三中全会系列之三土地改革后地产时代“土地驱动式增长”如何转型

1敬请关注文后特别声明与免责条款专题报告后地产时代，“土地驱动式增长”如何转型——三中全会系列之三土地改革方正证券研究所证券研究报告分析师芦哲登记编号：S1220523120001联系人占烁《消费税调整对行业的影响》2024.07.10《消费税调整方式的探讨》2024.07.10《总统辩论首秀：拜登老矣，尚能选否？》《现行财政收支分析框架——三中全会系列之财税体制改革。本篇是系列报告第三篇，讨论如何通过土地改革实现经济转型仍然依赖于土地改革的推进，土地政策要从“供给创造需求”转变为推动经济从投资驱动转为消费驱动，弥补房地产投资下行带来的总需求不一、土地作为经济增长的“发动机”中不同环节涉及不同收益分配，整体来看具有“涨价归公”和住宅工业用 地驱动城镇化”，城镇化带来的基建投资和房地产投资是这一过程中的主 项投资（基建、制造业、房地产）和出口需求的增长都离不开土地 专题报告2敬请关注文后特别声明与免责条款代后期的一系列改革给予地方政府更多激励去“经营城市”，城镇化率开始快速提高，1995年后城镇化发展速度是以前的3倍左右。一个转型是过去十多年来经济结构的转变，生产端从低成本工业转向中高专题报告3敬请关注文后特别声明与免责条款土地改革最根本的是调整土地政策的目标，以前土地政策的目标是以供给钩机制，增强土地要素对优势地区高质量发展保障能力；二是农村“三块土地指标交易是横向转移支付的重要手段，既可以解决东部地区“缺地”此前的“土地驱动增长”模式，为了保障工业化和城镇化用地需求，道单一，许多就业被绑定在农业上面，农村难以通过非农产业实现收入增政策出现超预期变化3）土地市场出现其他变化。专题报告4敬请关注文后特别声明与免责条款正文目录 6 8 9 14 19 3.2激发需求：地随人走，建立土地指标跨省 4风险提示 245敬请关注文后特别声明与免责条款1 6 7 8 9 9 10 10 10 11 11 12 13 13 13 13 14 15 15 15 16 16 18 18 20 20 226敬请关注文后特别声明与免责条款式现代化问题。全会前夕，我们推出系列前瞻报告，对经济体制改革中的部分重要问题展开探讨。此前我们发布了《现行财政收支分析框架——三中全会系列之是系列报告第三篇，讨论经济发展方式转型和土地改近几年房地产市场的下行，给经济增长带来了一定压力，市场开始思考“后时代”的经济转型之路。我们认为，解铃还需改革中最能释放活力的一部分，转变经济发1土地作为经济增长的“发动机”居住消费占GDP比例房地产投资占GDP比重房地产消费和投资占比0%8%6%4%2%0%8%6%4%2%0%20132014201520162017201820192020202120222023资料来源：Wind，方正证券研究所业部门的低价供地。可以总结为两个传导链条，一是“低价工业供地→分配，整体来看具有“涨价归公”和住宅工业用地价格剪刀差两7敬请关注文后特别声明与免责条款 右，经济增长主要依靠以地招商引资带来的出口导向型工业化镇化，因此这一阶段呈现出“高投资、高出口”的特点。第二阶段大致是2 政、土地城镇化和土地低成本的出口导向型工40200-10-2040200-10-20“高投资、高出口”“中高投资、中低出口”96979899000102030405060707080910111213141516171818192021资料来源：Wind，方正证券研究所 建、制造业、房地产）和出口需求的增长都离不 设用地必须实行征地，并规定国有土地使用权有偿转让，确定了土地出让的制度出让开始有了市场基础；2001年加入WTO，使得工产和建筑业为主体的营业税在2016年后取接下来，我们将分别从用地环节、工业化、城镇化和土地财政四方面内容探讨这8敬请关注文后特别声明与免责条款资料来源：方正证券研究所绘制转为国有建设用地成为“土地驱动式增长”的起点，而征地是唯一补偿标准主要参考土地原用途2，对于农地而言就是土地上面的农业产地资产升值的收益无关，整体补偿偏低。在征地环节按照农业产值补偿，出让环节按照“招拍挂”市场定价方式出让，产生大量土地增值收益，都分享给工业部门。2022年70城工业仓储供地均价为456平米/元，住宅、商服门将部分土地增值收益分享给工业部门，从而降低工业发展成本。9敬请关注文后特别声明与免责条款资料来源：CEIC，方正证券研究所4,0004,0000资料来源：CEIC，方正证券研究所从用地结构来看，工业用地供应量也远多于住宅用地。2003-2021年和各类土地均价的差额来计算工业部门获得的土地交叉补贴。2012-210敬请关注文后特别声明与免责条款u工矿仓储u商服用地住宅用地u其他用地200320042005200620072008200920102011201220132014201520162017201820192020202190%80%70%60%50%40%30%20%10%0%2003200420052006200720082009201020112012201320142015201620172018201920202021资料来源：Wind，方正证券研究所按平均地价计算总价差额按工业地价算总价按平均地价计算总价差额80,00070,00060,00050,00040,00030,00020,00002012201320142015201620172018201920202021资料来源：CEIC，方正证券研究所土地交叉补贴土地交叉补贴/工业部门增加值-右90,00080,00070,00060,00050,00040,00030,00020,000025%20%5%资料来源：CEIC，方正证券研究所90年代后期，财税和土地制度的一系列变化使得地方政府壁江山。财政包干制下，按照企业隶属关系划分所得税，按上缴收入，并且这一时期土地制度允许农民在集体土地上兴办企业，农11敬请关注文后特别声明与免责条款是所得税改变，2022年开始企业所得税也由央地业税仍归地方，营业税的主体是房地产业和建筑业，通过大规模城市建设，地方政府可以用营业税弥补增值税和企业所得税的损失，招商引资、城市基建、房地府成为城市建设用地市场的唯一供应者，使得地方政府获得新的收入来源“土地图表9:1994年之前地方政府“经营集体企业”工业总产值：集体企业占比45%40%35%30%25%20%15%10% 5%0%7880828486889092949698000204060810资料来源：Wind，方正证券研究所变预算外收入国有企业和主管部门收入/财政收入 土地出让收入/财政收入90%80%70%60%50%40%30%20%10%0%7880828486889092949698000204060810121416182022资料来源：Wind，CEIC，方正证券研究所；注：92-98年国企和主管部门收入没有数据；本图两个分子均不计入分母。展较快，我国城镇化增速并不高，1985-1995年均提高约0.53个点。但是随着地方政府的激励从兴办乡镇企业转向推进招商引资和城市建设，城“经营城市”的三个关键的制度性因素。②土地和财税政策变化，带来乡镇企业12敬请关注文后特别声明与免责条款衰落、城镇工业化兴起，吸引大量农村转移人口进入城镇。③为，招商引资、城市基建、鼓励房地产投资，意味着城0.0年均增速1.481.481.391.310.860.540.531.351.4480-8585-9090-9595-0000-0505-1010-1515-20资料来源：Wind，方正证券研究所算中的国有土地使用权出让金，需要注意的是，土地出让收入中约80%偿、土地开发等成本性支出，只有20%是地方政土地增值税、契税、房地产税等五类房地产相关税收。我们用房贡献的税收，加上五类房地产相关税中除这两个行业之外的部分，收入转为土地抵押融资。2008年后，重点城市的土点城市土地抵押面积占城市建设用地总面积的9.5%，抵押融资规模占GDP的16.4%，而这一年全国土地出让毛收入只有3.54万亿，只有抵押融资的31%左专题报告13敬请关注文后特别声明与免责条款土地出让毛收入亿元土地出让净收入亿元100,00090,00080,00070,00060,00050,00040,00030,00020,00010,0000资料来源：Wind，方正证券研究所50,00045,00040,00035,00030,00025,00020,0005,0000a土地财政相关税收收入亿元-_一30%25%20%5%0%资料来源：Wind，方正证券研究所；注：五项房地产相关税收2019年房地产业和建筑业占60%，其他年份按此比例外推400重点城市土地抵押面积万公顷重点城市土地抵押贷款总额-右重点城市土地抵押贷款总额-右万亿元86420资料来源：Wind，方正证券研究所其他支出城市建设土地开发征地、拆迁补偿和补助征地农民9.2%9.2%9.9%10.5%10.7%16.8%29.8%24.8%26.9%60%24.8%26.9%40%20%0%20082009201020112012201320142015资料来源：财政部，汤林闽《中国土地出让金收支状专题报告14敬请关注文后特别声明与免责条款土地驱动式增长面临两方面问题，一是模式本身存在的问题，二一方面，集体建设用地使用受限，致使农村经济活动和就业渠道单性建设用地难以用于非农产业，带来了农村产业的单一化，农民就业发展受阻，要么在乡从事农业活动，要么离乡进城务工，乡村非农就业渠道很少。从就业结构来看，2020年农村就业中有44%在农林牧渔行业，598%在非农。相比之下90年代中期，乡镇集体企业形成之前，二三产业经营收入在农民收入中15%；此后随着建设用地转向城市集中，经营收入占比逐步下降另一方面，农村建设用地和宅基地出租、转让的限制使得这成为城乡差距的另一来源。2023年，我二三产业经营收入占农村家庭人均纯收入比例8%4%2%788082848688909294969800020406081012资料来源：Wind，方正证券研究所15敬请关注文后特别声明与免责条款(城镇/乡村)202310.0行业城市行业城市8第一产业第二产业第三产业43.7%29.6%26.7%64640.831.1%0.866.6%资料来源：国家统计局，方正证券研究所资料来源：Wind，方正证券研究所下，城市面积的扩张速度要快于人口城镇化的区面积增长了1.8倍，城镇化率和城镇总人口分别增长0.8和1.0倍。但由于城标分配偏向中西部，因此出现了工业用地低效使用和居住用地紧缺等现象，化率尽管达到64.7%，但户籍人口城镇50400城镇化率%城市建成区面积-右平方公里4-------------------------------------------------------------------------------------------⃞36.2%→63.9%增长0.8倍36.2%→63.9%增长0.8倍22439→63676增长1.8倍70,00060,00050,00040,00030,00020,0000资料来源：Wind，方正证券研究所16敬请关注文后特别声明与免责条款00 46.70资料来源：Wind，方正证券研究所模是土地出让收入的3.5倍。并且许多中西部城市的抵押融资是没隐患。这一模式的许多方面都是偏向于投资和生产端，比如土地收益分存在需求部门补贴供给部门的特点，政府部门和工业部门得到更多激励用于投资和生产；在城镇化环节，土地城镇化和市政建设发较难融入城镇，消费需求的释放较慢。因此，这一模式天然就具有工业供给强于需求的特点，容易带来供需失衡和物价低迷。从价格表现来50-5-10中国:PPI:全部工业品:当月同比%PPI小于0%96979899000102030405060708091011121314151617181920212223资料来源：Wind，方正证券研究所17敬请关注文后特别声明与免责条款续。土地驱动增长模式的本质，是将土地资本化过投资和工业生产的激励，这种激励可以是政府部门的土地财政收入，也可以工业部门的低价供地。第一个转型是过去十多年来经济结构的转变，生产端成本工业转向中高端制造业和服务业，以及需求端基建投资增量空间减小，土地增值收益转换为激励的效率降低，增加土地投入对投资和生产的拉动效地出让环节就打断了这个转换过程，土地“滞销”问题的出现，意味着土地后劳动力成本上升，仅靠土地要素已无法在国际竞争中维持最低成本，部分传统二是对工业化而言，逐步从劳动密集型的轻工业到技术密集型的机电产业工业竞争力从注重低成本优势到注重技术创新，同时服务业在经济中占比越来越大，中高端制造业和服务业对土地的依赖度小于传统制造业。产业结构变化使得低价供地推进工业化的边际效益在递减，单位工业用地的产出增速入土地驱动增长的第二阶段，以地驱动城镇化，基建投资和房地产三是对于城镇化而言，从土地城镇化逐步向人口城镇化转型，新增的城市基建在减少，基本公共服务均等化成为城镇化发展过程中更重要的因素；同时征地补偿提高、土地抵押融资受限、债务风险发酵，使得土地财政腾挪空间减小，以地驱动城镇化的边际效益也在下降。2015年之前，全社会固定资产地供应变动，2015年后开始时出现“供地增加、投资下降”的现象供应对经济和投资的拉动效果已经不大。挂钩土地财政的基建增长、城镇化驱动的房地产投资增期以来，土地驱动增长模式最核心的要素是地方政府作为建设用地市场的唯一供应者，可以获取并支配土地增值收益。增值收益主要来自住宅用地市场，并被分配到工业化、城镇化等领域。一旦商品住宅市场的库存压力加大，出现土地“滞销”情况，增值收益无法兑现，土地驱动增长的传导会被打断，经济增长需要寻专题报告18敬请关注文后特别声明与免责条款(亿元/平方千米)单位工业用地产出增长率-右4.03.53.02.52.01.51.00.50.010.1%4.2%2001200220032001200220032004200520062007200820092010201120122013201520172019202130%25%20%5%0%-5%资料来源：Wind，方正证券研究所国有建设用地供应面积公顷全社会固定资产投资完成额:环比增加-右亿元500,000400,000050,00040,0000资料来源：Wind，方正证券研究所；注：固投数据按照名义增速处理专题报告19敬请关注文后特别声明与免责条款所有试图改变原有土地驱动模式的改革，典型如集体经营性土地入市等，都推进维持运转，改革的阻力就会大于推力。2021上切断了从土地供给到经济增长的转换通道，尽管带来了结构阵痛，但改革阻力。因此，当前各类捆绑在土地上面的收益减少，可能也是土地变为供过于求。在土地供不应求的阶段，只要增加土地供给就会产生基建投求、房地产投资需求，因此只要政府投入土地就有需求，就有经济增长，因制，城镇建设工业园区、以地招商引资，许多转制后的工业企镇，农村集体经营性建设用地就开始出现闲置。工业用地的供求关系变化大致发商品住宅市场供求关系改变，住宅用地的供求关系也发生了变化。至此，各地都从供不应求转变至供过于求阶段，背后原因是附着在不同土地上的建筑应。2005-2015年，我国的土地供应长期偏向人口流出地关系的失衡与错配。这期间中西部地区人口土地的占比却增加了24.8个点；东部地区相反占比，只拿到了30.1%的土地供应；而中西部地区以53.1%的人62.5%的土地供应。当时土地指标的供应是和城镇化发展模式有关的，一方面“控制大城市规模、积极发展中小城市、区域均衡发展”成为主流思想，另一方20敬请关注文后特别声明与免责条款 +24.8pct2016年开始小幅回升70%65%60%55%50%45%40%35%30%25%+24.8pct2016年开始小幅回升资料来源：Wind，方正证券研究所55%53%51%49%55%53%51%49%47%45%43%41%39%37%35%0506070809101112131415161718资料来源：Wind，CEIC，方正证券研究所确以人定地，建立人地挂钩机制，给农业人口转入地区更多土地指标，但超大特大城市的中心城区原则上不因吸纳农业转移人口安排新增建设用地。上述政策出议通过了《关于改革土地管理制度增强对优势地区高质量发展保障能力的意地指标交易又被称为土地发展权交易，目前指的是在“耕地占补平衡制“城乡建设用地增减挂钩制度”下，对补充耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节付。我国土地指标流转已经有很多年经验，但目前存在两个问题，一是数量级太小，二是还不能各省自主交易，需要由中央统筹。但近两年新的政策文件已经开5政府工作报告（全文）(2016.03.移人口落户数量挂钩机制的实施意见》的通知关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见21敬请关注文后特别声明与免责条款始提出探索交易机制，如2022年底印发的《扩大内需战略规划纲要（2022-2035年）7》提出“探索建立全国性的建设用地指标和算，每年大约有3105亿资金可以在东部和市必须严格按照耕地总量动态平衡的要求，做到本地耕地总量只能增加，不能减补充一亩耕地，并且原则上必须在当地行政区域范围内先补后占；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即新成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地增量不增加，耕地面积不减少、质量不年，原国土资源部出台《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩准了天津、山东等省市开展第一批城乡建设用地增减挂钩试点工作，此后增减挂于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知11》规定挂钩指标严禁跨县。了两类土地指标可以跨省流转，但具体限制仍然较多，且是在国家统筹下推进，各省不能自行交易。8中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕10国土资源部关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点工作13国务院办公厅关于印发跨省域补充耕地国家统筹管22敬请关注文后特别声明与免责条款资料来源：陈霄、温丙存《土地发展权跨区域流转的现实与前景——一个分析框只有6.6亿，农村户籍人口7.5亿，其中2.城镇化用地需求，农村的土地发展权受到很多现实约用地使用受限，使得农村经济活动和就业渠道单一，许多就业被绑定在农业上租、转让的限制使得农民缺少财产性收入，致使农村居民财产性收入只有城镇居民的十分之一，是城乡收入差距的主要来源。如果能够通过土地改革解决这些问题，赋予农村与城镇平等的土地发展权，将能更大程度的需求，促进经济发展方式转变。对于征地制度而言，主要问题：一是按照农地原用是土地征收范围过大，非公共利益的经营性用地也采用征地方式；三是土地作为农民长期保障的一部分，许多地区征地后没有将被征地农民纳入城镇社保体系，致使失地农民的长远生计得不到保障。其中，第一第三个问题都指向农民难以享受土地增值收益，因此提高补偿标准和缩小征地范围是长期以来改革的两大方23敬请关注文后特别声明与免责条款基地取得和退出制度，探索完善宅基地收益权，实现宅基地权利和集体建设用地农民卖掉宅基地后流离失所，宅基地只有占有权和使用权，没有收益权，这一制度设计客观上使得农民无法依靠宅基地取得财产收入。但是实际上，农民宅基地交易大量发生，特别是在发达地区，表现之一就是许多城中村利用宅基地建设住房出租。为此，2021年《国务院办公厅关于印发要素致大量宅基地即使闲置不用，农民也不愿意退回集体。根据新华网报道，我国农代是集体经营性建设用地快速发展时期，随着乡镇企业的发展，农村者，不需要地方政府参与。这一改革在保障农民财产收入的同时，必然也会冲击地方政府土地财政，因此只有在土地财政下行时期才有一定的改革空间。14国务院办公厅关于印发要素市24