教学课件：《行政管理学》郑志龙

《行政管理学》

课程内容结构第一章：绪论第二章：行政价值第三章：行政环境第四章：行政权力第五章：行政职能第六章：行政组织第七章：行政领导第八章：人事行政第九章：行政决策第十章：行政执行内容结构第十一章：财务行政第十二章：行政方法第十三章：行政监督第十四章：行政法治第十五章：行政伦理第十六章：行政绩效第十七章：行政发展第一章绪论主要内容第一节行政管理与行政管理学第二节西方国家行政管理学的形成与发展第三节中国行政管理学的恢复与发展第一节行政管理与行政管理学一、行政管理的含义行政管理是指国家行政机关遵循特定的价值取向，依法对国家事务和社会公共事务的管理活动。在现代，行政管理又多称“公共行政”、“公共行政管理”。二、行政管理学的研究范畴与方法研究范畴：行政价值、行政环境、行政权力、行政职能、行政组织、行政领导、人事行政、行政决策、行政执行、财务行政、行政方法、行政监督、行政法治、行政伦理、行政绩效、行政发展等。系统研究法案例研究法模拟研究法政策研究法法学研究法比较研究法行政管理学的研究方法行政管理学的研究方法三、行政管理学的研究目的与学科特点行政管理学的研究目的在于明确行政价值，寻找和掌握行政管理的一般规律，获取指导行政工作的原理、原则和系统知识，促进行政管理的科学化、法治化、现代化，从而高效地实现行政目标与行政价值。行政管理学的学科特点综合性实践性系统性技术性发展性四、行政管理学与相关学科的关系管理学政治学法学社会学心理学经济学第二节西方国家行政管理学的形成与发展一、科学管理时期（19世纪末20世纪初至20世纪30年代)二、行为科学时期（20世纪30年代至60年代）三、现代行政管理时期（20世纪60年代以后）第三节中国行政管理学的恢复与发展一、我国行政管理学发展的主要成就学科体系基本形成专业学术团体的建立和发展专业建设与发展研究领域的拓展与深化国际合作与交流二、我国行政管理学的发展趋向立足国情，建设有中国特色的行政管理学理论联系实际，重点研究面临的突出问题多学科整合研究的趋势行政管理理论与实践的比较研究行政管理学分支学科和部门行政管理学的研究复习思考1、谈谈你对行政概念的理解。2、分析西方国家行政学产生的背景。3、评述威尔逊与古德诺的行政管理思想。4、你认为应如何建设具有中国特色的行政管理学。第二章行政价值本章学习要点行政价值的含义与特点行政价值的意义中西行政价值的历史演进行政的工具性价值与目的性价值行政价值实现的条件行政价值实现的特征第一节行政价值概述一、行政价值的含义与特点（一）价值

“‘价值’这个普遍的概念是从人们对待满足他们需要的外界物的关系中产生的”

,是“人们所利用的并表现了对人的需要的关系的物的属性”。价值本质上是一个关系范畴——价值的形成源自于主体需要；价值形成的条件是客体具有满足主体需要的属性和功能；价值形成的实质是主客体之间需要与满足关系的不断生成。（二）行政价值的含义行政价值本质上是一个关系范畴,是指行政管理对人类社会的积极意义和有用性,具体表现为行政活动和行为对社会的存在、发展与完善需要的满足。

行政价值结构由三大要素构成:

1、行政价值主体，即人类社会（包括个体的人以及由人构成的不同的群体和社会）；2、行政价值客体，即行政管理，具体指行政组织的行政活动和行政行为，其实质是行政权力的运用；3、行政价值关系，即行政活动和行政行为对社会需要的满足关系。

（三）行政价值的特点第一，主体性。第二，客观性。第三，实践性。第四，相对性。第五，社会性。第六，历史性。二、行政价值的演进（一）西方国家行政价值的历史演进1．效率至上的传统行政管理时期2.以公平为核心价值的新公共行政时期3.价值多元化的新公共管理时期

1971年罗尔斯《正义论》的发表，为当时促使行政管理从科学领域向价值领域回归提供了重要的行政哲学基础。（二）我国行政价值的历史演进1、“效率至上”的核心价值取向时期2、“效率优先，兼顾公平”的核心价值时期3、以公平、正义为核心价值的时期

“我们国家的发展不仅是要搞好经济建设，而且要推进社会的公平正义，促进人的全面和自由的发展，这三者不可偏废。集中精力发展生产，其根本目的是满足人们日益增长的物质文化需求。而社会公平正义，是社会稳定的基础。我认为，公平正义比太阳还要有光辉。”

——2010年3月14日，国务院总理温家宝在人民大会堂会见中外记者并答记者问。三、行政价值的意义（一）行政价值对行政职能的决定作用（二）行政价值对行政目标的导向作用（三）行政价值对行政决策的指导作用（四）行政价值对行政变革的推进作用第二节行政价值体系

在行政体系中，其价值包含多层面、多等级的价值目标和价值追求，这些不同层次、不同等级的价值目标和价值追求在一个完善的价值体系中可以相互说明、相互支持、相互补充，但这些价值在价值体系中的地位是不同的。一、工具性价值

行政的工具性价值是作为实现目的性价值的手段所具有的价值，主要由秩序、效率、公平、正义等价值构成，其中正义在工具性价值体系中居于核心地位，而其他工具性价值处于从属价值的地位。行政的工具性价值主要有：（一）秩序（二）效率（三）公平（四）正义在行政的工具性价值体系中，正义居于核心地位，而其他工具性价值处于从属价值的地位。一方面，居于核心地位的正义价值，代表着工具性价值体系的总方向和总特征，对于其它处于从属地位的价值起着统率的作用。另一方面，正义核心价值也离不开从属的多样性价的支撑与烘托，是对其他工具性价值的均衡状态的体现。二、目的性价值

服务和实现公共利益和全体公民的福祉，是政府存在的一个重要的合法性前提，也是行政管理活动最直接的目的性价值。同时作为人类理性需要、理性设计的政府行政，也要有一种长远的、持续性的目的性价值，发展是这一价值的具体表现，包括社会的发展与人的发展。行政的目的性价值主要有：（一）公共利益（二）社会发展（三）人的自由全面发展行政的目的性价值与工具性价值的划分具有一定的相对性，特别是在行政发展的过程中，某些具体的目的与手段并不是孤立静止的，而是相互联系的，有些价值甚至会在行政发展的不同层级中进行转化。

在行政价值体系内部，不同价值之间既是相互关联、相互依存、相互作用的，又存在着相互冲突、相互背离的情况，行政的目的就是要为各种行政价值的和谐有序、相互促进并最终得以实现创造条件。

第三节行政价值实现

行政价值实现是指行政管理满足人类社会需要的过程。行政价值是人们对于行政的目的与理想的追求，而它又必须通过人类的行政实践活动来实现。人类社会的行政活动不仅包含着对行政价值实现的认识，而且包含着为实现行政价值所采取的一切努力。一、行政价值实现的内涵首先，行政价值实现是指行政价值目标的现实化。其次，行政价值实现意味着行政必须通过感性的行政实践活动来进行。第三，行政价值的实现是行政活动满足社会主体需要与遵循行政活动规律的统一。二、行政价值实现的条件（一）社会制度（二）资源（三）行政体制机制（四）行政人员（五）行政方法三、行政价值实现的特征（一）行政价值实现的主体性（二）行政价值实现的层次性（三）行政价值实现的社会历史性（四）行政价值实现的动态性复习思考1.行政价值的含义与特点是什么？2.简述中西方行政价值的历史演进。3.什么是行政的工具性价值与目的性价值？各包含哪些内容？4.行政价值实现的含义与主要条件有哪些？5.简述行政价值实现的特征。第三章行政环境居住在山地的人坚决主张要平民政治，平原上的人则要求由一些上层人物领导的政体，近海的人则希望一种由二者混合的政体”。

——[法]孟德斯鸠“随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或慢或快地发生变革。”——马克思本章学习要点把握行政环境与行政管理的关系掌握行政环境的相关理论了解中国行政环境第一节行政环境概述

一、行政环境的含义行政环境是指与行政系统有着直接或间接联系，以及对行政系统有着直接或间接影响的各种主客观因素的总和。行政环境是对行政系统产生各种影响的环境要素行政环境的具体性和差异性行政环境的相对性行政环境与行政系统之间的联系具有多样性二、行政环境的类型根据行政环境对行政系统的影响程度，可以把行政环境分为一般环境和特定环境。根据规模和层次，行政环境可以分为宏观、中观和微观三种类型。根据行政环境所属区域的差异性，行政环境可以分为国际环境和国内环境。根据具体内容，行政环境可以分为政治环境、经济环境、文化环境和社会环境。三、行政环境与行政管理的关系（一）行政环境对行政管理的影响1.行政管理产生于行政环境的需要。2.行政管理活动必须适应行政环境。3.行政管理随着行政环境的变化而变化。（二）环境对行政管理的影响1.政治环境对行政管理的影响。2.经济环境对行政管理的影响。3.文化环境对行政管理的影响。4.社会环境对行政管理的影响。5.技术环境对行政管理的影响。（三）行政管理对行政环境的作用1.行政管理可以利用行政环境所提供的政治、经济、文化、技术等条件，对所面临的问题制定相应的政策，提供解决问题的方式。2.行政管理可以通过对行政环境的认识与界定，把行政环境纳入到行政管理过程。3.行政管理对行政环境的能动作用，还表现在消极的方面，即沿着行政环境的相反方向，产生阻碍和破坏作用。第二节行政环境理论一、怀特的行政环境理论

1.行政与经济环境2.行政与政治环境3.行政与社会环境4.行政与科技环境二、里格斯的行政生态学说

1.行政的生态要素2.三种行政模型：（溶合模型、衍射模型、棱柱模型）3.过渡社会的行政生态三、卡斯特的组织权变理论

1.组织的一般环境2.组织的工作环境3.组织与环境的互动四、中国学者的行政环境理论

1.行政生态要素2.行政生态关系（政治与行政、经济与行政、文化与行政）3.行政生态圈4.行政生态的功能第三节中国行政环境一、中国行政环境的状况与特征（一）状况1.政治环境2.经济环境3.文化环境4.社会环境5.国际环境（二）特征1.异质性2.形式主义3.重叠性二、行政环境对中国行政管理的挑战（一）经济全球化对行政管理的挑战1.全球化时代政府的行政能力需要提高2.全球化时代政府必须维护国内经济安全3.全球化时代政府必须维护国内政治稳定（二）社会转型对行政管理的挑战1.行政管理面临由传统社会向现代社会转型的挑战2.行政管理面临由计划经济向市场经济转型的挑战3.行政管理面临社会利益结构分化的挑战（三）风险社会对行政管理的挑战1.风险社会对政府传统管理职能的挑战2.风险社会对传统科层体制的挑战3.风险社会对传统民族国家治理模式的挑战复习思考1．行政环境的含义是什么？2．行政环境有哪些类别？3．如何把握行政环境与行政管理的关系？4．西方学者的行政环境思想有哪些？5．中国学者的行政环境思想有哪些？6．如何理解当前中国的行政环境？7．行政环境对中国行政管理的挑战有哪些？第四章行政权力“行政管理的生命线就是权力，权力的获得、保持、增长、削弱和丧失是实践工作者和研究者不能忽视并承受不了这种后果的问题。其后果几乎总是丧失现实性和导致失败。”——诺顿·E·朗本章学习要点把握权力的含义与特征认识当地行政权力现象掌握行政权力理论了解行政权力分配与行使第一节行政权力概述

一、行政权力的含义与特征（一）行政权力的含义行政权力是指各级行政机关执行法律，依法制定和发布行政法规，管理国家公共事务、社会公共事务，解决一系列公共问题的能力。

概念要点：行政权力的主体是国家行政机关及其人员。行政权力的根本目标是通过贯彻执行国家法律、法规和政策来有效地实现国家意志。行政权力的作用方式主要是强制性地推行政令。行政权力的客体包括特定领域内的所有居民以及由居民组成的各类社会组织，涵盖领土范围内的整个社会。行政权力的性质是一种由社会上少数人行使的管理权力。（二）行政权力的特征执行性自主性一元性膨胀性二、行政权力的来源与类型（一）行政权力的来源古代：行政权力来源于“天”、“上帝”和“神”

近代：行政权力来源于人民或国家现代：行政权力来源于法律

宪法和法律是行政权力的主要来源授权也是行政权力的重要来源贯例裁决是行政自由裁量权的重要来源法理是行政权力运行中裁决的基本依据（二）行政权力的类型根据行政权力受约束程度，可分为：（1）拘束性权力（2）自由裁量性权力根据行政权力的内容，可分为：（1）行政立法权；（2）行政许可权；（3）行政确认权；（4）行政检查权；（5）行政制裁权；（6）行政强制权；（7）行政司法权。三、当代行政权力现象权力结构扁平化权力行使共享化权力运行透明化权力约束法治化权力价值合情化第二节行政权力理论一、早期分权思想（1）亚里士多德（2）波利比阿（3）西塞罗二、三权分立学说1.洛克

2.孟德斯鸠

三、政治与行政二分1.布隆赤里2.威尔逊3.古德诺4.阿普尔比四、五权宪法学说孙中山五、议行合一学说1.马克思2.列宁第三节行政权力分配与行使一、行政权力的分配（一）行政权力的分配方式1.结构性分配2.功能性分配（二）行政权力的分配途径1.行政授权2.权力下放3.行政委托4.行政放权5.地方自治（三）行政权力的再分配1.外源型行政权力再分配2.內源型行政权力再分配（四）行政权力分配的原则1.程序合法2.职权分明3.权责一致4.内容全面二、行政权力的行使（一）行政权力行使的手段1.规范性手段2.引导性手段（二）行政权力行使的影响因素1.行政权力的性质2.行政权力的强度3.行政权力的能力4.行政权力的范围5.行政权力的运行环境三、行政责任的追究（一）政责任与行政权力1.行政责任规定了行政权力主体的任务与内容2.行政责任确立了行政权力主体的义务范围3.行政责任是监控行政权力运行的依据（二）行政责任的类型1.政治责任2.法律责任3.工作责任4.道德责任（三）行政责任追究机制1.政治责任的追究2.法律责任的追究3.工作责任的追究4.道德责任的追究复习思考1．行政权力的含义。2．权力的来源有哪些？3．行政权力的特性是什么？4．三权分立理论的发展历程。5．议行合一学说的内容。6.行政权力分配的方式与途径。7.行政权力的行使方式。8.行政权力行使的影响因素。9.行政责任及其追究机制。第五章行政职能

“在世界各地，政府正成为人们注目的中心。全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考关于政府的一些基本问题：它的作用应该是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何做好这些事情。”

——世界银行《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》

主要内容第一节行政职能概述第二节行政职能理论第三节行政职能转变

第一节行政职能概述一、行政职能的含义和特点（一）行政职能的含义夏书章：行政职能是行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。张永桃：行政职能亦称政府职能，是指政府依法对国家政治、经济和社会事务进行管理时所承担的职责和任务。张国庆：行政职能是狭义的政府即国家行政机关承担的国家职能，是相关政治权力主题按照一定的规则，经由一定的程序通过多种表达形式实现彼此价值观念的利益关系的契合，从而赋予国家行政机关在广泛的国家政治生活、社会生活中的各种任务的总称，是国家行政机关因其国家公共行政权力主体的地位而产生，并由宪法和法律加以明示规定的国家行政机关各种指责的总称。

我们认为，一般说来，行政职能是指行政机关依法对国家事务、社会公共事务进行管理时所承担的基本职责和发挥的功能作用，是国家职能的重要组成部分。第一，行政职能的实施者是国家行政机关，包括从中央到地方的各级政府及其职能部门。第二，行政职能的内容涉及行政机关对国家事务、社会公共事务进行管理的全部活动，如外交、国防、公安、财政、科教等。第三，依法行政是行政机关旅行行政职能时的基本准则。第四，行政职能是国家职能的重要组成部分，也是实施国家职能的关键。政治性与社会性相对稳定性与动态性多样性与系统性执行性与创造性1234特征（二）行政职能的特点二、行政职能的类型与内容社会职能文化职能经济职能政治职能行政基本职能（一）行政基本职能控制职能协调职能指挥职能组织职能计划职能行政运行职能（二）行政运行职能（一）行政职能是确定行政管理目标和任务的重要标准（二）行政职能是建立行政组织的根本依据（三）行政职能的转变是政府机构改革的关键（四）行政职能是行政管理活动科学化的重要基础（五）行政职能的实现情况是检验行政绩效的重要标尺三、行政职能的地位与作用第二节行政职能理论一、西方近代行政职能理论的发展

自由放任

政府干预个人自由和市场秩序市场的缺陷和社会的不自足性二、自由放任的行政职能理论（一）古典自由主义的行政职能理论17、18世纪洛克、孟德斯鸠等古典自由主义的政治想家阐述“有限政府”的思想，首先论证了政府干预的不合理性。亚当斯密吸收重农学派，从经济学角度论证了自由放任政策的合理性。将政府职能限定在三个方面：（1）保护国家安全，使其不受外来侵犯；（2）保护社会上的个人安全，使其不受他人的侵害和压迫；（3）建设和维护某些私人无力办或不愿办的公共设施和公共事业。美国第三代总统杰斐逊：最少管事的政府是最好的政府。直到“大危机”之前，自由放任思想在西方经济学理论和政府管理实践中一直处于统治地位。（二）新自由主义的行政职能理论背景20世纪70年代资本主义国家经济滞胀福利国家形态的沉重包袱资产阶级政府官僚主义倾向泛滥代表人物狭义新自由主义：以哈耶克为代表广义新自由主义：包括以弗里德曼为代表的现代货币学派、以卢卡斯为代表的理性预期学派、以布坎南为代表的公共选择学派、以拉弗与费尔德斯坦为代表的供给学派、以科斯为代表的产权学派、以加尔布雷斯为代表的新制度学派等。新自由主义学派的的基本主张

继承了古典自由主义的基本传统，反对政府过度干预，主张充分发挥市场机制对经济活动的自动调节与校正作用：主张实行私有化政策取消官僚垄断排除束缚市场机制运转的障碍重新创立所有权新自由主义对政府作用的基本看法古典经济学的看不见的手的原理依然正确，通过市场供求的自动调节可以达到充分就业均衡。资源的有效配置只能由市场来执行。经济危机是由于政府过度干预破坏了市场功能的发挥，而不是市场本身的原因。即使市场本身具有难以克服的缺点，但克服与纠正市场缺点的唯一办法在于通过产权明晰等措施予以完善。政府干预本身也有着不可克服的致命缺陷，与市场调节相比政府干预更缺乏效率。三、政府干预的行政职能理论发展历程凯恩斯主义

重商主义

新凯恩斯主义（一）重商主义的行政职能理论

123财富的源泉，出了开采金银矿外，就是对外贸易。只有遵循多卖少买、多收入少支出的原则，积极对外贸易流通，才能使财富增加，国家富强；政府要对国家经济尤其是对外贸易领域实行干预，制定保护工商工的政策，以保证整个国民经济活动符合扩大出口和货币输入的要求。货币金银等贵重金属是社会财富的主要形态，货币的多寡被视为衡量一国富裕程度的标准；重商主义的主要思想重商主义无疑包含着一种早起的干预主义政府职能理论，反映了资产阶级试图通过政治力量促进自然经济解体和资本原始积累的愿望和要求（二）凯恩斯主义的行政职能理论古典自由主义经济理论所假设的完全竞争的市场在现实生活中并不存在，纯粹依靠市场调节的资本主义不可能导致社会供求均衡。实行“政府调节”是现行经济形态免于全面毁灭的唯一的切实途径。因此政府应通过宏观财政政策和货币政策来对国民收入进行再分配，鼓励消费，引导需求，以此克服市场缺陷所带来的种种经济困难。凯恩斯主义的星期是西方行政职能理论和政府政策由自由放任占主导地位向政府干预占主导地位转变的标志，西方国家行政职能自此从消极保护转向积极干预。在这种情况下，政府的职能呈现出极度扩张的趋势。（三）新凯恩斯主义的行政职能理论背景20世纪90年代亚洲金融危机的爆发以及西方国家新一轮经济衰退的出现。代表人物斯蒂格利茨：市场与政府都不是完美的，二者需要相互结合。克鲁格曼：提出要对20世纪80年代以来的新自由主义经济学进行反思，重新思考政府干预问题。对经济全球化带来的负面影响，克鲁格曼认为金融市场的自由化、金融监管的放松和外汇管制的削弱，使一些国家特别是发展中国家容易受到国际投机资本的攻击。因此，经济和金融市场还教脆弱的发展中国家在一定时期需要实行必要的外汇管制，限制资本流动。一、行政职能转变的含义、类型与方式（一）行政职能的含义狭义：在国家政权性质不变的前提下，国家行政机关在一定时期内，为适应行政环境的变化，满足国家和社会发展的需要，自觉对其职能的范围、内容、重心和实现方式等进行调整和变革。广义：还包括因国家政权性质变化而引起的行政职能的性质、内容、范围、重心和方式等的整体性、根本性转变。总之，行政职能的转变是一个综合的、连续的、动态的过程。（二）行政职能转变的类型

行政职能性质的转变行政职能内容的转变行政职能内部结构的转变第三节行政职能转变行政职能转变的方式

突变式阵变式渐变式（三）行政职能转变的方式实现行政职能向创造良好发展环境的根本转变实现行政职能向提供优质公共服务的根本转变实现行政职能向维护社会公平正义的根本转变三、中国行政职能转变的任务复习思考1．简述行政职能的含义及其特点。2．简述行政的基本职能和运行职能。3．试述近代以来西方国家行政职能理论的发展。4．试析西方国家行政职能转变的趋势。5．试论当前我国行政职能转变的主要任务。第六章行政组织主要内容第一节行政组织概述第二节行政组织体制第三节行政组织理论第四节行政组织编制第一节行政组织概述一、行政组织的含义与特点行政组织即政府组织，是政府组织的静态结构和动态活动过程的统一。行政组织的特点：政治性、社会性、权威性、法制性、系统性二、行政组织的构成要素职能目标行政人员运行程序法制规范权力与责任行政机构物财资源三、行政组织的结构行政组织的层级化行政组织的部门化第二节行政组织体制一、中央行政组织体制总统制内阁制国务院制二、行政组织权力体制集权制分权制三、行政组织领导体制首长制委员会制四、行政组织机构领导机关职能机关办公机关咨询机关派出机关第三节行政组织理论一、行政组织理论的产生与发展古典行政组织理论行为科学行政组织理论系统科学行政组织理论行政组织理论的创新发展古典行政组织理论泰勒：科学管理组织理论法约尔：一般管理组织理论韦伯：官僚制组织理论行为科学行政组织理论梅奥：人际关系行政组织理论西蒙：决策过程行政组织理论系统科学行政组织理论巴纳德系统行政组织理论卡斯特等系统分析行政组织理论伍德沃德系统权变行政组织理论行政组织理论的创新发展威廉﹒大内：z理论戴维﹒奥斯本：新公共管理理论彼得﹒圣吉：学习型组织理论二、官僚制组织理论官僚制组织的基础官僚制组织的特征三、组织生命周期理论创业阶段聚合阶段规范化阶段再发展或衰退阶段成熟阶段四、z理论Z理论的前提问题A型管理模式的特点J型管理模式的特点Z型管理模式的特点三、学习型组织理论拥有一个共同的愿景扁平式组织结构领导者的新角色善于不断学习由多个创造性团体组成学习型组织基本特征改善心智模式实现自我超越进行系统思考建立共同愿景加强团队学习建设学习型组织的五项修炼第四节行政组织编制一、行政编制的含义与类型狭义的行政编制：指行政组织的人员定额以及各类人员的结构比例。广义的行政编制：指行政组织的职能配置、机构设置、以及人员定额、人员结构比例等。行政编制的类型一般编制：行政组织编制、政党组织编制、立法组织编制、司法组织编制等。特殊编制：专项编制、单列编制、机动编制、临时编制等二、行政组织编制管理的内容制定编制管理的法律确定编制比例和编制标准制定编制方案编制方案的审批行政编制的统计分析三、行政组织编制总体设计的依据职能种类人口数量地域范围地势地貌经济水平四、行政组织编制管理的趋势编制管理的范围和对象限定于政府机构编制管理权力由政府行使但受监督制约编制管理机构规格高，直接对首长负责将编制管理建立在职位结构体系基础上以公共财政预算为手段约束行政编制健全完善行政组织编制管理法制体系严格控制中央政府的编制数额和领导指数加强行政组织编制管理的咨询与调研工作重视新方法新技术在编制管理中的推广运用复习思考1、试分析行政组织的政治性与社会性。2、评述首长制与委员会制。3、试论行政组织结构扁平化的必要性。4、评述马克斯·韦伯的官僚制组织理论。第七章行政领导【学习要点】

☆了解领导的含义与特点。☆了解行政领导的含义与功能。☆了解行政领导的类型。☆了解行政领导者的含义与特点以及产生方式与类型。☆一般掌握行政领导基本理论。☆一般掌握行政领导的方式、方法和艺术☆重点掌握行政领导者的素质及群体结构。

第一节行政领导概述第二节行政领导理论第三节行政领导者与行政领导群体第四节行政领导方法与艺术主要内容第一节行政领导概述一、领导与行政领导（一）领导的含义与特点（1）领导的含义一般而言，领导是指在一定的组织或团体内，运用合法权力，率领和引导被领导者，为实现既定目标而进行的一种高层次的组织管理活动过程。（2）领导的特点☆领导是一定的组织和团体中的特殊劳动。☆领导是动态的行为过程。☆领导是高层次的组织管理活动。（二）行政领导的含义行政领导是指在行政组织中领导者和领导集团通过决策、指挥、控制、协调和监督等职能，依法行使其权力，发挥其影响，实现行政目标的过程。行政领导在行政组织中占据主导地位，在行政管理活动中发挥着重要作用。（三）行政领导的功能☆确立组织目标。☆汇聚队伍，组织动员群众。☆协调内外。☆激励和控制。二、行政领导的类型（一）集权型优点：权力集中，责任明确，协调有效，控制有力，行动迅速。不足：领导权力过分集中，使下属缺乏主观能动性；个人经验型决策容易失误；在缺乏民主与法制的情况下，容易产生拉帮结派、任人唯亲、裙带关系等不正之风，也不利于对行政权力的监督制约。（二）分权型优点：集思广益，可以最大限度地确保决策的科学化、民主化；各司其职，各负其责，能有效发挥人财物资源的作用；体现了民主原则，能够调动下属人员的积极性和创造性。不足：决策过程缓慢，决策效率低下；很难保证令行禁止，步调一致；权力过于分散，有可能使组织陷于混乱无序状态。

（三）放任型优点：一是最大限度地解放了领导者自身，使他们有足够的时间进行调查研究活动，考虑大政方针问题，有足够的时间去处理更应该处理的问题；二是最大限度地调动了下属人员的工作积极性，使他们有了发挥主观能动性和施展才华的机会。不足：这种类型的领导者，一旦工作失误或考虑不周，极易失去对组织的控制，造成工作上的被动局面。第二节行政领导理论一、领导特性理论

行政领导特性理论是西方研究领导者素质的成果，因此又称领导素质理论。它着重研究领导者的个人特性或个人素质差异对其成就的影响，以便发现、培养和使用合格的领导人才。根据对领导特性来源所作的不同解释，可以把领导特性理论分为传统特性理论和现代特性理论。传统领导特性理论认为领导者所具有的特性是天生的，是由遗传决定的；现代特性理论认为领导者的特性和品质是在实践中形成，是可以通过教育训练培养的。二、领导行为理论（一）领导行为四分图理论结构维度低结构高关怀高结构高关怀低结构低关怀高结构低关怀关怀维度（二）管理方格理论1.99.95.51.19.1关心人关心工作（三）领导行为连续统一体理论领导者运用的职权下级享有的自由度领导者发表他的意见并征求有无疑问领导者对部属“推销”其决策领导者自行决策并予以宣布领导者提出临时决策接受修改意见领导者提出问题接受部属建议再作决策领导者提出限制条件要求集体共同决策领导者允许下属在允许的范围内自由行动以工作为中心以关系为中心

三、领导权变理论（一）菲徳勒模型类型12345678领导者与被领导者关系好好好好差差差差工作任务明确明确不明确不明确不明确不明确不明确不明确职位权力强弱强弱强弱强弱有效领导方式工作导向工作导向工作导向关系导向关系导向关系导向关系导向工作导向(二）领导生命周期理论下属成熟度低中低中高高低能力低愿意低能力高愿意高能力低愿意高能力高愿意领导方式命令型说服型参与型授权型高工作高关系高工作低关系低工作高关系低工作低关系(三）路径—目标理论

路径—目标理论认为，领导者的职责：一是要明确下属的工作目标，并确保与组织目标一致；二是增加奖励的种类和数量，以增强下属实现目标的吸引力，并提供满足下属其他需要的机会；三是帮助下属寻求实现工作目标的路径，并协助他们克服道路中的障碍。(四）领导—参与理论领导—参与理论将领导行为和下属参与决策联系起来，试图解决在多变的情境中、不同程度的下属参与决策情况下，哪种领导方式更为有效。领导—参与理论提出了五种典型的领导方式：专断Ⅰ型。领导者充分利用已掌握的信息和资料，独立作出决策或解决问题。专断Ⅱ型。领导者从下属那里获取必要信息，然后独立作出决策。协商Ⅰ型。领导者与相关下属进行个别讨论，取得下属的意见和建议，然后由领导者自行决策。其决策可能受到或不受下属的影响。协商Ⅱ型。领导者和下属集体讨论共同分析问题，征询意见和建议，然后由领导者自己作出决策。其决策可能受到或不受下属的影响。团队型。领导者和下属集体讨论，共同作出决策和解决问题。第三节行政领导者与行政领导群体一、行政领导者的含义与特点（一）行政领导者的含义行政领导者是指经选举或任命，拥有法定权威，依法行使行政权力，在行政领导活动中承担相应责任，处于领导和决策地位的人员。（二）对行政领导者含义的理解☆行政领导者是经法定程序选举或任命产生的。☆行政领导者要自觉地在宪法和法律范围内活动，严格依照法定权限和程序行使权力，履行义务，承担责任。☆行政领导者是行政机关中担任领导职务、处于决策地位的行政人员。☆权力与责任的对等性。二、行政领导者的职位、职权与责任（一）行政领导者的职位

行政领导者的职位是指根据有关法律法规的规定，经国家权力机关或相关机构按照规范化程序选举或任命行政领导者担任的职务和岗位。行政领导者职位包括三个要素：一是职务，即行政组织中的具体岗位；二是与职位对称的工作范围和工作内容、工作量；三是职权，即要赋予行政领导者与职位相匹配的权力。（二）行政领导者的职权行政领导者的职权是指由法律赋予的与职位相当的行政权力。职权是行政领导者发挥其领导作用的资格和条件。行政领导者的职权按其来源分为两类，一类是固有职权，即法律规定的与职位相当的行政权力；一类是授予职权，根据特殊需要由上级授予处理具体行政事务的权力。行政领导者的职权与职责是一个事物的两方面，行使职权本身也就是履行职责，职权与职责具有统一性。（三）行政领导者的责任行政领导责任是指行政领导者在行政领导职位上履行职权过程中必须承担的法定义务。行政领导者应承担的责任由多方面构成，主要包括：

☆政治责任。政治责任，是指行政领导者因违反特定的政治义务或不正确履行其职权从而导致政治上的否定性后果。

☆法律责任。法律责任，是指行政领导者在履行职权时违背或触犯有关法律法规所形成的责任，根据所造成的后果轻重不同，受到法律的处罚与制裁。

☆行政责任。行政责任，是指行政领导者在行使行政权力时，违背了法律和行政法规规定，没有履行或不当行使了其领导权力所形成的责任。

☆道德责任。道德责任，是指行政领导者在履行职权的过程中因违反社会公德和公务员职业道德而需要承担的责任。三、行政领导者的产生方式与类型（一）行政领导者的产生方式（1）选任制选任制是依据法定程序通过选举产生并任用行政领导者的方式。选举又分为直接选举和间接选举、差额选举和等额选举等。这种方式多适用于综合管理类的行政领导者。选任制的优点在于，一是权力来源有明显的合法性、权威性，有较牢固的基础；二是选举人能广泛表达自己的选择意愿，被选举人必须对选举人负责，体现民主管理的原则。但与其他方式相比，选任制的运用对环境条件要求较高，若条件不具备易陷于形式主义，资源耗费较多，且可能给一些哗众取宠者以可乘之机。（2）委任制

委任制是指有任免权的机关，根据有关法律、规定和任职条件要求，通过法定程序决定和命令，委派人员担任行政领导职务的方式。委任制简便易行，迅速高效，有利于治事与用人的统一，有利于在行政机关中贯彻行政首长负责制，有利于上级对下级的统一指挥，有利于保障政令畅通，形成高效的决策和执行系统。但在民主机制不健全，法制不完善、监督力量有限的情况下，易出现任人唯亲、买官卖官等腐败现象。（3）考任制考任制指任免机关根据工作需要，公布范围条件，制定统一标准，经过公开考试、平等竞争、择优录用产生行政领导者的方式。考任制的优点显而易见，它具有透明性，向所有符合条件的人开放，程序规范，标准一致，有利于激发人的上进心。但其不足之处在于，它主要同侧重于对参与者知识水平和业务能力的考核，而对于参与者在实际工作的成绩、能力、素质和个人品德则无法全面体现出来，因此需要经过组织考察、试用期制度等来补充完善。

（4）聘任制聘任制是指根据工作需要，经有关部门批准，对专业性较强的领导岗位通过签订人事合同的方式产生的行政领导者。行政领导聘任制拓宽了机关选人、用人渠道，改善了机关用人方式，解决了领导干部能上不能下的弊端，使人才流动更加合理。但通过聘任产生的行政领导人员太多则不利于行政组织系统的稳定。（二）行政领导者的类型（1）按产生方式的不同，行政领导者可分为选任产生的领导者，委任产生的领导者，考任产生的领导者和聘任产生的领导者。（2）根据行政领导者的权威基础，可以分为正式行政领导者和非正式行政领导者。（3）按工作性质或在行政组织中所处管理层次的不同，行政领导者可以分为高层领导者、中层领导者和基层领导者。（4）依据职权和业务性质，行政领导者可分为全面的行政领导者和专门领域的行政领导者。四、行政领导者的素质结构（一）政治素质☆政治思想境界。☆政治理论水平。☆政治品质。（二）知识素质☆专业知识。☆社会知识。☆管理知识。（三）能力素质☆思维能力。☆创新能力。☆组织协调能力。☆表达能力。（四）身心素质☆身体素质。☆心理素质。

五、行政领导者的群体结构（一）行政领导者群体结构的含义与作用（1）行政领导者群体结构的含义行政领导者群体结构是指由各种不同状况的行政领导者有机结合而形成的领导集体。（2）行政领导者群体结构的作用☆合理的行政领导者群体结构有利于行政领导者个体作用的发挥。☆合理的行政领导者群体结构有利于发挥行政领导群体的整体功能。☆合理的行政领导者群体结构有利于行政领导群体的新陈代谢，使领导群体处于动态平衡中，实现行政权力的正常交接。（二）行政领导者群体结构的形式（1）行政领导者群体的专业知识结构。（2）行政领导者群体的智能结构。（3）行政领导者群体的气质性格结构。（4）行政领导者群体的年龄结构。第四节行政领导方法与艺术一、行政领导方法（一）行政领导方法的含义与特点（1）行政领导方法的含义行政领导方法是指行政领导者在行政管理活动中，为履行领导职能、实现领导目标而采取的各种措施和手段的总和。

（2）行政领导方法的特点☆目的性。☆客观性。☆动态性。☆规范性。（二）行政领导的基本方法（1）实事求是的方法。（2）群众路线的方法。（3）矛盾分析的方法。二、行政领导艺术（一）行政领导艺术的特点（1）科学性；（2）灵活性；（3）创造性；（4）多样性。（二）行政领导艺术的内容（1）授权艺术；（2）用人艺术；（3）协调艺术；（4）运用时间艺术。复习思考1．行政领导的含义与功能。2．行政领导的类型。3．行政领导特性理论。4．行政领导行为理论。5．行政领导权变理论。6．行政领导者职位、职权和责任的关系。7．行政领导者群体结构的形式。8．基本行政领导方法。9．行政领导方法与行政领导艺术区别与联系。第八章人事行政“为政之要，惟在得人，用非其才，必难致治。”

——李世民“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”

——毛泽东“有怎样的人事行政制度，就有怎样的官吏，有怎样的官吏，就有怎样的政府。”——张金鉴第一节人事行政概述第二节人事行政理论第三节国家公务员制度第四节人事行政变革主要内容第一节人事行政概述一、人事行政的含义人事行政是指国家人事行政机关依法对行政管理活动中的行政人员和行政事务之间的关系以及行政人员相互之间的关系所实施的一整套管理活动或管理行为，具体包括对国家行政人员的录用、考核、培训、交流、奖惩、纪律、工资、福利、退休等方面的规划和管理。人事行政的主体是国家人事行政机关；人事行政的对象主要是国家行政人员；人事行政的依据是法律或法规；人事行政的目的在于实现行政人员与行政事务的最优结合。考试考核、晋升为功不断更新、合理流动扬长避短、人事两宜智能互补、结构合理依法管理、事权一致任人唯贤、德才兼备二、人事行政的基本原则人事行政是提高行政绩效的关键因素人事行政是巩固国家政权的重要保证人事行政是推动经济社会发展的重要手段人事行政是合理开发利用人力资源的重要途径三、人事行政的地位与作用第二节人事行政理论一、人性假设理论1234经济人假设社会人假设自我实现人假设复杂人假设内容型激励理论

行为改造型激励理论马斯洛：需要层次理论阿尔蒙德：ERG理论麦克利兰：成就需要理论赫兹伯格：“激励-保健”双因素理论

斯金纳：强化理论凯利：归因理论综合型激励理论波特、劳勒：综合激励模式豪斯：综合激励力量结构理论过程型激励理论弗洛姆：期望理论亚当斯：公平

理论洛克：目标设置理论

二、激励理论

三、人力资本理论（一）舒尔茨的人力资本理论1960年，舒尔茨在就任美国经济学会主席时，发表了题为“人力资本投资”的演说，引起美国经济学界的轰动，标志着现代人力资本理论体系的创立。人力资本：凝集在劳动者本身的知识、技能及其所表现出来的劳动能力，这是现代经济增长的主要因素，是一种有效率的经济。舒尔茨(TheodoreW.Shultz，1902－1998），美国经济学家、“人力资本理论之父”，1979年诺贝尔经济学奖获得者。人力资本投资的五个方面：（1）卫生保健设施和服务，概括地说包括影响人的预期寿命、体力和耐力、精力和活动的全部开支；（2）在职培训，包括由商社组织的旧式学徒制；（3）正规的初等、中等和高等教育；（4）不是由商社组织的成人教育计划，特别是农业方面的校外学习计划；（5）个人和家庭进行迁移以适应不断变化的就业机会。舒尔茨对人力资本理论的贡献：第一次明确地阐述了人力资本投资理论，使其冲破重重歧视与阻挠成为经济学上的一个新的门类；进一步研究了人力资本形成的方式与途径，并对教育投资的收益率和教育对经济增长的贡献做了定量的研究。（二）贝克尔的人力资本理论系统阐述了形成人力资本的各类投资及及其收益。人力资本是通过人力投资形成的资本，主要由教育支出、保健支出、劳动力国内流动的支出或用于移民入境的支出等构成。投资活动大体上可分为主要影响未来福利的投资和主要影响现期福利的投资两种。一般情况下，只有当预期收益的现值至少等于支出的现值时，人们才愿意做出用于满足未来需求的支出。因此，“唯一决定人力资本投资量的最重要因素可能是这种投资的有利性或收益率”。贝克尔(GaryS.Becker,1930-），美国经济学家，1992年诺贝尔经济学奖得主，著有《歧视经济学》、《生育力的经济分析》、《人力资本》、《人类行为的经济分析》等。贝克尔对人力资本理论的最大贡献在于注重微观分析，注意将人力资本投资理论与收入分配结合起来，从而弥补了舒尔茨只重视宏观的缺陷。但由于沿用了舒尔茨的人力资本概念，缺乏对人力资本本质的分析和全面的研究等，贝克尔的人力资本理论仍然存在一定的缺陷。第三节国家公务员制度一、公务员制度的形成（一）西方国家公务员制度的形成英美式类型

德、法、日式类型

与恩赐官爵制和政党分肥制斗争过程中形成原有官僚制和封建制基础上形成（二）我国公务员制度的形成发展历程：四大阶段决策试点

探索酝酿正式确立

深化完善以“事”为中心将适合分类的各种职位，按照工作性质、难易程度、责任大小和所需人员的任职资格条件而进行的职位类别和等级系列的划分

以“人”为中心以人为对象进行分类。它的分类依据是个人所具备的条件以及公务员的身份品位分类

职位分类

二、品位分类与职位分类更新机制监督机制

录用任免培训交流回避惩戒申诉和控告三、公务员的管理机制辞职辞退退休考核职务升降奖励工资福利保险激励机制第四节人事行政变革注重人力资源开发ABCD加强对文官的政治控制实行弹性化管理推行绩效评估及灵活的付酬制度一、西方国家人事行政的变革二、中国人事行政的变革（一）实行竞争上岗与公开选拔领导干部（二）探索政府雇员制

（三）创新绩效考核

（四）重视人力资源开发

复习思考1．简述人事行政的含义。2．简述人事行政的基本原则。3．阐述人事行政理论。4．简述我国公务员制度的发展历程。5．比较分析职位分类和品位分析。6．简述公务员的管理机制。7．简述当代人事行政的变革动向。第九章行政决策主要内容第一节行政决策概述第二节行政决策模式第三节行政决策体制与程序第一节行政决策概述一、行政决策的含义与特点行政决策是指享有行政权力的组织或个人为实现一定的目标，在系统分析主客观条件的基础上进行行动方案设计、评价和选择的创造性思维活动过程。主体拥有行政权力的组织和个人内容具有广泛性结果具有普遍的约束力目标具有非营利性行政决策的特点二、行政决策的地位与作用行政管理的前提和依据贯穿于行政管理的全过程决定着行政管理的成败三、行政决策的类型战略决策与战术决策程序化决策与非程序化决策常规决策与危机决策初始决策与追踪决策确定型、不确定型与风险型决策第二节行政决策模式一、完全理性决策模式二、有限理性决策模式三、渐进决策模式四、集团决策模式五、精英决策模式第三节行政决策体制与程序一、行政决策体制决策咨询系统决策中枢系统决策信息系统二、行政决策程序调查研究、发现问题科学预测、确定目标合理设计、拟定方案综合评价、选择方案局部试验、完善实施复习思考1.试析确定型、非确定型和风险型决策的异同。2.评述有限理性决策模式。3.评述集团决策模式。4.你认为应如何发挥现代行政决策体制的功能与作用。第十章行政执行主要内容第一节行政执行概述第二节行政指挥第三节行政协调第四节行政控制第一节行政执行概述一、行政执行的含义与特点行政执行是指行政机关及其人员将行政决策付诸实施，以实现预期目标的全部活动。实践性时效性灵活性经常性强制性目的性行政执行的特点二、行政执行的地位与作用行政管理的重要环节检验和修正行政决策的标准评估行政管理工作的客观依据三、行政执行的步骤准备阶段实施阶段总结阶段第二节行政指挥一、行政指挥的含义行政指挥是行政领导者凭借自身的权力和影响力，对下属进行调度，指导他们为实现行政目标而展开活动的行为。二、行政指挥的类型与方式直接指挥与间接指挥命令式指挥与指导式指挥行政指挥的类型三、行政指挥的内容与要求行政指挥的内容下达目标任务确定权责关系发出行为指令配置并调整资源树立和维护指挥者的权威合理分配权力灵活运用指挥方式坚持指挥的原则行政指挥的要求第三节行政协调

行政协调的特点互利性主体广泛性结果不确定性平等性对象复杂性一、行政协调的特点二、行政协调的前提条件下行沟通、上行沟通与双向沟通正式沟通与非正式沟通书面沟通与口头沟通沟通的类型行政协调的根本目的是谋求行政行为的和谐、一致，它以有效沟通为前提条件。提高人的思想觉悟、培养良好的道德品质达成对决策目标及实现决策目标方式方法的共识克服阻力、实现协调沟通在行政协调中的作用三、行政协调的原则与方法客观公正以人为本灵活机动注重整体行政协调的原则酝酿协商冷处理建议说明思想教育行政协调的方法第四节行政控制一、行政控制的前提与步骤行政控制是指行政领导者依据决策目标的要求，对决策执行情况进行监督、检查，及时发现和纠正偏差，以保证决策目标实现的过程。行政控制的前提要有计划要有组织结构衡量成效确立标准纠正偏差行政控制的步骤二、行政控制的类型现场控制事后控制预先控制三、行政控制的方法行政控制的方法自我控制预算控制法制控制程序控制复习思考1.试析行政执行的地位与作用。2.试析行政指挥的特点。3.试析行政协调的前提条件。4.比较预先控制、现场控制与事后控制。第九章财务行政本章学习要点财务行政的含义与功能财政预算财政收入财政支出财务行政的进一步改革第一节财务行政概述

一、财务行政的含义与特点（一）含义财务行政是国家各级行政管理部门为履行行政职能，对公共财政资金的收入和支出实施管理和监督的行政管理活动。为政府有效履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等职能提供经济基础和保障。

“百政之举，非财不行”

--（清）康有为

“财者，为国之命而万事之本。国之所以存亡，事之所以成败，常必由之。”

--(宋)苏辙

“财政乃庶政之母”

--（英国）亚当·斯密（二）财务行政的特点基础性。财务行政是国家的政治、经济、社会和文化等众多行政管理领域的基础与根本。公共性。财务行政以满足社会公共需要为主导目标和工作重心。非营利性。财务行政的动机不是取得相应的报偿或盈利，而是满足社会公共需要，追求社会公共利益。连续性。财务行政作为政府的财政收支计划，具有很强的周期性和连续性。

二、财务行政的功能资源配置收入分配经济调节绩效监督马斯格雷夫(RichardAbelMusgrave）

财政预算是指经法定程序审核批准的具有法律效力的政府年度财政收支计划，是政府筹集、分配和管理财政资金的重要工具。

包括预算编制、批准、执行、决算和审计等环节，反映了公共部门的所有经济活动，是现代国家政府进行公共财政管理所必需的一种管理工具。

第一节财政预算

财政预算是财政行政发展到一定历史阶段的产物，从预算的产生到发展为现代预算制度，内涵得到了不断的完善和充实。毛泽东同志曾经深刻指出：“国家的预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定政府活动的范围和方向。”

一、财政预算的特点与类别

（一）财政预算的特点1.公共性财政预算分配的内容和目的都要满足社会公共需要，预算的运行方式要实现公开、透明和规范。2.计划性计划性是指财政预算体现了对财政收支规模、收入来源和支出用途的事先设想和预计。3.法律性法律性是指财政预算的形成和执行结果都要经过立法机构审查批准，是现代预算的一个鲜明特征。4.统一性预算资金作为集中性的政府财政资金，其规模、来源、去向和收支结构由国家进行统一安排。（二）财政预算的类别1.单一预算与复式预算单一预算又称单式预算，是指在预算年度内，将全部公共收入和支出编入一个预算，是一种传统的预算编制方式。复式预算是20世纪30年代在单式预算的基础上发展演变而来，主要是指在预算年度内将全部预算收支按经济性质归类，分别汇编成.两个或两个以上的预算，以特定的预算收入来源保证特定的预算支出，并使两者具有相对稳定的对应关系。一般分为经常预算、资本预算和专项基金预算。2.增量预算和零基预算增量预算，是指财政收支计划指标是在以前财政年度的基础上，按新的财政年度的经济发展情况加以调整之后确定的预算形式。零基预算，是指对所有的财政收支，完全不考虑以前的水平，重新以零为起点而编制的预算形式。3.项目预算与绩效预算项目预算，是指只反映项目的用途和支出金额，而不考虑其支出经济效果的预算形式。绩效预算是指根据成本效益比较的原则，决定支出项目是否必要及其金额大小的预算形式。财政预算还有一些其他分类方法，按照收支管理范围可分为总预算和单位预算，按照预算级次可分为中央预算和地方预算，根据预算的执行可分为经常预算和追加预算，根据预算作用的时间可分为年度预算和中长期预算等。

二、财政预算的程序财政预算的程序一般包括预算编制、预算审批、预算执行、决算编制和预算监督几个过程。我国的预算管理实行统一领导、分级管理和权责相结合的原则，分为中央、省、市、县和乡共5级预算，省级及其以下预算称为地方预算。（一）预算编制（二）预算审批（三）预算执行（四）决算编制（五）预算监督财政资金的收入和支出管理是财务行政的主要内容，通过财政收入将社会资源集中到政府手中，再通过财政支出由政府支配使用。曾有人做过形象的比喻，说政府要思考的就两件事：如何收税+如何把钱花出去？第三节财政收入与支出一、财政收入财政收入是国家为满足行政职能需要，通过一定形式和渠道集中起来的货币资金，是国家占有的以货币表现的一定量的国民总收入。按收入形式分为税收收入、政府收费收入和债务收入；按是否纳入预算体系分为预算内收入和预算外收入；另外还有经常性收入和临时性收入等分类方法。国际货币基金组织把政府的财政收入分为税收收入社会交款收入赠与收入和其他收入4类影响财政收入水平的因素包括经济发展水平、收入分配体制以及价格水平等。经济发展水平反映了一个国家生产消费的丰裕程度和经济效益高低，一般而言，财政收入规模和经济发展水平成正比。（一）税收收入按照通常的定义，税收收入是国家为了实现其职能，凭借政治权力，按照法律规定的标准，强制取得的财政收入。马克思曾深刻指出，“国家存在的经济体现就是捐税”。税收收入是世界各国财政收入的主要形式，一般具有强制性、无偿性和固定性的特点。1.税收要素纳税人。又称纳税主体，指税法规定的负有纳税义务的单位和个人，可以是公民或居民等自然人，也包括依法成立的能独立行使法定权利和承担法定义务的社会组织等法人。课税对象。或称税收客体，是税法规定的征税目的物，也是税种之间区别的主要标志。现代国家的课税对象主要包括所得、商品和财产三大类。课税标准。征税时的实际依据，对于纷繁复杂的课税对象而言，税收需要统一的标准对课税对象进行计量。税率。税率是对课税对象征税的比例，是国家税收制度的核心，反映征税的深度，体现国家的税收政策。2.税收分类从不同的角度可以对税收进行不同的分类。按照课税对象的性质可分为商品税、所得税和财产税，按照税源可分为直接税和间接税，按照课税标准可分为从量税和从价税，以及中央税和地方税的划分等。（1）商品税。商品税泛指所有以商品为征税对象的税类，课税对象普遍，以商品和非商品的流转额为计税依据，大多使用比例税率，计征简便。商品税主要包括增值税、营业税、消费税、关税、土地增值税及一些地方性工商税种。增值税是对商品价值中增值额部分课征的税收，是在许多国家广泛采用的一个税种，增值额指企业生产商品过程中新创造的价值，分为生产型、收入型和消费型3种类型。消费税的课税对象是消费品的消费收入，从事生产和进口应税消费品的单位和个人均为消费税的纳税人，消费税采取从价定率和从量定额的征税办法。关税是世界各国普遍征收的一个税种，是指一国海关对进出境的货物或者物品征收的一种税。按征收方法分为从价关税和从量关税，按征税商品流向分为对进口和出口商品征收的进口税和出口税。营业税是以纳税人从事经营活动的营业额为课税对象的税种，包括提供应税劳动和服务、转让无形资产或销售不动产等营业行为。（2）所得税。

所得税是对所有以所得额为课税对象的税种的总称，是国家筹措资金的重要手段，也是促进社会公平分配和稳定经济的重要手段。

所得课税备受各国重视，是有效的再分配手段和稳定经济的重要工具，被称为“内在稳定器”，构成了西方发达国家财政政策的核心内容。

所得税主要包括企业所得税、个人所得税。（3）财产税。财产税是对纳税人拥有或支配的应税财产就其数量或价值额征收的税收。财产税是历史最悠久的税收，以财产价值或财产收益为计税依据，是一个税收体系。财产税课税较为公平，有利于促进社会资源合理配置，但因财产和资源的生成和增长速度较慢，一般不是一个国家的主要税种，多为地方税种。（二）政府收费1.政府收费的范畴政府收费是指政府因履行直接服务职责或者提供公共物品和设施而向社会公众收取的费用，也是国家财政收入的组成部分。政府收费主要包括使用费和规费。

2.政府收费的种类我国政府收费的种类和项目较多，按收费的内容大致可以分为以下几类：第一类是政府专项收入，包括排污费收入、水资源费收入、教育费附加收入、矿产资源补偿费收入、探矿权采矿权使用费及价款收入、国家留成油销售后上缴收入等。二类是政府行政事业性收费收入，是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织根据法律、行政法规、地方性法规等有关规定，依照国务院规定程序批准，在向公民、法人提供特定服务的过程中，按照成本补偿和非盈利原则向特定服务对象收取的费用，如公安、农业、交通和建设等行政事业性收费收入。第三类是政府罚没收入，指执法、司法机关依照法律、法规、规章的规定，对违法违章者实施经济罚款的款项、没收的赃款和赃物变价款，如一般罚没收入和缉毒缉私罚没收入等。第四类是国有资本经营收入。第五类是国有资源（资产）的有偿使用收入。最后一类是其他政府收费收入。

3.政府收费与税收的关系一是税收与政府提供的商品和服务没有直接联系，而收费与政府提供的特定商品和服务有直接联系。二是税收是政府一般的筹资手段，而收费往往是作为部门和地方政府特定用途的筹资手段。三是税收收入作为政府的主要收入，必须纳入预算内统筹使用，而收费有所不同。四是税收的法治性和规范性强，而收费的法治性和规范性相对较差。（三）公债收入公债收入是政府举借的债务收入，或者说是政府取得财政收入的一种有偿形式，包括中央政府和地方政府的债务收入，通常将中央政府的债务收入称为国债收入。国债收入是指中央政府在国内外发行债券或向外国政府和银行借款所形成的国家债务收入。被称为“金边债务”。1.公债的政策功能弥补财政赤字。筹集建设资金。调节经济运行。2.公债负担与偿还公债都会形成一种社会负担，其衡量指标包括：一是历年累计的公债余额占国内生产总值的比重，称为公债负担率。二是债务依存度，指当年公债发行额占中央财政支出的比重，体现了中央支出对债务的依赖程度。三是当年国债债息支付额占中央财政经常收入的比重，用来衡量政府的偿还能力。二、财政支出财政支出是指在市场经济条件下，政府为提供公共物品和服务、履行管理职能、满足社会共同需要而进行的财政资金的支付，是国家将通过各种形式筹集的财政收入进行分配和使用的过程。财政支出的规模和结构既反映着政府介入社会生活和经济生活的范围、领域和力度，也反映着财政在经济生活和社会生活中的地位。国际货币基金组织则把财政支出具体分为一般公共服务、国防、教育、保健、社会保障和福利、住房和社区生活设施、其他社区和社会服务、经济服务以及无法归类的其他支出等。按照财政支出的性质一般分为购买性支出和转移性支出。

（一）购买性支出购买性支出又称消耗性支出，是指政府购买商品和劳务，包括购买进行日常政务活动所需要的或者进行政府投资所需要的各种物品和劳务的支出，由社会消费性支出和财政投资性支出组成。1.社会消费性支出社会消费性支出是政府直接在市场上购买并消耗商品和服务所形成的财政支出。国防支出。行政管理支出。教科文体卫支出。2.财政投资性支出财政投资性支出是政府将从国民收入中筹集起来的财政资金用于国民经济各部门的一种集中性、政策性投资。（二）转移性支出转移性支出是指政府按照一定方式，将一部分财政资金无偿地、单方面转移给居民和其他受益者，主要由社会保障支出、补贴支出和税收支出等组成。

1.社会保障支出社会保障制度是国家通过立法而制定的社会保险、救助、补贴等一系列制度的总称，作为社会性事业，政府的介入和财政支出不仅有助于弥补市场失灵，也能增强社会抗拒风险的能力，提高整个社会的福利水平。2.财政补贴支出财政补贴是一种影响相对价格结构，能够改变资源配置结构的政府无偿支出，主要是为了实现特定的经济和社会目标而向企业或个人提供的一种补偿。从政府角度看，支付是无偿的，从领取补贴者角度看，则意味着实际收入的增加。3.税收支出税收支出是以特定的法律条款规定的、给予特定类型的活动或纳税人以各种税收优惠待遇而形成的财政收入损失或放弃的财政收入，也可以从另一角度看成财政支出，因此西方发达国家将税收支出列入财政预算支出，属于政府的间接性支出，实质上也是财政补贴支出。税收支出分为照顾性税收支出和刺激性税收支出，第四节财务行政改革

新中国成立以来，适应不同时期政治经济形势发展的需要，我国的财务行政管理也从体制的层面进行了多次变革，从建国初期的高度集中管理逐步转向统一领导、分散管理，变革的重点主要是围绕中央政府和地方政府的财政收支范围和权限展开。一、财务行政改革历程新中国成立后，在计划经济体制下我国实行高度集中统一的财务行政管理。1950年中央政府颁发了《关于统一国家财政经济工作的决定》，建立了统收统支的财务行政体制，在全国范围内统一管理财政收支，各地方的主要收入一律结缴中央金库，地方开支由中央核定并按月支付，建立了统一的预决算、审计和财政监察制度。1978年党的十一届三中全会后我国进行了经济体制的全面改革，财务行政由高度集中趋向逐步放开，形成相对分散的局面。（一）收支包干的财务行政1980年起我国开始实行划分收支、分级包干、分灶吃饭的财务行政体制。明确了中央政府和地方政府的收支范围，财政收入实行分类分成包干，分为中央财政固定收入、