国土空间用途管制规则技术指南

国土空间用途管制规则技术指南范围本省行政区域内各级国土空间规划的编制、审批、实施、监督以及各类国土空间保护、开发、建设活动，应当符合相关法律法规和本指南规定。规范性引用文件下列文件中的内容通过文中的规范性引用而构成本文件必不可少的条款。其中，注日期的引用文件，仅该日期对应的版本适用于本文件；不注日期的引用文件，其最新版本（包括所有的修改单）适用本文件。GB/T19231-2003土地基本术语GB/T212017土地利用现状分类GB50137-2011城市用地分类与规划建设用地标准GB50188-2007镇规划标准GB50180-2018城市居住区规划设计规范TD/T1065-2021国土空间规划城市设计指南术语和定义下列术语和定义适用于本文件。国土空间territorialspatial国家主权与主权权力管辖下的地域空间，包括陆地国土空间和海洋国土空间。国土空间规划territorialspatialplanning对国土空间的保护、开发、利用、修复作出的总体部署与统筹安排，包括总体规划、详细规划和相关专项规划。规划分区planningzoning在国土空间总体规划的基础上，对局部地区的空间利用、人口分布、公共设施和基础设施配置等方面所作的进一步安排。三区三线threezonesdelineatedbythreelinesforlanduse根据城镇空间、农业空间、生态空间三种类型的空间，分别对应划定的城镇开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线三条控制线。管控单元controlunit根据自然资源禀赋、经济社会发展条件统筹确定各类约束性指标，并据此对国土空间开发利用行为进行控制的一定区域。用地分类landuseclassification为满足自然资源管理需要，依据国土空间的主要配置利用方式、经营特点和覆盖特征等因素，对国土空间用地类型进行归纳、划分，明确国土空间利用地域单元的基本功能或用途。土地用途landuse项目用地申请或审批（许可）使用的用途。国土空间用途管制territorialspatialregulation依据相关法律法规、政策和国土空间规划，对海陆所有国土空间的保护、开发和利用活动，按照规划确定的区域、边界、用途和使用条件等，核发行政许可、进行行政审批等管制行为。管制规则regulationrules针对各类国土空间分区，就开发利用方向、结构布局优化调整重点、自然资源利用性质、开发利用行为规范、禁止性规定、限制性规定、激励性规定等作出的章法或条款。正面清单positivelist在特定国土空间范围内，在符合法律法规的前提下，政府允许准入、以清单方式列明的城乡建设、工农业生产、基础设施建设、资源开发利用等人为活动，及其用地类型、设施类型、规模、强度、布局等要求。负面清单negativelist在特定国土空间范围内，在符合法律法规的前提下，政府禁止、限制准入、以清单方式列明的城乡建设、工农业生产、基础设施建设、资源开发利用等人为活动，及其用地类型、设施类型、规模、强度、布局、风貌等要求。国土空间用途管制规则类型国土空间用途管制规则包括指标管制、名录管制、控制线管制、分区管制四大类。国土空间用途管制维度国土空间用途管制包括数量、边界和功能三个维度。指标管制规则国土空间用途管制指标包括约束性指标、预期性指标和建议性指标。各级国土空间用途管制指标应落实上级约束性指标要求，结合经济社会发展要求，确定国土空间开发保护的量化指标。市级国土空间用途管制指标可参照表1设置，建议性指标测算应符合附B的规定。市级国土空间用途管制指标表指标名称指标类型事权分级层级市域生态保护红线面积（平方公里）约束性中央、省级市域用水总量（亿立方米）约束性中央、省级市域永久基本农田保护面积（平方公里）约束性中央、省级市域耕地保有量（平方公里）约束性中央、省级市域城乡建设用地面积（平方公里）约束性中央、省级市域林地保有量（平方公里）约束性中央、省级市域基本草原面积（平方公里）约束性中央、省级市域湿地面积（平方公里）约束性中央、省级市域大陆自然海岸线保有率（%）约束性中央、省级市域常住人口规模（万人）预期性中央、省级市域常住人口城镇化率（%）预期性中央、省级市域每万元GDP水耗（立方米）预期性中央、省级市域每万元GDP地耗（平方米）预期性中央、省级市域城镇人均住房面积（平方米）预期性中央、省级市域每千名老年人养老床位数（张）预期性中央、省级市域每千人口医疗卫生机构床位数（张）预期性中央、省级市域农村生活垃圾处理率（%）预期性中央、省级市域城镇生活垃圾回收利用率（%）预期性中央、省级市域人均体育用地面积（平方米）预期性中央、省级市域国土开发强度（%）预期性省级市域补充耕地任务量（公顷）预期性省级市域永久基本农田储备区规模（亩）预期性省级市域新增生态修复面积（亩）预期性省级市域地均GDP（亿元）建议性属地市域生态系统服务价值（元）建议性属地市域中心城区人均城镇建设用地面积（平方米）约束性中央、省级中心城区道路网密度（千米/平方公里）约束性中央、省级中心城区公园绿地、广场步行5分钟覆盖率（%）约束性中央、省级中心城区卫生、养老、教育、文化、体育等社区公共服务设施步行15分钟覆盖率（%）预期性中央、省级中心城区人均公园绿地面积（平方米）预期性中央、省级中心城区降雨就地消纳率（%）预期性中央、省级中心城区人均公共停车场面积（平方米）预期性省级中心城区公共交通占全方式出行比例（%）预期性省级中心城区碳中和指数（吨）建议性属地中心城区名录管制规则国土空间用途管制名录包括生态保护要素管理名录、历史文化保护要素管理名录以及重大基础设施管理名录。各级国土空间用途管制名录应落实上级名录管制要求，结合本级事权优化细化名录要素和管制要求。市级国土空间用途管制名录可参照表2设置，名录管制规则以表3对口法规政策文件具体规定为主。市级国土空间用途名录管制规则一览名录名称包含要素管制规则生态保护要素管理名录自然保护地、湿地、应用水源保护区遵循《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的实施方案》（中共中央办公厅、国务院办公厅印发〔2019〕）、《中华人民共和国自然保护区办法》、《湿地保护管理规定（2017修正）》（林业局令〔2013〕32号）、《XX省饮用水水源保护办法》（XX省第十二届人大常务委员会〔2017〕）历史文化保护要素管理名录历史文化名城、名镇、名村、传统村落、历史文化街区、历史建筑、文物保护单位遵循《中华人民共和国文物保护法（2017修正四）》（主席令〔2002〕76号）、《历史文化名城名镇名村保护办法（2017修正）》（国令〔2008〕524号）重大基础设施管理名录规划能源、水利、信息、交通等重大基础设预留用地指标，遵循《XX省市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（X自然资办发〔2020〕153号）市级保护和开发要素管制内容及要求要素内容对口法律法规和政策文件名录管理自然保护地《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的实施方案》（中共中央办公厅、国务院办公厅印发〔2019〕）、《中华人民共和国自然保护区办法（2017修正）》（国务院令〔1994〕167号）等√湿地《湿地保护管理规定（2017修正）》（林业局令〔2013〕32号）√饮用水源保护区《XX省饮用水水源保护办法》（XX省第十二届人大常务委员会〔2017〕）√历史建筑、文物保护单位和非物质文化遗产等《中华人民共和国文物保护法（2017修正四）》（主席令〔2002〕76号）、《XX省市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（X自然资办发〔2020〕153号）√规划能源、水利、交通、信息等区域相邻重大设施《XX省市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（X自然资办发〔2020〕153号）√控制线管制规则国土空间用途管制控制线国土空间用途管制控制线包括边界型控制线和结构型控制线。各级国土空间用途管制控制线应落实上级控制线管制要求，结合辖区内资源禀赋条件进一步细化优化控制线。市级国土空间用途管制控制线可参照表4设置，其主要构成、管制对象及事权分级以表4规定为主。市级国土空间用途管制控制线一览层级类别控制线管制对象事权分级市域边界型控制线永久基本农田保护红线永久基本农田中央事权生态保护红线具备重要生态功能，必须强制保护的区域中央事权城镇开发边界可集中进行城镇开发建设的区域省级事权历史文化保护控制线历史文化名城、名镇、名村市文广新局、市自然资源与规划局结构型控制线基础设施廊道控制线铁路、高速公路、架空220KV（含）以上电力线等中央事权省级事权生态廊道控制线具备生态连通性、系统完整性的生态空间结构性廊道市自然资源与规划局中心城区边界型控制线城市绿线国家级风景名胜区、森林公园、湿地公园、市级综合公园、结构性防护绿地中央事权省级风景名胜区、森林公园、湿地公园省级事权市级综合公园除外的城市公园、郊野公园市园林局城市紫线历史文化街区及大型遗址、革命历史文物以及其他重要文物等中央事权城市黄线国家级综合交通枢纽、轨道交通、给排水设施、500KV以上变电站及高压电力走廊、燃气设施中央事权区域级综合交通枢纽、轨道快线、给排水设施、500KV变电站及高压电力走廊、高压燃气管线省级事权市级综合交通枢纽、公共交通设施、给排水设施、220KV及以下变电站及高压电力走廊、环卫设施、综合防灾设施市住建委、市水务局、市城管局城市蓝线结构性水域岸线、市域主干河流、重要水库、国家级湿地公园、风景名胜区中的水域、市级公园水面中央事权省管河道省级事权其他河道水网及湿地市水务局地下空间利用控制线城市重点地区地下空间集中利用区域市自然资源与规划局结构型控制线风貌控制线视觉通廊、历史文化风貌、城市特色风貌控制区域市自然资源与规划局控制线管制规则永久基本农田保护红线管制规则严控占用永久基本农田。永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或者擅自改变用途。禁止任何单位和个人闲置、荒芜永久基本农田。坚决防止永久基本农田“非农化”。确实难以避让永久基本农田的重大项目、临时用地、矿业权按照《自然资源部关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》自然资规〔2018〕1号第一款和《自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》自然资规〔2019〕1号第七款执行。生态保护红线管制规则生态保护红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理。严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，严禁任意改变用途。在符合现行法律法规前提下，允许开展的活动按照《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的实施方案》（厅字〔2019〕48号）第四款和《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的实施意见》（中共中央办公厅国务院办公厅〔2019〕）第三款执行。城镇开发边界管制规则城镇集中建设区内采用“详细规划+规划许可”的方式进行管理，各类城镇建设活动应符合国土空间规划和其他相关规划，促进城镇建设用地去存量化，提高城镇建设用地使用效率。城镇弹性发展区以维持现状用途为主，仅允许符合国土空间规划和其他相关规划的交通能源水利等基础设施建设和村民生活必须的少量村庄建设。特别用途区禁止任何城镇集中建设行为，实施城镇建设用地总量控制，不得新XX镇建设用地。严格管控特别用途区内建设行为，在对生态、人文环境不产生破坏的前提下，可保留休闲游憩、自然和历史人文等相关功能，为城镇居民提供生态、人文景观服务。历史文化保护控制线管制规则在历史文化保护控制线范围内从事建设活动，应当符合相关保护规划的要求，不得损害历史文化遗产的真实性和完整性，不得对其传统格局和历史风貌构成破坏性影响。涉及文物保护的，应按照文物保护相关规定执行。在符合现行法律法规前提下，允许开展的和禁止开展的建设活动按照《历史文化名城名镇名村保护办法（2017修正）》（国令〔2008〕524号）第二十四条至第二十八条规定执行。基础设施廊道控制线管制规则基础设施廊道控制线内，允许开展符合国土空间规划和其他相关规划的各类基础设施建设项目及其配套设施建设活动，禁止开展的建设活动及建筑后退基础设施廊道控制线要求可遵循《铁路运输安全保护办法》（国务院令〔2004〕430号）、《公路安全保护办法》（国务院令〔2011〕593号）、《电力设施保护办法（2011修订二）》（国务院令〔1998〕239号修订）等对应法律法规政策文件规定执行。生态廊道控制线管制规则生态廊道控制线内以生态用地为主，严格限制居住、商业以及除体育、文化以外的公共管理与服务用地进入，禁止安排工业、仓储用地，现存的工业、仓储用地应调整为生态绿地或其他与生态功能兼容的用地类型。生态廊道控制线内宜建设以下设施项目：生态保护与修复工程，文化自然遗产保护、森林防火、防灾减灾、应急救援、必要的管护设施以及必要的军事不安全保密设施、农村生活配套服务设施、垦殖生产基础设施、公共基础设施、公园或旅游服务设施、科研设施。生态廊道控制线内严格控制建设用地开发强度，涉及生态廊道控制线的详细规划应对编制范围内建设用地开发强度、建设项目的容积率、建筑密度、建筑高度等作特殊规定，在建筑类型、建筑体型、体量、色彩上应充分考虑所在地区生态廊道连通与景观协调的要求。城市绿线管制规则城市绿线内应当依据国土空间规划和其他相关规划，进行绿地建设。城市绿线内的用地，不得改作他用，不得违反法律法规、强制性标准以及批准的规划进行开发建设。在城市绿线内，不符合规划要求的建筑物、构筑物及其他设施应当限期迁出。因建设或者其他特殊情况，需要临时占用城市绿线内用地的，必须依法办理相关审批手续。城市蓝线管制规则城市蓝线内允许开展符合国土空间规划和其他相关规划的建设活动，在城市蓝线内新建、改建、扩建各类建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，应当依法向自然资源主管部门申请办理规划许可，并依照有关法律、法规办理相关手续。城市蓝线内禁止进行下列活动：违反城市蓝线保护和控制要求的建设活动；擅自填埋、占用城市蓝线内水域；影XX系安全的爆破、采石、取土；擅自建设各类排污设施；其它对城市水系保护构成破坏的活动。城市黄线管制规则城市黄线内允许开展符合国土空间规划和其他相关规划的建设活动，在城市黄线内新建、改建、扩建各类建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，应依法向自然资源主管部门申请办理规划许可，依照有关法律、法规办理相关手续。城市黄线内禁止进行下列活动：违反国土空间规划及其他相关规划要求，进行建筑物、构筑物及其他设施的建设；违反国家有关技术标准和规范进行建设；未经批准，改装、迁移或拆毁原有城市基础设施；其他损坏城市基础设施或影响城市基础设施安全和正常运转的行为。城市紫线管制规则城市紫线内进行新建或者改建各类建筑物、构筑物和其他设施，对规划确定保护的建筑物、构筑物和其他设施进行修缮和维修以及改变建筑物、构筑物的使用性质，应当依照相关法律、法规的规定，办理相关手续后方可进行。城市紫线内禁止进行下列活动：违反保护规划的大面积拆除、开发；对历史文化街区传统格局和风貌构成影响的大面积改建；损坏或者拆毁保护规划确定保护的建筑物、构筑物和其他设施；修建破坏历史文化街区传统风貌的建筑物、构筑物和其他设施；占用或者破坏保护规划确定保留的绿地、河湖水系、道路和古树名木等；其他对历史文化街区和历史建筑的保护构成破坏性影响的活动。地下空间利用控制线管制规则地下空间利用控制线内开发利用活动，应当符合城市地下空间开发利用专项规划、控制性详细规划及相关规划提出的相关要求，包括地下空间的使用性质、建设范围、建筑面积、层数和深度、出入口位置和连通要求、排水排污等污染防治措施等。符合规划条件的开发利用活动，应当依法办理建设项目选址、建设用地和建设工程的规划审批手续后开展。风貌控制线管制规则风貌控制线内建设活动，应当符合国土空间规划城市设计中有关新建和改扩建的建（构）筑物的高度、体量、机理、风格、色彩、材质等视线廊道和风貌控制导控要求，涉及历史文化风貌保护的，按照有关法律法规、政策文件规定执行。分区管制规则国土空间用途管制分区国土空间用途管制分区包括一级用途管制分区、二级用途管制分区和三级用途管制分区。各级国土空间用途管制分区应落实上级分区管制要求，结合辖区内资源禀赋条件进一步细化优化管制分区。市级国土空间用途管制分区可参照表5设置，其用途管制分区主要可包括生态保护区、农田保护区、城镇发展区、乡村发展区4类分区。中心城区应规划至三级规划分区；市辖区范围内生态保护区达到三级规划分区深度，其余达到二级规划分区深度；市域范围其他区域应规划至一级规划分区。市级国土空间用途管制分区一级分区二级分区三级分区含义生态保护区生态保护红线区自然保护地核心保护区国家公园和自然保护区的核心保护区自然保护地一般控制区国家公园和自然保护区的一般控制区其他红线区生态保护红线内自然保护地之外的其他区域生态保护控制区森林生态控制区生态保护红线外的公益林、天然林重点区域、古树名木集中分布区、林木种质资源保护区水体和湿地生态控制区生态保护红线外的重要湿地、饮用水水源地、重要江河湖泊水库等水域、水产种质资源保护区、重要生态廊道其他生态控制区生态保护红线外的防护林和特用林、一般湿地、一般水系、一般生态廊道，及其他生态功能重要区域耕地保护区永久基本农田保护区对永久基本农田实行特殊保护的区域。市州划定的永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上一般耕地区永久基本农田重点储备区永久基本农田储备区集中连片面积大于1公顷其它耕地区除永久基本农田重点储备区外的一般耕地区城镇发展区城镇开发边界内城镇集中建设区居住生活区以住宅建筑和居住配套设施为主要功能导向，多层I类（4层～6层）住宅用地占居住生活区用地面积58%～61%、多层II类（7层～9层）住宅用地占居住生活区用地面积52%～58%、高层I类（10层～18层）住宅用地占居住生活区用地面积48%～52%的区域综合服务区以提供行政办公、文化、教育、医疗等服务为主要功能导向的区域商业商务区以提供商业、商务办公等就业岗位为主要功能导向的区域工业物流区以工业、仓储物流及其配套产业为主要功能导向，工业产业用地占区域总用地面积60%以上的区域绿地休闲区以公园绿地、广场用地、滨水开放空间、防护绿地等为主要功能导向的区域交通枢纽区以机场、港口、铁路客货运站等大型交通设施为主要功能导向的区域历史文化紫线区历史文化街区紫线保护区、历史建筑和文物保护单位的保护区域战略预留区在城镇集中建设区中，为城镇重大战略性功能控制的留白区域城镇弹性发展区为应对城镇发展的不确定性，在满足特定条件下方可进行城镇开发和集中建设的区域特别用途区为完善城镇功能，提升人居环境品质，保持城镇开发边界的完整性，根据规划管理需划入开发边界内的重点地区，主要包括与城镇关联密切的生态涵养、休闲游憩、防护隔离、自然和历史文化保护等区域零散城镇建设区城镇开发边界外面积小于30公顷可以进行零散城镇建设的区域乡村发展区村庄建设区规划重点发展和规划保留的村庄、乡政府驻地的建设用地区域一般农业区耕地保护区外，以种植业为主要利用功能导向划定的区域文化遗产区以历史文化遗产保护、历史建筑和历史文物保护单位为主要功能的区域旅游发展区以旅游度假、游览设施为主要功能的区域林业发展区以规模化林业生产为主要利用功能导向划定的区域牧业发展区以草原畜牧业发展为主要利用功能导向划定的区域矿业发展区以矿产资源开采加工为主导功能的区域生态保护区管制规则生态保护区是具有特殊重要生态功能或生态敏感脆弱、必须强制性严格保护的陆地和海洋自然区域。核心保护红线区原则上禁止人为活动，其他区域严格禁止不符合分区主导功能定位的开发性、生产性建设活动。生态保护红线区管制规则生态保护红线区内国土空间用途准入、退出按照《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于划定并严守生态保护红线的若干意见〉的通知》（厅字〔2017〕2号）、《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的实施方案》（厅字〔2019〕48号）、《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的实施意见》（中共中央办公厅国务院办公厅〔2019〕）等法律法规和文件进行管制。用途准入：生态保护红线区原则上禁止人为活动，但允许自然保护地核心保护区外开展《生态保护红线管理办法（征求意见稿）》（自然资源空间规划函〔2020〕234号）第九条规定的人为活动。用途退出：为切实维护生态功能系统性、完整性，对保留在生态保护区内、核心保护红线区外的对生态功能不造成破坏的有限人为活动应遵循生态保护红线管控要求。对不符合生态保护红线管控要求的其他人为活动，可按照尊重历史、实事求是的原则，通过国土空间规划编制和实施，制定退出实施方案，细化退出时限、补偿安置等安排，逐步有序退出。不符合生态保护区用途准入规则的农业生产用地应逐步有序退出并恢复生态用途，永久基本农田退出后，应按照相关规定进行补划，实地可保留为耕地，并按照生态保护红线管控要求执行。暂时无法退出的农业生产用地，应严格控制农业活动的规模和强度，禁止使用可能造成面源污染的各类化肥农药。不符合生态保护区用途准入规则的非农活动或建设用地，应逐步退出并恢复生态用途。退出前，严禁扩大规模，并严格控制活动强度。可能产生污水、废弃、垃圾、固体废弃物及其他可能危害生态系统功能的，应限期强制退出。统筹考虑矿业权人合法权益、矿区人员安置及区域社会稳定等因素，对需退出的矿业权采取自行废止、避让变更、整体注销等方式分类处理。位于生态保护红线内自然保护地核心保护区外已依法设立的油气探矿权，当发现可供开采油气资源并探明储量时，可将拟开采范围调出自然保护地和生态保护红线。9.2.1.1三级分区——自然保护地核心保护区管制规则自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动，在符合现行法律法规前提下，除国家重大战略项目外，仅允许开展《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的实施方案》（厅字〔2019〕48号）第（四）款规定的人为活动和《关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》（自然资〔2020〕71号）第五条（一）款中规定的差别化管控措施。自然保护地核心保护区内的永久基本农田、镇村、矿业权、城市建成区、成片集体人工商品林和自然保护区设立前存在的经济开发区逐步有序退出。9.2.1.2三级分区——自然保护地一般控制区管制规则自然保护地一般控制区除满足国家特殊战略需要的有关活动外，原则上禁止开发性、生产性建设活动，仅允许开展《关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》（自然资〔2020〕71号）第五条第（二）款规定的人为活动。自然保护地一般控制区内的永久基本农田、镇村、矿业权根据对生态功能造成的影响确定是否退出，其中，造成明显影响的逐步有序退出，不造成明显影响的可采取依法依规相应调整一般控制区范围等措施妥善处理。9.2.1.3三级分区——其他红线区管制规则其他红线区遵循生态红线保护区管制规则。生态保护控制区管制规则生态保护控制区按照《中华人民共和国森林法》（主席令〔2019〕39号）、《XX省林业办法（2021修正二）》（X人大公告〔2001〕55号）、《XX省公益林管理办法》（X林资〔2013〕28号）、《中华人民共和国水法》（主席令〔2016〕48号）、《XX省湿地保护办法（2021修正二）》（X人常〔2005〕48号）和《XX省实施〈中华人民共和国水法〉办法》（X人常〔2004〕21号）等法律法规和文件的要求进行管制。用途准入：鼓励依据国土空间规划及其他相关规划，按照自然恢复为主、人工修复为辅的原则，实施生态修复工程，提升生态功能。严格限制农业开发占用生态控制区，在不涉及林地、水域和天然牧草地的前提下，经评估有利于提升生态功能的，可依据国土空间规划或其他相关规划开展土地整治新增耕地。严控新增建设占用生态控制区，建设用途准入应符合国土空间规划和其他相关规划。各类风景名胜区等必要的配套设施建设、符合区域功能定位的旅游服务设施、道路交通基础设施、水利市政基础设施、公益性设施以及其他必要的特殊设施建设必须占用的，需做好选址论证，严格控制建筑规模与开发强度。细则中应对准入的各类设施和工程的规模、开发强度、布局、环境保护、风貌等提出要求，并明确需要选址论证的项目以及选址论证报告的内容和审批程序。用途退出：生态保护控制区内原有的各种不符合生态保护要求、防洪安全的生产、开发活动应当逐步退出，并进行生态修复。退出不应对生态环境造成重大影响；对区内主要保护对象及其栖息地环境造成的负面影响轻微或可控制；符合国土空间规划和其他相关规划。现有的围湖造田，应当按照国家规定的防洪标准进行治理，逐步退田还湖。对国有林场和坡度25度以上已经开垦种植的林地要逐步还林。对于现状建设，应当进行评估后制定分类处置方案：对于违法建设和经评估对生态保护存在不利影响的，应当逐步退出；对于历史形成的合法现状建设用地，经评估对生态环境无影响的，可予以保留，但不得随意改变用途或进行改扩建。9.2.2.1三级分区——森林生态控制区管制规则森林生态控制区实施局部封禁管护，鼓励采取人工造林、人工促进天然更新或者封山育林等措施，增加森林植被，提升生态功能，禁止商业性采伐。除必需的工程建设占用外，不得以其他任何方式改变林地用途，禁止建设工程占用森林，其他地类严格控制。9.2.2.2三级分区——水体和湿地生态控制区管制规则水体生态控制区内国土空间用途准入、退出按照《中华人民共和国河道管理办法（2018修正四）》（国令〔1988〕第3号）、《XX省实施〈中华人民共和国水法〉办法》（X人常〔2004〕21号）和《XX省实施〈中华人民共和国河道管理办法〉办法（2008修正）》（X政令〔1995〕43号）等法律法规和文件进行管控。湿地生态控制区内严格控制开垦或者占用湿地、污染环境、狩猎捕捞以及不利于湿地保护的参观、旅游和生产经营等活动。在湿地自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。在湿地自然保护区的实验区内，不得建设污染环境、破坏湿地资源的生产设施。引进外来物种、进行科学研究、教学实习和标本采集或者向重要湿地施药的活动需要事先办理审批手续或者提交申请。县级以上人民政府应当采取措施，对退化的湿地进行恢复改造。鼓励和支持自愿从事湿地恢复改造的活动。9.2.2.3三级分区——其他生态控制区管制规则其他生态控制区遵循生态保护控制区管制规则。耕地保护区管制规则耕地保护区是为保障国家粮食安全，依法确定不得擅自占用或改变用途、实施特殊保护的永久基本农田集中区域。耕地保护区重点用于粮食生产，原则上严禁开发建设活动，符合法定条件的重点项目难以避让永久基本农田的，必须进行严格论证并按照有关要求调整补划。永久基本农田保护区管制规则永久基本农田保护区按照《基本农田保护办法（2011修正）》（国令〔1998〕257号）、《XX省基本农田保护办法（2000年修正）》（XX省第九届人民代表大会常务委员会第十六会议修正）和《自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）等法律法规和文件的要求进行管制。用途准入：永久基本农田保护区应重点用于粮食生产，按照《自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）第（六）款以及《基本农田保护办法（2011修正）》（国令〔1998〕257号）第十七条的规定严格规范永久基本农田上的农业生产活动。永久基本农田保护区内鼓励依据国土空间规划、高标准农田建设规则和土地整治规划等相关规划开展高标准农田建设、永久基本农田集中连片整治、即可恢复属性地类耕地功能恢复等整治活动，提高永久基本农田质量，引导区内废弃建设用地、其他农用地整治为耕地，区内符合条件的一般耕地应优先划入永久基本农田储备区。永久基本农田保护区内限制准入农业设施建设用地，农业设施建设用地选址确实无法避让农田保护区内的永久基本农田的，允许占用少量、零星的永久基本农田，其中对于XX地区从事规模化粮食生产涉及的配套设施建设占用基本农田按照《XX省国土资源厅XX省农业委员会关于进一步规范设施农用地管理支持设施农业健康发展的通知》（X国土资发〔2015〕46号）第二条第（三）款规定执行。永久基本农田保护区限制转变为林地、湿地、水域等用途，按照《自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）第（九）款的规定协调安排生态建设项目。永久基本农田保护区内应按《XX省基本农田保护办法（2000年修正）》（XX省第九届人民代表大会常务委员会第十六会议修正）第十七条和第十八条因地制宜采取生物措施和工程措施，加强基本农田水利、供电、林网、道路等基础设施建设。用途退出：不符合永久基本农田保护区准入规则、违法违规占用永久基本农田的用途，应按照国土空间规划、土地整治规划等相关规划有序退出，并限期恢复种植条件，规划期间确实不能恢复种植条件的，经多部门联合论证，允许保留现状用途，但不得扩大面积，并补划相同数量、相当质量的永久基本农田。永久基本农田保护区中符合《自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）第（四）款、第（十）款规定的情形，应按照国土空间规划的要求退出永久基本农田。一般耕地区管制规则9.3.2.1三级分区——永久基本农田重点储备区管制规则永久基本农田重点储备区遵循永久基本农田保护区管制规则。9.3.2.2三级分区——其它耕地区管制规则用途准入：耕地应当优先用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产。按照国家有关规定需要将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地的，应当优先使用难以长期稳定利用的耕地。一般耕地区内鼓励依据国土空间规划、高标准农田建设规则和土地整治规划等相关规划开展土地整理、耕地修复、基础设施建设和耕地质量建设等活动，提高耕地质量，引导区内废弃建设用地、其他农用地整治为耕地。用途退出：不符合一般耕地区准入规则、违法违规占用一般耕地区的用途，应按照国土空间规划、土地整治规划等相关规划有序退出，并限期恢复种植条件，规划期间确实不能恢复种植条件的，经多部门联合论证，允许保留现状用途，但不得扩大面积，并补划相同数量、相当质量的一般耕地区。一般耕地区内按《中华人民共和国土地管理法（2019修正二）》（主席令〔1998〕8号）第三十七条、第三十八条和第四十条以及《XX省耕地质量管理办法》（X人常〔2007〕89号）第十五条规定的情形，应按照国土空间规划的要求退出一般耕地区。城镇发展区管制规则城镇发展区主要用于城镇建设，是允许开展城镇开发建设行为的核心区域，应实现详细规划全覆盖，按照详细规划进行精细化管理，限制农业生产、土地整治和村庄建设。城镇集中建设区管制规则城镇集中建设区按照《自然资源部城镇开发边界划定指南（试行，征求意见稿）》、《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）、《市级国土空间总体规划编制指南（最终稿）》（自然资办发〔2020〕46号）等法律法规和文件的要求进行管制。用途准入：城镇集中建设区各类城镇建设用途的准入应符合国土空间规划和其他相关规划，优先使用存量建设用地，引导城镇低效用地再开发，提高建设用地使用效率，落实建设用地标准控制制度，开展节约集约用地评价，推广应用节地技术和节地模式。现状建成区，规划集中连片的城镇建设区和城中村、城边村，依法合规设立的各类开发区，国家、省、市确定的重大建设项目用地等应划入城镇集中建设区。鼓励建设用地的复合性开发，设区市自然资源主管部门应在细则中按照用途相近、功能兼容、互无干扰、基础设施共享的原则，研究制定有助于产城融合、生活便利、各类用途相互促进的兼容性地类和相关控制指标；XX发展改革主管部门，根据当地实际，研究制定有助于新产业、新业态发展的兼容性地类和相关控制指标。城镇集中建设区内的战略预留区宜维持现状用途为主，在用途明确前应控制区内新建扩建各项建设，按照原用途使用。在符合国土空间详细规划、城市地下空间开发利用专项规划和控制性详细规划的前提下，城镇集中建设区应强化地下空间综合开发、复合利用，开展地下空间普查和建立地下空间信息系统，鼓励地下综合管廊的建设，鼓励城市地下空间的互联互通）。用途退出：对用途分区主导功能产生负面影响的用途应通过国土空间规划的编制和实施逐步退出。9.4.1.1三级分区——居住生活区管制规则居住生活区应构建健康、宜居的生活环境，提供完善、便捷的日常生活服务功能。在保障主要功能导向的前提下，鼓励多元功能的适度混合，避免重大妨害功能的干扰；设置正面清单，允许居住、公园绿地、公共服务与商业服务设施，设置负面清单，禁止新增工业用地和物流仓储用地。9.4.1.2三级分区——综合服务区管制规则综合服务区应集约紧凑，满足其提供行政办公、文化、教育、医疗、体育以及综合商业等服务等级、规模及类型要求，保障一定比例以上的行政办公用地、文化用地、教育用地、体育用地、医疗卫生用地、社会福利用地；设置功能正面清单，允许商用混合、新型产业、公园等辅助功能，设置功能负面清单，禁止发展工业、物流仓储等功能。9.4.1.3三级分区——商业商务区管制规则商业商务区应集约紧凑，满足其供商业、商务办公等就业功能服务等级、规模及类型要求，区内应保障一定比例以上的商服用地；设置功能正面清单，允许准入不存在干扰、污染和安全隐患的绿地与广场用地、城镇住宅用地、社区服务设施用地等，设置功能负面清单，禁止发展工业、物流仓储等功能。9.4.1.4三级分区——工业物流区管制规则工业物流区应统筹安排城市生产性功能，提升生产运行效率，严格遵守环保要求，降低工业及物流仓储功能会城市居住、公共环境、交通等的干扰，保障其他城市功能的有序运转；设置正面清单，重点引进支撑XX“三高四新”战略产业门类，允许居住、公园绿地、社区级公共服务与商业服务设施，设置负面清单，严禁国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业，禁止新XX市级公共服务、商业服务设施。9.4.1.5三级分区——绿地休闲区管制规则绿地休闲区应安排好“点、线、面”结合的城市绿地系统结构，为市民提供便捷可达、充足友好的游憩休闲空间，并确保相互干扰的功能区的防护隔离，区内应保障一定比例以上的绿地与广场用地；设置正面清单，允许公共服务与商业服务设施，小型公用设施用地进入，设置负面清单，禁止居住用地、工业用地和物流仓储用地。9.4.1.6三级分区——交通枢纽区管制规则交通枢纽区内应确定好机场、港口、铁路客货运站等重要交通设施的选址落位，统筹好与周边交通线网的接驳以及多种运输方式的联乘联运，有序引导基于交通枢纽的物流产业发展，区内应保障一定比例以上的交通类区域基础设施用地、道路与交通设施用地；设置正面清单，允许公共服务与商业服务设施，工业、仓储物流用地进入。9.4.1.7三级分区——历史文化紫线区管制规则在历史文化紫线区内从事建设活动，应当符合相关保护规划的要求，不得损害历史文化遗产的真实性和完整性，不得对其传统格局和历史风貌构成破坏性影响。涉及文物保护的，应按照《中华人民共和国文物保护法（2017修正四）》（主席令〔2002〕76号）第十七至第二十条执行。在符合现行法律法规前提下，允许开展的和禁止开展的建设活动按照《历史文化名城名镇名村保护办法（2017修正）》（国令〔2008〕524号）第二十四条至第二十八条规定执行。9.4.1.8三级分区——战略预留区管制规则战略预留区应在充分论证的基础上划定。战略预留区应明确规定主要的战略性功能指引，严格管控区内的一切建设行为。待开发意向明确后，依据相关发展要求，在详细规划中细化具体的土地用途与空间布局。战略预留区内现存合法建筑物、构筑物予以保留，属于违法建设的纳入拆违计划限期拆除，无建筑物、构筑物的区域可实施临时绿化并挂牌公示；各区政府、开发区管委会应对战略留白用地内建筑物、构筑物及相关抵押贷款情况进行调查摸底、分析评估，制定分类清理方案，纳入国土空间近期规划和年度实施计划，至规划期末实现实地留白；各区政府、开发区管委会应采用土地资源整理等方式，在规划实施单元内统筹土地开发类项目和战略留白用地实施；鼓励各区政府、开发区管委会按照总量不减少、布局更优化、用地条件更合理的原则，通过用地置换的方式，逐步实现战略留白用地集中连片分布。城镇弹性发展区管制规则城镇弹性发展区按照《市级国土空间总体规划编制指南（最终稿）》（自然资办发〔2020〕46号）、《城镇开发边界划定指南（试行，征求意见稿）》等法律法规和文件的要求进行管制。用途准入：城镇弹性发展区应维持现状用途为主，限制开发城镇建设，仅允许符合国土空间规划和其他相关规划的交通能源水利等基础设施建设和村民生活必需的少量的村庄建设。各项建设应当优先在城镇集中建设区进行选址，确有需要的可在不突破规划城镇建设用地规模、符合国土空间详细规划的前提下在城镇弹性发展区选址，并在城镇集中建设区核减相应规模的城镇建设用地）。各设区市自然管部门应在细则中明确城镇弹性发展区中各类用途准入的程序要求和用途管制规则。用途退出：城镇弹性发展区国土空间详细规划等相关规划要求退出的用途应逐步退出。特别用途区管制规则用途准入：特别用途区内的用途准入应符合国土空间详细规划和相关专项规划，以林地、水域、湿地等为主的特别用途区鼓励准入生态整治修复工程。特别用途区按照《市级国土空间总体规划编制指南（最终稿）》（自然资办发〔2020〕46号）和《市县国土空间规划分区与用途分类指南（送审稿）》（自然资源部发〔2019〕）等相关法律法规和文件进行管制。特别用途区内的建设行为应严格管控，在对生态、人文环境不产生破坏并符合国土空间详细规划和其他相关规划的前提下，可适度开展休闲、游憩、科研、教育、必要的配套服务等相关活动；允许不可避让的、符合国土空间规划和其他相关规划的市政基础设施、交通设施、水利设施等基础设施建设活动。用途退出：特别用途区内国土空间详细规划等相关规划要求退出的用途应逐步退出。零散城镇建设区管制规则零散城镇建设区主要用于零散城镇建设，是允许开展城镇开发建设行为的零散区域，遵循城镇发展区的管制规则。按照《XX省乡镇国土空间规划编制指南（试行）》的通知（X自然资办发〔2020〕144号）等相关法律法规和文件进行管制。乡村发展区管制规则乡村发展区是为了推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，实现乡村全面振兴而划定的农业生产、生活发展区域。三级分区——村庄建设区管制规则村庄建设区按照《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（自然资办发〔2019〕35号）、《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194号）、《XX省村庄规划编制技术大纲（试行）》（省自然资源厅〔2019〕）等法律法规和文件的要求进行管制。用途准入：村庄建设区的准入应符合国土空间规划和其他相关规划，原则上限制建设用地复垦、宜耕后备资源开发、农用地整理等土地整治工程的准入。在符合国土空间规划和其他相关规划的前提下，村庄建设区准入宅基地、农村公共服务设施、交通市政基础设施、农产品加工仓储、农家乐、民宿、创意办公、休闲农业、乡村旅游配套设施等农村生产、生活相关的用途。原则上禁止大型工业园区、大型商业商务酒店开发等大规模城镇建设用途。各设区市自然资源主管部门应在细则中明确村庄建设区中允许准入的城镇开发用途和规模上限。已批准村庄规划覆盖的区域，村庄建设区的准入应符合村庄规划的要求。已批准村庄规划未覆盖的区域，各项村庄建设用地和各类配套设施用地应优先利用闲置地和荒废地，尽量少占耕地，新增建设用地应符合规划确定的人均村庄建设用地规模和范围要求，优先保障农村宅基地和公共服务设施用地的建设需求，宅基地建设应依法落实“一户一宅”要求，遵守地方宅基地建设标准；公共服务设施应严格按照国土空间规划明确的公共服务设施建设标准和布局要求进行建设。用途退出：对村民生产、生活有负面影响的生产、开发活动以及违法建设应当通过国土空间规划的编制和实施逐步退出。三级分区——一般农业区管制规则一般农业区中的耕地按照《中华人民共和国土地管理法（2019修正二）》（主席令〔1998〕8号）、《中华人民共和国土地管理法实施办法》（国令〔2021〕743号）、《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》（自然资发〔2021〕16号）等法律法规和文件的要求进行管制。用途准入：一般农业区内的耕地优先用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产。一般农业区内鼓励依综合整治据国土空间规划、全域土地规划等相关规划开展土地整治，提升耕地质量，促进区内建设用地、其他农用地整治为耕地。一般农业区中零星分布的永久基本农田在满足相应保护任务的前提下可通过国土空间规划的编制和实施调为一般耕地，在未调出前，按照相应规则管制。在符合国土空间规划和其他相关规划的前提下，一般农业区允许农业设施建设用地准入，不需落实占补平衡，使用后必须恢复原用途。严格控制农业设施建设用地转化为非农建设用地。在符合国土空间规划和其他相关规划的前提下，一般农业区允许准入利用农村本地资源开展农产品初加工、发展休闲观光旅游而必须的配套设施建设。已批准详细规划覆盖区域，上述建设项目的选址和建设应符合详细规划的各项规定；已批准详细规划未覆盖区域，在不占用永久基本农田和生态保护红线、不突破国土空间规划建设用地指标等约束条件、符合用途管制要求、不破坏生态环境和乡村风貌的前提下，安排少量建设用地，可视作符合国土空间规划。各设区市自然资源主管部门应在细则中明确已批准详细规划未覆盖区域建设项目的用途准入、规模控制、建设高度、建设强度和风貌的管控规则。一般农业区中的永久基本农田储备耕地在补划为永久基本农田前，按照一般耕地管理和使用，并及时进行补充更新。重大建设项目或整改补划永久基本农田的，可直接在永久基本农田储备耕地中进行补划。用途退出：下列用途应通过国土空间规划的编制和实施有序退出，并限期恢复种植条件，规划期间确实不能恢复种植条件的，允许保留现状用途，但不得扩大面积。包括：一般农业区内破坏、污染耕地的开发生产活动；违法违规占用耕地的用途；零星的建设用地等用途。三级分区——文化遗产区管制规则文化遗产区中的按照《自然资源部国家文物局关于在国土空间规划编制和实施中加强历史文化遗产保护管理的实施方案》（自然资源部国家文物局〔2021〕）、《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194号）等法律法规和文件的要求进行用途准入：在不影响文化遗产保护的前提下，可保留和新增符合国土空间规划和其他相关规划的各项建设。涉及文物保护的，应按照文物保护相关规定执行。在依法批准的详细规划未覆盖的区域，区内的各种开发建设活动应做好选址论证，严格控制建筑规模与开发强度，严格风貌管控，确保对历史文化遗产的影响最小。各设区市自然资源主管部门应在细则中明确需要选址论证的项目以及选址论证报告的内容和审批程序。在不影响文化遗产保护的前提下，文化遗产区可准入符合国土空间规划农用地整理、宜耕后备资源开发、生态修复和生态建设等工程。用途退出：文化遗产保护区内危害历史文化遗存的现有建筑物、构筑物和其他用途，应当依法采取有效措施，或通过国土空间规划的编制和实施逐步拆除或者迁移。三级分区——旅游发展区管制规则旅游发展区按照《国务院办公厅关于促进全域旅游发展的实施方案》（国办发〔2018〕15号）、《XX省风景名胜区办法（2020修正二）》（X人常〔2011〕59号）等法律法规和文件的要求进行管制。用途准入：区内土地主要用于旅游、休憩及相关文化活动。区内土地使用应当符合风景旅游区规划。区内影响景观保护和游览的土地用途，应在规划期间调整为适宜的用途。允许使用区内土地进行不破坏景观资源的农业生产活动和适度的旅游设施建设。用途退出：严禁占用区内土地进行破坏景观、污染环境的生产建设活动。三级分区——林业发展区管制规则林业发展区内按照《中华人民共和国森林法实施办法（2018修正三）》（国令〔2018〕698号）、《XX省林业办法（2021修正二）》（X人大公告〔2001〕55号）、《XX省公益林管理办法》（X林资〔2013〕28号）等法律法规和文件进行管制。用途准入：鼓励依据国土空间规划及其他相关规划，实施生态修复工程，提升生态环境质量。严格限制农业开发占用林业发展区，在不涉及林地、水域和天然牧草地，并符合国土空间规划和其他相关规划的前提下，经评估有利于提升生态功能的，可实施相关生态修复措施。林业发展区内的经济林地鼓励推行集约经营、农林复合经营，在法律允许的范围内合理安排各类生产活动，最大限度地挖掘林地生产力。已批准详细规划覆盖区域，林业发展区中各类建设的选址和建设应符合详细规划的各项规定；已批准详细规划未覆盖区域，区内的各种开发建设活动应做好选址论证，严格控制建筑规模与开发强度，严格风貌管控，确保生态安全和生态服务质量不降低。各设区市自然资源主管部门应在细则中明确已批准详细规划未覆盖区域中各类建设活动的用途准入、规模控制、建设高度、建设强度和风貌的管控规则，并明确需要选址论证的项目以及选址论证报告的内容和审批程序。用途退出：下列用途应通过国土空间规划的编制和实施有序退出：区内原有的各种不符合生态保护要求的生产、开发活动；现有的围湖造田，应当按照国家规定的防洪标准进行治理，逐步退田还湖；国有林场和坡度25度以上已经开垦种植的林地要逐步还林；违法违规的现状建设。三级分区——牧业发展区管制规则牧业发展区按照《中华人民共和国草原法（2021修正三）》（主席令〔2002〕82号）、《草原防火办法》（国令〔2008〕542号）、等法律法规和文件进行管制。用途准入：牧业发展区内土地主要用于牧业生产，以及直接为牧业生产和生态建设服务的牧业设施。区内允许进行科学研究、实习指导、参观和调查以及其他不破坏生态环境的项目和活动，鼓励推进草原生态修复工程。在保持生态属性的前提之下，可适当开发生态旅游业和进行生态产品生产活动。用途退出：未经批准，严禁占用牧业发展区内土地进行非农业建设，严禁占用牧业发展区内土地进行开垦、采矿、挖沙、取土等破坏草原植被的活动。严禁占用区内人工和改良草地、耕地进行非农建设。三级分区——矿业发展区管制规则矿业发展区按照《中华人民共和国矿产资源法（2009修正二）》（主席令〔1986〕36号）、《矿产资源规划编制实施办法（2019修正）》（国土部令〔2012〕55号）和《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194号）等法律法规和文件的要求进行管制。用途准入：在符合国土空间规划和其他相关规划的前提下，矿产能源发展区允许矿产资源的勘探、开采、初加工以及相关的配套设施建设，禁止大规模的城镇建设。在符合国土空间规划和其他相关规划的前提下，矿产发展区允许开展农用地整理和其他土地整治工程的实施，鼓励生态修复和生态建设工程。用途退出：在符合国土空间规划和其他相关规划的前提下，不符合准入规则、影响矿产能源勘探和开采的用途应有序退出。国土空间用途管制传导规则国土空间用途管制传导包括不同层级总体规划之间的管制规则传导以及总体规划与详细规划之间的管制规则传导。按照“落实、深化、优化、增补”4种传导方式，实现指标、名录、控制线、分区四类管制措施与规则在“市级总体规划—区县总体规划—乡镇总体规划”及“总体规划—详细规划”的传导，具体传导内容参照附C。国土空间用途管制传导方式管制措施省级市级区县级乡镇级详细规划指标约束性指标约束性指标预期性指标预期性指标+建议性指标+名录省级名录市级名录++控制线三线边界型控制线+结构性控制线+分区主体功能区一级规划分区+二级规划分区+++三级规划分区+表示落实传导；表示深化传导；表示优化传导；表示增补传导国土空间规划用途管制规则传导内容示意

（资料性附录）

编制依据清单法律法规规章（1）《中华人民共和国土地管理法（2019修正二）》（主席令〔1998〕8号）（2）《中华人民共和国森林法》（主席令〔2019〕39号）（3）《中华人民共和国水法》（主席令〔2016〕48号）（4）《中华人民共和国文物保护法（2017修正四）》（主席令〔2002〕76号）（5）《中华人民共和国矿产资源法（2009修正二）》（主席令〔1986〕36号）（6）《中华人民共和国草原法（2021修正三）》（主席令〔2002〕82号）（7）《中华人民共和国自然保护区办法（2017修正）》（国务院令〔1994〕167号）（8）《中华人民共和国土地管理法实施办法》（国令〔2021〕743号）（9）《中华人民共和国河道管理办法（2018修正四）》（国令〔1988〕第3号）（10）《中华人民共和国森林法实施办法（2018修正三）》（国令〔2000〕278号）（11）《生态保护红线管理办法（征求意见稿）》（自然资源空间规划函〔2020〕234号）（12）《基本农田保护办法（2011修正）》（国令〔1998〕257号）（13）《湿地保护管理规定（2017修正）》（林业局令〔2013〕32号）（14）《国有林场管理办法》（林场发〔2011〕254号）（15）《草原防火办法》（国令〔2008〕542号）（16）《矿产资源规划编制实施办法（2019修正）》（国土部令〔2012〕55号）（17）《城市地下空间开发利用管理规定（2011修正）》（建设部令〔1997〕58号）（18）《历史文化名城名镇名村保护办法（2017修正）》（国令〔2008〕524号）（19）《铁路运输安全保护办法》（国务院令〔2004〕430号）（20）《公路安全保护办法》（国务院令〔2011〕593号）（21）《电力设施保护办法（2011修订二）》（国务院令〔1998〕239号修订）（22）《城市设计管理办法》（住建部令〔2017〕35号）（23）《城市绿线管理办法（2011修改）》（建设部令〔2002〕112号）（24）《城市蓝线管理办法（2011修改）》（建设部令〔2005〕145号）（25）《城市黄线管理办法（2011修改）》（建设部令〔2006〕144号）（26）《城市紫线管理办法（2011修改）》（建设部令〔2003〕119号）（27）《XX省实施〈中华人民共和国河道管理办法〉办法（2008修正）》（X政令〔1995〕43号）（28）《XX省林业办法（2021修正二）》（X人大公告〔2001〕55号）（29）《XX省公益林管理办法》（X林资〔2013〕28号）（30）《XX省湿地保护办法（2021修正二）》（X人常〔2005〕48号）（31）《XX省实施〈中华人民共和国水法〉办法》（X人常〔2004〕21号）（32）《XX省林业办法（2021修正二）》（X人大公告〔2001〕55号）（33）《XX省公益林管理办法》（X林资〔2013〕28号）（34）《XX省湿地保护办法（2021修正二）》（X人常〔2005〕48号）（35）《XX省饮用水水源保护办法》（XX省第十二届人大常务委员会〔2017〕）（36）《XX省基本农田保护办法（2000年修正）》（XX省第九届人民代表大会常务委员会第十六会议修正）（37）《XX省耕地质量管理办法》（X人常〔2007〕89号）（38）《XX省风景名胜区办法（2020修正二）》（X人常〔2011〕59号）（39）《XX市战略留白用地管理办法》（X政发〔2020〕10号）（40）《XX自治自治区基本草原保护办法（2016修正）》（蒙人大公告〔2011〕31号）有关文件（1）《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的实施方案》（厅字〔2019〕48号）（2）《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的实施意见》（中共中央办公厅国务院办公厅〔2019〕）（3）《国土资源部关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》（国土资规〔2018〕1号）（4）《关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》（自然资〔2020〕71号）（5）《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的实施方案》（中共中央办公厅、国务院办公厅印发〔2019〕）（6）《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》（自然资发〔2021〕16号）（7）《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》（中办发20210912）（8）《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于划定并严守生态保护红线的若干意见〉的通知》（厅字〔2017〕2号）（9）《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）（10）《市级国土空间总体规划编制指南（最终稿）》（自然资办发〔2020〕46号）（11）《市县国土空间规划分区与用途分类指南（送审稿）》（自然资源部发〔2019〕）（12）《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）（13）《国务院办公厅关于促进全域旅游发展的实施方案》（国办发〔2018〕15号）（14）《自然资源部关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》（自然资规〔2018〕1号）（15）《自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）（16）《自然资源部城镇开发边界划定指南（试行，征求意见稿）》（2019）（17）《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194号）（18）《自然资源部国家文物局关于在国土空间规划编制和实施中加强历史文化遗产保护管理的实施方案》（自然资源部国家文物局〔2021〕）（19）《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194号）（20）《自然资源部城镇开发边界划定指南（试行，征求意见稿）》（21）《国家林业局关于修改〈湿地保护管理规定〉的决定》（国家林业局令〔2017〕48号）（22）《生态保护红线划定指南》（环办生态〔2017〕48号）（23）《山水林田湖草生态保护修复工程指南（试行）》（自然资办发〔2020〕38号）（24）《国土空间规划城市设计指南》（TD/T1065-2021）（25）《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（自然资办发〔2019〕35号）（26）《乡（镇）土地利用总体规划编制规程（TD/T1025-2010）》（国土资源部〔2010〕）（27）《城市居住区规划设计规范GB50180-2018》（住建部公告〔2018〕142号）（28）《XX省市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（X自然资办发〔2020〕153号）（29）《XX省住房和城乡建设厅关于加强城市地下空间规划和管理工作的通知》（X建规〔2018〕161号）（30）《XX省国土资源厅XX省农业委员会关于进一步规范设施农用地管理支持设施农业健康发展的通知》（X国土资发〔2015〕46号）（31）《XX省自然资源厅XX省农业农村厅关于改进设施农业用地管理的通知》（X自然资规〔2020〕3号）（32）《XX省乡镇国土空间规划编制指南（试行）》的通知（X自然资办发〔2020〕144号）（33）《XX省村庄规划编制技术大纲（试行）》（省自然资源厅〔2019〕）（34）《XX市城市廊道总体规划与生态廊道规划建设指引》

（规范性附录）

建议性指标测算方法地均GDP地均GDP，是每平方公里土地创造的GDP，反应土地的使用效率。其计算方式为：地均国内生产总值=GDP总额/总面积（平方千米）碳中和指数为碳排放量与碳吸收之差。碳排放主要包括建设用地碳排放，碳吸收主要包括草地、林地、园地碳吸收。碳中和计算公式如下:Ee=Econs-CAi式中:Ee为中心城区的净碳排放量;Econs为中心城区建设用地碳排放量;CAi为中心城区林地、草地、园地碳吸收量。CAi的测算采用碳吸收系数法计算，公式如下:CAi=Si×Ci式中:CAi为第i种用地类型的碳吸收量;Si为第i种用地类型的面积;Ci为第i种用地类型的碳吸收系数，草地、林地、园地的碳吸收系数分别为0.021、5.77、3.98。生态系统服务价值生态系统服务价值ESV计算公式如下：ESV=∑S×VC式中：ESV表示总的生态系统服务功能价值；S表示面积；VC表示生态系统服务功能单价，其计算公式如下：VC=Eij×E式中：Eij表示单位面积生态系统服务功能单价的当量因子；E表示单位面积耕地生态系统提供食物生产服务功能的经济价值，其计算方式如下：E=[∑（mi×pi×qi）/M]/7式中：i表示主要粮食作物种类；mi表示i种农作物的面积，hm2;pi表示i种作物的平均价格，元/t;qi表示i种农作物的产量，t/hm2;M表示研究区的主要粮食作物总面积（hm2）。E≈1800元/hm2

（规范性附录）

国土空间用途管制规则传导内容指标传导在指标体系中，约束性指标采取“落实”的方式刚性传导到底；预期性指标采取“深化+落实”的方式弹性传导，部分预期性指标如人均公共停车场面积、生态服务价值等可采用区间值，区县总体规划根据实际确定指标值。部分预期性指标如常住人口规模等，进一步分解落实至区县总体规划并以此为依据计算相应公共服务设施、市政基础设施的容量；建议性指标，可根据发展需求和地方实际，在市级指标的基础上优化和增补特色控制指标。名录传导在名录体系中，采取“落实+增补”的方式传导。生态保护要素名录、历史文化保护要素名录和重大基础设施名录由市级总体规划—区县总体规划—乡镇总体规划-详细规划逐级落实。下一层级在落实上一层级名录的基础上，可根据本层级对应事权关系增补相应名录，最终通过详细规划落实名录管制要素的空间范围、用地等。控制线传导在控制线体系中，边界型控制线中如生态保护红线、永久基本农田等需自上而下贯穿传导的控制线，采用“全域划定”的方式，明确控制规模与具体范围，逐层进行刚性传导落实。城镇开发边界等需要“联动划定”的控制线，市级总体规划明确控制规模与划示边界，区县总体规划落实具体范围；结构型控制线采取“逐级完善”的方式，区县总体规划在市级总体规划的基础上进行优化。分区传导在分区体系中，采取“一级分区—二级分区—三级分区—用途地类”逐渐深化传导方式，在市级国土空间总体规划基本分区的基础上，区县进一步细化国土空间规划分区，生态保护区达到三级规划分区，其余达到二级规划分区深度，确定国土空间功能导向和主要用途方向，制定用途准入原则和管控要求。国土空间总体规划的分区通过详细规划细化至用途地类。

（规范性附录）

国土空间用途管制规则制定关键技术模型市域管制分区规则辅助决策技术模型市域国土空间管制分区规划至基本分区，形成生态保护区、农田保护区、城镇发展区、乡村发展区四类分区。依据永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界“三线”的划定成果以及参照资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价成果，在市域管制分区“一张图”的基础上，进行各分区管制规则制定。基于ARCGISModelBuilder平台，利用标识批处理模型建构市域管制分区并自动化匹配一般规则。通过建构规模阈值、主导功能比例阈值、包含地类约束等模型，并遵循上位规划明确的用地控制指标，因地制宜对管制分区规则进行精细化与优化。市域管制分区规则辅助决策技术模型中心城区管制分区规则辅助决策技术模型保护资源和生态环境为前提、以优化城镇形态布局为目标、以加强城乡融合和管控为方向，以国土资源第三次调查初步成果为基础，结合双评价和实施评估工作，协调生态保护红线、永久基本农田保护红线与城镇开发边界，确定中心城区功能分区管制规则。通过建构规模阈值、主导功能比例阈值、包含地类约束等模型，并遵循上位规划明确的用地控制指标，因地制宜对管制分区规则进行精细化与优化。基本分区规则承接自上而下传导的市域管制分区规则在中心城区尺度上锚定生态保护区管制规则、生态控制区管制规则与农田保护区管制规则，进而保障粮食安全，维系生态安全总体格局的有机联系。而乡村发展区与城镇发展区在中心城区层面细化管制规则，通过衔接控制性详细规划和村庄规划的单元编制，落实各类功能分区管控要求。功能分区管制规则的制定聚焦乡村发展区与城镇发展区进行管制规则细化。依据地类正负面准入清单要求进行地类冲突检测，并通过设定主导功能比例阈值，筛选出相应的功能分区斑块，最后借由规模阈值设定，判断斑块筛选结果是否合理，最终实现中心城区的管制规则制定。如居住生活区设定允许居住、公园绿地、公共服务与商业服务设施；禁止新增工业用地和物流仓储用地的地类包含与冲突要求，并以大于等于80%的居住用地比重为阈值，形成功能区的用途管制。中心城区管制分区规则优化基于ARCGISModelBuilder平台，利用标识批处理模型建构中心城区管制分区一般性规则匹配，并通过规模阈值筛选等人工识别手段，对存在问题的分区进行进一步判别，完成中心城区管制分区规则的修正。中心城区管制分区规则辅助决策技术模型乡村发展区管制规则优化辅助决策技术模型利用k均值（K-means）聚类分析法，选取生态红线面积、粮食生产、人口、道路网、工厂和企业数量等指标测算乡村生态环境、农业发展和社会经济基础条件，判定乡村主导功能；利用最大熵（Maxent）模型，采取自然与社会经济相关指标，同时，遵循乡村规划中“因地制宜，精准施策”的要求构建模型，形成乡村发展区建设用地阈值判定，实现对乡村空间管制规则制定的辅助优化。乡村主导功能识别针对已经划定的乡村发展区，采用在景观区划中表现良好的有效分区聚类方法——k-均值（K-means）聚类分析进行乡村主导功能的计算识别，选取乡村区域生态环境（生态红线面积）、农业发展（粮食生产）和社会经济基础（人口、道路网、工厂和企业数量）等主要因素作为变量。K-means聚类算法的核心思想是通过迭代把数据对象划分到不同的簇中，以求目标函数最小化，从而使生成的簇尽可能地紧凑和独立，在乡村空间管控中将用于对不同乡村区域主导功能的识别，通常目标函数采用平方误差准则函数。计算公式与流程如下：式中，p表示数据对象，ci表示簇Ci的均值。①.从n个数据对象任意选择k个对象作为初始聚类中心;②.根据每个聚类对象的均值（中心对象）计算每个对象与这些中心对象的距离;并根据最小距离重新对相应对象进行划分;③.重新计算每个（有变化）聚类的均值（中心对象）；④.循环③到③直到每个聚类不再发生变化为止乡村发展区建设用地阈值判定乡村空间存在差别化、异质化的现象，在充分考虑现状评价与发展的前提下，也应重视其适宜性评估，以此对乡村空间潜在发展方向做出合理规划与指导。最大熵（Maxent）模型可用来确定乡村住区的已知位置和多维因素之间的非线性关系，即根据样本信息对其他未知分布进行最优估计，依据有限的适宜建设用地采样点分布信息推断研究区适宜建设用地概率分布，使其满足样本的统计规则和限制条件，并使该分布满足最大熵的条件，该模型适合于乡村发展区建设用地阈值预测。以影响乡村居民点扩展的主要驱动因素作为输入变量来运行模型。其中，自然地理条件为：DEM（高程）、坡度、到最近河流的距离、到最近地理危险点的距离、到最近地理断层的距离、到最近城市的距离、到最近乡镇的距离、到最近主干道的距离。社会经济条件为：粮食产量、年末总人口、土地出让面积、农林牧渔业产值、非农产业产值。乡村发展区管制规则优化依据乡村主导功能，秉持乡村空间“差别化、异质化”发展理念，遵循“五级三类四体系”的总体规划，严格按照区域“三区三线”划定，对接资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的内容，同时，结合乡村建设用地阈值判XX果，科学确定乡村发展区实施管理单元空间管制规则。乡村发展区管制规则辅助决策技术模型生态控制区空间管制规则辅助决策技术模型从生态服务价值以及景观连通性角度筛选识别生态源地的指标，测算生态源地功能重要性；构建最小累积阻力模型，设置阻力面，识别生态廊道功能重要性；强调自然生态格局中关键生态系统及生态要素在区域空间上的连续与连通，确定阈值标准，从而对生态空间中生态源地、生态廊道进行管制规则的精准制定，保证生态源地的刚性管制与生态廊道的弹性结构性管制相结合，实现对生态控制区管制规则制定的有效辅助。生态源地功能识别充分参考《生态保护红线划定技术指南》中生态保护红线的划分方法，选取生态服务价值（包括水源涵养功能、防风固沙功能、生物多样性维持与保护功能）和景观连通性（包括整体连通性指数和可能连通性指数）共5个指标，并以《全国生态功能区划》中生态服务功能极重要区域和生态极敏感区域作为生态源地划分修正的主要依据，同时综合考量地区自然资源禀赋和社会经济发展实际，添加自然保护区域作为生物多样性维持与保护功能的极重要区域，最终完成生态源地功能的识别。其中景观连通性的计算通过地类重分类、栅格化等处理对识别出来的生态斑块进行整体连通性指数（IIC）和可能连通性指数（PC）的测算以评价景观连通性：式中：为生态斑块总数；为斑块的面积；为斑块与之间的全部路径乘积的最大值；为研究区景观总面积。将斑块距离等于门槛参数值时的概率值设置为0.5。根据指数结果来选取生态源地。生态廊道功能识别以保证生态空间结构性安全的思想为基础，结合生态空间现状及经济社会发展水平，因地制宜，依据不同目标选择与自然禀赋、城镇发展、环境响应三个方面构建最小累积阻力面指标系统，利用层次分析法计算权重。通过最小累积阻力面模型构建潜在廊道