公共行政学(重点)

：绪论:公共行政学概述一、公共行政学的研究对象与学科目的1、研究关于建立和完善国家行政制度的概念、理论和方法，根本目的在于如何让确保政府的行政宗旨，确保政府及其官员依法行政，防止政府及其官员侵权、越权甚至实行行政专制，同时确保政府及其官员积极而有效地履行宪法和法律赋予的公共行政职能。2、研究关于提升政府公共行政管理的水准和行政效率的思想、途径和方式。其基本任务集中在四个方面，即如何不断地提升政府公共政策的质量，不断地提升政府社会管理的水准、不断地强化政府公共服务的功能，不断地提升政府的“与时俱进”和自律的能力。3、在不断提高行政学术水准的同时，为政府公共行政管理提供系统的理论依据、论证方法和实证技术，为国家行政发展和发展行政提供专业性意见。4、全面培养政府公务员，尤其是行政通才。二、公共行政学的研究范畴与研究方法公共行政学的研究范畴一般来讲，主要有以下几个方面：行政原理、行政职能、行政权力（授权）、行政组织、人事行政（公务员制度）、行政领导、行政决策、行政计划、行政程序、行政执行、行政技术、行政行为、行政效率（绩效）、机关管理、公共财政（财务财政）、物材行政、行政责任、行政监督、行政道德、法制（治）行政、行政改革、行政能力、行政发展等范畴公共行政学的研究方法公共行政学使用的分析方法具有两个方面的特征：1）公共行政学使用的大多数分析方法是众多社会科学共同使用的方法2）在实际的研究过程中，公共行政学使用的分析方法常常是交叉、交替和混合使用的常用的分析方法如下：1）逻辑分析方法（哲学研究法）2）法规分析法3）历史分析法4）实证分析方法5）规范分析法6）比较分析法7）系统分析法8）生理分析方法9）心理分析方法10）资料分析法11）案例分析方法12）量化分析方法13）模拟分析方法14）利益分析方法三、公共行政学的学科特点及与相关学科的关系公共行政学的学科特点1、综合性，即它是交叉的、丰富的、广泛的2、实践性，即它是实际的、应用的、具体的3、系统性，即它是整体的、有序的、相互关联的4、技术性，即它是方法的、工具的、手段的5、发展性，即它是动态的、进步的、创新的公共行政学与相关学科的关系1、公共行政学与政治学1）公共行政学源自政治学，从渊源上看，公共行政学是政治学的分支学科，但随着发展，两者已经有差别2）政治学主要研究国家的基本理论和制度3）公共行政学则主要研究政府体制和政府行为等行政现象，研究如何制定正确的政府目标和有效地达成这些目标2、公共行政学与行政法学1）行政法学是以行政法律系为研究对象的学科，其性质和内容是研究和规定公共行政管理的法律规范2）公共行政学则研究推行和执行政务及如何使之有效的原理原则和技术方法，尤其注重在实际过程中的有效性3、公共行政学与企业管理1）一般认为，企业管理学较之行政学后起，主要研究如何管理和改进企业的经营状况，提高生产率和增加利润2）两者在本质上是一致的，仅就方法论而言，二者也是相通的，但在研究对象、目的和范畴等方面却存在明显的差别4、公共行政学与社会学1）社会学是研究人类社会各种社会生活现象的学科，是社会科学的基本学科之一；从广义上说，一切社会生活都是它的研究内容；从狭义上说，社会学不以公共权力的成立和行使为特定研究对象2）公共行政学只有将行政现象至于广义的社会环境中来考察，才能获得比较符合实际的理论和解决方案3）公共行政学与社会学是相互促进、相互支持的四、现代行政现象与现代行政精神现代行政精神则是指与现代行政现象相一致、政府在实施公共行政管理过程中的比较重视和强调的某些行政精神现代行政精神1、行政职能扩展2、不良行政现象增加1）行政组织规模庞大，形成了许多结构复杂、分工细致、门类繁多的专业部门和各种行政委员会，与此同时，政府公务人员也大量增加2）行政决策迟缓，使政府行政管理的效率和有效性受到影响3）政府人员专业化，主要是指政府大量招揽和使用专业人才的现象4）官僚化倾向滋长，导致了“程序化”行政现象的出现，不仅使国家行政组织中人际关系淡薄，主动进取精神受到抑制，而且导致政府与公众关系恶化关于不良影响现象的描述，“帕金森定律”P16和“彼得原理”P18的影响最大公共行政管理和公共行政管理理论现代化（是指随着社会的发展进步，政府相应形成的某些行政现象）1）重视社会目的2）公共行政管理手段现代化，主要是指政府为适应现代管理的需要，不断和大量吸收、采用现代化的技术设备和技术方法的行政现象3）公共行政管理理论现代化现代行政精神1、主动进取2、追求卓越3、创新发展：公共行政学的演进一般认为，公共行政学发端于19世纪末，以威尔逊的《行政血研究》一文为标志，公共行政学的演进大致可以分为以下几个阶段：一、早期公共行政研究时期（威尔逊+古德诺）1、这一时期是指1887年威尔逊发表《行政学研究》一文到科学管理理论兴起之前的一段历史时期2、在这一时期里，公共行政学建立了基本的理论基础，形成了初步的学科体系3、它是在四种理论的基础上或直接促进下发展起来的1）西方近代政治学说2）君主制时代德、奥两国的官房学3）普鲁士的任官制度和英国的文官制度4）西方资产阶级革命时代兴起的行政法学4、早期行政研究阶段的主要代表人物是二位美国人威尔逊和古德诺，最大贡献就是突出和强调了公共行政活动及其研究在所有国家现象中的特殊意义，并为此提出了一系列的理论观点和某些范畴威尔逊的理论：P24古德诺的理论:P25传统公共行政研究时期（泰罗、法约尔、韦伯、怀特、威洛比、费富纳、厄威克等）1、这一时期以美国人泰罗1911年的《科学管理原理》一文为标志，到30年代行为科学兴起之前2、其研究的重点，集中在谋求行政组织的合理化、行政过程的制度化、行政行为的效率化、行政方法的标准化3、这一时期提出了公共行政学的研究目的、研究对象、理论范畴、管理原则、延吉方法等一系列的规范，基本形成了公共行政学的学科体系4、泰罗：科学管理之父：基本理论：P26亨利。法约尔：基本理论：P28马克斯。韦伯：基本理论：P30其他：P33修正公共行政研究时期（梅奥+西蒙）1、这一时期以艾顿。梅奥1933年的《工业文明的人类问题》为标志，到60年代系统管理学崛起之前，这一时期是行为科学--人际关系管理理论盛行的时期2、行为科学--人际关系学说使用反传统的研究方式，开阔了以人的行为和人际关系为中心的新的研究领域，所以有人称之为“新社会科学”3、一般认为，行为科学发端于1927-1933年美国的霍桑实验，以霍桑实验为基础，从而奠定了人际关系--行为科学的理论基础4、梅奥等人开创了以人、人的行为和人的社会关系为中心的新的研究方向，以及用社会--心理的观点和方法研究组织现象的先例，从而把组织管理过程中活的因素--人及人际关系摆回到组织中来，并摆在最重要的位置上来5、梅奥等以人为实验的结果为依据，主要提出了三条原理1）工人是复杂的社会系统的“社会人”而不仅仅是“经济人”2）企业中普遍存在着经常表现为某种团体的“非正式组织”3）新型的领导能力在于，要在正式组织的经济需求和工人的非正式组织的社会需求之间保持平衡，即通过提高职工的满意度而激励职工的士气，从而实现提高生产率的目标6、西蒙的理论及其其他：P36整合公共行政研究时期这一时期开始于60年代初，没有明显的标志，而是一种渐进的过程，这个时期或许可以以哈罗德。孔茨发表于1961年的《管理理论丛林》一文为启端，由此提出了管理理论价值取向和价值标准混乱，造成学术研究和管理实务困惑迷茫的问题。相关理论：见书本发展时期：最后一章谈论我国公共行政学的历史与现状有两个较为明显的特征：1）自80年代中期行政学的教学和研究得以恢复以来，在不到20年的时间内，我国的行政学研究以加速度的节律迅速发展2）尽管发展迅速，但尚停留在对西方国家行政理论进行介绍的层面，理论研究的广泛性和深度明显不够2、我国公共行政管理研究近、中期所面临的主要课题如下：1）从宏观上研究与我国社会总体发展水平、所有制状况、经济体制、传统文化、权力关系相一致的政府行政管的基本职能，并在此基础上建立符合国情的、中国式的国家公共行政管理模式。2）从结构、比例与行为、运作的结合上研究我国国家行政管理的内部机制。3）从宪法原则、国家制度、民族传统、社会规范、经济实力、全民文化素质与世界通则研究我国的公务员（文官）制度，关键是要能够吸引、考选、任用、提拔优秀人才，通过公平合理的竞争和职业保障制度，调动政府公务员的积极性。4）从观念、思想、理论和制度、纪律的结合上研究我国公共行政管理的民主化进程5）从历史的经验教训、社会发展的要求与世界有关国家范例的结合上研究我国公共象征管理的法制化进程6）从现实与可能、目前与未来、国情与世界潮流的结合上研究我国的公共行政发函战略，并制定相应的规划，使我国的行政研究后继有人、继往开来，不断发展，为促进我国国家行政的现代化、民主化、科学化、法制化进程不懈努力：国家公共行政管理体制国家公共行政管理的基础1、国家公共管理的基础实际上是指作为国家公共权力机构一部分的国家行政机关，以国家名义进行的政府公共行政管理的基础，这种基础由两个部分构成：1）经由宪法、法律以及政治传统、社会习惯合法认定和授予的政府行政职能2）政府在名义上享有、在实际上行使的国家公共行政权力2、公共权力：从狭义上说，是一种基于广泛的社会契约、并以现实力量的对比和历史的延续性为条件的、对契约各方均有约束力的权力首先，公共行政权力是一种权力其次，公共行政权力是一种公共权力再次，公共行政权力是一种政治权力政治权力：主要是指国家公共权力其基本特征：①是以国家武装力量为后盾，因而具有极大的强制力②适用于国家公共行政管理所涉及的每一个领域公共行政权力作为国家公共行政管理的基础，其有效性主要取决于三个要素的江湖作用：即合法、合理、实际运用1）合法性表现在符合宪法和有关法律所规定的范围、种类、程序和限度2）合理性：是指公共行政权力的存在和运用，必须要符合国家、民族、国民的利益和有利于社会的发展3）实际运用：主要是指公共行政权力所特有的实际操作性质国家公共行政管理的主体与客体国家公共行政管理的主体1、公共行政管理是国家社会职能的基本的和主要的存在形式和表现形式之一，是一种国家行为；在通常情况下，政府即国家行政机关代表国家，是这种行为的主体。2、从行使公共行政权力的角度分析，国家公共行政管理的主体可以分为四种：1）政府：包括中央政府和地方政府（政府是国家公共行政权力的权力象征、承载和实际行为体）2）政府行政机关：通常表现为以机关的名义向社会发布涉及本机关所管辖的行政领域或行政业务的行政规定，这种规定一般受政府的约束3）行政首长：各国政府即行政机关通常实行首长负责制行政首长是指一种分人格化的特定的职位，而不是作为社会存在的自然人行政首长作为公共行政权力的主体大致可以分为四类情况：①政府首脑②政府首脑以下的高级政务类行政首长③政务首长以下的各级常务首长④由宪法和有关法律所特别授权的一部分官员4）政府普遍公务员国家公共行政管理的客体国家公共管理是一种以全社会为对象的管理类型，这是它区别于其他任何管理的最显著的特点之一概括起来说，国家公共象征管理的客体大致可以分为以下六类：1、经济性组织，包括制造业、服务业、金融业、科技业和其他一切以赢利为目的的组织主要表现在：利率、税收、正当开支、工业卫生、环境保护、人身保障等2、社会性组织：包括教会、社区团体、群众团体等一切以非赢利为目的的组织（政府对其管理方式：登记制度、检查制度）3、政治性组织：包括政党和一切以政权性权力为目的的组织（对其管理主要是依据法律促使他们按照政治竞争的规则开展政治活动，防止和制止它们颠覆国家的政治企图；登记制度、检查制度也适用于政治性组织）4、教科文组织：包括学校、科学研究单位和各种文化团体5、新闻性组织：包括报社、新闻社、出版社、电台、电视台等一切新闻传播媒介组织。6、公民：是政府公共行政管理的最大量的行为对象国家公共行政管理的主要方式国家公共行政的根本目的是实现国富民强，推动社会的均衡稳定的发展从各国政府公共行政管理的实践看，其管理的主要方式有：行政立法、行政司法、行政管理法规1.行政立法是指政府依据立法机关授权而自行制定的行政法规，其效力等同于立法，包括两种情况：1）委任立法：即立法机关委托政府规定和发布具有法律效力的行政法规（是行政职能扩展的主要标志之一）2）管辖立法：主要是指依据政府职权而订立的规章制度2、行政司法：是指行政机关兼掌一部分审判事务的行政现象，所涉及的内容，主要是一些行政法规适用、行政机关熟悉的专业性、技术性的纠纷或事件（是行政职能扩展的另一标志）3、行政管理法规（行政法规）：是指国家行政机关依法制定的具有行政法规范性的文件的总称，可以分成三种类型：1）自主性行政法规：主要是对法律或行政法规未规定的事项加以规定2）执行性行政法规：主要是指为执行行政上级行政大柜而制定的行政管理法规，通常表现为制定实施细则3）补充性行政法规：主要是指用以补充现行法律或行政法规而制定的行政管理法规行政决策、行政决定、行政政策1、行政决策：是指行政行为主体即政府运用行政权力，发挥行政管理的职能，为解决行政管辖范围内诸种公共事务而做出的价值选择或行动对策与非行政决策的区别：见书本2、行政决定：在本质上等同于行政决策，但在裁决对象、适用范围和层次上存在着差别3、行政政策是政治政策的对称，主要是指政府从当时当地的社会环境出发，为实现一定历史时期的基本任务或解决一定的行政管理问题而具体规定的行动准则或方案。1）与政治政策相比，行政政策不强调政治信仰，主要是从公共行政管理的角度分析问题，注重政策的可行性、合理性和时效性2）行政政策从作用、影响力、时效序列的角度可以分为三种：①长期政策：是在较长一个历史时期指导行政行为的政策，其作用类同于方针，一般不会轻易改变②中期政策：是在一定的时间长度内相对稳定的政策③近期政策：一般针对某一个特定行政管理而制定，问题解决，政策完结行政领导、行政指导、行政引导1、行政领导是国家行政机关中的行政行为主体、主要是领导者，依法履行政府职能、行使国家公共行政权力，组织和管理公共行政事务所进行的各种行政活动的总称。1）具有三种要素：行政行为主体、行政行为客体（对象）、行政行为自身（过程）2）行政领导区别于其他领导的最突出的特点：①国家公共行政权力的内涵及其与之相一致的公信力、权威性和约束力②服务于全社会的领导目的和领导形象③直接关系国家安危、民族昌盛、社会稳定和进步2、行政指导：是指政府为完成一定的行政管理目标而对特定的行为主体提出的特定行政规范或意向行政指导对象多与政府有一定的正式或非正式、直接或间接的行政隶属关系，或接受政府的财政资助3、行政引导：是指政府通过改变国家政策来对社会行为主体施加影响，促使他们的价值取向和行为趋势朝着有利于国家行政目标实现的方向改变常见的手段有：改变国家投资方向和投资结构、调整金融政策和银行制度、制定新的土地使用政策和环境保护政策、制定新的科学技术和文化教育政策、倡导和推广新的价值观念、推崇和鼓励高尚情操、宣传和赞美英雄行为等行政规划、行政计划、行政预算1、行政规划：也称行政企划，是政府对未来较长一个历史时期的行政目标、实现目标的方式和手段以及就其他行政事项所作出的预测性总体构想2、行政计划：又称行政设计，是行政机关根据职权范围，在调查研究的基础上，审时度势，预先拟定的自身的工作目标、工作程序和方法，以作为下一步工作的根据。3、行政预算：即国家预算，亦称公共财政预算，是由政府即国家行政机关按法定程序编制和提出，由立法机关评议、审议的国家年度财政收支计划行政预算由中央预算和地方预算两部分组成国家预算收入的主要来源主要是来自：各种税金以及诸如公产收入、罚没收入、国债收入等其他收入，用于社会建设和发展、人民生活保障和提高以及国防开支行政协调、行政沟通、行政平衡1、行政协调是政府为求得和谐一致而采取的一种行政行为2、行政沟通是国家行政组织内外的相关人员或团体之间在观念、意见、信息、感情方面相互了解认同的活动和过程3、行政平衡是政府在制定政策和施政的过程中，在维护国家阶级实质的前提下所采取的一种管理方式行政干预、行政检查、行政制裁1、行政干预：是政府依据一定的法律和行政法规，对一定社会主体的行为过程或行为方式进行介入、干涉、制止和责令改正的总称。2、行政检查：又称行政性检查，主要是行政执法的形式，在某些条件下则具有一定的司法行政性质，是行政机关依法对社会组织或公民就有关法定标准和法律规定所进行得到检验、对照和评定，并对达不到标准者和违法规定者给予制裁和处罚。常见的检查有：安全检查、卫生检查、商业检查、计量检查以及对社会关系和生活状况的调查和检查检查者至少具备三个条件：对检查事项具有专门的知识和技术、了解和熟知有关法律规章、具有相当的行政经验和人事应付能力3、行政制裁：是以政府主体而做出的各种行政纪律处分和处罚的总称对象是：犯有轻微违法行为、尚不够刑事处分的社会行为主体或违反内务纪律的政府人员具有两个特点：①是行政机关行使国家行政权力单方面做出的决定，除非是提起行政仲裁或行政诉讼并胜诉，否则不得改变②是一种强制性行政措施，除非服从，否则将受到包括武力在内的强制执行种类：罚款、行政处分、行政警告、停业、没收、查封、行政拘留行政扶助、行政救济、行政服务1、行政扶助：又称行政支持，主要是指政府依据一定的价值判断，对社会特定的阶层、群体、行业等给予某种支持（通常表现为一定的政府计划）2、行政救济：与行政扶助相联系，亦表现为一定的政府计划，也表现为对社会特定的阶层或群体等给予某种支持。形式主要有：现金给付、税收和费用减免、兴建救济设施（现金给付以及近似于现金给付是主要形式）3、行政服务：特指国家行政机关为国家提供的服务类型：直接服务和间接服务直接服务主要是指政府兴办各种公共事业间接服务主要是指政府通过积极有效的公共政策推动经济发展、社会稳定、民族和谐，进而创造良好的社会环境、自然环境、人文环境，增进国民的福祉。：行政职能：现代政府行政职能问题的由来与发展罗斯福新政--现代政府行政职能问题的由来东亚经济奇迹--后发展国家政府行政职能问题的产生东亚金融危机--后发展国家政府行政职能问题的修正：行政职能的涵义行政职能的涵义行政职能又称公共行政职能，在某些条件下亦称政府职能1、行政职能是狭义政府即国家行政机关承担的国家职能，是相关政治权利主体按照一定的规则，经由一定的过程，通过多种表达形式实现彼此价值观念和利益关系的契合，从而赋予的国家行政机关在广泛的国家政治生活、社会生活过程中的各种任务的总称，是国家行政机关因其国家公共行政权力主体的地位而产生，并由宪法和法律加以明示规定的国家行政机关各种职责的总称。2、就国家职能而言，行政职能是立法职能、司法职能的对称，是国家公共职能一种3、在静态的意义上，行政职能是指宪法和法律对国家行政机关与任务的界定和赋予；在动态的意义上，行政职能是指政府依据宪法和法律赋予的责任、权力和义务，通过行政行为管理国家事务和社会事务的活动行政职能的扩展国家行政机关事实上已经涉足相当多的立法功能、司法功能和检查功能，即行政立法和行政司法第三节：行政职能的构成1、行政职能可以从不同的角度进行考察和划分：从职能的作用领域看：政治职能、经济职能、文化职能、科技教育职能、社会职能等从职能的属性看：统治职能、保卫职能、管理职能、服务职能等从职能的性质看：行政立法职能、行政司法职能、行政检察职能等从职能的过程和作用方式看：计划职能、指导职能、协调职能、控制职能、沟通职能、监督职能等2、按照詹姆斯。布坎南的理论，政府的职能可以分为三个层次：1）执行现行法律的那些行为2）包括现行法律范围内的集体行动的那些活动3）包括改变法律本身和现行成套法律规定的那些活动3、按照我国台湾张金鉴的总结，将行政职能大致分为以下六个范畴：1、）维持职能：即维护国家法典和制度的职能具体内容：P722）保卫职能：即保卫国家和民族独立，保卫公民生命、财产和公民权利，维持社会秩序的职能具体内容：P723）扶助职能：即扶助各界公民、公民团体、工商组织均衡发展，扶助弱者生存的职能4）管制职能：即管制社会行为主体与国家公共权力主体的社会行为的职能具体内容：P335）服务职能：即通过兴办各类公共事业，直接造福于国民的职能6）发展职能：即运用各种可能的方式启发，诱导创新的意愿和积极性，促动、推进发展和进步的行为的职能。：关于政府职能的争论一、国家与社会的关系这种关系主要涉及政府的政治职能。权威与民主的关系问题是其核心问题。可以从两个方面来看：（一）精英政治盛行1、其含义的积极意义是指：由于人类社会发展的局限性，社会的极少数卓越分子及其组合的集团，承担起了领导社会前进的责任，并因此实际享有和运用广泛的国家权利2、其含义的消极意义是指：即社会的极少数人及其组合的集团，实际控制甚至垄断了国家权利，国民实际政治权利因此受到限制、侵害甚至被剥夺公共支出增长1、德国经济学家阿道夫。瓦格纳曾经以“瓦格纳定律”（亦称政府活动扩张法则或公共支出膨胀法则）的方式语言：随着工业化社会的到来，公共部门在经济活动中的数量和所占比例具有一种内在的扩大趋势，公共支出因此将不断膨胀2、恩格尔系数：略政府与市场的关系1、市场失灵：只要是指市场机制在实现资源配置方面存在许多的局限性或缺陷而不能达到帕累托最优（市场失灵是政府实行干预的强有力理由）帕累托最优改进法则：略2、政府失灵：主要是指政府的政策干预政策不能实现预期的调节政府的作用，在某些条件下甚至导致比市场失灵更坏的结果（政府失灵是主张实行更为彻底的市场经济的基本依据）3、关于两者关系的一些观点：A自由经济经济学:亚当斯密B凯恩斯理论（政府干预）：凯恩斯C钱德勒革命公平与效率的关系这种关系主要涉及政府的社会职能。这种关系也可以理解为是个人利益与公共利益，经济增长与大众福利，政府的经济职能与社会职能的关系。1、所谓公平：通常是指社会成员或收入的均等化，以及社会权力的平等化2、效率则是指资源的合理、有效的配置，在同一时间内投入的最大化与产出的最大化使效率的恒定标准换句话说，效率是指经济蛋糕的大小，而平等是指如何分割这块蛋糕3、关于公平与效率的关系，大体上有三类观点：1）效率优先论：P842）公平优先论：P1843）效率与公平平衡轮：P184：行政权力第一节：行政权力概述一、行政权力的涵义：1、一般来说，权力是根据行使者的目的去影响他人行为的能力，其内容包括主体、客体、目的、作用和结果等方面2、就权力的性质而言：分为：政治权力、经济权力、社会权力3、政治权力就是某一政治主体依靠一定的政治强制力，为达到某种目标而在实际政治过程中体现出来的对于政治客体的制约能力，凭借这种制约能力，政治主体拥有对于社会价值的支配手段1）政治主体：主要是指政府、政党和其他社会政治集团、社会政治人物等2）社会价值：是指具有某种社会效用的东西，即包括像财富、人力资源、自然资源等经济方面的东西，也包括诸如地位、机会、知识、荣誉等非经济方面的东西，包括政治权力本身行政权力这一定义，包含以下五个方面1）行政权力的主体必须是国家行政机关及其工作人员2）行政权力的根本目标，是通过执行国家的法律和政策有效地实现国家意志3）行政权力的作用方式主要是强制性地推行政令4）行政权力的客体包括所有居民及其所组成的各种社会组织和集团，囊括领土范围内的整个社会5）行政权力的性质是一种由社会上少数人行使的管理权力关于行政权力的主要学说（一）早期分权学说（二）三权分立学说(三）政治与行政二分法（四）五权宪法学说（五）议行合一学说（六）组织权力学说三、行政权力的结构行政权力是指行政权力整体性的关系状态和有序性的活动程序，既包括行政部管理中权力安排的静态结构，也包括行政管理中权力运行的动态活动过程行政权力的静态结构1、行政权力的静态结构是指行政权力与其行使主体结合之后所形成的一种网络架构。2、过程行政权力静态结构的首先是纵向的层级结构，行政权力的层级结构简称层级制，它与行政组织体系的金字塔结构相一致，表明行政权力主体在垂直方向上的差异，是组织直线权力的体现。3、构成行政权力静态结构还应当包括横向的部门结构，一方面。此类权力是由直线权力分割的结果；另一方面，它们若无限扩张，便可能削弱直线权力。（二）行政权力的动态结构1、行政权力是一种矢量，其作用方向和轨道具有明显的指向（作用呈现出自上而下的方向，其轨道呈伞状放射）2、行政权力的运行呈现明显的层次性，其中间过程存在许多中介3、时间在行政权力动态状态结构中是一个必不可少的因素，此乃行政权力的动态结构和静态结构之间的最大区别4、行政权力动态结构中还应该包括权力作用的结果，这是反应行政权力结构的效应。行政权力特征及其其他权力的关系行政权力的特性1、公共性：作为一种国家权力，行政权力本来就属于公共权力2、手段性：行政权力本身不是目的，而是实现目的的手段3、自主性：行政权力与其他国家权力和社会组织、公民个人的权利不同4、一元性：其一，在一个国家内，拥有和行使行政权力的组织系统只能是一个；其二，在一个国家的行政系统内部，只能存在一个权力中心；其三，行政权力的一元性还表现在行政权力主体与客体之间的不可逆性，即行政权力运行的单向性。5、时效性：主要是要有效地执行国家意志，以迅速实现公共利益6、膨胀性：两种情况：一种行政权力的自然增长，由行政权力的结构功能正向发展所决定，属正常情况；另一种是行政权力的恶性膨胀，属异常情况。行政权力和其他政治权力的关系1、行政权力和立法权力1）从权力的性质和作用：①立法权力：是各种社会权力集中的直接体现，其方向和轨道是多数人向少数人的集中，在整个国家权力回路中是输入的过程阶段②行政权力：是由少数人向多数人的扩散，在整个国家权力回路中是输出阶段2）从权力的功能看：①立法权力：功能在于制定国家的法律和政策，其作用在于根据社会发展的情势和规律，概括出社会活动和各种集体行动的准则与规则②行政权力：是要执行国家法律，推行政府政策，其作用在于将立法权力确定的制度规则和一般准则再具体应用于行政权力客体，即行政管理的对象3）从权力的价值：①立法权力：追求民主②行政权力：追求效率行政权力与司法权力1）权力运行方向不同①行政权力：自上而下的②司法权力：行使带有某种平行性，可以视为权力行使过程中的平衡调节器2）主体在权力体系中的独立性不同①行政权力：下级主体受上级的指挥与控制②司法权力：各级主体则独立行使审判权3）权力的作用与功能不同①行政权力：是要积极地实现国家意志②司法权力：主要在于消极地保障国家意志的实现不受干扰4）从权力的价值原则看：①行政权力：追求效率②司法权力：追求公正行政权力与政党权力1）权力的目的不尽相同①行政权力：目的在于执行国家意志，实现社会公共利益或保证社会利益的实现，即所谓普遍主义的价值取向②政党权力：执行本党集体的意志，其所要实现的目的只能代表社会当中部分人的利益，即所谓特殊主义的价值取向2）权力结构不同①行政权力：国家权力运行回路的一部分②政党权力：自成回路，本身就有一套完整的权利输入和输出系统3）权力的合理合法性程度不同①行政权力：具有天然的合法性基础，其对于国家意志的执行，在社会看来是天然的合理而且正当的②政党权力：属于一种集团性权力，它没有必然的合法性，需由法律专门规定，其在社会当中的合理性和正当性也是有限的4）权力客体不同①行政权力：客体是整个社会②政党权力：客体只限于党内5）权力手段不同①行政权力：有用暴力威慑的后盾，且主要通过法律手段行使权力②政党权力：则依靠意识形态等符号力量，主要通过纪律手段行使权力行政国家--20世纪行政权力发展的独特现象1、行政国家的出现，是大工业时代科学技术突飞猛进和生产力迅速提高所导致的结果2、与行政国家现象相伴而生的行政越权现象，是在行政权力增长过程中自身的恶性膨胀造成的3、行政权力在由“守夜警察”的消极身份转变为社会积极干预者身份的过程中，其本质特征并没有发生根本改变六、21世纪的行政权力展望权力结构的扁平化1、从现实大发展中看，在社会网络化、经济模块化、技术电子化和组织团队化情势的推动下，行政权力结构扁平化的趋势日益呈现出来2、行政权力扁平化的主要表现为：上下级之间、人与人之间的权力距离日渐缩短，尽可能地缩短决策链以减少决策在时间和空间方面的延迟问题，尽可能地减少管理层次和中间环节以提高施政效率，最大程度地面对权力客体以体现便民原则和人本价值。3、实质上是一种动态化的权力结构状态，其影响更多来自知识、信息、人格和社会资本。权力分配的均等化1、就是在行政权力分配过程中更加突出公平和均衡的价值，坚持以人为本，贯彻机会均等的原则，扩大公众在从事公共服务、管理自己工作和生活等方面的参与权，让权力有更多的人执掌，适当增加人性化社会因素在权力资源中的比重，形成决策民主化、沟通网络化、管理分权化的权利模式。2、关键是努力保障市场主体的公平竞争，包括维护公民权力和地区间发展权利的均等诸多方面，其基本目的在于实现公共服务水平的均等化3、关键问题：是行政权力在地区之间和政府不同部门之间的分配关系问题，也就是财政关系和制度安排的平衡问题4、机会均等化可以看作是行政权力在政府间关系方面的一种走向，是处理府际关系的新策略权力行使的共享化1、行政权力共享化首先是一种包容意识，即对社会多样性的兼容；行政权力共享化更是一种伙伴关系，即政府、民营部门和民间社会的有机结合；行政权力共享化还体现为参与施政，即公民对于公共管理活动的直接参与2、行政权力共享化是政府与社会化关系在权力行使过程中的一种具体模式权力运行的透明化1、本质上是一种制度设计，它集中表现为在法律制度框架内的政府信息公开化2、三个基本方面：一个方面是作为权力主体的政府信息公开化，即政府有责任和义务公开信息，并以低成本传播信息；另一方面试作为权力客体的公众依法享有信息自由权利和表达自由权利，这里包括寻找、接收与传播信息的权利；再一方面是权力载体的电子化，电子技术、信息技术和网络技术在作为权力运行透明化支持条件的同时，其所带来的电子政府、电子政务和网络传递本身也成为权力运行透明化的基本要件。权力约束的法治化1、根本出路在于法治化2、现代法治首先意味着政府守法，并意味着政府尊重公民权利和自由，更意味着法律面前人人平等。这就要求限制行政权力，用宪政制度和法治原则对行政权力的发生、配置、行使、监督等方面进行全方位的制约权力价值的合意化1、行政权力的合意化表现在：1）合意化意味着行政权力合法性的进一步增强，摈弃单一的工具理性，做到价值理性和工具理性并重，以公共理性为基础2）合意化意味着行政权力共识机制的形成，认定公共利益是公民与政府共商形成的社会共识，而非由行政主体单方面判定3）合意化意味着行政权力回应性的增强，行政主体主动、积极、程序化、制度化地对行政客体的要求作出反应，最大限度满足公民需求行政权力的发展至少需要四个方面的进程进行：1）首先的是要改革弊端，排除传统社会所遗留的其他权力对行政权力的不必要干扰同时要防患于未然，制约由工业社会时代所造成的行政权力自身无限膨胀；而且要与时俱进，赶上信息时代行政权力发展的步伐另外还需要未雨绸缪，引入以人为本的可持续发展价值，应对后现代行政权力发展中可能出现的问题：行政权力分配行政权力分配的方式与途径行政权力的分配方式结构性分配1）根据行政权力的层次性而对其作出的纵向垂直性分割2）所形成的结果是行政组织的结构权力3）影响行政权力层次性的最直接最主要因素就是其权力幅度的大小4）处理好管理层次与管理幅度之间的关系，就成为行政机构设置的基本问题功能性分配1）根据行政权力所承担的任务及其客体的状况而对它进行的横向水平分割2）所形成的结果是行政组织的功能性权力3）使行政主体呈现出智能上的差别4）在具体行政组织当中，表现为行政组织设置中部门与部门之间的关系安排行政权力分配的途径1、行政权力的分配主要是通过逐级授权的途径1）所谓行政授权，就是较高层次的行政主体授予下级行政主体以一定的责任与管理权限，使下级行政主体在上级的监控下获得某种自主行使的权利2）这种授权是按照行政权力的层次性逐级实现，上级行政主体通过法律或条例，将行政权力按照层级原则授予下级，逐级类推，然后由各级领导负责完成相应的任务2、行政权力分配的另一种途径是所谓权力下放1）行政权力一旦下放后，上级行政主体只做一般原则上的指导与检查，不过多干涉下级行政权力的具体行使2）权力下放不像逐级行政授权，可以经常性、普遍性地运用3、行政权力分配的再一种途径就是权力外放1）主要在于解决行政权力主体和社会权利主体之间的关系，实际上也就是行政组织与社会经济组织之间功能的重新划分2）它只在国家行政权力体制进行根本调整时才大量出现4、行政权力分配还有一种常见的途径即地方自治1）在单一制国家中，地方自治权力往往是由中央政府规定的，这种自治权力与中央政府权力相一致2）为了提高行政效率，或由于某种政治原因，地方自治权力的大小可能会因国家政策不同而有所增减3）在复合制国家当中，尤其像美国、瑞士等联邦制国家，其地方行政机构的自治权力往往是地方所固有，待中央政府成立之后通过相互约定而保留下来行政权力的再分配行政权力再分配一般有两种情况：1、一种是外源型行政权力再分配，即随着整个社会利益的调整和政治权力的再分配而进行的行政权力再分配2、另一种是内源型再分配，即在既定的政治、经济体制之内，由于行政体系内部的权力主体或对象发生了局部变化，行政权力需要做小幅度调整，在计划、组织、人事和服务的产出等方面发生相应变化。这种情况称作行政改组，主要表现为机构的改变、撤销、合并甚至扩大等，且属于行政组织内部经常发生的保持平衡的行为3、与行政权利再分配的两种情况相适应，作为其外在表现形式的行政改革表现为两种情况：1）一是作为外源型行政权力再分配表现形式的突破性改革，即新旧行政体制的交替2）二是作为内源型行政权力再分配表现形式的经常性改革，即行政体系通常所进行的小幅度的个别调整行政权力的人格化1、行政权力的运行只有靠人才能实现，这一方面要有行使权力、发号施令的人，另一方面也要有服从命令、听从指挥的人2、权力与人的结合就成为关键的一环，这种结合过程便是行政权力人格化的过程，行政权力人格化的过程通过人事行政而得以实现。3、从本质上讲，行政权力分配的对象是特定的行政职位，而不是具体的人行政权力分配的原则程序必须合法1、合法性是行政权力的重要特征，也是其运行的根本保证2、行政权力的合理-合法性要求：1）第一：上级行政主体在分配权力的过程中要本着合理的行政目的，依照明确的法律法规来进行分配，不得随心所欲2）第二：应兼顾层次性与功能差异的两种因素，适当进行权力分配，过大或者过小都是不足取的3）第三：行政权力分配不能以人为基础，必须以事为准绳，从而保证权利的稳定性职权必须分明权限划分既要考虑行政主体内部上级权力控制能力和下级的权力承受能力，又要考虑到行政客体的范围等问题权责必须一致1、每一级的行政权力主体既要对公民、宪法及国家政治权力负有相应的政治责任和义务，又要对他的上级机关、行政法规和行政制度负有相应的责任2、行政责任一般是通过法律后果表现出来的，权责一致是实现法治行政、建立法治国家的重要步骤权利必须明确行政权力分配必须考虑每一个行政主体在恪尽职责后应得的利益和应该享受的权利内容必须全面1、各级行政主体都应获得与权力层次及功能相一致的全面的职权2、行政主体既要有权指挥一定数量的下级人员，又要有权调配和使用一定数量的物资或一定数额的资金行政权力分配过程中的相关问题行政权力分配与政治授权的关系1、行政权力是一种执行性的权力，它来自于人民及其代议机关，这便是政治授权问题2、行政权力分配是行政权力体系内部不同层次主体之间的权利分配，而政治授权则是行政权利的外部来源3、政治授权和行政授权之间的区别，实际上是立法权力与行政权力之间的关系问题集权与分权之间的关系1、行政权力分配当中的集权与分权关系也包括两种：1）一种是结构性权力的集中与分散问题，即国家行政机关内部中央与地方、上级政府与下级政府之间的挂席2）另一种情况是功能性权力的集中与分散问题，即在行政职能和任务方面权力主体对于客体之间的关系权利与义务之间的关系行政特权实际上是一些法定的特殊权力，它主要有几种情况：1、某些行政主体为保卫国家利益、维持公共秩序，有权在特殊情况下采取必要的措施，包括一些同保护人身自由、集合和言论自由等公民权利相冲突的紧急状态2、某些设涉及国家安全、对外关系等方面的行政决定或行政措施的审查权，往往有专门的国家机关去执行3、某些担任特殊公职的行政人员，如在行政机构中执行监督、审查或准司法职责的行政人员，享有某种保护其工作进行的行政豁免权4、行政主体还拥有获得社会协助以及其他的非常情况下的自由裁量权等：行政授权行政授权的性质和特点行政授权的涵义1、就授权的一般意义来讲，它是把权力委托给细腻相应的人或相应的机构代为执行2、授权的意义在于：它能加速决策过程并能缩短反应时间，能激发下属的主动性、积极性、创造性和责任感、成就感，能简化管理过程并节约管理成本3、行政授权乃是授权的一种形式，是指行政组织内部上级机关把某些权力授予下级行政机关或职能机构，以便下级能够在上级的监督自主地行动和处理行政事务。4、行政授权由三个基本要素构成：1）指派工作任务2）授予行政权力3）承担工作责任5、从内容上看，行政授权包括两个层面：1）其一是决策权力的授予，即上级把一部分问题的决策权授予下级或只能机构2）其二是执行权力的授予，即上级行政机关允许下级在一定范围内自主决定完成工作任务的步骤和方法（二）行政授权的特点1、行政授权在本质上是行政组织内部权力分配的特定方式2、行政授权实际上是行政领导活动过程的一部分3、行政授权也是一种权责高度统一的管理行为行政授权与行政委托不同1、行政委托是指行政主体将其职权的一部分，依法委托给其他组织或个人行使的法律行为2、行政授权的对象一般在行政权力体系内部，授予的任务也不像委托的事务那么具体行政授权与行政代理1、行政代理指的是代理人依法代替某一行政人员执行其任务，并要自负其责2、行政授权则是被授予者负责行使其法定的职权，并非代替他人行政授权与行政助理1、行政助理是由人来帮助负责去处理行政事务，接受别人帮助的行政人员仍然负有其全部责任，而助理别人的人自己没有多少责任，在行政授权中，被授权者则负有相当的责任行政授权与行政分工1、行政分工是指不同的行政机关或行政工作人员各负其责，彼此之间未必有上下级隶属关系2、行政授权则包含上下级之间必须具有的监控与报告关系行政授权方式根据行政工作内容的重要性程度、上级行政主体管理水平和下级行政的管理能力等综合情况分为：充分授权、不充分授权、制约授权、弹性授权1、充分授权：也叫一般授权，是指上级行政主体在下达任务时，允许下属自己决定行动方案，并能进行创造性工作以这种方式进行授权并非上级向下级指派特定的行政事务，而是上级行政主体向下级发布一般工作指示1）柔性授权：即上级领导者对工作不做具体安排，仅指示出一个大纲或轮廓，下属可以随机应变、因地或因事制宜地处理工作，有比较大的自由，这种情况要求精明能干的下属2）模糊授权：即授权者一般不明确地讲明工作的事项与范围，只指示所要达到的任务和目标，被授予者自己去选择完成任务的具体途径，这种形式一般适用于任务艰巨、需要调动下属积极性的情况3）惰性授权：即上级领导者把自己不愿意处理的纷乱繁琐事务交给下属，其中也可能包括领导者本身也弄不清怎样处理的事务，此种形式需要授权者对下属有成分的了解，并且下属有较强的独立工作能力2、不充分授权：也叫特定授权，或称为刚性授权，是指上级领导对于下级的工作范围、内容、应达成的绩效目标和完成工作的具体途径都有详细规定，下级行政主体必须严格执行这些规定。3、制约授权：又叫复合授权，这是把某项任务的职权分解授给两个或多个子系统，使子系统之间产生互相制约的作用，以免出现疏漏制约授权所适用的情况主要是：1）工作难度较大、技术性较强且容易出现漏洞，故而不宜进行充分授权2）上级领导者管理幅度大、任务重，无足够的精力实施不充分授权3）领导者本人专业知识有限，而无法实施刚性授权4）采取复合授权方式，授权离不开助理的协商和帮助弹性授权：亦称动态授权，是指在完成同一项任务的不同阶段采用不同的授权方式根据在授权时所利用媒介的不同，行政授权又可以划分为两大类基本的方式：书面授权、口头授权1、书面授权：是指上级行政主体以文字形式对下属工作的职责范围、目标任务、组织情况、等级规范、分层负责方式、处理规程等都有明确规定的授权形式2、口头授权：是指上级行政领导对下属用口头语言所做的工作交代，或者是上下级之间根据会议所产生的工作分配根据授权的合法程度和规范化、程序化的程度，行政授权还可以划分为两种类型：正式手授权、非正式授权1、正式授权：是指行政主体依据法律规定并按照法定程序所进行的授权活动，换言之，即下属行政人员根据合法地位获得相应职权的过程2、非正式授权：是指无法律特别规定、或组织体系之外的非程序的性授权行政授权过程行政授权的条件可以理解为以下几个方面1、行政授权需要良好的组织和认识基础 1）行政管理的目标已经确立，方向正确，任务明确2）行政组织机构已经建立，组织机构系统完善，要素完整，功能健全3）行政首长认为组织内部的人事安排大致已经确定，不再担心部属的过分变动，而且被授权的下属具有相应的权利能力和工作技能4）授权意味着信任，这要求行政组织各个层次的人员尤其是主管与部署之间彼此都能相互信任5）授权也需要相应组织文化的支持，要求行政组织文化与工作环境良好，工作人员心情舒畅，忠于职守行政授权还必须把握适当的时机1）当行政首长工作负担过剩，而且下属在工作中随时都要请示领导，让领导决定时，就必须进行授权2）当行政组织的指挥系统中有人因工作或其他任务暂时离开，或者遇到高层职位缺位，组织又感到没有适当人员接替时，必须进行适当授权3）当行政机关力求开创新局面，重视解决新问题，行政首长必须集中精力专注与开拓创新和重大的组织目标，需要进行适当授权4）当有关工作人员并不在一处工作时，因为空间上的差别，容易造成不同的想法、不同的意见和不同的解决问题方式，这也需要适当的授权从操作意义上讲，行政授权还必须考虑工作需要，必须考虑一定的限度，这是行政授权的限制条件通常，那些重复性、例行性、繁琐性的工作，还有那些过于专业化的工作、或者行政首长不善于的工作，都可以作为授权的工作内容不应该授权的内容主要涉及：1、授权本身的安排和处理2、成果和绩效的评估3、纪律处分和态度劝告4、制定政策和总计划5、机密任务和自己所接受的特派任务6、危机问题的解决方案7、复杂敏感的特殊任务行政授权的程序1、确定授权的工作内容2、选择授权的对象3、规定授权工作应该达到的目标、成果以及完成工作的权限和应负的责任4、正式授予权力5、检查评估授权成效行政授权过程中授受关系的处理1、3R授权：所谓3R授权，即在授权过程中要做到尊重下属，保证下属所需资源，并对在组织成长过程中做出重要贡献的下属进行在投资，其中，尊重、资源和再投资三个关键词的第一个英文字母均为R，故此得名2、行政授权主体还必须发挥能动作用，主动克服各方面的干扰，消除行政授权所可能遇到的障碍：A，首先：行政授权主体要克服心理方面的主要障碍有：1）自负心理：主管有高度的优越感，过于自信，认为自己比下属高明，不愿授权2）恐惧心理：主管不信任下属，怕下属没有能力或不负责任，不敢放手让下属去做事情，唯恐闹出乱子，贻误工作3）猜疑心理：对于有潜力的下属，上级主管害怕其做出成绩，威胁自己地位4）权力占有欲：主管有强烈的控制欲望，喜欢大权独揽，从而获得心理上的满足，故不愿分散手中的权利，以免削减自己的权势。B：其次：行政授权主体要克服能力方面的障碍C：再次：行政授权还要克服来自授权客体方面的障碍D：复次：行政授权也要克服来自组织方面的障碍E：最后：行政授权还必须克服来自环境方面的障碍：行政权力行使行政权力行使的基础、手段和影响力行政权力行使的基础行政主体拥有了相应的资源，操控了相应的事物，便具备了支配客体的资本行政主体获得了相应的权利基础，也就拥有了使行政客体服从的手段1、结构性权力：即组织权力，其基础是行政组织的层级结构和组织分工，以及由此所带来的地位差异2、制度性权力：这种权力的基础是行政组织所赖以运行的制度规则、制度安排，也包括一些程序性规范和行为准则3、报酬性权力：报酬性权力起源于交换的不平衡性，此种权力的基础是行政主体对于资源的控制，而这些资源又正是客体所希望得到的东西4、强制性权力：基础是行政组织所拥有的威胁和惩罚手段5、象征性权力：在行政管理过程中，象征性的符号资源可以成为行政权力的基础6、知识性权力：来源于专业、技术和信息等知识性资源，集中体现为专家所拥有的知识技能和信息处理能力，故也有人称之为专家权力或信息权力7、关系性权力：基础是与行政主体相关的人际关系、社会网络、非正式组织等，这种资源是行政权力运行的重要社会资本8、人个性权力：人个性的行政权力取决于具有充任行政主体资格的个人，人格性权力集中体现为个人魅力，也包含个人特质相契合的情势（二）行政权力行使的手段需要构成刑侦权力资源的要素采取一定的组合方式，在行政主体意志的推动下，行政权力手段才能活动起来1、权力压力：行政主体会运用强制性权力基础，通过物理学、生物学和心理学等方面的力量，以威胁、限制和恫吓等形式，让行政客体在物理、生理和心理上不可或缺的需要遭到破坏，或客体处于危险境地，而行政客体要保证其自愿选择和行为的能力，又离不开这些需要。2、权力控制：是行政主体通过结构权力和制度权力资源，以行政法规、命令、指示、规定、章程、要求等形式，按照行政组织的层级结构明示，要求权力客体依主体的意愿行事3、权力操纵：是指行政主体通过限制信息供应、进行信息误导或蒙蔽性宣传等手段，隐瞒或部分隐瞒事实真相及行动目的，从而影响权力客体，并使权力客体采取行动以满足权力主体的意愿4、权力诱导：如果行政主体提出呼吁或劝告，并提供相应的理由和诱因，行政客体根据自己的价值观和目标，经过自主思考或独立估量之后，接受行政主体的意见并将其作为自己行为的依据，那么，这种权力运作就是成功的诱导方式。行政权力的影响力从行政主体的角度看，客体按照主体意愿行动的数量和质量，表明了主体自己影响力的状况站在行政客体的角度，权力主体所施加的影响不见得都是自己乐于接受的1、权力与权威之间有着明显的区别：1）权力主要指一种力量，依靠这种力量可以造成某种特定的局面，使客体的行为符合与主体的目的权威则主要是一种社会心理过程，它依靠某种威势或威望来取得信任与赞同2）权力通常是以强力作为后盾，具有某种强制性权威则主要是以合法性、正当性、合理性作为依靠，具有一定的影响性3）权力的作用不一定带来服从的结果，客体的对抗和不服从是时常发生的权威所起的作用则往往是心悦诚服，客体一般是基于认同而进行的服从2、权力与权威分离的情况：1）一种情况：权力在组织活动中不起作用，不为客体所接受，导致有权力而无权威现象的出现2）另一种情况是:某些人并不处于一定的权利地位，但却拥有相当大的影响力，出现无权力而有权威的现象因此：在行政权力行使过程中，行政主体应该力求权力与权威的统一，并保证合法性与合理性的统一行政权力行使的程度行政权力的行使程度与政府治理能力1、行政主体在行使权力过程中，由于所采用的行政手段的权威性与正当性不同，其所获取的服从状况不尽相同。2、行政客体对于行政主体可能服从，也可能不服从。在这里，完全服从一般是不多见的，而不服从的情况也只有在反政府的过程中才会出现，经常见到的情况是部分服从。部分服从又有程度不同的差别3、如果客体对于主体的反应能够通过正常渠道发生反馈作用，或者社会公众能够保持的参与政府的活动，公民普遍拥护政府的政策，那么这就说明行政客体的服从度是比较高的4、如果行政客体对于行政主体的正当性表示怀疑，社会公众不满意政府的政策，常常通过非正常的渠道抗议政府，如非暴力反抗或局部暴力抵抗等情况的发生，那么这就是行政权力的服从度较低的表现5、行政权力程度实际上是行政权力关系的一种表现形式。一切权力关系，都包含三种不同的属性，行政权力也不例外：1）一个是权力的广延性问题：即服从权力主体命令的客体数量，涉及权力控制的跨度、权力主体与权力客体在数量上的比例等2）另一个是权力的综合性问题，即权力主体能够控制的权力客体活动领域的数量和范围，也可以看做是权力主体掌握权力领域的数量和范围3）再一个是权力的强度：即权力主体发号施令在权力客体那里遇到阻力的大小，也就是在综合性问题所涉及的领域内权力主体能够做出有效选择的程度6、行政客体对行政主体服从情况的差别，就表示了行政权力行使过程中不同的实现程度，简称行政权力程度。1）行政权力程度同成功的权力行动之间成正比例关系：当成功的权力行动是零数时，行政权力程度即为零。事实上，当行使的权力行动是零数时，根本就没有意义，谈不上行政权力的行使问题2）行政权力程度涉及行使的数量分量、广延范围、强度密度、成本代价等问题，既包括行政权力在运行过程中的增值，也包括其在运行过程中的损耗，它不仅反映政府工作的效率，而且也反映政府工作的能力。效率和能力的统一便是政府的效能。影响行政权力行使程度的因素1、行政权力目的与手段合理性与正当性是一个根本的因素2、影响行政权力行使程度的另一个因素是行政权力的强度强度的大小取决于行政权力的结构，更取决于行政权力的基础（分配的基础和个人的基础3、影响行政权力实现程度的因素也包括行政客体的潜在能力问题作为行政客体的个人，其财富的多寡、教育水平的高低、文化知识的多少和技术能力的强弱，都在很大程度上影响到行政客体的认知与行为能力，影响到客体对于政策与法令的认同与反应程度4、影响行政权力实现程度的因素也包括行政权力作用的范围范围的大小需要视权力强度、权力基础、权力手段、社会发展水平等情况而定5、影响行政权力实现程度的因素还包括行政环境问题政治环境、社会环境、文化环境、国家环境等外部环境，或行政文化、行政氛围等内部环境，一个国家的政治遗产和经济发展阶段也是影响的重要因素行政权力行使过程中的负效应及其克服行政权力行使过程中的负效应1、行政权力具有的双重作用：1）一方面：它在维护社会秩序、推动经济发展和增进公共利益、保障公民权利方面起到积极的能动作用2）另一方面：行政权力也可能带来社会矛盾，阻碍经济发展、损害公共利益，甚至侵犯公民权利，起到消极的负面作用。行政权力的负效应是行政主体在行使权力过程中所产生的某种结果，这是一种违背公共利益个行政根本目的的现象，主要表现在：1）利益倒错，公仆成为主人2）权力角逐，手段变成为目的3）权力觊觎，职权扩张为特权4）传统惯性，导致权力滥用（二）行政权力的制约机制行政权力的负效应原因：政治背景的影响、有经济发展的制约，有社会心理的助虐，有文化积淀的掣肘，但更主要是还来自于行政权力作为权力自身的特性1、行政权力的制约机制首先包括他律机制他律机制带有根本性质，也就是其他政治权力以及行政客体对于行政权力的制约，主要包括立法权力等行政权力之外的国家权力的监控、政党政治力量的监督、舆论权力的监督、公民和公民集团的监督等多种形式2、行政权力的制约机制还包括自律机制主要包括利益协调机制、行政责任机制和行政伦理机制行政主体必须具有明确的责任与义务并忠实履行之，公务人员必须忠诚努力、遵守纪律、执行法律、履行行政职责、服从上级指挥，尊重公民权利、关注社会未来。（自律机制需要和他律机制结合起来）：行政领导一、领导的涵义简要地说，“领”是统领、带领、率领，“导”是教导、指导、引导，领导就是选择一个方向，确定一个目标，制定一个规则，集合一个群体为实现既定的目标而共同工作。二、领导的基本功能1、确立发展方向和前进目标2、聚合追随者3、动员和组织群众三、领导和管理的联系和区别1、领导者与管理者是相对的1）在宽泛的意义上：对上级而言下级就是管理者，对下级而言上级就是领导者2）在严格的意义上，只有那些确定方向、制定规则的组织人才是完全意义上的领导者，而执行政策及使政策具体化的组织人则是管理者2、沃伦。本尼斯这样描述管理者与领导者的不同1）管理者好于管束，领导者善于革新2）管理者是模仿者，领导者是原创者3）管理者因循守旧，领导者追求发展4）管理者依赖控制，领导者营造信任5）管理者目光短浅，领导者目标远大6）管理者只顾眼前，领导者放眼未来7）管理者接受现状，领导者挑战现状8）管理者是听话的士兵，领导者是自己的主人9）管理者习惯正确地做事，领导者注重做正确的事10）管理者问怎样做和何时做，领导者问做什么和为何做3、领导者和管理者的不同1）领导者是源于理想和信念的原创者，富于创新精神，强调思想和价值观，注重方向感和感悟力，依靠个性和魅力吸引群众；管理者倾向于安于现状，至多是基于既定理念的创新者，强调制度和规则，注重管束和控制，依赖程序和数量化的方法实施管理2）领导者有理想、有抱负，崇尚革新，乐于挑战现状，主张“不破不立”，即通过不断打破旧的平衡，建立新的平衡管理者接受传统，重视原则、秩序和稳定性，习惯和强调技术方法3）领导者富于激情和奉献精神，愿意为实现既定的理想会让目标而付出巨大的、包括生命在内的代价管理者通常比较理性，比较在意付出与之所得之间的平衡4）领导者放眼未来，追求前瞻性的视角、历史的视角，注重谋取战略性和长远的利益管理者重视策略性和短期效应，追求现实的利益5）领导者着眼于全局性、综合性和宏光的问题管理者着眼于局部的、专业性和微观的问题6）领导者讲求“抓大放小”，善于抓住主要矛盾，主张有所为、有所不为管理者重视勉力勤为、事必躬亲7）领导者更依靠发自内心感悟，包括来自灵感或直觉的个性化的行为选择，所以，在本质上，领袖从来是无法培养的管理者更注重通过学习而获得知识，以及对规律性、普遍性方法的掌握：领导者的人生价值观领导者是指依照正式规定受领一定的领导职位，并依据正式规定行使领导职权，同时承担相应领导责任的个人一、英雄观1、可以理解为就是领导者追求卓越的人生价值观取向，以及相应的动机强旺的进取状态，表现为有着比较强烈的建功立业的欲念以及比较高的成就期望值，并愿意因此面对风险、接受挑战、付出代价、承担责任2、英雄观适用一切承担领导职务的人，下至镇长、乡长，上至部长、总统，以至政治家、领袖，都存在一个做英雄还是凡夫的选择问题二、生死观三、名利观1、名利的内容主要包括：权力、名望、金钱、美色、成就感2、名利观对于领导正确与否的原则界限主要有以下条件：1）出发点和目的是否具有正当性、有益性2）行为方式和权谋手段是否具有合法性、合理性四、修养观1、领导者必须有修养2、领导者应当是充盈、内敛、谦冲、和顺、平实的，修养的背后是大智大慧，静水流深。五、荣辱观、优秀领导者的品格一、道德无缺二、心存仁义三、为人正直：优秀领导者的基本素质一、动机强旺、意在高远二、意志坚强、坚韧不拔三、执中有权，通权达变：领导力及其提升一、领导力的涵义与构成1、领导力讨论的核心问题是：是领导者如何通过实际行动，把理念华为行动；把愿景化为现实；把障碍化为革新；把分裂化为团结；把风险化为奖赏2、构成领导力的五种行为和完成的十种使命：五种行为1）以身作则2）共启愿景3）挑战现状4）使众人行5）激励人心十种使命：1）明确自己的理念，找到自己的声音2）使行动与共同理念的一致，为他人树立榜样3）展望未来，想象令人激动的各种可能4）诉诸共同愿景，感召他人为共同的愿景奋斗5）通过追求变化、成长发展、革新的道路来寻求机会6）进行实验和冒险，不断取得小小的成功，从错误中学习7）通过强调共同目标和建立信任促进合作8）通过分享权力和自主权来增强他人的实力9）通过表彰个人的卓越表现来认可他人的贡献10）创造一种集体主义精神来庆祝价值的实现和胜利二、领导力的层次1、第一层：职位的权利，大家跟随你是因为他们必须这样做2、第二层：资源和个人关系3、第三层：成绩与贡献4、第四层：星火相传：培养和提拨，受到尊敬5、第五层：尊重你的品德、为人、能力和你所代表的目标和理想三、提升领导力的主要途径1、悟道：意义在于领导者通过在自觉的过程中不断提高个人修养，不断理解客观世界、理解自我，以及客观世界与自我的关系其价值基点在于寻求和确立主体的宇宙观和人生观2、知行合一：唯有合一，才是不断提升领导力的正途：行政组织：行政组织概述公共行政学所说的行政组织特指国家行政组织，即狭义的政府组织它是国家机器的主要组成部分：最直接地表现国家职能的性质：一方面：在本质上，它是占据国家统治地位的阶段推行其意志的工具，要保证反应国家性质的宪法和法律的全部、正确地实施；另一方面：在形象上，它是社会和公众利益的正式代表者，要实现国家对广泛的社会生活的有效领导和管理。行政组织的涵义及与类似词之异同（一)行政组织的涵义1、广义与狭义的理解：1）广义：是指为执行一定事务而将从事共同工作的人们通过权责和任务分配结成系统协调的组织机构2）狭义：是指为执行国家的政务所结成的有系统的组织机构2、静态与动态的理解：1）静态：是指国家为执行政务而依法组建的行政机关体系2）动态：是指行政机关为管理系统发挥领导和管理国家政务职能而产生的各种组织活动。3、阶级属性与社会属性的理解：1）阶级属性：是指国家政治生活主导地位的阶级推行本阶段意志的组织工具2）社会属性：则是国家为实现社会目的而通过一定的法律程序所建立和规定，有着一定行政目标、人员设置、权责分配、结构形态、财物所有的行政机关体系，其组织行为受国家强制力的保障。行政组织与类似词之异同（书本P163）1、行政机关2、行政机构3、官署国家行政组织的特征政治性（一切国家组织的共同属性）阶级性：是国家行政组织的本质特征，集中表现在以工人阶级为领导的、以工联盟为基础的、有最广大人民群众参加的人民民主专政。决策性：表现在政府的公共决策力日趋强大社会性：主要是指国家行政组织所承担的社会一般公共事务管理的职能服务性：为执行宪法和法律服务；为一定社会公众的利益提供条件或保障管理性：主要是通过对广泛社会有效的领导和管理来实现的权威性：以人类社会发展过程中的强力和契约关系为基础，并以宪法、法律和国家武装力量为后盾。1、约束性：根据法律，对各种社会组织、公民以及广泛的社会生活实施领导、干预和施加各种影响。2、强制性：对有关社会行为主体的依法实施的约束遭到抵抗、触犯、抵制、违背时，以国家的名义并以国家强制力为后盾对其实行行政制裁。法制性：1、国家行政组织自身建设的法制性2、国家行政组织对社会公共行政管理的法制性（五）系统性：国家行政组织具有极强的整体性，其权力关系、组织机构和工作流程具有上统下属、上下贯通、左右联系、纵横交错、头尾相接、政令归一的特征1、结构性：按照社会分工对应组织起来的部门化和专业化的机关权责体系的特征2、有序性：按一定序列和等级组织起来的特征，以逐级授权为基础（六）发展性：是国家行政组织适应社会历史的进步，相应改变组织自身及社会管理行为的特征。1、动态性：指其永远处在动态之中2、适应性：指其适应生态环境，即本国当时、当地的社会综合因素和总体发展水平，相应建立行政组织模式的特征。行政组织的基本要素1、国家行政组织构成要素：权责利、人财物、组织目标和行为方式、法制思想和价值观念、法律规范和自由裁量、结构形态和运作过程、功能和信息等。2、国家行政组织的基本要素及其合理状态概括：1）法律制度健全：国家行政组织是执掌公共权力的以社会为行为对象的代表公众利益的特殊组织，因此，依法行政是首要的和基本的要素。2）组织目标明确：目标反应行政组织的社会行为的方向，对具体行政机关来说，目标则反应本单位在整个公共行政管理中的地位和作用。3）人事调派恰当：人的素质或状况直接影响到行政组织的效能4）权责分配合理：是指根据工作需要和授权原则，而对一定的行政行为主体的权力与责任所作的规定，权责分配合理则是指权力与责任之间的对应关系。5）财务数量适中：没有这个条件，国家行政组织就不能实施行政管理，甚至无法存在6）运行机制有效：行政组织必须建立一整套的既重法度又灵活性的可调控的管理制度7）行为方式优化：只有通过一定的行政行为方式，才能对社会管理对象施加定向和定量的影响，只有行为方式选择恰当，才能产生最佳管理效应。8）价值观念整合：表现为政府公务人员对组织的共同感受、一致态度，即认同感，共同的信念、责任和利益是价值观念整合的基础。行政组织的产生与成立依据：产生与成立的依据主要集中在：依据宪法：除明确政府的基本职权和宗旨外，通常还有法律适用行政组织自身的原则规定。法律：关于行政组织的规定大致又可以分为两类情况：一类是明定设置，另一类由政府行使创议权，再由法律加以确认。依据行政裁量权：即由政府根据需要，自行裁定设置与否：一是政府根据法律特别授权自行设置某些组织，二是政府依据法定职权建立某些机构。效力：是指行政组织产生与成立的合法性法定权力主体主要有三类：1、立法机关：又称民意机关，是经过全民直接或间接选举产生的国家权力机关，立法机关通常执掌立法权，并对重要国事活动进行监督，其中包括设置行政组织的活动。2、内阁：一般行政组织均由内阁依据行政裁量权自行设定3、立法机关与内阁：即折中制或混合制，由立法机关与政府共同决定行政组织与成立的效力。（三）规程：是指国家行政组织产生与成立的法定程序行政组织首脑机关1、是指中央政府或地方政府统辖全局的领导机关，是政府的指挥、决策和监导核心。2、职能：对辖区内的重大行政问题进行集中领导和决策，并监导决策的实施。职能机关1、亦称本部机关或运作机构或实作机构，是隶属领导机关或行政首长之下、执掌一定专业行政事务、由本身或督率其所属机构实际所实施的机关。2、在我国，国务院所属各部、委、办及直属局，地方政府所属各厅、局、处、科，均属于职能机关。3、职能：对上听命于首脑机关，贯彻首脑机关的决定和指示，接受行政首长的指挥监督，对下行使行政管理职能，指导下级相应行政部门或某些