依法行政和矿山环境保护法制建设

依法行政和矿山环境保护法制建设

依法行政和矿山环境保护法制建设一、国土资源的法律、法规体系二、如何依法行政三、合理划分矿山环境保护监督管理权限四、矿山环境保护法制建设的进程五、制定矿山环境保护管理法规的必要性和立法依据六、制定矿山环境保护管理法规的指导原那么

七、?矿山环境保护管理条例?应包括的内容

八、急需在修改?矿产资源法?时需加以增补矿山环境保护的法律条文及其说明

推行依法行政是搞好国土资源管理的关键，而加强国土资源法制建设，以法律手段推进资源管理方式和利用方式的根本性转变，建立适合社会主义市场经济要求的有机统一体的，具有中国特色的国土资源法律体系，是全面推进依法行政的前提和根底。

一、国土资源的法律、法规体系国土资源法律体系是指在我国目前和今后的一定时期内，由现行的和拟将制定的有关国土资源开发、利用、保护的法律、行政法规、地方性法规和规章所组成的，具有内在联系的，用来科学地、系统地标准和调整国土资源保护和合理利用，所产生的各种社会关系和行为标准的有机统一体。国土资源法律、法规体系是一个历史的范畴，是一个动态的结构，它随着社会和经济的开展而变化。一、国土资源的法律、法规体系我国现行的国土资源法按效力可以分为四个层次：一是宪法，作为我国的根本大法，在我国法律、法规体系中处于主导的、中心的地位，国土资源的各种立法都要受宪法的指导，并按宪法的精神和原那么立法，不得和宪法相抵触。二是国土资源单行法律，如矿产资源法、海洋法、水资源法、森林法、草原法、防沙治沙法、环境保护法、自然保护区法等，对不同种类的国土资源的具体管理制度、开发利用及治理保护制度做了规定，是我国国土资源进行法制管理的主要依据。一、国土资源的法律、法规体系一、国土资源的法律、法规体系除上述内容外，从完善的国土资源法律体系讲，还应包括具有法律效力的其他标准性文件，如立法解释、司法解释、行政解释等文件。二、如何依法行政1、依法行政的根本概念行政权必须受法律的约束，必须在法律允许的范围内进行，并承担相应的法律责任。而法律必须表达社会公正要求，代表全体国民的意志。我国依法行政中的“法〞，系指现行的宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规和政府规章以及民族自治地方的自治条例和单项法规。但从法律要素上看，依法行政中的“法〞，还应包括法律原那么、法律目的和法律条文背后所隐含的法律精神、法律价值，如果仅停留在法律条文的机械理解和运用上，是不利于依法行政的。二、如何依法行政

依法行政中的“行政〞与“法〞的关系是法优先、优位于行政，法对行政的控制是一种积极保护与消极防范的统一，无法律即无行政；行政离不开法，行政必须有法，行政必须服从于法，必须根据法的合理性来制约行政的随意性。二、如何依法行政2、国土资源依法行政的主要内容

①完善国土资源配套法规和规章制度；②建立国土资源管理的行政程序；③健全行政执法体制，包括理顺现行的行政执法体制、建立完善的监督机制、增加行政执法的透明度、建立一支高素质的行政执法队伍；④建立和进一步完善对法定的行政许可事项和重大行政复议事项的内部会审制度；⑤探索资源性资产市场配置的新方式。二、如何依法行政三、合理划分矿山环境保护监督管理权限三、合理划分矿山环境保护监督管理权限三、合理划分矿山环境保护监督管理权限鉴于国土资源行政主管部门被赋予矿产资源合理开发利用与保护、矿山地质环境监测、评价和监督管理、土地复垦等行政职能，负责采矿许可证的颁发，其中矿山环境恢复措施又是审批采矿许可证的主要内容之一，所以，实际承担着直接对矿山环境保护工作进行监控的作用，并已经建立起相应的有关监督管理体系;同时，国土资源主管部门掌握有关矿业活动的专门知识，对矿产开发导致的各类环境问题及其原因有深刻的了解，有条件将与矿产开发有关的环境管理全部纳入矿产资源开发与地质环境、土地复垦管理体系和程序；另从我国中、小矿多，环境破坏严重，环境问题绝大局部属于环境地质问题等特点出发，实施在环境保护行政主管部门对环境的统一监督管理指导下的国土资源行政主管部门主导矿山环境管理的体制，对强化矿山环境管理比较有利。三、合理划分矿山环境保护监督管理权限四、矿山环境保护法制建设的进程四、矿山环境保护法制建设的进程四、矿山环境保护法制建设的进程五、制定矿山环境保护管理法规的必要性和立法依据1、必要性建国50多年来，我国的矿山建设和开发得到了迅速开展，到2001年底，全国已有各类矿山企业和个体采矿15.3万多个，矿业生产总值4790亿元，占全国国内生产总值的4.9%。年产原煤9.54亿吨,原油1.65亿吨,铁矿石2.17亿吨，十种有色金属865万吨，成为世界第三矿业大国。由于我国矿业长期根本上走的是一条"以浪费资源和牺牲环境"为代价的开展路子，因此产生了一系列矿山环境问题，制约着经济和社会的持续开展。五、制定矿山环境保护管理法规的必要性和立法依据

矿山开发活动造成的环境污染与破坏，已相当严重，成为我国公害之一，它与其他工业生产活动相比，由于大量开发地表和地下的矿产资源，不断地改变着原有的地形、地貌和岩层地质结构，破坏矿产资源的赋存状态，影响地应力的平衡、水均衡，大量侵占与破坏土地，引起一系列复杂的矿山环境问题，具有很大的破坏性。五、制定矿山环境保护管理法规的必要性和立法依据五、制定矿山环境保护管理法规的必要性和立法依据我国国民经济开展正处于快速、持续、稳定的阶段，对矿产资源的需求将持续增加，加强矿山环境的保护和治理已刻不容缓。实践证明：在我国目前经济开展水平还不高，矿山企业在环境保护投入有限的情况下，依法加强管理是一条行之有效、具有中国特色的加强环境保护的道路。因此，急需采取措施，加快立法，制定有针对性的管理法规，加强矿山环境的保护与管理。五、制定矿山环境保护管理法规的必要性和立法依据六、制定矿山环境保护管理法规的指导原那么六、制定矿山环境保护管理法规的指导原那么六、制定矿山环境保护管理法规的指导原那么3、预防为主，防治结合的原那么西方兴旺国家在经济成长期以及我国在方案经济时期，矿产资源开发，大体上都是走的一条“先污染后治理〞、“先破坏后恢复〞的开展路子，使得生态环境恶化，相当一局部生态将难以恢复，使经济和社会开展付出了沉重的代价。自20世纪80年代以来，许多国家都逐渐认识到，解决环境问题不能单纯依靠治理工作，而应该防治结合。实践证明，实施“预防为主，防治结合〞的矿产资源开发方针，可以尽量防止矿山环境污染和破坏，或者将其消除于矿山生产过程中，做到防患于未然；而对于不可防止的污染和破坏，那么可在开发中进行保护和恢复治理，可以大大降低治理本钱。“预防为主，防治结合〞是矿产资源开发得以持续开展的另一条重要原那么。六、制定矿山环境保护管理法规的指导原那么4．坚持“谁污染谁治理，谁开发谁保护，谁破坏谁恢复〞的原那么矿山环境治理需要投入大量资金，在市场经济条件下，在应用法律和行政手段的同时，应广泛应用经济手段治理环境问题。坚持“谁污染谁治理，谁开发谁保护，谁破坏谁恢复〞的原那么，这一方面明确了环境治理的责任，表达责、权、利相统一的原那么；另一方面使矿山环境治理中的资金来源能得到保障。征收排污费、实行矿山环境恢复保证金制度等措施，都是贯彻这一原那么的具体表达。六、制定矿山环境保护管理法规的指导原那么六、制定矿山环境保护管理法规的指导原那么矿山企业在开展循环经济，建设绿色矿山方面有着很大的潜能，只要矿山企业能摆脱低效、高耗、重污染经营的强烈愿望，就能发现矿山处处都有可以加以挖掘的宝藏，如矸石与尾矿、矿井水及受损的矿地等都存在可观的经济价值，具有提高资源利用率的巨大潜力。很显然，矿业产业链每延伸一步，就能增加矿产资源加工转化所带来的附加值，并相应减少“三废〞排放。我国矿产资源的综合回收率平均不超过50%，综合利用率约为20%，对矿产废弃物的回收利用和无害化处理才刚刚起步，现存的尾矿50亿吨、废石127亿吨、煤矸石36亿吨，平均利用率只有8.2%，所以，矿产资源开发积极推进循环经济模式，大力建设绿色矿山，已经成为当务之急。七、?矿山环境保护管理条例?应包括的内容七、?矿山环境保护管理条例?应包括的内容

5、矿产资源开发要保证不危害居民的健康和平安，不对土地、空气和水资源等造成明显的环境危害。6、建立矿山环境保护监督管理制度，规定不进行矿山环境影响评价和不交纳矿山环境恢复和土地复垦保证金的，不发给采矿许可证；强制进行矿山环境监测和进行矿山环境治理。7、建立严格的法律责任制度，对严重破坏矿山环境和不按照环境影响评价要求进行开采的行为，追究其法律责任，包括行政处分和刑事处分。七、?矿山环境保护管理条例?应包括的内容1995年草拟的?矿山环境保护管理条例?共分6章51条，包括：总那么、矿山环境保护的监督管理、矿山环境破坏与污染的防治、矿山环境的恢复、法律责任、附那么等局部。从现在的眼光审视，条例的根本构架和内容仍是根本可行的，可以1995年制定的条例初稿作为现在重新制定?矿山环境保护管理条例?的根底，再依据科学开展观、可持续开展、循环经济和建立市场经济的时代要求以及上述五项指导原那么加以完善与修改。八、急需在修改?矿产资源法?时需加以增补的矿山环境保护的法律条文及其说明八、急需在修改?矿产资源法?时需加以增补的矿山环境保护的法律条文及其说明为到达节约资源与保护环境的双重目标，必需按照科学开展观和实施市场经济的要求，制定?矿山环境保护管理条例?。但为了当前矿山环境执法的紧迫需要和现行的?矿产资源法?存在的对矿山环境保护方面的内容极为薄弱等缺憾，在全国人大已明确要求对?矿产资源法?进行修改的条件下，希望?矿产资源法?在修改时，根据国家开展建立可持续开展的经济及社会的原那么，大大增补矿山环境保护方面的条文，为?矿山环境保护管理条例?的制定提供更充分的法律依据，同时，也可填补因?矿山环境保护管理条例?暂不能出台，而在矿山环境保护管理行政执法上的空白。八、急需在修改?矿产资源法?时需加以增补的矿山环境保护的法律条文及其说明目前，国土资源部正在开展?矿产资源法?的修改的立法调研工作，为此，地质环境司组织专家进行?矿产资源法?增补矿山环境保护管理条文内容和建立?矿山环境保护管理制度?的研究工作，已经取得了根本成果，并进行了多方面的论证。现在将建议在?矿产资源法?中补充的矿山环境保护管理条文的内容提出来，并作必要的注释，供研究讨论。补充的内容分为两局部：一是在总那么局部；二是建议新列矿山环境保护章节。〔一〕总那么局部在现在?矿产资源法?总那么条文〔宋体字〕根底上，〔以加粗的隶书体字〕表示增补的内容。小号楷体字是新增内容的说明：内容1、依据人与自然和谐开展的要求，开发利用矿产资源，要与矿山环境保护相协调。探矿权人和采矿权人应切实承担对探矿区和开采矿区的环境保护责任；禁止任何组织或者个人用任何手段破坏矿产资源及其自然环境。各级人民政府必须加强矿产资源及其自然环境的保护工作。内容2、国家对矿产资源的勘查、开发工作，要处理好“勘查开发〞与“环境保护〞的关系，坚持“矿产资源开发与矿山环境保护并重〞的方针，实行“统一规划、合理布局、综合勘查、合理开采和综合利用〞、“谁开发、谁保护，谁污染、谁治理，谁破坏、谁恢复，谁使用、谁补偿〞等开发原那么，做到矿产开发与环境保护的和谐、统一。说明“统一规划、合理布局、综合勘查、合理开采和综合利用〞是正在实施的矿产资源法已经明确的原那么，为了处理好“勘查开发〞与“环境保护〞的关系，必须要坚持“矿产资源开发与矿山环境保护并重〞的方针。要真正使“矿产资源开发与矿山环境保护并重〞的方针得以实施，就必需实施“谁开发、谁保护，谁污染、谁治理，谁破坏、谁恢复，谁使用、谁补偿〞的开发原那么，使得矿产资源开发利用做到责、权、利相统一，使矿业权人真正承担起恢复矿山环境和土地复垦的责任来，这样才能真正做到矿产开发与环境保护的和谐、统一。内容

3、开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税、资源补偿费和矿山环境恢复与土地复垦保证金。说明实施矿山环境恢复与土地复垦保证金制度是一项确保矿山环境恢复的行之有效的重要制度它的实施，不仅表达出采矿权人对环境恢复与土地复垦应尽的义务，同时，也将从根本上消除新矿山以及众多小型矿山因采矿而产生的遍布全国各地的污染源。矿山环境恢复与土地复垦保证金制度是世界各国通用的采矿制度任何采矿权人都要严格履行矿山环境恢复与土地复垦保证金制度的要求。内容4、已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，必须有政府主管部门证明，矿山环境恢复与土地复垦义务已由提交相同保证金的受让方承担时，才可以依法批准将采矿权转让他人采矿。说明交纳矿山环境恢复与土地复垦保证金是采矿权人取得采矿权的重要条件之一，所以开采矿产资源必须要履行矿山环境恢复与土地复垦的义务。当变更采矿权主体时，也必须将矿山环境恢复与土地复垦义务移交给受让方承担。为确保矿山环境恢复与土地复垦义务的落实，必须有政府主管部门证明，已由受让方提交了相同的保证金时，才可以依法批准原采矿权人将采矿权转让他人采矿。说明实践证明，实施矿产资源部门主导矿山环境管理的体制，是管好矿山管理的必要条件。因为矿产资源主管部门掌握有关矿业活动的专门知识，对矿产开发导致的各类环境问题及其原因有深刻的了解，有条件将与矿产开发有关的环境管理全部纳入矿产资源开发与地质环境、土地复垦管理体系和程序；另从我国中、小矿多，环境破坏严重，环境问题绝大局部属于环境地质问题等特点出发，实施在环境保护行政主管部门对环境的统一监督管理指导下的国土资源行政主管部门主导矿山环境管理的体制，对强化矿山环境管理比较有利。〔二〕新增矿山环境保护章节的内容内容第一条开采矿产资源，应当采取有效措施，防止造成地质灾害、环境污染、水循环系统的破坏和生态破坏，并做好矿山环境恢复与土地复垦工作。说明矿山环境分为地质环境、水环境、生态环境、大气环境四大环境系统。矿产资源开发首先破坏的是地质环境〔岩石圈〕，然后逐步扩大影响到水环境、生态环境、大气环境。如在矿产资源开发过程中不采取有效措施，防止或尽量减少环境的破坏，即使后期花更多的财力和物力，亦难以将破坏后的环境全面加以恢复。所以，要科学地做好资源开发规划设计，并采取较先进的开采方法和工艺，尽力减少开采过程中的环境污染和破坏。资源开采后还必需要因时制宜和因地制宜，按照矿山土地未来规划利用的方向进行环境恢复与土地复垦，如江苏省国土资源厅最近提出的景观再造、土地复垦、资源二次开发、生态保护、科普园区、综合整治等6种矿地恢复模式，很有借鉴作用。采取边开采、边恢复的方式，可使环境损失最小，并防止产生永久性的环境破坏。6种矿地恢复模式：内容第二条严禁在自然保护区的核心区和缓冲区、风景名胜区、森林公园、地质公园、地质遗迹保护区、饮水水源保护区内开矿；严格控制在城市规划区范围内和铁路、主要公路两侧以及海岸线的可视范围内露天开采矿产资源；在生态环境脆弱的地区开采矿产资源，要严防生态环境的恶化。说明自然环境是最为珍贵的公共资源，资源开发利用要综合考虑经济、社会、生态环境效益的最大化。自然保护区的核心区和缓冲区、风景名胜区、森林公园、地质公园、地质遗迹保护区、饮水水源保护区是人类生存环境中最珍贵的资源，是不可多见天然屏障、天然氧吧、世界文化遗产、自然博物馆、生命之源等，为了确保人类生存有一个良好的自然环境，所以，需将上述区域列为矿产资源的禁采区。限制在城市规划区范围内和铁路、主要公路两侧以及海岸线的可视范围内露天开采矿产资源的原因是考虑到上述区域是人口从事经济、社会活动和交通运输的区域，在此区域内露天开采矿产资源既会造成平安隐患，又会影响环境质量，甚至破坏生态环境。荒漠化区域、沙漠边缘、沙漠绿洲等生态环境脆弱的地区，植物生长极其困难，破坏易而恢复难，所以在上述生态环境脆弱的地区开采矿产资源，要严防生态环境的恶化。内容第三条矿产勘查、开发活动中遗留的槽、井、孔、坑、巷道等不能作其它用途的，必须进行封闭或者填实，恢复到平安状态；对形成的危岩、危坡、山地开裂、地面沉降和塌陷，以及滨海地区海水入侵等必须进行治理，排除危害，必要时应设置平安设施。说明矿产勘查、开发活动中遗留的槽、井、孔、坑、巷道等是平安隐患，必须进行封闭或者填实，恢复到平安状态；危岩、危坡、山地开裂、地面沉降和塌陷，以及滨海地区的海水入侵等，因危及人身平安和建筑物的平安，所以，必须进行治理，排除危害，必要时应设置平安设施。内容第四条采矿权申请人申请进行矿产资源开发，必须提交矿山环境影响评价报告书〔表〕，严格按照被批准的矿山环境影响评价报告书〔表〕，对矿山开发可能对环境造成影响及其影响程度作出全面的评估，并制定出拟采取的环境保护措施、矿山环境恢复与土地复垦方案，保证不危害居民的健康和平安，不对土地、空气和水资源等造成明显的、长期的环境危害。矿山环境影响评价报告书〔表〕未经审批或者审批不合格的，不得发给采矿许可证。内容第四条采矿权申请人申请进行矿产资源开发，必须提交矿山环境影响评价报告书〔表〕，严格按照被批准的矿山环境影响评价报告书〔表〕，对矿山开发可能对环境造成影响及其影响程度作出全面的评估，并制定出拟采取的环境保护措施、矿山环境恢复与土地复垦方案，保证不危害居民的健康和平安，不对土地、空气和水资源等造成明显的、长期的环境危害。矿山环境影响评价报告书〔表〕未经审批或者审批不合格的，不得发给采矿许可证。说明矿山环境影响评价分为：①环境质量现状评价；②环境影响预测与评价；③环境影响后评价。环境影响评价报告书主要依照环境质量现状评价、环境影响预测与评价的结果编制。矿山环境影响评价管理工作有以下问题需注意：⑴实行分层次评价⑵公布矿业工程环境影响评价报告指南⑶执行矿业工程环境影响评价制度需要部门间的协调⑷公众参与是环境影响评价制度的重要组成说明

该条的各项要求，被实践证明是减少污染和防治地质灾害的有效措施，必须强制执行，才能有效防止矿产开发过程中的环境污染和地质灾害。这些要求在矿山环境影响评价报告书都必需加以明确。内容第六条依据人与自然和谐开展的要求，从环境角度进行科学规划，划分出宜采区、限采区和禁采区。对矿山实现生产区和生活区别离、城区和矿区别离，确保人居环境的平安，提高人居环境的质量。

说明矿山环境保护规划是为使矿产资源开发与环境保护协调开展而对矿山环境保护所做的时间和空间的合理安排。其目的在于调控矿产资源开发活动，减少环境污染和生态破坏，保护矿山环境，提高矿区及其毗邻区人居环境的生活质量。各级国土资源行政主管部门分层次负责相应区域的矿山环境保护规划编制工作。规划按自上而下的程序编制，下级规划必须符合上一级规划的总体方向和要求；规划期分为短期、中期和长期，相应期限为5年、10年和15年。内容第六条依据人与自然和谐开展的要求，从环境角度进行科学规划，划分出宜采区、限采区和禁采区。对矿山实现生产区和生活区别离、城区和矿区别离，确保人居环境的平安，提高人居环境的质量。

说明制定矿产资源开发利用规划必需要综合考虑地质环境和生态环境的质量和条件，综合划分出：宜采区、限采区和禁采区，在宏观上做到科学布局。当前普遍存在的生产区和生活区重叠，城、矿合一，带来了严重的人身和财产平安问题，并影响经济开展的外部环境。所以，要坚持城区和矿区别离的原那么，确保人居环境的平安并营造一个良好的经济、社会开展的外部环境。所以，当确定开采区后，在微观层次上也要做到科学布局。即矿山采区和生活区要相别离；对大型、特大型矿区如要建设城市的，更必须将城区和矿区相别离。内容第七条

大、中型矿山企业应设置环境保护工作机构，负责实施本矿山的环境监测、环境治理和其他环境保护工作。小型矿山企业和个体采矿，应确定专人负责本矿山的环境保护工作。内容第八条采矿权人应重视矿山环境保护工作，必须申办相关的环境许可证，并严格执行国家有关的环境质量标准和污染物的排放标准；固体废弃物要有专门的存放地，不得向江河、湖泊、水库和沟渠倾倒；对地质环境及每一种排放废物进行实时监测；定期向国土资源行政主管部门报送矿山环境保护工作的有关资料，并接受国土资源行政主管部门的监督检查。说明但凡对环境有不良影响的矿业规划、开发、建设工程、排污设施或经营活动，其建设者或经营者，需要事先提出申请，经主管部门审查批准，颁发许可证后才能从事该项活动。环境保护法规对各种污染物的排放，制定了排放标准，不得超过标准向环境排放；同时明确要求对环境有重要影响的矿产开发工程在实施前，应经行政主管部门批准领取许可证。国土资源行政主管部门要通过多种有效途径，加强对矿山企业环境保护工作的监控，以使环境破坏在萌芽状态下，就得到治理和恢复。

内容第九条对采矿权人实施矿山环境恢复与土地复垦保证金制度。保证金用于矿山环境恢复与土地复垦，不准挪作他用。未交纳保证金的矿山企业不允许进行