《促进职工养老保险制度可持续发展的建议》8600字

促进职工养老保险制度可持续发展的建议综述目录TOC\o"1-2"\h\u13152促进职工养老保险制度可持续发展的建议综述 18745第一节促进基金收支精算平衡 19744一、划转国有资本充实养老金 22633二、建立合理的调待机制 211202三、完善养老金精算制度 417178第二节优化职工养老保险参保供养结构 45941一、实施延迟法定退休年龄政策 525647二、扩大基本养老保险覆盖面 66740三、提高养老保险缴费年限 730170四、推进基本养老保险全国统筹 810710五、全面放开计划生育并建立鼓励生育机制 914563第三节加强个人账户精细化管理 920141一、加强账户大数据管理 914513二、改善个人账户计发模式 1023533三、提高个人账户投资收益率 1025612第四节推动养老保险多模式发展 1029990一、完善“三支柱”养老保险体系 112211二、促进商业保险机构的自身发展 12第一节促进基金收支精算平衡党的十八届三中全会指出，“深化养老保险制度改革要坚持精算平衡原则”。精算制度作为实现社会精细化治理的重要工具，能够有效权衡经济发展、人口老龄化、参保情况等影响养老金可持续发展的各种因素，合理确定养老金待遇权益与缴费积累之间的关系，从而促进养老保险实现可持续发展。因此，在深化制度改革的过程中，要尊重社会保险运行的客观规律和发展变化中的国情，从养老保险权益和义务相对等的基本原则出发，以客观经济社会数据为基础，通过精算对养老保险收支做精准、透明、合理的数据调整，在世代契约平衡财务负担的情况下，完善个人养老金调待机制，建立“多缴多得，长缴多得”激励机制，促进养老保险基金可持续发展。一、划转国有资本充实养老金职工养老保险制度的多次调整形成的“历史欠债”，不可避免的牺牲了部分参保人员的利益，不仅影响养老保险代际公平，也为制度的长远发展埋下隐患。目前职工养老金的“历史债务”主要源于1997年建立职工养老保险制度时的“老人”（1997年前退休）和“中人”（1997年前开始工作的）不需补缴社保费，即可根据“视同缴费年限”领取养老金，这就形成了养老保险制度转轨的转制成本。做好划拨国有资本充实养老金工作，首先要在划转前做好被划转企业的遴选工作，优先划转经营效益好、盈利能力强、股权流动性好的优质企业如各类国有上市公司，尽量不将资产负债率高、债务压力大的地方性融资平台公司纳入划转名单；其次要优化社保基金承接主体的股权管理方式。建议社保基金承接主体通过分门分类的方式对被划转的国有股权进行精准管理，总体上要更注重于国有资本的总体流动性、保值增值情况及国有资本的投资回报情况，不应干预企业的日常经营。完善社保基金股权收益的投资方式和投资渠道。最后还要做好考核和监管工作，尽快出台充实养老金的国有股权管理实施细则。二、建立合理的调待机制我国《社会保险法》规定，“社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应”，合理的养老金调整机制已经成为保障退休人员生活质量、防范通货膨胀风险的重要手段，同时也彰显着发展成果公平地惠及全民的发展理念。然而从前文分析发现，目前H省企业职工养老保险支出水平和地区经济发展水平的匹配度还不够，特别是随着人口预期寿命的延长以及我国经济进入“新常态”后呈现出减速放档态势。如何在保障公平的前提下做到让发展成果合理地惠及每个公民，既做到尽力而为，又能够量力而行，确保企业职工基本养老保险可持续发展显得尤为重要。回顾历年养老金待遇的调整力度可以发现，养老金上调幅度呈现出碎片化、高增长趋势，没有形成科学合理的调待机制。从历次养老金调待情况看，每年调待幅度不一，平均保持10%左右的速度增长。调待仅简单考虑统筹地区内企业在岗职工平均工资年增长率，忽视了通货膨胀及预期余命延长等影响养老保险可持续性的关键要素，不利于养老保险基金的收支平衡和长期稳定发展。建立合理的调待机制必须探明养老金调整的经济学依据，对人口、经济、制度等相关参数设置科学的行业标准，筹考虑物价变动、工资增长、人口结构变动等经济社会发展相关参数，建立以养老保险基金收支精算为基础、兼顾公平和效率、精细化的养老金调待机制，降低民众对养老金较大幅度提高的非理性预期，引导民众形成合理的调待预期。1.待遇调整的政策目标职工养老金待遇调整目标是为了使基本养老金能够对冲物价上涨等因素的影响，保证基本购买力不下降，既要让发展成果公平地惠及每一位退休人员，有效保障退休职工的基本生活，又要兼顾养老保险负担的代际公平性，促进养老保险基金的可持续发展。2.养老金待遇调整原则养老金待遇调整应该把握好财务可持续性和代际公平性两个原则。一方面要合理量化物价上涨、工资增长、赡养结构变化对养老金的影响，建立养老金增长与物价上涨、工资增长、赡养结构变化之间的联动机制，在实现基金财务可持续性的前提下合理保障退休人员的基本生活。另一方面，考虑现收现付制度下年老一代人的养老金主要来源于年轻一代人缴纳的保费，退休人员的养老金水平与在职缴费人口的负担直接相关，因此养老金待遇调整还应当兼顾养老保险代际公平性，实现帕累托改进。3.养老金制度调整方法（1）养老金待遇调整的参照指数建立科学的养老保险待遇调整机制首先要精准对标“调待”的政策目标，选取影响养老保险财务可持续性和代际公平性的核心指标，这里可以借鉴德国“可持续因子”和日本“宏观经济指数”的做法，在我国基本养老保险待遇调整中可以引入职工平均工资增长率和基本养老保险赡养率变化这两个可持续因子。（2）调整比例在按照城镇职工工资增长率进行调整的基础上，结合制度赡养率的变化进行一定幅度的调整，减轻赡养率的变动带来的财务负担，反映基金财务状况。综上结合我国目前养老金计发办法，设定调整比例公式如下：为上一年城镇在岗职工平均工资增长率；表示城镇职工平均工资增长率调整系数；表示养老金领取待遇人数与基本养老保险缴费人数与比值（赡养率）的变化，是代际分担系数，表示养老金待遇领取人数与养老保险缴费人数变化压力在缴费者和领取者之间的代际分担。三、完善养老金精算制度从德国、法国、美国等国际经验看，完善的社保精算制度是促进养老保险可持续发展的重要支撑，也是国家经济社会治理的重要工具之一，是社会保险制度的重要组成部分。在建立我国精算制度的过程中，既要借鉴国际成熟的模式与经验，也要立足我国自身特点，建立符合中国国情的养老保险精算制度。首先要从立法层面出台国家精算报告制度，确立社会保险精算的法律地位，明确社会保险精算的职能责任、具体内容、规范程序，并做好上述内容与社会保险政策制定、运营管理和考核督导等各个环节的有机统一，为养老保险基金管理中进行精算预测、分析提供可靠、完善的法律依据。第二，建立科学高效的数据收集系统，通过精算模型监测和评估社保基金运行情况，并及时发现基金运行中存在的风险和矛盾，提高社保政策调整的前瞻性和敏感性，为制定科学的养老保险政策提供数据支撑；第三，建立专门的社会保险精算机构并配备人员队伍，明确精算各职能部门的工作职责和业务分工，保障精算报告编制的科学性和规范性；第四，完善养老金精算信息披露机制，并定期向社会公布养老金精算报告，保障民众对养老保险制度运行情况的知情权，引导民众合理预期。第二节优化职工养老保险参保供养结构从长远看，促进养老保险可持续发展的关键在于实现养老保险金的收支平衡，而在职职工和离退休人员的供养结构又是影响养老保险收支的重要因素，因此应从制度层面上出台相应措施，着力改善制度供养结构。一、实施延迟法定退休年龄政策在生命周期视角下，对个体而言，养老保险实现了个人收入在全生命周期的合理分配，即工作期缴费，退休后领取待遇，缴费年限由参加工作年龄（受教育年限决定）和退休年龄共同决定，并且与工作年限相匹配，涵盖职工完整的工作历程。待遇领取年限由退休年龄和预期寿命共同决定；从代际角度看，养老保险的实质是代际互助，即当代年轻人缴费，老年人领取养老金。因此，养老保险制度设计既要与个人生命周期相匹配，又要与代际生命周期结构的调整变化相适应，这样才能促进养老保险制度朝着更可持续的方向发展。改革开放以来，随着人民生活水平的持续提高和医疗保健待遇的不断改善，我国人均预期寿命已经得到显著提高，据统计，我国居民人均预期寿命已从建国时的不到35岁提高到2019年的77.3岁，与此同时，国民受教育年限也在延长。因此，适当延迟法定退休年龄实际上是养老金制度适应生命周期结构的调整。在人口老龄化和人口素质提高的双重背景下，适当延迟法定退休年龄既可以充分发挥人力资本效用，为经济社会发展提供充足的劳动力，又能够拓宽养老金的收入来源，缓解养老金支付压力，从而提高基本养老保险制度的可持续性。第一，按照“男女同龄、兼顾特殊，分步推进”的原则进行统筹设计。据相关资料显示，目前我国女性寿命普遍比男性高5岁，而退休年龄却普遍比男性早5年，从个体生命周期视角看，这既不公平也不合理。因此，首先应该将男女退休年龄统一至60周岁，这样才能合理优化工作期和退休期，提高生命周期效用，同时也是实现退休制度统一与公平的内在要求，同时还有利于对冲人口老龄化引起的劳动人口数量的减少，对经济社会的发展具有深远的意义。其次，对于一些重体力和高危行业从业人员及工作达到一定年限的员工，调整法定退休年龄时，允许有一定的弹性。然后，再根据养老保险参保结构变化和养老金财务状况，并基于养老保险精算理论，按照“小步调整、逐步到位”的原则，如采取每年延迟1个月，逐步将非重体力劳动及高危从业人员的男女退休年龄延迟到65周岁，并尽快制定出科学合理的“时间表”和“路线图”，及时向社会公布，引导合理舆论预期。第二，建议尽快由立法机构牵头，启动有关退休年龄方案的研究与制定工作，稳步做好立法前的调研和征求意见工作，人力资源和社会保障部应对将来实施过程中可能出现的问题进行全面预估和研判，寻求最大社会共识，完善延迟法定退休年龄方案设计，并在2022年交由全国人民代表大会表决通过，最后以法律的形式予以推动。第三，延迟退休年龄会影响经济社会生活的方方面面，相关配套保障政策需要一并谋划、协同推进。一方面，应同步谋划和实施从业人员体检、带薪休假制度；另一方面，要健全终生职业技能培训制度，瞄准市场用工导向，有针对性地实施职业技能提升行动计划，提高从业人员技能和水平。二、扩大基本养老保险覆盖面职工基本养老保险作为惠及面广、涉及资金量大、持续时间长的社会保障项目,是保障广大职工“老有所养”的基础,同时也会对经济发展、社会稳定和国家长治久安产生深远的影响。当前随着新产业、新业态、新模式为特征的“三新”经济的兴起，就业渠道更加灵活多样、就业方式更加丰富多元，然而诸如快递、外卖、直播导购等新行业从业人员因工作方式灵活、工作时间不固定、计酬方式多样、雇佣关系不稳定等原因，难以依托单位参加养老保险。据人力资源和社会保障部公布的数据显示，当前我国尚有8500—9000万人未参加基本养老保险，主要涉及新业态从业人员和灵活就业人员。由此可见，我国基本养老保险参保率显然还有进一步提升的空间，应积极开展全民参保专项行动，提高就业人员参保比率，做到应保尽保，推动实现就业群体参保全覆盖。首先应从参保政策层面进行优化，创新养老保险制度，提高参保的包容性，将雇佣关系认定复杂的新业态从业人员纳入基本养老保险保障体系中，提高当前基本养老保险制度的公平性与包容性，对于困难对象，应通过财政补贴缴费，支持困难群体参保缴费；其次应提高参保的弹性空间，对于个体工商户和灵活就业人员及新业态从业人员参加企业职工基本养老保险，允许按照全口径城镇职工社平工资的50%-400%之间自由选择缴费基数灵活参保；再次要完善养老保险关系转移接续政策，保障职工跨统筹地区流动时，养老保险关系也能方便地随之转移接续，并实现权益接续累计，为跨统筹地区就业人员参保缴费打通障碍；此外，考虑到近年来由于新业态从业人员工作模式灵活多样，参保类型往往不固定，一段时间参加城乡居民养老保险，工作稳定后又可以参加职工养老保险，呈现出交替反复的参保特点。为适应新的参保现状，应考虑在城乡居民养老保险制度与城镇职工养老保险制度之间，建立制度衔接办法，按照权责相统一的原则，通过分段计算各自制度中的参保贡献率，将缴费义务和最后的待遇分配进行挂钩和量化，合理保障参保对象的养老保险权益。对于全民参保政策的落实，应结合掌握的参保资源，广泛宣传参保政策，必要时可主动上门受理，便捷企业参保登记和缴费基数核定，使企业足不出户即可办理参保手续，同时鼓励适龄农村居民、被征地农民等对象参保。充分借助信息化手段，诸如APP、公众号等，精简企业参保流程，提高企业参保申报效率。完善个体工商户和灵活就业人员缴费基数政策，发挥社保卡介质作用，大力推进灵活就业人员委托扣款缴费。同时，积极探索采取政府购买服务的方式，将参保登记、核定缴费等经办服务职能延伸到乡镇（街道）劳动保障服务中心。努力实现参保登记网格化、申报缴费网络化，进而加大扩面力度，推动基金增收的实现。三、提高养老保险缴费年限我国《社会保险法》规定，“城镇职工有资格领取养老金的最低缴费年限为15年”。然而，改革开放以来，随着人均预期寿命的大幅提高，15年的法定最低缴费年限与个人生命周期不匹配，同时也不利于引导民众形成“多缴多得，长缴多得”的合理预期，从长远看，不利于职工养老保险基金的积累和可持续发展。因此建议立法部门可根据延迟法定退休年龄政策，同步调整职工领取养老金的最低缴费年限，将年限提高至25年，并建立有关激励机制，引导民众形成“多缴多得，长缴多得”的合理预期。四、推进基本养老保险全国统筹目前我国职工养老保险实行省级统筹制度，但由于各统筹地区经济发展状况、制度抚养比、历史债务、人口老龄化趋势等存在差异，各省间的养老金收支差距较大，各地职工基本养老金负担难以通过参保人口结构的调整予以平衡。2018年国务院出台的养老金中央调剂金制度虽然缓解了养老金支付压力，却并未完全解决养老基金保值增值、劳动力市场公平等问题。按照社会保险大数法则，统筹层次越高，参保人数越多，养保险金的支付风险越低，特别是在积极应对人口老龄化背景下，更是要积极推动养老保险全国统筹，全国统一支付不仅有利于劳动力的跨省流动，而且有利于均衡地区间的养老金负担，增强制度的抗风险能力，提高制度的可持续性。第一，妥善化解地方养老金历史债务。养老金全国统筹面临的首要问题是如何化解各地参差不齐的养老金历史债务。如果简单通过转移结余省份的基金直接用以填补养老金缺口省份的债务缺口，不仅有失公平，而且很可能招致基金结余省份的抵制，反而会加大统筹阻力。因此需要将职工养老保险制度转轨所造成的历史欠账进行剥离处理，不能简单依靠统筹后“吃大锅饭”来弥补历史债务，而应该通过建立对职工养老保险历史债务的多方分担机制，采用多种手段逐步化解，一方面可以考虑动用国有资本来弥补部分债务；另一方面可以通过保险精算方法来确定中央与地方财政的分担比例，并按照财权与事权相匹配的原则，逐年安排一般公共预算补助到位，这样既可以厘清各方责任、实现责任分担，也有助于分解统筹阻力，加快统筹进程。第二，实现养老保险经办机构垂直化管理。为保障全国统筹后养老保险制度的运行成效，必须理顺自上而下垂直化的管理模式，建设垂直化管理的社保经办机构，并规范各级经办机构的部门架构、职责分工、办理流程。此外，还要建设自上而下一体化的业务管理信息系统，畅通数据信息的上下流通。在事权分工方面，可以分为三个层级：国家层面经办养老保险机构主要负责统收统支管理，主要有政策制定、基金预决算的总编制及全国养老保险预算执行情况监督管理和风险管控；省级经办机构参与本省基金预决算草案的编制及预算执行情况汇总并上报财政部和人社部社会保障部门；省级以下经办机构主要根据相关政策，做好日常参保经办业务，并上报预算执行情况。五、全面放开计划生育并建立鼓励生育机制我国自2016年实施全面二孩政策以来，除2016年和2017年出生率稍稍有所回升外，2018年和2019年又开始出现急剧下滑，连续两年创下近四十年以来的新低，可见政策并未达到预期的理想效果。根据联合国对中国未来人口的相关预测，中国人口将从2019年的14亿降至2100年的6.8亿郑秉文.建议“十四五”期间全面放开生育政策.[EB/OL].(2021.5.15).郑秉文.建议“十四五”期间全面放开生育政策.[EB/OL].(2021.5.15)./index/show/bzyc/cv/c第三节加强个人账户精细化管理个人账户的出现确立了养老金的私有权，加强个人账户的精细化管理不仅可以提高基金财务可持续性，还可以引导民众提高参保积极性。一、加强账户大数据管理建立养老金个人账户的目的是为了提高职工参保的基金性，但是受主客观因素影响，目前对统筹基金账户的关注较多，个人账户管理这块还比较欠缺，导致职工养老保险的激励性不足，因此应当建立个人账户余额年龄分布的统计管理机制，定期发布参保和离退休职工个人账户分析报告，为积极应对人口老龄化，科学合理调整支付月数等政策提供数据支撑。二、改善个人账户计发模式根据前文的分析可知，个人余命与计发月数的偏差等因素导致当前个人账户的计发模式与人均预期寿命不相适应，这无疑将影响制度的进一步发展。据有关机构统计，2020年底我国平均预期寿命将达到78岁左右，远超2005年公布的养老金计发月数，随着人民群众生活水平的不断提高和医疗保障水平的持续改善，这一偏差将进一步扩大。有鉴于此，个人账户的计发月数不能是固定不变的，而应基于人均预期寿命、记账利率变化、合理化分配生命周期所得等因素，在账户精算和模型分析的基础上建立动态调整机制，合理调整计发月数表，减轻统筹基金支付压力。三、提高个人账户投资收益率个人账户的计发月数不仅取决于个人账户的积累数额和还取决于投资收益率。因此提高个人账户的投资收益率，对于养老金的可持续发展具有十分重要的意义。各统筹地区除预留必要的支付费用外，结余基金除委托全国社会保障基金理事会外，还可以委托一些具有相应资质的基金管理公司运营个人账户基金，提高个人账户的保值增值能力，促进个人账户的可持续发展。第四节推动养老保险多模式发展养老保险制度的多支柱模式应当从国家的顶层设计开始，正确处理好养老保险改革发展中政府和市场的关系，充分发挥为政府在基本养老保险和有效市场在补充养老保险中的职能作用,促进整个养老保险体系的责任分担机制更加合理，满足多元养老服务需求，提高养老保险制度的可持续性。一、完善“三支柱”养老保险体系20世纪80年代，随着人口老龄化程度不断加深，由此引发的各种社会危机开始逐步显现，尤其是以现收现付模式为主的养老金制度开始出现财务收支失衡、公共财政负担不断加重、退休职工基本生活难以得到有效保障等危机。在此背景下，世界银行基于政府、雇主、个人三者在养老保险机制中的权责划分，于1994年率先提出“三支柱”养老金改革模式，即建立基本养老保险、企业（职业）年金、个人储蓄性和商业性养老保险多层次养老保险体系。其主要内容如下：表5-1世界银行养