长三角地区城市化过程中的土地问题研究

长三角地区城市化过程中的土地问题研究城市化是加快我国经济发展与社会进步的重要杠杆，在城市化过程中遇到的首要问题是土地问题。长三角城市化发展中存在耕地浪费现象严重，城市发展缺少整体规划或者规划不完善，招商引资中的恶性竞争导致土地资源巨大浪费，土地利用效率低下且粗放式利用严重等问题。解决长三角地区土地利用问题应提高土地的利用效率，制定和完善长三角地区城市总体规划，正确定位政府在城市土地运营中的地位，建立规范的土地市场机制，改革土地使用制度并提高对失地农民的补偿。长三角包括上海、南京、苏州、扬州、镇江、泰州、无锡、常州、南通、杭州、宇波、湖州、嘉兴、舟山、绍兴、台州，面积9.97万平方公里，占全国的1%,人口约8187万人占全国的6.1%,是我国经济增长最快、经济效率最高的地区。该地区以占全国1%的国土面积创造了占全国25%的国内生产总值,36.9%的出口，上缴中央财政占全国的27%。保持长三角经济的持续、稳定和快速增长,对于我国经济发展的全局具有重要的战略意义。但是随着城市化进程的演进，长三角的经济发展也面临着许多突出矛盾，如能源问题、环境治理与保护的压力增大、劳动力的成本不断上升等等，其中最突出的就是土地问题。解决土地问题，对长三角地区经济的可持续发展至关重要。一、长三角城市化的现状长三角有大、中、小城市54个,1396个建制镇,平均每1800平方公里就有一座城市，不足70平方公里就有一座建制镇;在总长不超过660公里的沪F、沪杭、杭甬三条铁路线上,密布着20座城市，占区内城市总数的37%,平均每30公里一座城市，许多城市的郊区已经连成一片。城市化是现代化的一个主要方面。库兹涅茨认为：“城市和乡村之间的人口分布方式变化了，即城市化的进程。”这一定义以城市（镇）人口占总人口的比重来衡量城市化水平。按照这个定义，U前长三角的平均城市化水平已达到40%。改革开放以来，随着经济的发展，长三角的城市化水平飞速提高。据统讣，1978-1998年20年内上海的城市化水平年均增长速度为0.715%、浙江为0.448%、江苏为0.89%,此间我国的城市化率为年均0.5%o1998年以后，江苏的城市化年均增长速度为2.78%,上海为1.36%＞浙江为1.05%,而此间我国的城市化速度仅维持在1%左右（见表l）［llo如此之快的城市化速度已经脱离了经济的发展水平。表1上海、浙江、江苏城市化水平197819901998199920002001200220032004上海58.767.473.073.874.675.376.477.681・16浙江11.4416.520.421.222.123.224.225.426.7江苏13.721.631.534.941.542.644.746.848.2二、长三角城市化发展中存在的土地问题城市扩展中土地特别是耕地浪费现象严重长三角许多城市的扩展是政府主导的外延式扩张，这是一种连续的、无秩序的、无计划的随意性的空间扩展方式，占用土地尤其是耕地很多。LI前，长三角地区人均耕地只有0. 7亩，而且仍以年平均4%—5%的速度递减［2］。据浙江省规划部门统计,2000年至2004年五年间，浙江省城市面积扩张平均每年达126.4平方公里，是前五年的3.4倍。以义乌市为例,1988年建市时只有11.03平方公里,2000年城市面积拓展为27平方公里，至2004年则扩充至50平方公里，而城市面积的扩大基本上是靠征用城市近郊的土地，造成城市近郊耕地急剧减少。城市发展缺少整体规划或者规划不完善经研究证明，只有当城市间的距离不小于100公里，城市的积聚效应才能达到最优。长三角地区LT前的现状是许多城市相邻，但规划却各搞各的。各级地方政府在进行地方公共品投资决策和制定地方公共品投资规划时，缺乏协调和联系,往往只着眼于本行政管辖区的利益，导致地方之间重复建设现象非常严重，不但造成资源的浪费，城市的积聚效应也无法达到最优，影响了城市的发展［3］。此外，U前各地区城市总体规划的重点仍然放在市区的功能布局上，追求理论上的合理密度，理想化的平面构图，而对其成本和效益考虑较少，而且没有将城市郊区土地纳入规划之中，导致城市边缘区的土地失控，造成了土地资源的极大浪费。招商引资的恶性竞争导致土地资源的巨大浪费U前我国地方政府官员的考核机制看重的仍然是经济指标，通过地区经济增长、税收等经济指标来间接传递政治意图，迫于这种考核机制的压力，地方政府就必须吸引开发商的投资，那么廉价的土地资源就显得极其重要。近年来，长三角的许多地方一味以追求名义GDP为主的经济增长，而最立竿见影的方式就是建设新的项LI,产生新的经济增量。口前，长三角地区的各类开发区遍地开花，县级市棋至乡、镇都要建开发区。以江苏省为例，全省除了9个国家级开发区外，乂建立了71个省级开发区，总共批准面积约600多平方公里,但实际开发规模远远大于这一数字［4］。各个开发区为了吸引外资展开了恶性竞争，不断降低土地价格或提供更多的税收优惠政策。在苏州，土地开发成本约为每公顷300万元,而地价已降至每公顷225万元以下。吴江以及浙江宇波、杭州等地则将地价压到了每公顷75万元，无锡更降到每公顷30万一45万以下，就连上海一些郊区也拿出了每公顷75万一90万元的低价。在如此恶性竞争下,GDP的高速增长必然是以大量的土地资源为代价的。U前苏州的经济增长要求每年新增项U用地4000公顷左右,GDP每增长1%,就要消耗260公顷的土地，以口前10%以上的增长速度，到2020年苏州新增工业将无立锥之地。土地利用效率低下且粗放式利用严重一个地区的土地利用效率可以用产业密度指标来衡量,产业密度等于GDP/土地总面积,它能够准确反映出某一地区单位土地面积上的经济产出水平。2004年长三角地区16城市产业密度从大到小依次为:上海（11749万元/平方公里）、无锡（4909万元/平方公里）、苏州（4064万元/平方公里）、南京（2902万元/平方公里）、嘉兴（2683万元/平方公里）、常州（2516万元/平方公里）、宇波（2304万元/平方公里）、镇江（2030万元/平方公里）、绍兴（1591万元/平方公里）、南通（1532万元/平方公里）、杭州（1515万元/平方公里）、舟山（1473万元/平方公里）、台州（1247万元/平方公里）、泰州（1218万元/平方公里）、扬州（1188万元/平方公里）、湖州（1015万元/平方公里）。以无锡为例，从产业密度来看，无锡市居第2位，仅次于上海，高于苏州、南京、杭州、宇波等城市。但与香港、澳门、台湾相比，无锡市土地面积是香港的4倍，但GDP总量仅相当于香港的18%,产业密度只是香港的4%左右;与澳门相比，无锡市总面积是澳门的175倍,GDP总量是澳门的4.2倍,产业密度只相当于澳门的2%（见表2）;从无锡的产业密度可以看出长三角地区的土地利用效率是比较低的。表2无锡市产业密度与香港、澳门的比较（单位:万元/平方公里）GDP（亿元）土地面积（平方公里）产业密度工业密度服务业密度无锡23504788490928271973香港12787110111613514414101625澳门55527.320313321128155141注：（1）表中香港、澳门数据均为2002年数据；（2）表中香港、澳门数据均按当时汇率折算成人民币值；（3）无锡数据为2004年数据。此外,在长三角地区土地粗放使用现象比较严重。据扬子晚报报道，苏南个别地区人均规划用地已高达1000平方米，是省政府确定的人均100平方米指标的10倍,全省工业用地每平方公里产值是国际地均产值的0.08oU前，苏南小城镇人均建设用地150平方米，昆山花桥镇2.77平方公里的镇区内，人均规划用地竟高达1000平方米，是省政府确定的人均100平方米指标的10倍。目前发达国家人均建设用地为82.4平方米/人，而香港地区仅为30平方米/人,若按苏南小城镇150平方米/人，相当于把香港现有的建设和人口布置在1000平方公里的土地上，而LT前香港的城市建设用地约200平方公里。山此可见长三角地区的土地粗放利用多么严重。土地乱占引发严重的社会问题在我国历史上土地问题一直是与农民问题密切相关的。与我国其他地区相比,长三角地区的城市化率是比较高的，但对于农民来说无论城市化和工业化能给他们的未来带来什么，他们首先要面对的问题是失地。以浙江省为例,1999年至2002年,浙江全省被征地农民人数达170万人。绍兴县柯桥街道原来是一个典型的农业乡镇,1991年时共有17个村，12812亩土地。1991年年底，柯桥开发区启动。先是该镇福东村的516亩地全部被征光，接着是另外三个村子的土地于1993年被全部征光。红建村1991年时有501亩土地，到1992年时仅剩21亩，到1993年完全被征光;上谢桥村1991年时有362亩土地,1992年时还剩237亩,到1993年时也被征光。随着柯桥开发区的延伸，企业和市场用地激增，其余13个村子的土地也被陆续征光。到2003年底，只有一个村还剩80多亩土地未被征用。失地的背后是失权。按照现行法律规定，征用农民的土地，最高只能以征地前三年该土地平均年产值的30倍补偿。这意味着不管这些土地今后何种用途，价值如何，征用时只能按照农村土地的原用途给予补偿。这种补偿方式对农民明显不公，得不到应有保障的失地农民，乂缺乏社会的认同，一旦补偿费用花完，将沦为社会的最底层群体,严重地影响了社会的安定。据统计訂前我国各类上访事件中因为土地问题而上访的占绝大部分。三、解决长三角地区土地利用问题的对策措施.提高土地的利用效率首先，要提高长三角地区的产业密度。长三角地区的产业密度虽然略高与我国其他地区，但与发达地区相比还是有很大的差距。其次，集约化利用土地。建立城市土地集约利用评价指标体系，根据影响各城市土地集约化利用的因素，建立合理的土地集约利用评价指标体系;改变土地的粗放经营管理方式，城市用地的规划布局集中紧凑，不拉大架子，在条件许可的情况下，适当提高城市土地的开发强度。此外，建立土地使用效率的评价监督机制，实行对集约使用土地奖励、对粗放经营土地惩罚相结合的政策。树立一体化的理念，制定和完善长三角地区城市总体规划首先，确保“两规”的统一。所谓“两规”是指土地利用总体规划和城市总体规划。国土资源部一位司长提出：“从规划角度看首先要画一个大圈子，这就是土地利用总体规划;然后在大圈里面画具体的小圈子。这就是城市规划。”两种规划存在着"点”与“面”，“局部”与“整体”的关系。如果忽视两者的差异和关系，将导致两者在规划思路和规划结果上的矛盾，所以“两规”在城市建设用地规模上需要相互协调，否则用地控制将无所适从。其次，城市规划要树立一体化的理念。制定和完善城市规划时，不仅要考虑自身的条件和发展趋势，同时还要充分考虑到与周边城市的联系，以避免各种各样的重复建设造成的土地资源浪费。正确定位政府在城市土地运营中的地位首先,要转变传统的土地运营模式为可持续的土地运营模式。传统的土地运营模式强调短期的经济增长，优先考虑经济代价，将土地资源视为生产体系的输入端。而可持续的土地运营模式强调长期的发展，认为土地资源是有限的,在综合考虑诸多问题的基础上，保护资源、并平衡经济、社会、环境代价［5］。其次，要转变政府职能。从传统管理模式向“经营”模式转变，积极引入市场机制，对缺位的地方要弥补、错位的地方要纠正、越位的地方要退出［6］。再次,转变对各级地方官员的考核办法。将以经济指标为标准的自上而下的官员选拔体制转变为以经济增长与本地区居民的福利增长率为标准的自下而上的选举机制，变“单一”的考核机制为“多元化”的考核机制。建立规范的土地市场机制首先，加强土地市场监测分析，制定科学的土地供应计划。根据土地市场监测信息，及时把握土地市场运行惜况,做出科学且有富有预见性的判断。其次，充分运用市场机制配置土地资源。尽快建立更加开放的土地市场，根据我国各地土地市场的发育程度，出台有关政策,让土地使用者作为卖方平等地进入市场。再次,实现土地使用权交易信息的公开透明。信息既是土地交易的基础，乂是政府调控市场的依据，市场信息越充分，市场就越理性、成熟、有序。公布市场信息，引导需求，尽量减小信息不对称程度，是市场经济条件下政府部门应尽的职责