卫生行政处罚法律适用及案件评

卫生行政处分法律适用及案件评查省卫生执法总队张翻蓉1现行卫生行政处分法律法规宪法 宪法是国家的根本大法，是我国最根本的法律渊源，也是卫生监督应当遵循的最根本的依据。宪法具有最高的法律效力，任何法律、法规和其他标准性文件都不得与宪法相抵触。宪法规定一国的社会制度和国家制度的根本原那么，其内容是对国家和社会生活中最根本、最重要问题的规定，而其他法律规定的那么是宪法的内容在某一方面的具体化。卫生部门所依据的法律规定也都是在宪法限定的范围内，是对卫生领域进行行政管理的具体规定。因此卫生监督要做到依法行政，首先就要遵循宪法。我国属于柔性宪法，至今已经有4部宪法，不同于美国两百多年一直有效的刚性宪法。2345卫生法律解释 根据1981年全国人大常委会?关于加强法律解释工作的决议?等法律文件的规定，并从我国法律的实际运行过程看，我国的法律正式解释包括立法解释、行政解释和司法解释三种。卫生部在行政管理活动中，对不属于审判和检察工作的其他法律、法规如何具体应用的问题所做的解释属于行政解释。从卫生部的行政解释内容上看，其形式主要有两种：一是针对具体特定的法律问题所做的专门解释，如批复、复函、通知等；二是在行政规章中对有关法律标准所做的解释，如?医疗机构管理条理实施细那么?。6

法律适用 卫生行政处分是法律适用的一种形式。公正、合法、准确和高效，是对卫生行政处分法律适用最根本的要求。 随着我国法制建设进程的不断加快以及立法主体的多头，各种卫生单行法、卫生法规、卫生行政规章和地方政府卫生规章相继出台，不同卫生法律标准之间不可防止出现冲突，因此需要确立卫生行政处分的法律适用规那么，以明确它们之间的效力等级。适用规那么：上位法优于下位法，特别法优于普通法，后法优于前法。7卫生行政处分案件执法背景分析8依法治国的重点在于依法治权 责任行政原那么是指国家行政机关必须对自己实施的行政活动承担责任，整个行政活动应处于一种负责任的状态，不允许行政机关只实施行政活动，而可以对自己的行为不承担责任。 责任行政原那么的根本目标是实现行政活动的有责任状态，而且要求建立实现责任制度的法律制度。一旦行政机关的活动违反法律规定，责任即从法律规定转化为实际状态。诸如行政诉讼制度、行政复议制度、行政赔偿制度，都是实现责任原那么必要的法律制度。假设没有这些制度，责任行政将变得毫无意义。9社会公众权利意识的觉醒多方面监督的客观存在 ?卫生行政处分程序?第五条规定，卫生行政机关应当建立对卫生行政处分的监督制度。上级卫生行政机关对下级卫生行政机关实施行政处分进行监督，卫生行政机关内部法制机构对本机关实施行政处分进行监督。卫生部门的执法行为客观上还受到人大、政协、司法机关、新闻媒体、人民群众的多方面的监督10卫生法律法规浩瀚、庞杂，收集证据的方法、手段比较原始落后，客观上使卫生部门处理具体案件时面临一定程度的风险11卫生行政处分案件评查12自由裁量方面 报送的近三分之一的案件都存在行使自由裁量权不说明理由或没有相关证据证明的问题。有的案件虽然有所提及，但理由不充分或证据缺乏。自由裁量权的阐述方式没有明确的规定，但是可在?案件调查终结报告?或?合议纪录?等相关文书中得以表达。不说明行使自由裁量权的理由是此次案件卷宗中反映出的普遍问题，反映出有的基层执法人员行使自由裁量权的的随意性比较大。13处分决定方面 行政处分决定应当由行政机关作出，行政处分决定书是行政机关决定对当事人实施行政处分的法定文书，其严肃性和重要性不言而喻。但个别案件的处分决定却未经行政机关负责人审批。一些行政处分决定书的书写还存在问题，有的处分决定书填写不标准，有的文号编写错误，有的适用的法律条文没有具体到款项，有的罚缴未别离，有的告知法律救济方式不全面，漏填或错填诉讼法院的名称，错写提起行政诉讼的期限等。14案卷归档方面 局部市州未将已结案的案卷及时归档，报送的案卷无卷宗封面，无案卷目录，文书材料无编号，缺乏案卷归档应有的标准性，因而有14个案卷在此项中扣分到达5分，占案卷总数的22％，使案卷的总体分数有所下降。扣分达5分的14个案卷分布情况为：4个市州卫生局、10个区县卫生局。1516卫生行政处分办案要求实施主体合法 现行的卫生法律制度规定，卫生行政处分由卫生行政部门实施，卫生监督机构是同级卫生行政部门在其辖区内，依照国家法律、法规行使卫生监督职责的执行机构。因此，各级卫生监督机构没有卫生行政执法的主体资格，在行使各项卫生监督职权时必须以同级卫生行政部门的名义进行。在进行卫生行政处分时，实施处分的主体是卫生行政部门，卫生监督机构只是案件的承办机构。17事实清楚要查清案件的主体事实、行为事实和结果事实。要掌握违法行为的动态过程，查清违法行为发生、变化和终止的事实。事实的范围应当根据法律的要求进行确定。在法律文书中对事实要表述清楚。18证据确凿 收集证据时要注意以下几点：一是全面收集证据；二是收集的证据材料要查证属实〔能够反映案件情况的证据材料并不都是可以作为定案依据的证据，认定案件事实依据必须经过查证属实。未经查证属实，不能作为定案依据。〕；三是注意证据之间的关系；四是要确保证据合法。按照法制的要求，只有合法取得的证据才能作为证据使用；五是要善于运用证据保全措施。19定性准确 定性是指根据法律规定确定所立案调查的行为的性质。定性是将法律规定与调查结果之间相连接的过程和结果，是运用法律对所调查的行为的判定和评价。在定性时首先要确定所调查的行为是否构成违法行为，如果构成违法行为，再确定构成哪一种违法行为。要妥善处理法律标准之间的交叉关系。2021程序合法 在卫生执法中，执法程序是行政处分的操作规程，实体法与程序法是同等重要的。但是，“重实体、轻程序〞的现象还有一定程度的存在，有时还表现得非常严重，一些执法人员还存在“只要处分结果正确、程序是否合法无所谓〞、“违反程序规定不算违法〞、“只要收集到证据、手段在所不惜〞等错误认识。22当前存在的问题23 1.2一般程序 又称普通程序，是卫生行政处分的主要程序。可以按照以下流程办理：受理→立案→调查→决定〔合议〕→制作事先告知书→当事人陈述和申辩→制作处分决定书→送达→执行。24思考1：是否进入一般程序的所有案件均须进行合议？思考2：乙地当事人在甲地违法，甲地是否有权对其进行行政处分？思考3：事先告知后应给当事人一个多长的陈述申辩期？适用听证程序的案件如何事先告知？25思考4：是否必须使用预制的卫生行政处分决定书？思考5：如果从立案之日起超过三个月未办结案件怎么办？是否只能申请延长一次？思考6：责令改正是行政处分种类吗？思考7：如何对处分决定书进行送达？26 1.3听证程序 根据我国?行政处分法?及?四川省行政处分听证程序暂行规定?的规定，听证程序的适用条件是：〔1〕卫生行政机关将要做出的行政处分较重〔拟作出责令停产停业、撤消许可证者执照、较大数额罚款〕；〔2〕当事人要求听证。只有两个前提具备，卫生行政机关才有举行听证的义务。 听证应当公开举行，对不公开听证的案件，应当宣布不公开听证的理由。对公开听证的案件，应领先期公告当事人和本案调查人员的姓名、案由和听证的时间、地点。但卫生部门却往往无视进行公告这一环节。27思考1：较大数额罚款规定的合理性思考2：没收较大数额财产是否适用听证？思考3：公告环节的缺失。如何进行公告？28 1.4执行执行的原那么〔1〕复议、诉讼期间卫生行政处分不停止执行原那么。除行政复议或者行政诉讼期间裁定停止执行之外。当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请和行政机关批准，可以暂缓或者分期缴纳。如果当事人拒不履行卫生行政处分，卫生行政机关可以申请人民法院强制执行。〔2〕罚缴别离原那么，即作出行政罚款的机关与收缴罚款的机构实行别离的一种行政处分执行原那么。当事人应当至收到行政处分决定书之日起十五日内，到指定银行缴纳罚款。29当事人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼又不履行的，卫生行政机关可以采取的措施：到期不缴纳罚款的每日按罚款数额的百分之三加处分款〔执行罚〕；申请人民法院强制执行。思考1、申请人民法院强制执行时可否将加处分款同时申请强制执行30事实认定不清，适用法律错误案件主要事实认定不清，必将导致适用法律错误，在案卷评查中主要事实认定不清案卷将被判定为实体错误，得0分。卫生行政处分中并不罕见。

31主要证据缺乏 行政许可机关及其工作人员应遵循“先取证、后裁决〞的规那么。如果行政处分决定作出后，根据行政复议法〔第二十四条规定，在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。〕、行政诉讼法〔第三十三条规定，在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。〕的规定，复议和诉讼阶段行政机关就不得再自行收集证据。可见，如果行政处分案件的前期取证工作做得不扎实，必然为复议、诉讼留下隐患。32遗漏罚种或将不属于行政处分的措施当作行政处分 比较常见的是将“警告〞遗漏。?行政处分法?第八条规定了警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或撤消许可证、暂扣或撤消执照、行政拘留六种具体的处分种类，同时指出法律〔此处指狭义上的法律，即全国人大及其常委会制定和公布的法律法规〕行政法规可以规定其他处分种类。除此之外，不存在其他处分种类。但在工作实践中，不少同志将销毁、责令改正、责令公告收回、停止注册、中指注册等当作行政处分种类，这就为风险的发生埋下了伏笔。33 案例1：某生物科技生产的“福荫树牌肤阴舒洗液〞产品标签、说明书宣传内容不真实案34案例2：某饭店从业人员未取得健康证明案 群众饭店在湖南某县小有名气。一天，县卫生局执法大队来检查时发现，该饭店有5名效劳员没有健康证，即刻责令其改正。但饭店却以种种理由拖延。执法大队遂对其进行立案查处，送达了拟作罚款2500元的行政处分事先告知书，告知有陈述、申辩的权利。业主没有提出申辩，卫生局便作出了罚款2500元的行政处分决定。后来，该业主以个体户是“公民〞的特殊形式，卫生局在作出较大数额罚款前，未告知其听证权利为由，把卫生局告上了法庭。而卫生局认为该饭店从业人员11人，不能算是“公民〞，应视为“法人〞或“其他组织〞，2500元罚款没有到达较大数额，无需告知听证权利。35案例3：某培训中心食堂从业人员未取得健康证明案2007年三月初某县卫生执法监督所对辖区内某系统培训中心食堂进行开学前检查，发现有三名从业人员未取得健康证明。执法人员制当场制作了现场检查笔录、询问笔录、调取证据清单。经集体讨论，准备依据?食品卫生法?第二十六条、四十七条对该培训中心处以2500元罚款，并送达了事先告知书。该培训中心不服，做了陈述声辩，称该校尚未开学，未进行食品生产经营，卫生部门拟对其处分事实不清、证据缺乏、程序不当，该中心长期处于卫生和教育的两不管地带，应先教育后处分。后该县卫生部门未对其进行行政处分，以监督意见书的形式责令该培训中心及时为从业人员办理健康证明。食品生产经营：指一切食品〔不包括种植业和养殖业〕的采集、收购、加工、贮存、运输、陈列、供给、销售等活动。36案例4：某海港大酒店无证经营案37案例5：某矿业有限责任公司未建立职业健康监护档案、未组织从事接触职业危害因素劳动者进行上岗前职业健康检查案38案例6、陈某某未取得?医疗机构执业许可证?擅自开展诊疗活动案39经请示领导，某市卫生监督所于3月26日受理此案，并于4月6日立案，指定监督员小张、小王为案件承办人员。由于该市正处于创卫期间，小张、小王工作任务繁重。创卫结束后，7月5日两人才想起此案尚未结案。于是，二人再次来到陈某住所，但陈某某已经不知去向，只有其15岁的女儿单独在家。于是，7月10日根据?医疗机构管理条例?第二十四条、四十四条以及?执业医师法?第三十九条规定，经过卫生监督人员合议，拟对其予以罚款25000元的行政处分，并制作了?事先告知书?〔所有证据为：现