多维度下城市更新的系统建构研发报告

多维度下城市更新的系统建构引言城市更新自产业革命以来一直都是国际城市规划学术界关注的重要课题，是城镇化水平进入一定发展阶段后面临的主要任务。经过30余年的快速城市化，我国的城镇化已经从高速增长转向中高速增长，在未来5-10年乃至更长的一段时期，我国城镇化将进入以提升质量为主的转型发展新阶段。城市更新在严格管理城市增长边界、注重城市内涵发展、提升城市品质、促进产业转型的趋势下日益受到关注。城市更新作为城市发展自我调节机制，在新时期面临哪些机遇与挑战？具有哪些重要特征与属性？以及如何从价值导向、更新模式、规划实践和制度设计有效推动城市更新，促进城市整体功能提升与持续协调发展，这些问题值得我们认真讨论与交流。1

城市更新发展简要历史回顾2

城市更新的当代价值与意义3

城市更新的多维属性及类型4

城市更新的系统建构与创新1城市更新发展简要历史回顾1

城市更新发展简要历史回顾1970年代后期•

旧城改造的重点转向还清30年来生活设施的欠帐，解决城市职工的住房成为突出的问题。•

结合工业的调整和技术改造着手工业布局和结构改善。那时建设用地大多仍选择在城市新区，旧城主要实行填空补实。•

当时由于管理体制和经济条件的限制，以及保护城市环境和历史文化遗产的观念淡漠，建设项目存在各自为政、标准偏低、配套不全，同时还存在侵占绿地、破坏历史文化环境的现象。改革开放后•

中国大规模的城市更新开始于改革开放初期，伴随中国城市发生的急剧而持续变化，城市更新日益成为我国城市建设的关键问题和人们关注热点。为了满足城市居民改善居住条件、出行条件的需求，偿还城市基础设施领域的欠债。•

以北京、上海、广州、南京、合肥、苏州、常州等城市为代表，开展了大规模的旧城改造。1

城市更新发展简要历史回顾1990年代以后•

城市土地有偿使用制度在中国全面实施，以“退二进三”为标志的大范围城市更新过程在全国全面铺开，一大批工业企业迁出城市市区，原有的工业用地转化为房地产开发。•

在这个过程中，企业工人的转岗、下岗培训与再就业成为城市更新最大的挑战。典型的城市有上海、天津、沈阳、郑州等。新世纪的前后•

在经历了大规模的城市再开发进程后，中国不少城市再次出现基础设施短缺、城市承载力不足的矛盾。•

拆迁规模过大、片面提高城市再开发强度，引起社会各界的高度关注。而这种大规模改造带来的对传统文化与社会结构的破坏，则引发不少专业人士和民间团体的质疑。因而，逐步转向小规模、渐进式的更新改造模式，强调对于传统文化的传承，成为大家的共识。•

面对全球化的冲击，特别是全球经济下滑的压力，不少城市开始寻求利用城市既有空间，包括工业遗产等，为创意产业等新型经济寻求支撑，出现了一批创意产业园区。1

城市更新发展简要历史回顾时间

组织地点

会议主题会议内容1984.12

城乡建设环

合肥

全国旧城改建经

我国建国以来专门研究旧城改建的第一次全国性会议境保护部验交流会旧城改建中必须高度重视城市基础设施的建设，采用多种经营方式吸引社会资金是解决旧城改建资金匮乏的有效途径。1987.06

城市规划学

沈阳

旧城改造规划学

强调旧城改造必须从实际出发，因地制宜，量力而行，尽力术委员会术讨论会而为，优先安排基础设施的改造，注意保护旧城历史文化遗产。1992.11

清华大学北京

旧城改造高级研

就城市中心区、旧居住区改造的规划、建筑设计和实施交流讨会了经验，探讨了在改革开放形势下适合我国国情的城市旧区改造的基础理论、技术方法和相关政策。1994.05

中德合作南京

城市更新与改造

就城市更新与经济发展的关系、城市更新的理论实践、城市国际会议

规划的管理形式等问题进行了深入讨论，取得了较多共识。1995.10

中国城市规

西安

旧城更新座谈会

认为城市更新是一个长期持久的过程，涉及政策法规、城市划学会职能、产业结构、土地利用等诸多方面，决定筹备成立城市更新与旧区改建学术委员会。1996.04

中国城市规

无锡

城市更新分会场

讨论了片面提高旧城容积率、拆迁规模过大等问题，并正式划学会成立了“中国城市规划学会旧城改建与城市更新专业学术委员会”，更显示了学术界对城市更新研究的高度重视。1

城市更新发展简要历史回顾原国家城市建设局1979年下达给上海市城市规划设计院、北京城市规划局完成的《现有大、中城市改建规划》研究课题，9个协作单位。涉及旧（古）城保护和改建、旧居住区改造、市中心改建、工业调整、卫星城建设等方面。1

城市更新发展简要历史回顾1

城市更新发展简要历史回顾1

城市更新发展简要历史回顾1

城市更新发展简要历史回顾1

城市更新发展简要历史回顾1

城市更新发展简要历史回顾上海南京东路改建规划2

城市更新发展的简要历史回顾南京中心区综合改建规划1

城市更新发展简要历史回顾北京菊儿胡同有机更新2城市更新的当代价值与意义2

城市更新的当代价值与意义2.1现实背景与挑战（1）取得的巨大成就•

改革开放30多年，中国经历了人类历史上最大规模的城镇化进程和世界城市史上速度最快的建设历程。•

1978年我国城市数量为193个，到2015年，城市数量为656个；1978年我国城市建成区面积为0.7万平方公里，到2015年，建成区规模达到5.19万平方公里。•

在拓展城市、建设新城的同时，也在不断推进老旧城区整治改造，提高城市基础设施承载力，提升公共服务水平，改善城市环境。•

实现城镇化的可持续发展，必然出现城市面积的扩大，更离不开城市的持续更新，尤其是在面临资源环境压力的今天，切实转变增长方式，改变外延式的城市发展路径，更多地通过城市更新寻求新的经济空间，逐渐成为各地的共识，并且创造了不少各具特色的成功案例。2

城市更新的当代价值与意义2.1现实背景与挑战（2）存在的问题与面临的挑战•

在快速发展阶段，由于野蛮生长、粗放开发，仍存在“城市病”日益突出、空间资源日趋紧张、公共利益难以保障、生态环境遭受破坏、城市特色丧失以及“大拆大建”现象严重等诸多问题。•

城市病问题日益突出——城市交通拥堵严重、环境质量低下、市政公共设施利用效率低下，“城市病”日益突出。•

空间资源日趋紧张——外延粗放的“摊大饼”式发展，大量城市新区、产业园区等粗放地消耗着城市用地，已触碰到我国土地资源供给的边界。•

公共利益难以保障——由于政府不再完全掌控所有土地资源，难以统一配置公共服务设施，如何实现公共利益的最大化成为城市更新要解决的关键问题。•

建设性破坏现象严重——受经济利益驱动以及文化遗产保护意识薄弱，我国城市更新实施过程中出现了不少“大拆大建”、“拆旧建新”和“拆真建假”的现象。•

旧城社会网络遭受破坏——受市场力的驱动往往按照地段的级差地租以及经济价值重新组织城市功能，忽略了旧城及更新地段丰富的社会生活和稳定的社会网络。城市交通拥堵严重环境质量恶劣SEVILLE开发强度过大老工业用地调整与改造城中村改造棚户区居住环境亟待改善大拆大建现象仍十分严重2

城市更新的当代价值与意义2.2当前城乡形势与需求（1）从国家科学和技术发展规划看•

《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》在“重点领域及其优先主题”部分，将“城市功能提升与空间节约利用”

作为“城镇化与城市发展”

重点领域的优先主题之一。•

《国家十二五科学和技术发展规划》将“城市功能提升与空间节约利用”作为“强化绿色城镇关键技术创新，促进城市和城镇化可持续发展”重点领域核心关键技术突破的重要内容。（2）从国家经济发展政策看•

2014年国土资源部出台的《节约集约利用土地规定》明确提出“严控增量，盘活存量”，提高土地利用效率将是未来土地建设的方向。•

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年计划的建议（2016－2020年）》指出：要大幅提高资源利用效率，有效控制建设用地总量，逐年减少建设用地增量，并且强化约束性指标管理，实行建设用地总量和强度双控行动。3

城市更新的当代价值与意义3.1当前城乡形势与需求（3）从国家新型城镇化发展要求看•

《国家新型城镇化规划2014-2020》根据世界城镇化发展普遍规律和我国发展现状，指出“城镇化必须进入以提升质量为主的转型发展新阶段”。提出了优化城市内部空间结构，促进城市紧凑发展，提高国土空间利用效率等基本原则。•

2015年12月召开的《中央城市工作会议》强调城市工作是一个系统工程，要坚持集约发展，提倡城市修补和更新，加快城市生态修复，树立“精明增长”、“紧凑城市”理念，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变等等。•

《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（2016年2月）提出围绕实现约1亿人居住的城镇棚户区、城中村和危房改造目标，实施棚户区改造行动计划和城镇旧房改造工程，推动棚户区改造与名城保护、城市更新相结合，加快推进城市棚户区和城中村改造。（4）从国家现实城市建设工作重点看•

国家相继出台《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）和《国务院办公厅关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见》（国办发〔2014〕9号）重要文件。•

2014年《政府工作报告》提出的“三个一亿人”的城镇化计划，其中一个亿的城市内部的人口安置就针对的是城中村和棚户区及旧建筑改造。3城市更新的多维属性及类型3

城市更新的多维属性及类型3.1专家、领导对城市更新的相关论述邹德慈院士在2010年中国城市规划年会上的大会主题报告主要观点：1）城市更新是客观规律。2）在更新的前提下，进行更新和改建。3）大规模、高速的进行彻底摧毁全部重建，不是一种值得推广的好方法。3

城市更新的多维属性及类型3.1专家、领导对城市更新的相关论述陈为邦先生在2015年中国城市规划年会“城市更新与功能提升”自由论坛上的发言主要观点：1）城市更新需要认真体现市场规律城市更新也是一个非常复杂的综合过程。更新规划的编制和实施，首先需要认识并处理好经济关系，处理好房地产产权关系成为更新规划的前提性工作。城市规划必须在经济政策、在产权方面加强工作，才能适应新形势。2）城市更新必须体现公共政策城市规划在城市更新过程中，需要处理好政府和市场的关系，这是一个根本性的大方向。城市更新既要发挥市场的积极作用，处理好有关经济关系产权关系，更必须体现城市规划的公共政策属性，保证城市的公共利益，全面体现国家政策的要求，守住底线，避免和克服市场的某些弊端和负能量。3

城市更新的多维属性及类型3.1专家、领导对城市更新的相关论述王建国院士在1月2日《常州日报》的采访主要观点：1）城市修补是城市建设发展的转型它不再是通过圈地建设新的区域，而是把原有区域做好。城市修补是以存量规划取代增量规划，甚至是进行减量规划。同时，城市修补不仅仅是建设上的，还是各方面的，包括要修补自然生态环境和文化生态环境，要让城市肌理连续，让历史记忆找得到。2）城市修补属于针灸类城市治理方法一、找到“穴位”。穴位是城市中的某些关键位置和部位，是从一个局部能够引发整体的区域。找到这样的一些点，就能见效快，能够带动周边地区；二、不采取强力干预，而是微型干预和渐进方式。整治和修补的目的，最终是要百姓认同。三、要多方参与。利益相关方要形成对话共商平台，减少社会矛盾。3

城市更新的多维属性及类型3.1专家、领导对城市更新的相关论述国家住建部副部长黄艳6月23日在三亚市“双修”工作座谈会上讲话主要观点：1）现阶段的“城市修补、生态修复”工作有丰富的内涵，是新时期城市转型发展的重要标志把开展“城市修补、生态修复”工作作为落实中央城市工作会议，实现城市发展方式转型、由扩张性发展转向内涵式发展的重要举措。2）新时期的“城市修补、生态修复”工作在认识、理念、方式、技术上都更加综合系统“城市修补、生态修复”工作是一个长期和常态性工作，既需要近期集中力量开展“战役式”行动，还清历史欠账、解决重点问题，也需要科学合理的长远规划和持续的行动计划，同时还要注意规划、建设、管理的统一和衔接。3

城市更新的多维属性及类型3.2城市更新的多个维度中国现阶段的城市更新是基于新型城镇化这一深刻变革背景下的物质空间和人文空间的重新建构，它不仅面临着城市物质性老化、结构性和功能性衰退问题，更交织着城市土地空间资源短缺、城市产业结构转型、城市功能提升以及相伴随的传统人文环境、历史文化环境和邻里社会网络保护延续的问题。过去的城市更新主要以居住与物质环境改善为重点，虽有对经济、社会社区、就业等方面的考虑，但整体关注一般较弱。新时期城市更新涉及法律法规、产业结构、产权结构、基础设施、土地利用、公众参与等诸多领域，反映出城市更新的经济、社会、空间、文化、时间多个基本维度。3

城市更新的多维属性及类型3.2城市更新的多个维度（1）经济维度城市更新最直接的因素就是产业结构调整和经济复兴，由于工业发展，城市经济效益可以大幅度提高，从而带动一系列相关产业发展，城市赖以生存和发展的基本活动随之增多，由此为城市带来的外部效益也越来越大。应积极适应并促进国家经济发展转型和产业结构调整在城市的实施。具体包括工业区转型，城市产业更新，产业结构升级，新兴功能植入，以及城市功能提升等。（2）社会维度城市更新不可能唯一趋向物质转变，它必须涵盖更广泛的社会改良，必须更多地注重政策制定以解决社会方面的问题。城中村改造、棚户区改造、危房改造、城区老工业区搬迁改造，关注焦点始终是弱势群体，涉及居民权益保护问题，涉及社会和谐发展问题，工作细致复杂，需要社区更多地参与，鼓励并加强群众的参与和投入。3

城市更新的多维属性及类型3.2城市更新的多个维度（3）空间维度通过城市更新，提供更多的城市公共空间、绿色空间，塑造具有地域特色、文化特色的空间场所。加大“四增四减”力度，即增加开放空间、增加绿化、增加现代服务设施、增加人的宜居舒适度；减少过度开发强度、减少交通堵塞、减少环境污染、减少低水平重复建设。解决我国老城区普遍存在的基础设施欠账问题。（4）文化维度城市更新不仅仅是三维空间的，更有时间、历史的维度，是一个不断进行的历史过程，城市发展需要留下各个重要历史时期的印记。各地的城市更新实践非常重视和强调历史保护与文化传承。城市旧区虽然拥挤，基础设施条件有限，但也是历史文化底蕴最深厚的地方，需要精心地保护和利用好城市历史文化遗产。3

城市更新的多维属性及类型3.2城市更新的多个维度经济分析社会分析环境分析输入变革的外因变革的内因对于单一城市地段的应用输出经济发展物质改善环境行为邻里政策教育与培训3

城市更新的多维属性及类型3.3城市更新的实践类型（1)城市中心结构调整类型的城市更新中心容量潜力挖掘、城市土地利用效率提高、人性化空间营造等；（2)居住整治改造类型的城市更新老小区改造、棚户区改造、城中村改造、危旧房改造、街区路网结构优化等；（3)城市历史文化保护类型的城市更新历史城区、历史街区、工业遗产的保护与再生等；（4)城市空间环境品质提升类型的城市更新城市公共开放空间提升、城市步行空间建设、城市滨水空间提升、老建筑的立面整治等；3

城市更新的多维属性及类型3.3城市更新的实践类型3

城市更新的多维属性及类型3.3城市更新的实践类型3

城市更新的多维属性及类型3.3城市更新的实践类型（5)产业升级类型的城市更新老工业区更新、棕地环境整治与更新、老码头地区更新再开发、工业园区更新等；（6)城市交通等基础设施类型的城市更新城市建成区地下空间开发、轨道地铁站场开发、老机场更新改造、地下综合管廊建设等。4城市更新的系统建构与创新4

城市更新的系统建构与创新4.1目标价值导向城市更新涉及到城市社会、经济和物质空间环境等诸多方面，是一项综合性、全局性、政策性和战略性很强的社会系统工程。城市修补、修复和更新作为城市自我调节机制存在于城市发展之中，其主要目的在于防止、阻止和消除城市衰退，通过结构与功能不断地调节相适，增强城市整体机能，使城市能够不断适应未来社会和经济的发展需求，建立起一种新的动态平衡。城市修补、修复和更新是整个社会发展的重要组成部分，城市更新应建立在城市总体利益平衡和社会公平公正的基础上，应由过去仅注重“效率”和“增长”的单一目标转向改善人居环境、促进城市产业升级、保持经济增长、提高城市活力、完善城市功能、优化空间布局、保障生态安全、传承文化特色、提升城市品质、保障和改善民生、提高城市生活质量、促进城市文明、推动社会和谐发展以及推进社会进步更广泛、更综合和更长远的全局性目标。4

城市更新的系统建构与创新4.1目标价值导向在城市转型发展的现阶段，工作重点与内容包括：修补和提升城市功能；修补完善城市公共服务设施和基础市政设施；优化道路结构与系统；整治改善居住环境和居住条件；保护和加强历史风貌和景观特色；美化环境和提高空间环境质量；提高公共空间和街道品质；更新和提升既有建筑性能；修复城市生态安全格局和系统；修复城市山体、水体等关键性生态要素；保护既有自然环境，修复整治污染土地；改善与提高城市自然与生态环境条件。4

城市更新的系统建构与创新4.2更新规划改革（1）战略层面需要从宏观层面对城市更新进行必要的调控和引导，提出城市更新的总体目标和策略；制定相应的城市更新专项规划，划定实施城市更新的片区范围，判断城市更新的规模，提出分区更新规划指引。（2）实施层面在详细规划层面，城市更新需要深入调查研究，对地段内各产权单位的诉求进行深入细致的分析研究，做好调整、整合和协调。在城市更新的整个过程中要加强城市设计的作用，积极提倡城市修补和生态修复，注重旧城传统风貌和生态环境的保护。4

城市更新的系统建构与创新4.3更新模式转变在城市建设实践中，城市修补、修复和更新是一项综合性、全局性、政策性和战略性很强的社会系统工程，面广量大，矛盾众多，不可能一蹴而就，需要一个长期而复杂的实现过程。对旧城的更新改造不能仅从单纯的经济效果出发，应当摈弃那些狂飙突进、大拆大建、破坏文脉的改造方式，城市更新方式应由粗暴、急剧、单一的大拆大建转向稳妥、渐进、多元的城市修补，应深入了解多种因素的影响，针对不同更新类型的个性特点，因地制宜，因势利导，运用整治、改善、修补、修复、保存、保护以及再生等多种方式进行综合性的更新改造，实现社会、经济、生态、文化多维价值的协调统一。在实际工作中，既需要近期集中力量开展“战役式”行动，还清历史欠账、解决重点问题，更需要在城市总体规划和发展战略的指导下，制定科学合理的长远规划和持续的行动计划，以“多规合一”为引领，以城市设计为抓手，科学谋划、规划引领、系统推进、多方合作，循序渐进地开展城市更新工作。4

城市更新的系统建构与创新4.4更新制度创新（1）实行政府、市场并举的实施手段明确政府与市场各自的角色和职能，发挥两者各自的优势，共同推进城市更新的顺利实施。城市更新的实施总体上尊重市场规律、并从中获得持久动力；政府在遵循市场规律之外，还需通过制定合理的引导（如制订规划、发布信息、搭建平台等）、激励（如财政补贴、税费减免等）和约束（如通过强制性规划要求）政策，充分保障公共利益，推动市场主体实施良性的城市更新。（2）系统制定城市更新的技术规范和标准建章立制，编制地方城市更新办法，明确政府、业主、市场责权，探索不同类型更新项目的技术规范和标准；合法处置城市更新过程中因城市规划而带来的土地升值与收益分配问题；通过相关法律、法规和政策的制定和调整，理顺城市更新的制度环境，保证城市更新在合法、健康的轨道内运行。4

城市更新的系统建构与创新4.4更新制度创新深圳市城市更新法规政策体系《深圳市城市更新条例》（制定中）《深圳市城市更新办法》《城市更新实施办法实施细则》1：法规层面《深圳市城市更新历史用地处置暂行规定》《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施（2014年版）》《深圳市宝安区、龙岗区、光明新区及坪山新区拆除重建类城市更新单元旧屋村范围认定办法（试行）》2：

政策层面《深圳市城市更新土地、建筑物信息核查及历史用地处置操作规程（试行）》……《深圳市拆除重建类城市更新单元规划编制技术规定》《深圳市城市更新项目保障性住房配建比例暂行规定》《深圳市城市更新项目创新型产业用房配建比例暂行规定》3：技术标准层面……《深圳市城市更新单元规划制定计划申报指引》《城市更新单元规划审批操作规则（修订版）》《城市更新单元计划审批操作规则》《关于明确城市更新项目用地审批有关事项的通知》《深圳市综合整治类旧工业区升级改造操作指引（试行）》4：操作层面《深圳市城市更新单元规划容积率审查技术指引（试行）》……4

城市更新的系统建构与创新4.4更新制度创新（3）搭