【媒体在公共政策形成中的作用及形成机制分析】3600字

媒体在公共政策形成中的作用及形成机制分析综述1.1网约车政策中媒体、公众与政策议程互动模式由前文可知，在网约车政策出台与改良过程中，媒体、公众与政策议程都产生了互动，打破了传统的单向传播模式。笔者尝试构建网约车政策中媒体、公众与政策议程的互动模式，以期在三者的互动过程中发现媒体议程对于公共政策形成的影响。1.1.1政府占主导的议程互动模式在网约车政策议程互动的第一、二阶段，政府首先进行了议程设置，是议程设置中的主体，此时媒体与公众作为客体受到了政府影响。政府由于自主性与政策问题的建构性首先对社会问题进行了回应，出台了最初的网约车规范政策，而后媒体报道后引起了公众的大量讨论，媒体议程与公众议程由此产生。值得注意的是，在新媒体时代下，政策可以不经由媒体这一中介而直接作用于公众，公众议程直接受到政策议程的影响。图3.11政府占主导的议程互动模式1.1.2媒体占主导的议程互动模式在“专车第一案”中，媒体作为主体首先进行了议程设置，此时政策与公众为客体。媒体报道可以引起政府及决策者的注意，从而影响到政策议程。而媒体通过对报道版面、内容的选择可以影响到公众对于事件重要性的判断及情感偏向。公众也可以经由媒体表达利益诉求，或者直接向政府反馈意见。图3.12媒体占主导的议程互动模式1.1.3公众占主导的议程互动模式公众同样可以作为议程设置的主体，来影响作为客体的媒体与政府，比如公众可以利用互联网在政府官网进行留言等对政策议程进行直接反馈。但目前研究显示，虽然公众对政府议程的直接影响力增强，但公众仍以借助媒体向政府反馈意见为主。媒体作为中介整合社会舆论，上达至政府从而影响政策议程。图3.13公众占主导的议程互动模式1.2媒体在公共政策形成中的作用及形成机制公共政策学对政策过程的定义较为复杂，因此笔者在综合网约车政策的议程互动关系的基础上将其简化为：政策出台、政策实施与政策改良三个阶段。媒体议程与公众议程、政策议程之间的互动贯穿网约车政策的出台、实施与改良过程中，反映了媒体在公共政策形成中的作用及形成机制。由于网约车政策出台初期，媒体议程并未产生，因此在这一政策形成中媒体议程的作用主要体现在政策实施与政策改良阶段。1.2.1政策实施：媒体发挥“乘数效应”，构建舆论倾向乘数效应最初由著名经济学家凯恩斯所提出，在经济学中指经济活动中某一变量的增减所引起的经济总量变化的连锁反应程度[美[美]约翰·梅纳德·凯恩斯.就业、利息与货币通论.[M].2017年版.随着网约车事件的发展，公众议程中开始输入多元利益诉求，如网约车填补了市场空白，满足了乘客出行需求，因此受到了绝大部分乘客的欢迎；私家车车主则能在空余时间利用车辆进行运营活动，获得额外收入；出租车行业认为网约车分散了客源，损害了自身利益，要求相关部门对网约车进行规范；网约车平台可以利用网约车增长流量，创新运营模式，不应该被定义为黑车；出租车公司的垄断地位被打破，对网约车持强烈抵制态度。公众注意力的集中也激发了媒体议程设置的选择性与交互性。媒体对网约车事件给予高度关注，开始集中报道，形成了乘数效应。反之，公众的关注焦点也受到媒体报道的影响，媒体议程与公众议程开始互动生长。但在时滞性等原因的影响下，媒体议程与公众议程间客体显要性转移方向难以确定。同时由于样本选择的局限性，在网约车议题中媒体与公众谁率先设置议程无法明晰，有赖于更精确的研究和更复杂的统计方法。虽然政府在这个阶段并未发布相关政策，但通过中央交通运输部的回应可以看出政府已经了解到相关利益方的需求，网约车社会效益初见显现，政府的政策议程设置自主性和建构性在媒体与公众议程的刺激下不断发展。1.2.2媒体“乘数效应”作用的形成机制媒体议程在2015年1月7日“专车第一案”后才出现，“专车第一案”无疑是扣响媒体“乘数效应”的扳机。在这个过程中，哪些因素在起作用促成了扳机的扣动，又经过哪些环节使得媒体议程得以影响到公众议程与政策议程？笔者在整理归纳案例后，提出了媒体“乘数效应”的内在形成机制。需求性是促使媒体发挥“乘数效应”的重要因素周红悦周红悦.媒体对政策议程的作用研究,[D].中南大学，2016.在需求性之上，突发事件是社会问题向政治问题转化的导火索。而在网约车政策的出台与改良过程中，导火索无疑是2015年1月7日的“专车第一案”。在该案发生以前，媒体与公众对网约车政策关注甚少，媒体议程与公众议程尚未出现。但在该案发生以后，媒体发现了该案的新闻价值并对此进行了规模性的报道。由于它牵涉到大多数社会成员的利益，因此吸引了许多公众的注意力并获得了受众的反馈。经由媒体作用，“专车第一案”成为网约车政策中的标志性事件和里程碑。此外，信息积累也是社会问题转化的重要条件之一。只有新闻媒体对事件进行大批量大规模的报道，才能引起社会的广泛关注。不过媒体的关注虽然在引导社会舆论中作用匪浅，但是只有媒体报道引发社会舆论，从而引起政策制定者的关注，社会问题才能成功向政策问题转化。值得一提的是，我国处于社会转型时期，痛点颇多，许多社会问题如就业、医疗、教育问题等一经媒体报道就引起社会广泛讨论，容易引发社会动荡，媒体要谨慎对待。综上所述，媒体对“专车第一案”进行广泛而持续的深入报道，形成了媒体议程并发挥了“乘数效应”。媒体的议程设置引起全社会范围内的激烈讨论，媒体议程和公众议程的相互作用进而给政策制定者施加舆论压力，迫使他们回应社会关切，对现有政策进行相关改革。在这个过程中，媒体通过对公众议程与政策议程的影响，将社会问题转化成政策问题。1.2.3政策改良：媒体上传下达，发挥“平衡器”作用政府在发出征集意见稿后，听取全社会的意见改进了网约车政策。在政策改良阶段，媒体主要自上而下宣传政策、自下而上监督政府，发挥着政府与公众之间平衡器的作用。在自上而下宣传政策时，媒体主要发挥了告知、释义与说服作用，并通常在一篇报道中实现这三种作用。2015年10月交通运输部通过《征集意见稿》后，三家样本媒体对此进行了深入持续的宣传，主题集中在解读与宣传政策、报道政策执行典范等。通过媒体的宣传作用，社会公众提高了对国家现行网约车相关政策的了解程度，两者间的信息沟通效率也因此提高。在自下而上监督政府时，媒体引导、监督并反馈着社会舆论。随着《征求意见稿》的发布，公众的利益诉求逐渐明确，比如乘客希望政府与平台加强监管，保障乘客出行的安全性；网约车平台要求公开透明的准入原则与市场环境等。公众的合理诉求通过媒体上达至政府，中央政府也为维护社会稳定，兼顾效率与公平，积极吸收多元公众利益诉求，主动向媒体与公众征求意见，与媒体议程、公众议程频繁互动，最终形成《暂行办法》。1.2.4媒体“平衡器”作用的形成机制媒体的发挥“平衡器”作用时，实际也是发挥自上而下的宣传模式与自下而上的监督模式的过程。笔者将在这一节对媒体这一“平衡器”作用的具体形成机制进行剖析。首先在自上而下的宣传模式中，媒体在了解国家政策的基础上，将出于新闻价值、受众知识文化水平、等因素重新编码现有政策信息，并以专家解读政策等方式进行政策传播。笔者引进香农—韦弗的传播模式来进一步说明该过程，可以简单将其理解为媒体作为发射器将讯息转变为信号，受众作为接收器通过信道接收信号。但由于在传播过程中噪音的干扰，受众将选择性的接收信息，这也造成了对信息理解的偏差。在自下而上的监督模式中，媒体主要通过向政策制定者反馈政策执行中的情况，来促进政策的完善。传播学引进了维纳的控制论，衍生出的反馈系统可以解释这一过程。具体而言，传者将受到受者的反馈影响，从而调整传者此后的传播行为。在公共政策形成的过程中，该理论即指媒体与公众对政府政策进行监督反馈，政府决策者在收到社会意