土地市场变化与展望研究60

2021年土地市场变化与展望

---从土地供给看房地产市场国土资源部胡存智2021年1月31日一、房地产供地量可随各城市

政府的目标适度调控

虽然影响土地供给有多种因素，但目前影响房地产供地量的主要因素是城市政府对房地产用地的调控。〔一〕当前土地市场供给的途径和特点1、土地供给的来源和渠道两个来源新增建设用地的供给农用土地转换为建设用地的用途未利用地转换为建设用地的用途存量建设用地的供给原有城、乡建设用地的释放和再利用三个渠道政府供给——主渠道军地释放，政府协调——零星供给集体建设用地流转，政府批准——新渠道2.土地供给正成为调控房地产市场的手段可控的土地供给量可以有效地影响房屋的供给量，影响房地产市场的稳定与开展土地供给价格对房屋市场有重要的指标作用，从而影响社会对房地产市场的预期，影响房地产市场的涨落。土地供给的方式和附加要求影响房屋的建造布局和风格，引导房屋建设的水平和风格的变化趋势3、土地供给由政府统一控制和协调原因之一——供地方式变化法律规定有偿使用的土地都实行了有偿，形成较完善的土地一级市场。有偿方式供地量在供地总量中：从2%增至50%以上。经营性用地以招标、拍卖、挂牌方式供地。招拍挂出让面积占出让面积的比重，由1999年的2.38%上升到2021年的83.93%；招拍挂出让价款占出让总价款的比例，由2001年的37.96%上升到2021年的93.09%。原因之二——集中统一供地根本形成供地方式变化使供地渠道集中统一，供地方主要是政府。城市土地供给主体逐步集中为市级政府的机构，供给量影响市场。4、房地产的土地可按市场需求供给增减新增建设用地对城市房地产用地影响不大房地产用地只占城市用地的20-30%限量供给新增建设用地并非限制房地产用地各城市可按市场需求，自主分配房地产供地的比例存量土地的供给更无房地产用地的比例限制结论：在根本满足各类需求的用地总规模下，每年下达的用地指标都是可以优先用于满足房地产用地需求的。指标增减，对“重增长，轻民生〞的城市政府如何确定房地产供地比例确实是个挑战，同时对于少数不了解情况的专家和媒体确实是一个很好的“炒作〞自己空间。〔二〕土地市场供给方案的特征1、新增建设用地方案按国发[2004]28号、国发[2006]31号文件的规定：国家下达——各级政府按方案分解：新增建设用地总量、农地转用、占用耕地三项指标的年度方案城镇村建设用地指标单独选址的根底设施建设指标2、土地市场的供给方案城市政府将自行确定城镇土地供给年度方案方案总量：下达指标+存量建设用地利用已下达的农地转为建设用地的增量指标现有建设用地重新利用的存量指标二、从土地供给看房地产市场的开展〔一〕今年土地供给指标及使用状况2、09年用地方案指标使用情况年度方案的三项指标累计使用为：新增建设用地安排使用521.6万亩。〔批出总量864万亩，同比增加44.6%〕农地转用安排使用443.8万亩。〔批出总量610.5万亩，同比增加50.7%〕占用耕地安排使用287万亩。〔批出总量360万亩，同比增加38.2%〕3、土地供给量充裕但结构需调整总量充足，但根底设施工程土地用量多，拉动内需的一般工程用地相对少城镇土地供给年度方案由城镇政府自定，所以在一定程度上加剧这一趋势。房地产市场回暖，但应关注使其根本稳定〔二〕2021年土地市场及房地产预期1、新增量稳定，存量建设用地供给增加土地新增建设用地量根本维持稳定，因各项土地改革存量建设用地有一定增加。集体建设用地使用制度改革征地制度改革城乡建设用地增减挂钩2、供地多样化，市场操作空间增加随改革推进：土地供给主体多样化供地区域有新的拓展特定工程供地方式灵活度增加房地产市场的市场运作出现新的空间。三、土地管理制度改革带来土地供给类型的新变化十七届三中全会?决定?：“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农民集体土地建设非公益性工程，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。〞“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。……，按照同地同价原那么及时足额给农村集体和农民合理补偿，……。〞〔一〕集体土地改革使集体建设用地纳入土地供给的合法渠道目前饱受非议的“城乡土地产权二元结构〞问题，并非两种土地产权制度不平等造成，而是因为集体土地市场化改革滞后引起。今明年的改革将使集体土地进入市场，成为土地供给的新类型。怎样改革？明晰产权所有权？最清晰的是私有产权集体所有也是一种公有，具有公有产权的共同问题十五年来改革探索斩获甚微另辟蹊径土地使用权！与所有权相对别离集中突破建设用地使用权1、改革集体建设用地使用制度的设计由于国有土地的产权制度在进行改革前与集体土地的产权制度是一样的，所以只要肯定国有土地使用制度的改革是成功的，集体土地的改革就完全可以仿照国有土地改革的方式进行制度迁移。改革的核心是要摒弃“所有权情结〞的纠缠，淡化所有权、强化使用权，全力解决使用权的权益、使用主体、取得方式、流转途径等问题，模仿国有建设用地使用制度，实行集体建设用地所有权与使用权相别离的有偿使用制度。总体思路：对集体土地产权制度重新设计，从集体土地所有权实现方式入手，创新集体土地使用权取得、有偿使用和流转制度。2、集体建设用地使用制度改革的要点〔1〕建立新型的集体建设用地产权体系，构建与国有土地产权相衔接的集体土地产权制度。将集体建设用地使用权细分为：集体划拨土地使用权集体出让土地使用权集体作价出资〔入股〕土地使用权集体出租土地使用权集体建设用地使用制度改革的要点〔2〕按照各类集体建设用地现实具有的权利内涵、不同的取得方式，分类归为不同的使用权。对基于集体成员权而实行福利分配的土地设为划拨土地使用权；农村宅基地、免费提供的农村公共设施和公益事业用地，对集体经营性建设用地，设为出让、出租、作价出资〔入股〕土地使用权。集体建设用地使用制度改革的要点〔3〕构建新型的集体建设用地流转制度。按照现有各类集体建设用地不同的流转特点，分类设计流转制度。对宅基地、农村公共设施和公益事业用地，由集体经济组织以划拨方式提供，不实行流转。对工业、商业、旅游、娱乐等经营性用地，以出让、租赁或作价出资〔入股〕方式提供，可以转让、出租和抵押。-----摘自新修改的?土地管理法?

〔送审稿〕符合土地利用总体规划，依法取得的集体建设用地，可以以出让、租赁、作价出资入股等方式，用于非公益性工程，但土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的农村集体建设用地使用权，非因企业破产、兼并等情形不得转让。法律规定的划拨国有建设用地、农村宅基地和农村集体经济组织进行乡〔镇〕村公共设施、公益设施建设使用的本集体所有建设用地除外。〔二〕征地制度改革使集体建设用地纳入土地供给的合法渠道征地制度改革一方面限制了征地权的滥用，另一方面也使城镇建设范围外的集体建设用地可以供给非公益性的工程使用。改革将使这局部集体土地进入市场，成为土地供给的新类型。1、征收是城乡用地空间转换的方式中国特色外表与所有制有关，实际不是问题的核心因为宪法的规定，城乡土地所有制不同，城镇化就必须通过征地来转换城乡空间。征是必然的，差异只在征多征少征收、征购、购置三者的差异并不是剥夺农民与否。而在于：是否市场价格，是否带有强制性？应遵循中国特色进行征地制度改革改革不应增大中国城镇化、工业化的不可预见性保护产权的核心是确保权益，当前提高征地补偿，同地同价是核心。要同时保护社会各方和产权人的权益，征地中土地增值应该回归社会。按照规划的城镇建设范围内外进行有区别的征地是今后改革的方向。2、征收要确定范围更要划分空间规划的城镇建设范围内统一征收新的土地用途不同，只有统一征收才具可行性保持与宪法规定相一致规划的城镇建设范围外分类处理公益类用地征收非公益类由农民通过市场提供修订?土地管理法?〔送审稿〕中的新规定3、征地制度改革对土地供给的影响征地补偿不分今后用途而趋统一城镇建设范围内由于征地时无法区分今后的用途，以及农民对低增值类用地地低补偿的抵触，使统一征地形成统一补偿价。城镇建设范围外由于非公益类建设用地由农村集体通过市场提供，其价格必将对公益类用地的征地补偿价格其标杆性作用，使今后各种用途建设用地不加区分趋向统一补偿价。征地制度改革对土地供给的影响由于集体建设用地的价格和征地的补偿价格逐步趋同，征地除具有强制性外，低补偿特性将逐步消失。随着集体建设用地的改革和流转，征地与不征地的差异主要集中在强制与非强制的区别上，各类地价格趋同，淡化了在征地中严格区分公益与非公益用途的作用。城镇建设规模范围外的、村庄内的集体建设用地将成为住宅用地供给的新类型。四、城乡统一市场将带来土地供给

主体的多样化十七届三中全会?决定?：“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开标准的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。〞〔一〕构建城乡统一的土地市场目前需要做四件事：1、形成“两种所有权，同一个市场〞。2、统一土地市场运行规那么3、均衡土地收益分配关系4、规制建设用地规模和运行空间1、形成“两种所有权，同一个市场〞。经集体建设用地使用制度改革，可以实现两种土地除了所有权主体不同外，土地的使用权的权益、使用主体、取得方式、流转途径是完全相同或对应的。参照国有建设用地市场流转的相关制度，集体建设用地与国有土地共同遵循相同的流转和管理规那么，可以在土地有形市场中自主交易、流转两种不同所有权的土地在同一个市场进行配置、交换、流转，实行同地同价、同地同权，真正实现“两种所有权，同一市场〞要求，也使城乡土地“二元结构〞的现象得以消除。2、统一土地市场运行规那么对于通过划拨方式确定给用地者使用的集体建设用地使用权，不得入市进行转让、出租、抵押。如需开发或参与市场经济活动，必须符合规划，向集体经济组织补交出让金或租金，转为出让或出租土地使用权后，方可进入土地市场。集体建设用地用于工业、商业、旅游、娱乐等经营性用地的，应当采用招标、拍卖或挂牌方式，通过市场公开确定用地者和地价、租金。集体建设用地使用权用于入股、根底设施及非招拍挂用途、划拨土地补办出让手续的，可以协议出让，但不得低于协议出让最低价，并要公开出让过程，公布出让结果。通过出让、租赁等方式取得的集体经营性建设用地使用权，在符合规划的前提下，可以通过转让、出租和抵押等方式入市交易。3、均衡土地收益分配关系1〕统一国有和集体的土地收益名称，以出让或出租方式提供集体土地使用权所获得的土地收益，参照国有土地收益的管理规那么，也称为“土地出让金〞或“土地租金〞。2〕按照“初次分配基于产权〞的原那么，凡出让、出租集体土地的，土地出让金或租金由集体土地所有权人收取；转让集体土地使用权的，转让收益由集体土地使用权人收取。3〕为了维护社会公平，保障全社会应分享的土地增值收益，国家可以按比例对集体土地的出让金收取土地增值税通过土地增值税将属于全社会的土地增值收益大局部回收。4、规制建设用地规模和运行空间如何以用途管制的原那么，协调两种建设用地的终极规模和运行空间，也是建立统一土地市场中必须考虑的重要问题。1〕在土地利用总体规划划定的城镇建设用地规模范围之外，按照明确产权的要求，逐一界定各集体经济组织的集体建设用地范围，明晰在规划期内集体建设用地的最终规模，统一确定需要征收和无需征收的集体土地比例，从规划上保障集体经济组织土地权益的实现空间。〔广东8-10%〕2〕在后期办理农用地征收和转用的同时，按比例、同步落实集体建设用地，并且在无需征收的集体建设用地范围内，实施留地安置、土地入股等多种征地安置措施。〔二〕统一市场带来的新变化1、统一土地市场的土地供给多样化土地供给主体从单一变为多样市场供地主体从城市的一级政府，逐步转变为政府和多个集体经济组织，多个供地主体一并供地的趋势土地供给渠道增加集体经营性用地市场供地渠道从城市的国有土地，逐步增加为国有土地和集体经营性建设用地，形成多渠道供地的趋势2、统一市场有利于解决历史违法用地问题在以市场化为主要内容的制度变革过程中，构建产权明晰、统一规制、同权同价的土地市场运行制度，对于建立统一、公平、竞争、有序的城乡土地市场，无疑具有积极的正效应。只需模仿国有土地使用制度改革，按市场的要求，就可顺利破解“以租代征〞、“小产权房〞等难题。修订?土地管理法?列入2021年立法方案，集体建设用地入市流转的改革举措将在法律中表达，昭示了城乡统一土地市场形成的新时期。五、城乡用地增减挂钩将使存量建设用地供给增加以城乡用地增减挂钩为核心的农村土地整治，在为城乡统筹开展提供了有效的工作平台的同时，也为土地市场建设用地供给提供了新的来源。在土地整治中，城乡建设用地得到转换，村庄存量建设用地得到释放，土地市场的存量建设用地供给量增加。城乡增减挂钩、用地指标周转城乡建设用地挂钩与农村土地整治农村土地整治：土地开发：未利用地开垦为农用地的活动。土地复垦：矿山、砖窑等废弃建设用地重新开垦为农用地的活动。土地整理：将田、水、路、林、村等土地进行调整、连片、平整、重新布局的活动。目前社会关注的土地整治----城乡用地增减挂钩：核心：建设用地整理活动。扩展：可结合农地整理共同开展，形成有利于集中农村现有建设资金的统一工作平台，形成全方位的城乡统筹建设。1、城乡建设用地增减挂钩

的核心依据土地利用总体规划、建新拆旧规划进行的土地整理工作〔在城乡增减挂钩工程区内，封闭运行的，进行建设用地重新布局、开展城乡统筹的具体建设。〕假设干拟复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块共同组成建新拆旧工程区以工程区内的城镇与农村建设用地增减平衡为原那么，进行建新拆旧和土地复垦工程区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理2、挂钩周转的关键—工程区在工程区内进行建新拆旧，才符合规划和农用地转用方案审批的管理，工程区内使用挂钩周转指标不会造成建设用地总规模增加。只有对工程区整体审批，才不违反农地转用审批的法律规定，工程区是挂钩周转用地方式合法性及合规性的唯一载体。工程区内进行建新拆旧，才不涉及新增建设用地和减少耕地，不涉及与用地有关的各种税费。挂钩周转的关键—工程区〔2〕挂钩周转的关键——工程区〔3〕3、挂钩周转的控制—周转指标规模控制和管理——下达一定数量的城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的周转指标挂钩周转指标专项用于工程区内建新地块的面积规模控制，并在规定时间内用拆旧地块复垦出来的耕地面积归还按挂钩周转指标面积动用工程区内的耕地，在三年内分年度用拆旧地块复垦出来的耕地面积归还指标，指标在工程区内封闭运行，独立核算，不能到区外另行使用。归还的耕地面积数不得少于下达的挂钩周转指标。国

土

资

源

部

文件

国土资发[2005]207号

〔二〕增减挂钩的意义和作用1、促进城乡统筹和新农村建设资源再配置解决城乡地从哪里来，人到哪里去？土地经济杠杆解决城乡共享繁荣的经济分配易地建设、疏减密度解决提升村庄建设水平解决社会资金投入新农村建设的载体和平台挂钩周转的意义和作用2、城乡用地布局优化促进乡村重新合理布局，集中建设消除过时的、散乱差的乡村用地形式促进组团式的城镇建设布局形成更为合理的城、乡用地比例挂钩周转的意义和作用3、节地——在周转、流动中集约用地周转结束时建设用地总量和耕地总量无增减，用地布局、密度、比例合理，人均用地水平提高在流动中〔非静止〕完成节约、集约用地同时从新、旧两方面，双倍实现集约用地以循环、周转的方式持续实现集约用地挂钩周转的意义和作用4、为经济开展提供更大的土地战略空间“借地开展〞扩大了经济建设的空间，增加了经济运行、盘旋的战略纵深建设、拆迁和复垦同时加大了城乡经济建设总规模城镇获得用地新空间，农村释放闲置土地资源，农民提前获得未来的土地增值收益先建新，后拆旧的运作模式，提高了城乡社会稳定和社会平安水平挂钩周转的意义和作用〔三〕城乡建设用地增减挂钩的影响1、把握城乡增减挂钩的条件和时机注重城乡统筹建设，兼顾社会经济一体化。不仅仅是城镇以钱换地也不仅仅是农村、农民以地换钱具备条件的地方才开展。政府有组织能力部门能协同合作本钱收益、资金能平衡，经济上具有可行性农民全体同意，并能享受增值收益，生活水平提高，在城郊地区多开展，远郊少开展。城乡建设用地增减挂