学为背景，面向社会的大学生组织7）由市场经济孕育的自发性行业组织8）深入农村基层的民众组织等。作为第二种途径，即公民自治组织从国家处获得国家公共权力，则是一些发展中国家的一种独具特色的方式，这类组织具有“半自治”的特征，是一种混合形式。在西方社会，公民自治组织作为公共空间与私人生活的纽带，把社会服务即公益事业视为其主要活动领域，是一种“非政治化”的有组织的公民集体行动。一些发展中国家在转型期，市场经济模式初步确立，以市场为导向的经济改革已引起了国家—社会关系的转型，但由于种种原因，国家—社会关系依然是建立在国家权力对公民社会的渗透这一前提下的，很多公民组织从国家处获得公共权力，公私混合，行政化倾向严重。这种从国家处转移公共权力，行使部分政府职能的公民自治组织。具体而言，主要有两种情况：第一种是政府机构改革和政府职能社会化的产物。随着政府力图从由包揽一切社会事务的全能政府向社会事务的宏观调控者与管理者转变，政府精简了大量机构，但许多机构从政府分离出来所形成的“形形色色”的协会、团体等依然占有国家编制、行使政府职能、享受国家预算，拥有行政级别。还有的公民组织为了谋求较高的合法性和获得更多的财政支持，则在各种适当的场合努力靠近政府机构并积极谋求来自上面的庇护和特权。第二种情况则是政府为了适应社会发展需要，解决相关社会问题，因此主动出让权力，亲自组建公民社团或公民组织开展社区建设，开展社区建设同政府治理目标结合在一起，它使得这些组织同政府间相互依靠，但基层的民众参与却必须通过政府权力机构组织才能完成，政府的公共权力依然是它们发展的“第一推动力”。这类从国家处转移获得公共权力的公民“半自治”组织也就是“自上而下”所形成的。这类公民组织利用政府部门的符号资源和自上而下的权力体系，以使自身在活动推进和计划安排上更具效率和合法性。它们与政府一开始就已有一种不可分离的关系，较上一类自下而上形成的组织在民众心里更具有合法性与权威性。但是，随着这类组织的成长，它们的自我意识、自我利益的维护，自我主张、自主决策的冲动也将愈加增强。二.公民自治组织对公共权力的行使（一）公民自治组织以维护公共利益为己任萨拉蒙(LesterM.Salamon)曾提出了一个他称之为“委托政府”的理论，即政府为实现自己的目标而将提供公益服务的任务委托给非政府组织来执行，他认为第三部门“通常以较小的规模、与公民的联系性、灵活性、激发私人主动支持公共目标的能力，及其新近被重新发现的对建立‘社会资本’的贡献，公民自治组织在寻求介于仅对市场信任和仅对国家信任之间的‘中间道路’中的战略重要性已经呈现出来。”①由于人们自身社会层次和文化背景不同，他们对公共物品在质和量方面的偏好也是不同的，而政府对公共物品的提供倾向于反映中位民众的偏好，因此便使得一部分人对公共物品的需求得不到满足。在这种政府失灵的情况下，公民自治组织便发挥辅助作用，发动民间力量，组织众多的物质与人力资源投入社会，为公众提供公共物品，解决社会问题，缓和社会矛盾，促进社会发展。西方社会过去一百多年来公民自治组织对社会福利活动的推展，都反映了其追求维护公共利益的价值取向。公民自治组织往往是由有强烈使命感的人发起的，其成员和支持者通常也是一些对该事业具有奉献精神的人。在英美等市场经济发达国家，从经营地铁和公交线路，创办学校、医院等，都活跃着公民自治组织的身影。美国前总统克林顿曾主张政府应充分利用社区资源来实现公共利益目标，因为社区在解决一些公共问题时具有独到的优势，比如通过警察与居民的合作形成坚强的保护网，不仅节省了政府警力的投入，更能增加居民的安全感。（二）第三部门以自愿、互利的方式来组织和运作第三部门不是建立在血缘或地缘联系的基础上，公民自治组织之所以又被称作志愿组织，就是因为它的组织和运作方式是自愿且互利的，具有参与性。几乎所有的公民自治组织都依赖于人们的志愿参与行为。美国学者萨拉蒙在考察全球13个国家的营利组织的基础上提出了鉴别非营利组织的六条标准，其中一条即志愿性：无论是在实际活动开展中，还是在管理组织的事务中，均有显著程度的志愿参与，特别是形成有志愿者组成的董事会和广泛使用志愿工作人员。比如社区成员以共同需要为基础，以自我管理、自我发展、自我服务为特征，依靠社区内的社会团体、中介组织、志愿者组织对社区事务进行管理,体现着共治、共享、共有的特征。但这种自治的形式也决不意味着不严谨，不规范。但是第三部门的自愿和互利的运作方式又是建立在其自身的自治基础上的，若无完全的自治权，则公民组织就不能做到完全的独立，就将影响到它的组织和运作方式。自主权是一个相对的概念,在上文所提到的公民组织获得公共权力的两条途径中，第一条途径的自治性较强，因此其自愿、互利的方式体现得较为明显。而第二种途径常会获得更大的社会公信度，但其内部已经相当地行政化，且不说来自政府的干预，其自身在管理体制、行为方式等许多方面都还继续着政府行政体系的一套,所以自愿、互利的组织运作方式体现得不明显。但随着这类组织的成长，将会越来越感受到来自政府的干预及其严重的束缚，它们必然要求摆脱对政府部门依附，谋求较高的自治性与独立性。（三）公民自治组织吸纳社会资金开展活动公民自治组织不以营利为目的，但其开展活动、行使权力的物质基础是资金，因此，它必须在社会上谋求多元化的筹资渠道。公民自治组织的筹资渠道主要有政府拨款、社会捐赠、会费和社会捐赠收入。上文所提到的两种公民组织，由于它们获得公共权力的途径不同，因此在筹资方式上也有所不同。从下而上建立起的公民组织属于真正意义上的草根组织，它们一般都没有政府拨款，主要由公众捐赠或向一些基金会申请，甚至由参加的志愿者自己支付。而另一部分通过政府转移公共权力而建立起的公民组织则在政府拨款时可得到优待。可见这类组织由于和政府有千丝万缕的联系，常常可以获得国家更多的财政支持，但同时也失去了更多的独立性。正如冈室美惠子所言，“当民间组织从政府体制中分离出来之后，能否在资金上自立以维持自身的生存与发展，对组织的独立和自治是至关重要的”①。三.公民自治组织对公共权力的影响（一）公民自治组织的存在与发展可以扩大公共权力的合法性民主和发展已经成为当代世界的两大潮流，公民自治组织在推动这两大世界潮流中发挥着重要作用。一个政权若要拥有充分的合法性，就必须尊重公民基本的自由、平等的权利，充分发扬民主,才可获得人民更多的认可。一个强大活跃、参与式的公民社会将会使国家更加负责地行动，并对公民的需要更快地做出反应，因此第三部门的成长已成为民主化的一个重要动力。公民自治组织将会从民主理念和社会实践两方面扩大公共权力的合法性。潘恩（ThomasPaine，1737年—1809年）在《人的权利》一书中指出国家的合法性源于社会为了公共利益而进行的权力委托，但是国家权力的限度却应给予最大的关注。正如托克维尔在《论美国的民主》（Tocqueville，1840年）中，对普遍国家类型中潜在的政治危险发出的最早的警告，在托氏看来，那种以普遍利益为借口而统治社会的国家有一种潜在的危险，即转变为由大众选举产生的新型的国家专制主义，社会容易受到声称代表和保护社会整体利益的政治机构的强大压制，因此，为了防止国家专制主义成为现实，则应将权力分配给不同的部门。托氏特别强调公民行动在国家机构内会产生极富民主意义的结果，美国最值得重视的就是其基于个人自愿的，有道德基础的社会组合，大量的公民结社是美国人能够进行史无前例的民主实践的关键原因。而民主本应就是社会主义的题中之义，社会主义的本质是社会决定国家。若要改变国家对社会的单向决定作用为二者的良性互动，则必须把国家和社会都同时变成自在与自为相结合的领域，而公民通过参与各种志愿性社团组织所形成的互惠、信任、合作等规范，正是维系民主和促进发展不可或缺的社会资本。另一方面，任何国家权力只有有效地处理公共事务，履行其公共职能，才能维系其统治地位。而第三部门的发展能够有效提高政府的效能,提高政府维护社会公平、促进经济发展、改善人民生活水平的能力。20世纪后期，随着政府干预事务的范围越来越大，人们开始关注政府提供服务的质量和政府干预社会的有效性。但政府满足民众需求的能力和民众对政府的要求和期望间的距离却越来越大，即政府效能正在不断下降。而公民自治组织由于其非营利性、服务性、组织性和自愿性等特征在社会组织中脱颖而出，成为政府理想的合作伙伴和首选的继承人，极大地弥补了国家能力的不足，促进了以官民合作为特征的治理和善治。公民自治组