深化行政体制改革转变政府职能李冰心

深化行政体制改革转变政府职能甘肃行政学院公共管理教研部

李冰心专题根本内容引言一、行政体制改革的简要回忆二、十八届三中全会的根本精神三、深化行政体制改革的内容和方向四、政府职能转变的着眼点和着力点改革开放三十五年来，中国现在的改革逻辑正在发生改变。如果说过去三十年，我们以经济体制改革为主干，带动其他的改革。其他很多改革说到底是为经济体制改革效劳的。但是现在格局已经变了，再靠经济体制改革来带动其他改革，已经带不动了。行政改革、政府改革，已经历史性地推到了前台。政府改革，已经成为联系经济改革、联系政治改革的结合部、中间点。我们现在推动的很多重要经济改革都和政府有关。比方说金融体制改革，比方说财税体制改革，比方说社会保障改革，比方说收入分配制度改革，包括土地制度改革，这些改革没有一样和政府没有关系。三中全会以后以政府为主的行政改革历史性的上升到很重要的位置，如果下一步改革没有政府改革的推进，其它改革难以为继。一、行政体制改革的历史回忆：经过前六次大的改革，中国政府根本由方案经济的政府转向了市场经济的政府，这是最大的变化，历史性的变化。如果说没有这个历史性的转变，我们不能理解中国过去经济高增长34年，平均增长9.9%，大体维护了国家的根本稳定，在这个过程中，政府功不可没。六次改革取得的成效与存在的问题成效：政府职能有了重大转变；政府机构得到了进展；政府管理方式不断创新；问题：1、政府职能转变上，不到位，越位、错位和缺位的依然存在。2、组织结构上，存在着机构设置不合理，行政层次偏多，职责交叉重复，中央与地方事权缺乏明确的界定等等问题。3、管理方式上，存在着决策的民主化程度不高、透明度不够、随意性较大，责任机制不健全等问题。4、政府管理和效劳效果上群众的满意度有待提高。5/6/202510二、十八届三中全会的根本精神意义：转型中国向何处去〔新挑战、新期待、新博弈、新决心、新智慧〕主题：全面综合深化改革〔以简政放权为核心的市场化、社会化、法治化改革〕内容：前所未有的改革设计〔新改革：新共识、新设计、新推动、新风险〕一、转型中国的重大决策：十八届三中全会改革部署5/6/2025111、十八届三中全会解读〔一〕：根本情况5/6/2025122、十八届三中全会解读〔二〕：新提法5/6/2025133、十八届三中全会内容解读〔三〕：评价非常关键的大会：转型中国的抉择与仅有的改革窗口期高举改革旗帜：“59次〞讲改革——最多使用“改革〞的三中全会改革的内容非常多；7大领域、15个方面、60项任务、300多个改革工程为改革强调三个解放：解放思想；解放和开展社会生产力；解放和增强社会活力；为改革强调坚决信心，凝聚共识，统筹谋划，协同推进；过于强调改革的系统性、整体性、协同性，但重点可能不够突出，关键领域的改革难以突破〔重申国有经济的定位不变；国企与土地制度；户籍改革与统一的社会保障改革同社会期望差距大〕每一具体改革的设计及改革的执行能否落实，更是任重道远，也更是未知数〔具体设计还根本上是主管或牵头部门为主；还涉及大量的法律修改问题〕宁要不完美的改革，不要不改革的危机〔改革的利益化问题，有不同看法也很自然〕5/6/2025144、贯彻十八届三中全会精神必须先深化行政体制改革

〔以政府与市场、政府社会、政府上下级的关系，尤其是建设现代市场体系，核心在简政放权；

实现政府角色与功能的回归；政府权责结构、运行方式、管理方式的调整〕

经济开展的坎：必须重新定位政府角色实现政府主导型转向市场主导型经济开展社会矛盾的坎：必须重新定位政府功能解决社会不公、公共效劳缺失与社会开展失衡三大问题民主开展的坎：必须重新定位政府性质解决权贵与部门利益固化、让社会流动、让弱者看到希望社会整体性危机：治理失序与社会迷茫必须重建社会价值，构建理性文明的民族精神家园体制性质的重新定位：由统治到治理〔必须改变权力与资源高度集中的状况〕体制功能的重新定位：由大包大揽到简政放权；管理重心由管制到效劳体制的权责结构：层级结构优化、部门关系优化体制的运行机制：依法行政、权力制约、阳光公开、治理方式转变5/6/202515二、深化行政体制改革的方向与内容

方向：建设效劳政府核心：转变政府职能难点：调整权责结构载体：推动机构改革

5/6/202516〔一〕行政体制改革的方向：建设效劳型政府

〔职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意〕

相对于官僚主义、低效率的政府而言:机制调整(工作流程的维度:高效能的政府)相对于生产建设型政府而言:职能结构的调整(职能转变的维度：公共效劳型政府)相对于管治型、控制型政府而言:公共治理转型(政民关系的维度：民主法治有限的政府)5/6/202517

有限政府民享政府民治政府廉价政府1、效劳型政府的特征：治理、善治、效劳法治政府民有政府公平政府5/6/202518理念价值的转型以整体性治理为框架推动组织结构的重组与业务流程的再造治理系统与平台建设统治观、管制观过于部门化过多层级化条块分割化任务职能型铁路警察型经济优先效率优先大部制：模块管理扁平化：分权管理集成化：整合管理协同化：跨界合作一体化：无缝衔接公益优先公平优先信息化、整合化治理观、效劳观2、建设效劳型政府思路：系统性的政府改革与治理转型政经、公私不分的全能型职能职能体系的转变

理顺政府、市场、社会关系建立有限有效政府物理化、分散化〔二〕行政体制改革的核心：切实转变政府职能三大角色为开展提供好环境促进社会公平正义提供优质公共效劳五大职能宏观调节公共效劳市场监管社会管理生态保护一个转型：企业政府转向公共政府简政放权减少管制与资源的控制恢复市场与社会的活力十个方面政府职能转变十八届三中全会的改革5/6/2025201、政府职能转变根本思路：市场化、社会化、公共化

定位：政府职能向创造良好开展环境、提供优质公共效劳、维护社会公平正义转变

两个新但凡：凡公民能自决的，政府都要退出；凡市场能调节的，政府都要退出金字塔型集权整体社会5/6/202521

2、转变政府管理方式：由善政到善治

〔三〕行政体制改革难点在调整权责结构减少政府对权力与资源控制：推动简政放权实现横向政府权力合理配置：部门关系优化实现纵向政府权力合理划分：府际关系优化进行行政区划的合理调整：行政区域的优化推进控制权力异化改革：分权、民主与法治1、简政放权——减少权力与资源控制

〔职能——利益——权力——体制：十八届三中全会涉及的行政体制改革〕2、必须解决政府层级间的责权利倒置与失衡问题

〔事权、财权、税权的重新调整；以责任与支出相一致，建设现代财政制度；转移支付模式与功能的调整；减少层级的省管县—地方政府改革很重要〕

进一步的思考：地方政府改革的出路？放权以后的地方制约——横向制约4、决策、执行、监督相别离而又制约的权力运行机制根本要求决策上移，强调科学民主；执行下移，强调集中效率；监督外移，强调相对独立。三个层次政治层次：人大决策、政府执行、司法监督政府层次：政府及其综合决策、职能部门执行、监督部门监督政府与市场及社会层次：政府决策、市场与社会力量执行、市场与社会力量监督

5、如何跳出政权周期律和求荣屈辱：民主与法治〔四〕以整体性治理推动机构改革与组织再造：机构改革

〔近10年西方国家政府改革的主题：政府新的再造〕碎片化的政府过于部门化过多层级化条块分割化任务职能型以整体性政府框架推动组织结构与流程的优化以及跨部门合作的平台整体性治理大部制：模块管理扁平化：分权管理集成化：整合管理流程一体化：无缝隙5/6/202529〔三〕深化行政体制改革的阻力与动力

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2、行政体制改革的阻力：新阻力

任何改革都是利益的再分配任何改革也都是力量的博弈改革困境在于有想法没方法最大阻力是权贵利益、部门利益的固化当前政府变革困境在动力缺乏：做到自我革命的艰难当前改革与以往改革最大的差异：体制性的利益固化不好倾向是权贵利益与民粹主义的混合：问题复杂化〔很多本是改革不到位的问题归结于改革：民众利益受损〕警惕开展的名义、中国特色的名义、中国国情的名义

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3、行政体制改革的动力模式必须转型：新动力5/6/202532根本理念：效劳人民人民：价值回归市场：遵循规律公平：社会基石控权：治国根底〔民主与法治〕利益格局：现实改革：需再出发责任：民族复兴四、政府职能转变的着眼点和着力点

2、构建责任政府3、实施责任政府的措施职责设定，目标管理行政家督，绩效评估行政问责〔二〕建设效劳型政府1、效劳型政府的根本内涵与理念2、如何创立效劳型政府权责一致：效劳型政府创立前提分工合理：效劳型政府运转根底决策科学、执行顺畅、监督有力——效劳型政府的生命线权责一致：

效劳型政府创立前提根本概念体制权责配置横向形成类别纵向形成等级对权责的横向与纵向配置的结构模式。什么是体制什么是行政体制1、权责是体制的根底权责配置的结构模：宏观模式、微观模式权责配置－－宏观结构模式－－体制权责配置－－微观结构模式－－机制体制和机制的抽象图象：“田〞字型“三角〞型“品〞字型行政体制行政权责配置横向工作分工纵向岗位级别对行政权责进行横向与纵向配置的宏观结构模式“三角〞型“品〞字型3、我国行政管理体制的权责外部结构及定位

——从整个社会大系统看政府的权责中介企业市场社会公民政府(广义)〔1〕政府与公民的关系：效劳型政府的宗旨和目的政府的权力来源于人民，要对人民负责；政府的一切活动，都是为人民效劳的。这是政府的根本宗旨和目标，也是建设效劳型政府的根本原因。因此，效劳型政府必须以人为本，以效劳为中心，强化公共效劳职能。社会：规律性领域，普遍性领域，不以人的意志为转移。政府：标准性领域，特殊性领域，受统治者意志支配；通过制定标准，积极地作用于社会。因此，政府与社会主体在法律上都是独立法人，相互独立，只分工不同，相互效劳。〔2〕政府与社会的关系：效劳型政府的社会责任当前，我国政府对社会而言，主要是还权〔不是放权〕于社会，减少审批和微观干预：但凡公民、法人和其他组织能够自主解决的事项，除法律有规定的外，政府都不应干预。政府要做的，是社会解决不了的事务。〔3〕政府与企业的关系：效劳型政府财富生产权责企业——经营营利组织——依法生产经营、照章纳税。政府——管理效劳组织——依法管理效劳、照章收税。企业是财富的生产与创造者，是生产、创造财富第一责任主体。政府是生产和创造者的效劳者，不是生产、创造财富第一责任主体。〔4〕政府与市场的关系：效劳型政府资源配置权责市场：平等、自主的交换体系——资源配置——追求效率——根底上最优；政府：支配、服从的组织体系——资源配置——追求公平——总体上公平。市场资源配置：根底性方式、主导方式、主要方式。政府资源配置：结构性方式、补充方式、次要方式。政府与市场：相互依赖、取长补短，凡市场能做都交给市场。－－绝不是谁取代谁。十八届三中全会指出：建设统一开放、竞争有序的市场体系，使市场在资源配置中起决定性作用的根底。凡市场能做，政府不要干预。市场干不了干不好的，政府要补位。私人领域，由私人和企业负责；公共领域，由政府负责；准公共(竞争)领域，主要由中介组织负责。中介组织的兴旺与成熟与否，发挥的作用的大小、优劣，直接影响到政府公共效劳权责范围。－－它们之间也是相互转换的。－－目前，我国政府部门干预中介组织的事务比较普遍，使中介组织无法独立发挥作用。同时，许多中介组织依附于政府部门，成为“第二政府部门〞。－－因此，政府必须与中介组织分开，各负其公共效劳责任。效劳型政府权责的一般视角：一般来说，效劳型政府“权责〞可以从三个层次进行论述：宏观层次：主要是指政府的权责职能，即经济调节、市场监管、社会管理、公共效劳；中观层次：政府各部门的权责职能；微观层次：政府各岗位的权责职能。〔－－这里不再论述〕〔5〕政府与中介的关系：效劳型政府公共效劳

权责范围“中介〞是指非政府性质的公益组织。社会领域可以分为：私人领域：排他性、竞争性、营利性；公共领域：非排他性、非竞争性、无偿性；准公共领域：不完全非排他性和非竞争性、非营利性的有偿性。－－它们之间可以相互转换。分工合理：效劳型政府运转根底行政管理体制的权责内部结构模式----解决效劳型政府权责分工协调性、合法性和公正性人大司法政党政府(狭义)2、政府与人大的关系：效劳型政府权责分工的合法性在我国，人大是权力机关，政府由人大产生，人大对政府具有决定权、监督权。在法律上讲，政府只有得到人大授权或认可，才是合法的，包括权责确定和分工。否那么，超越人大的授权，违背人大的决定，没有得到人大的认可，都是违法的。3、政府与司法的关系：效劳型政府权责分工的公正性政府与司法机构是相互独立系统。政府是追求公正公平的，司法机构是评判公正公平的。政府的行为，要接受司法机构的评判。司法机构的行为接受法律〔人大〕的监督。因此，政府的职能、机构和人员配置、行为，司法机构都可以进行评判。政府不能不接受司法评判，也不能造成评判真空，如法院不受理对抽象行政行为的起诉。政府更不能干预司法。“保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。〞政府权责及分工，是否是为人民效劳的，是否有利于效劳人民，不能只听政府自己说，真正在发言权的是公众，法律上由司法评判。3、行政管理体制的权责自身结构模式--解决效劳型政府的合作性、有效性〔1〕当前我国行政区划架构及调整〔2)当前我国政府内部结构及调整(1)当前我国行政区划架构及调整国务院省自治区市1州（盟）市3行署县自治县市5乡镇特别行政区区2街道办事处1街道办事处2区3市2市4显然，在我国行政区划中，层次多：地方政府有4－6级。许多成熟市场经济国家只有2－3级；类型复杂：省、自治区，县，乡镇；直辖市，副省级市，地级市，县级市；市辖区，街道等。因此，存在本位主义、区域分割、行政壁垒等不合作现象。－－行政区划改革已经开始。(2)当前我国政府自身结构及调整政府直属机构组成部门办事机构内设机构内设机构内设机构垂直部门政府厅委局室处中心科科科办事员办事员办事员目前，我国政府权责内部结构，存在诸多问题，十八大报告中从一个侧面已经作了论述：行政层次多；机构重叠，职责交叉，政出多门；行政本钱高；垂直管理部门与地方政府之间关系微妙等。因此，十八届三中全会指出：转变政府职能必须深化行政体制改革。优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致。积极稳妥实施大部门制，优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直管县〔市〕体制改革。决策科学、执行顺畅、监督有力：效劳型政府的生命线1、决策科学：效劳型政府建设的内在要求2、执行顺畅：效劳型政府建设的生命力3、监督有力：效劳型政府建设的保障1、决策科学：效劳型政府建设的内在要求－－这里的“决策〞，是指行政决策，不是指政治决策。因此，相对“权责〞及其分工而言，权责是制度、法律层面的问题，而“决策〞是机制、行为层面的环节。效劳型政府“权责〞确定后，在我国“强政府〞体制下，政府行政决策科学与否，对效劳型政府建设具有十分重要的影响。

当前，我国一些地方政府的决策，存在一些不符合科学开展观的问题：片面理解以“经济建设为中心〞，导致政府决策不科学，如重GDP，无视全面开展；全民招商引资等等。错误理解“不该管、管不好、管不了〞的思想，导致政府决策上的越位、错位、缺位、失位。在决策程序上，存在官僚主义，本位主义。十八届三中全会对决策科学提出了新要求决策指导思想：以人为本，以民生为