.8国家预算与预算管理体制

第八章国家预算和预算管理体制

第一节国家预算的概念、分类及组成第二节国家预算的编制、执行和决算第三节预算外资金第四节国家预算管理体制第一节国家预算的概念、分类及组成第一节国家预算的概念、分类及组成以往在财政管理中存在的随意性、独断性、盲目性等弊端逐步得到克服，而且随着财政管理日趋复杂和时间推移，政府预算管理制度也日益完善，目前已形成了多种具体的政府预算形式。一、国家预算的概念二、国家预算的分类三、国家预算的组成●政府预算——经本级立法机关批准的某个政府在一定时期内〔如一年〕的根本财政收支方案。如：中央政府预算、省级政府预算等。●公共预算——市场经济下反映政府作为社会管理者在一定时期里〔如一年〕提供公共效劳而开展相应活动的根本财政收支方案。中央预算亦称为中央政府本级预算，是经法定程序批准的中央政府的预算收支方案，是中央履行职能的根本财力保证，在国家预算管理体系中居于主导地位。中央级预算由中央主管部门的行政单位预算、事业单位预算、企业财务方案、根本建设财务方案、国库和税收方案等汇总而成。政府预算原那么法律性年度性完整性可靠性统一性公开性政府预算原则

国家预算的分类自英国在17世纪率先建立以来，国家预算〔即政府预算〕制度先后在各国得到推行，其具体形式也随着经济与财政活动的复杂化而日益丰富多样。对现代社会形式多样的国家预算，可从不同角度进行分类。

五种分类方法：●按编制政府预算的形式分类●按确定预算收支指标的方法分类●按政府预算的级次分类●按财政收支平衡状况分类●按政府预算执行的时间分类

按编制预算的形式分类

——单式预算、复式预算●单式预算——将预算年度内的全部财政收支聚集编入一个统一的政府预算收支对照表。其突出优点有三：预算编制过程的操作相对简便，符合预算的完整性原那么，便于立法机构审批和公众了解。主要缺乏有二：未按经济性质分列财政收支，不利于对政府财政收支及经济活动进行分析。●复式预算——按照财政收入与支出的不同性质，将预算年度内的全部财政收支分别编入两个或两个以上的政府预算收支对照表。一般地，复式预算由经常预算、资本预算等构成。其主要优点有三：有利于标准政府职能，财政收支结构清晰，便于对政府财政与经济活动以及财政赤字的原因进行分析。同时有三点明显缺乏：政府预算的编制与审批过程较复杂，资本预算的收入主要来自举债，易导致政府债务规模失控。我国自1990年代初开始，中央与省级政府采用复式预算〔经常性、建设性预算〕的编制形式，但仍待完善。复式预算经费预算收入主要是税收、费收入等政府经常性收入支出是用于政府行政、文教国防等方面的经费开支资本预算收入主要是债务收入支出主要用于经济建设方面

按确定预算收支指标的方法分类

——增量预算、零基预算●增量预算——在以前预算年度财政收支执行〔或预计〕数的根底上，根据经济社会开展变化情况，调整确定新的预算年度的财政收支方案指标，也称基数预算。其主要优点是预算编制的操作较简便〔即基数加增长〕。其明显缺乏有三：容易导致财政收支结构僵化、财政支出的安排不够公平、财政资金使用效率低下等。●零基预算——根据经济社会开展状况确定新的预算年度的财政收支方案指标，不考虑以前年度的财政收支执行数〔或预计数〕。其主要优点：便于灵活调整年际之间的财政收支，增强财政收支结构的弹性，有利于提高财政资金的使用效益。其突出缺乏之处那么为预算编制工作量较大、编制方法更为复杂等。按政府预算的级次分类

——中央政府预算、地方政府预算●中央政府预算——经过国家最高立法机关审查、批准的中央政府在未来一个时期内的根本财政收支方案，简称中央预算。它只反映中央政府本级在未来一定时期〔如一年〕的财政收支的规模及其财政收支的具体构成。在联邦制国家，中央政府预算称为联邦政府预算。●地方政府预算——经过地方本级立法机关依法审查、批准的地方政府在未来一个时期内的根本财政收支方案，简称地方预算。它只反映地方政府本级在未来一个时期〔如一年〕的财政收支规模和结构。

注意：由于国家预算区分为中央预算、地方预算，因而国家预算应指一个国家的包括各级政府在内的未来一定时期的根本财政收支方案。

按财政收支平衡状况分类

——平衡预算、差额预算

按政府预算执行时间分类

——年度预算、中长期预算国家预算的组成〔A〕

——我国五级政府预算的组织形式国家预算的组成有两种含义：一是指政府预算的级次与构成；二是指政府预算收支的管理范围和要求。根据我国?预算法?的有关规定，一级政府要相应设立一级政府预算。因此，目前我国国家预算由五级政府预算组成，即：〔1〕中央政府预算〔2〕省〔自治区、直辖市〕政府预算〔3〕地级市〔自治州、盟〕政府预算〔4〕县〔自治县、县级市、旗〕政府预算〔5〕乡〔镇〕政府预算上述〔2〕至〔5〕项共四级政府预算统称地方政府预算，各级政府预算合称国家预算〔但并非指将各级政府财政收支简单相加〕。政府预算的组成体系

中央预算省预算省本级预算市总预算市本级预算县总预算县本级预算地方预算乡预算直辖市预算自治区预算

国家预算的组成〔B〕

——总预算、部门预算、单位预算按照预算收支的管理范围和要求，各级政府预算〔乡镇政府预算除外〕由总预算、部门预算、单位预算组成。●总预算——预算年度内各级政府的本级预算和汇总的下级政府预算组成的财政收支方案。〔乡镇政府只有本级政府预算，故不设立总预算〕●部门预算——政府各部门汇总编制的本部门〔系统〕在预算年度内的财政收支方案，由本部门所属各单位预算组成。●单位预算——列入部门预算的国家机关、社会团体和其他行政事业单位在预算年度的财政收支方案。一般预算收入部门及所属事业单位取得的财政拨款、行政单位预算外资金、事业收入、事业单位经营收入、其他收入等。支出部门及所属事业单位的基本建设支出、挖潜改造和科技三项费用、各项事业费、社会保障支出及其他支出。基金预算收入部门按国家规定取得的基金收入，如水利部门的水利建设基金、电力部门的电力基金、铁路部门的铁路建设基金等。支出部门按国家规定从基金中开支的各项支出。第二节国家预算的编制、执行和决算国家预算〔政府预算〕是一种由三个环节构成的标准周期或过程。这个标准周期，开始于政府预算的编制和审批，经由政府预算的执行，在预算年度终了时对政府预算的实施情况进行总结和报告〔决算〕。

一、国家预算的编制原那么二、国家预算收支指标的测算三、国家预算的编制程序四、国家预算的执行五、国家预算的调整六、国家决算七、国库集中收付制度改革国家预算的编制原那么各国编制政府预算遵循的指导思想与行动准那么不尽相同。目前，我国编制政府预算的原那么有四项：●完整性，即国家预算应包括预算年度内发生的所有财政收支，在此之外不得有其他的财政收支。●准确性，即预算年度内财政收支指标确实定应经过科学的测算，每个科目应严格按统一的口径、程序计算和填列，力求真实、准确，不得编造。●合法性，即政府预算的编制应符合?预算法?和其他相关法律法规的规定，不得擅自增加收费工程、扩大收费范围和提高征收标准等。●年度性，即应按预算年度所确定的时间界限编列财政收支，不能将其他时间的财政收支列入本年度的政府预算内，或者相反。

预算年度是指政府预算收支的有效迄止时间，也叫财政年度，各国政府预算可分为历年制、跨年制两种。在多数国家，每个政府预算年度以一年为期〔即365天，故称一年期预算年度〕，有的国家或其地方政府那么以两年为一个预算期〔故称两年期预算年度〕。

国家预算收支指标的测算

——大体匡算与具体测算在编制国家预算〔政府预算〕之前，各级财政部门要对各项财政收支指标进行大体匡算和具体测算。●大体匡算——通过分析当年政府预算的执行情况，参照历年财政收支规律，预测在预算年度的经济社会开展趋势，以推算在预算年度财政收入可能到达的程度，确定支出的大体方案。大体匡算是对政府在未来预算年度可能取得的预期财政收入和方案安排的支出进行总体预测和把握。●具体测算——在大体匡算的根底上，分别对政府各部门、各单位、各项预算收支指标进行计算〔测算〕，以期得到更加具体、确定的预算收支指标数值。为此，应设计和选用科学、可行的具体方法。现阶段，我国采用的具体测算方法主要有四种。国家预算收支指标的测算：四种具体方法●系数法——利用两项性质不同但相互间有内在联系的数值之间的比例关系〔即系数〕，根据其中一项数值，求得另一项指标数值的方法。●基数法——以报告年度预算收支执行数或预计数为根底，分析影响方案年度预算收支的各种因素，预测这些因素对预算收支的影响程度，从而测算出预算年度收支数额的一种方法，也叫基数增长或基数分析法。●比例法——在计算出各项预算收支占预算收支总额比例的条件下，利用这种局部与总体间的比例关系，由其中一项数值计算出另一项数值的方法。●定额法——利用各项预算定额或收支标准和有关经济或事业开展指标，以测算财政预算的收支指标数值的方法。政府预算收支的测算方法

预算收支的具体计算方法包括基数增长法、基数分析法、系数法、定额法、比例法和综合法。(1)比例法比例法是指利用局部占全部的比例关系，计算局部或全部额的一种方法。其计算公式为：A.根据预算单项收支测算预算收支总额。

B.根据预算收支总额测算预算单项收支数额。例：某省报告年度预算收入100亿，其中税收收入为90亿，方案年度税收收入为126亿，测算方案年度预算收入总额。例：某省报告年度预算支出90亿元，其中教育事业费支出18亿元，方案年度预算支出115亿元，测算方案年度教育事业费支出。(2)系数法系数法根据其中一项数值来求得另一项数值的方法。一般都是根据方案年度的有关经济指标来测算方案年度预算收支指标。A.绝对数系数。其计算公式如下：例：某部门报告年度上缴利润60万元，其工业总产值为600万元，方案年度工业总产值为800万元，试测算该部门方案年度上缴利润数。

B.增长速度系数。计算公式为：例：某部门报告年度工业总产值增长率为8%，上缴利润增长率为4%，方案年度工业总产值增长率为10%，报告年度上缴利润50万元，试测算该部门方案年度上缴利润数。(3)定额法定额法是指利用各项预算定额和有关经济指标来测算方案年度预算收支的一种方法。根本公式：方案年度某项预算收支方案数＝方案年度有关经济指标方案数×预算定额某地区方案年度平均拥有病床10000张，每张病床年补助定额为200元，那么该地区的有关的卫生事业费支出为多少？〔4〕基数法A.基数增长法，即首先确定上年支出的基数，在上年支出基数的根底上同时考虑下一年度中各项支出的增长因素，由此来核定下一年度各项支出的数额。测算公式为：方案年度某项收入(支出)数额=上年预算收入(支出)数额×(1+增长率)(或支出)的影响各种增减因素对收入(或支出)上年基数该项预算收入收入(或支出)数计划年度某项预算=±例：某报告年度某地区工商税收入完成40亿元，方案年度由于税率调整将是税收减少3亿元，因为方案年度商品销售收入增长将增加6亿元，求方案年度预计税收。

(5)综合法综合法是综合运用系数法和基数法测算预算收支的方法。其计算公式为：例：方案年度工业生产总值的增长速度为10%，据历史资料计算，工业总产值每增长1%，预算收入可增长0.7%，报告年度预算收入为7000亿元，方案年度因调整税率将减少预算收入8亿元，调整工资将会减少预算收入12亿元，调整局部商品价格可增加预算收入30亿元，试测算方案年度预算收入指标。国家预算的编制程序：“两上两下〞2021年中央财政预算表

国家预算的执行国家预算的调整

——含义及全面调整、局部调整国家预算局部调整的具体做法●经费流用——在不变动预算支出总额的前提下，在预算科目之间进行的经费调剂，也称为科目流用。●动用预备费——在遇到自然灾害和其他难以事先预料的情况时，由财政部门提出方案，报本级政府决定后，动用在编制本级政府预算时已按?预算法?规定预先设置的预备费。〔我国现行?预算法?规定，各级政府预算应按本级政府预算支出总额的1－3％设置预备费〕●预算的追加和追减——在原核定预算总额以外，增加预算收入和支出数额，称为预算追加；相反那么称为预算追减。预算的追加和追减均须经同级人大常委会批准。●预算划转——由于行政区划或企业事业单位隶属关系的改变，必须同时改变其预算的隶属关系，将原预算划归新的领导部门或者接管单位。国家决算

国库集中收付制度改革国库——办理政府预算资金收支的出纳机关。通常，国库的设置有两种模式：或者在政府财政部门内部单独设立〔即独立国库制〕，或者由政府委托国家银行代理〔即委托国库制，如我国〕。建国后很长时间里，我国一直实行国库分散收付模式，其弊端较多。从2001年开始，那么进行国库集中收付制度改革试点，目前这一改革已取得了重大进展。●国库集中收付制度的含义●国库集中收付的特征●我国实行国库集中收付制度的意义●我国国库集中收付制度改革的根本内容●我国国库集中收付制度改革方案

何谓国库集中收付制度？国库集中收付制度是指建立、标准国库集中收付活动的各种法令、方法和规程的总称，也叫国库单一账户制度。它包括两个组成局部：国库集中收入制度、国库集中支付制度。国库集中收付是指政府将所有财政性资金集中在国库或者在国库指定的代理银行开设的账户，同时，所有财政支出均通过这一账户体系进行拨付。其根本含义有三点〔参见教材第153页〕：●集中收入管理，即一切财政性收入均纳入国库或国库指定的代理商业银行的单一账户。●集中支出管理，即从原那么上讲，一切财政资金均只有在实际的支付行为发生时，才能从国库单一账户拨付，而且一般应直接支付给商品供给商或劳务提供者。集中支出管理包括国库直接支付、国库授权支付两种具体支付方式。●集中账户管理，即设置与国库单一账户配套使用的国库分类账户，以集中反映各个预算单位的预算收支的执行情况。

国库集中收付的特征国库集中收付具有以下五个主要特征：●以政府为主体，即属于政府的财政管理活动。●以财政性资金为对象，即所有财政性资金的收缴、拨付均纳入国库集中收付的范围。●以国库及其指定的代理商业银行为中介，即所有财政性资金的收缴、拨付，都按规定通过国库或其指定的商业银行实施，而不能游离于这些中介而出现“体外循环〞。●实行集中统一管理，即财政部门在国库统一开设单一账户，并为各预算单位在该单一账户内设立分类账户，财政支出按实际发生数由财政部门统一集中办理支付。●对财政资金监控严密，每一笔财政资金受到财政部门直接、严格监督和控制。我国实行国库集中收付的根本意义我国国库集中收付制度改革的根本内容我国自2001年开始的国库集中收付制度改革，根本内容包括三个方面：●收入、支出的集中管理。这一方面改革的主要目的在于，实现对公共收入、支出的全程控制，保证财政资金使用标准、合理、平安、高效。一是实行预算内外资金统管的政府预算，建立国库集中收入制度；二是实行国库集中支付，并建立相应的制度，提高财政资金的使用效益及平安性、完整性。●建立国库单一账户体系。这一方面改革，主要是取消原来各预算单位及其他相关部门在商业银行开立的收入过渡户、预算内资金存款账户和预算外资金存款账户等各种账户，建立国库统一账户，并在国库统一账户内为各个预算单位开设分类账户，并以该账户体系集中处理各项收支。●推进相关配套改革。如国库管理体制、政府收支分类、预算编制方法等项改革。

第三

节预算外资金第四节国家预算管理体制在当代社会，绝大多数国家都实行多级政府管理体制。因此，如何在依法、科学地界定各级政府的职责与事权范围的根底上，科学、合理地确定各级政府的财政支出责任与财政收入来源，并对中央与地方各级政府之间的财政关系进行必要的调节，就成为国家事务与财政管理中的一个重要课题。一、国家预算管理体制的概念与实质二、国家预算管理体制的内容三、国家预算管理体制的类型四、我国现行国家预算管理体制国家预算管理体制：概念与实质国家预算管理体制——处理和规定中央和地方政府之间以及地方各级政府之间的财政收支范围划分并明确各自财政管理权限的一项根本制度。在许多国家，国家的各项职能由中央与地方政府共同完成，每一级政府都是应承担一定支出责任并有一定收入来源的财政活动主体。国家预算管理体制所处理的是一国之内各级政府间的财政关系，其实质为中央与地方政府在财政资金分配上的集权与分权关系——由中央集权还是向地方分权？或者既有集权又有分权？

国家预算管理体制的内容●国家预算的分级。一般来说，一级政权构成一级财政活动主体和政府预算管理主体。按?预算法?规定，我国国家预算管理从中央政府到乡镇政府共分五级。●各级政府预算收支划分的原那么与方法。我国各级政府预算收支划分的原那么有二：统筹兼顾，全面安排；事权与财权相统一。各级政府预算收支划分曾采用的方法包括：收入分成法、基数法、因素法、分税法、补助法。●政府预算管理权限的划分。●政府间预算调节制度与方法。对在各级政府之间既定的预算收支范围划分的根底上政府间财力分配失衡，通过政府间转移支付制度及相应方法进行调节。

国家预算管理体制的类型分税制财政管理体制：含义及根本特点分税制——在明确各级政府的职能范围和支出责任的根底上，以分税法划分各级政府的税收管理权限和收入，并辅之以政府间财政转移支付制度的国家预算管理体制。分税制是实行市场经济国家普遍采用的国家预算管理体制类型，可以进一步区分为两类：完全分税型，适度分税型。分税制财政管理体制通常具有四个特点：●各级政府的事权划清楚确，并有法律依据。●各级政府预算独立，自求平衡。●中央政府居主导地位。●建立标准和完善的政府间转移支付制度〔政府间转移支付采取一般补助、专项补助两种根本形式〕。我国现行国家预算管理体制〔A〕

——实行分税制的根本背景1992年，我国明确提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标，而原有的以各种形式实施的“地方大包干〞财政管理体制与这一改革目标极不适应，而且原有财政管理体制存在的弊端日益明显。在这种背景下，自1992年开始，在天津、浙江等九个地区进行了分税制改革试点。1993年，中共十四届三中全会作出了关于建立社会主义市场经济假设干问题的?决定?，在总结1992年以来局部地区进行分税制改革试点经验的根底上，借鉴实行分税制国家的成功做法，于1994年初，在全国实行了分税制财政管理体制。我国现行国家预算管理体制〔B〕

——事权与支出责任划分

中央政府的事权与财政支出责任

地方政府的事权与财政支出责任承担本地区政权机关运转所需要的支出，以及本地区经济和事业开展所需要的支出。中央和地方支出责任划分的根本框架责任归属支出项目中央国防、外交、外贸、金融和货币政策。中央、地方管制地区间贸易。地方、中央个人福利补贴、失业保险、全国性交通。地方环境保护、工农科研支持、教育、地区性交通、卫生、供水、下水道、垃圾、警察、消防、公园、娱乐设施。我国现行国家预算管理体制〔C〕

——政府间收入范围的划分

中央税

中央与地方共享税

地方税均为维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种：关税，消费税，海关代征的消费税、增值税。多为同经济开展直接相关的主要税种〔括号附注为中央与地方分享收入比例或方法〕：增值税〔75:25〕、资源税〔海洋石油资源税收入归中央，其余资源税收入归应税资源所在地政府〕、证券交易印花税〔88:12〕、企业所得税〔6:4〕、个人所得税〔6:4〕。多为税源零星分散、适合地方征管的税种：营业税，城市维护建设税，土地使用税，土地增值税，耕地占用税，城市房地产税，车船税，车辆购置税，印花税，契税，等我国现行国家预算管理体制〔D〕

——政府间转移支付制度〔1〕概念指政府间财力的无偿转移，一般是指上级政府(财政)对下级政府(财政)的无偿补助或拨款。调节中央与地方间以及各地方之间财力余缺。〔2〕功能弥补纵向财政缺口中央收入占主导而地方承担更多支出责任所形成的地方财政赤字，要靠中央通过转移支付形式弥补。弥补横向财政缺口由于标准统一的收支划分方法，导致地方收入不能满足支出需要，这要靠中央财政通过转移支付形式弥补。横向财政平衡基于