欠发达地区山区集体土地经营权流转制约因素的探析和对策

PAGE7-欠发达地区山区集体土地经营权流转制约因素的探析和对策农村土地经营权流转对加速农业产业化、调整农业产业结构、建设现代农业、实现农村土地集约化经营和农业可持续发展、增加农民收入等都具有重大影响。近几年，在党的政策引领下，各地积极开展土地承包经营权流转工作，农村土地流转和适度规模经营工作向持续、良好、规范的方向发展，但在取得显著成效的同时还反映出诸多问题，影响着城乡经济统筹发展和现代农业建设进程。为此,笔者根据在基层工作中的认识，试对目前欠发达地区山区影响农村土地流转的限制因素进行分析，以资各级在工作中借鉴。一、XX县有关土地流转的基本情况XX县是典型的中山区地貌，有“八山一水一分田”之称。现总面积4648平方公里，人口45万，其中农业人口37.5万，耕地面积50.22万亩（其中家庭承包经营总面积47.2万亩，未承包地3万亩），农户人均耕地面积1.41亩。经济仍属欠发达，2019年，全县地区生产总值和全社会固定资产投资分别达为105亿元和107亿元；全部财政收入完成15.1亿元，其中公共财政预算收入完成6.44亿元；城镇居民人均可支配收入16458元，农民人均纯收入5608元，三次产业比例为21.4:51.3:27.3。土地流转稳步推进，截至2012年12月底，全县农村土地流转面积8.4万亩，占家庭承包经营总面积的17.8%，比2018年的8.9%提高8.9个百分点，其中20亩以上规模流转面积5.6万亩，占总流转面积的67%；土地流转涉及农户1.98万户，占农户总数的18.9%；签订土地流转合同15561份，合同签订率为81.9%；是XX市土地流转推进最好的县区。二、制约集体土地经营权大规模流转的主要因素推进土地流转对于流转双方的益处显而易见，但从几年的实践来看，总体规模仍然偏小，推进速度还是不够快。因此，我们必须弄清制约土地流转的因素有哪些，土地流转过程中还存在哪些问题，这些制约因素和问题解决了，土地流转就会加快，流转市场也才能切实发挥作用。（一）山区农民的思想意识。在不发达地区，农民祖祖辈辈耕田，土地是农民最后也是最基本的保障，至少在目前还发挥着农村社会保障的重要作用。同时，山区耕地少，土地资源稀缺，“巴掌田，鸡屁股地”都被农民不惜成本耗力费时的垒坝客土进行利用，可见山区农民比平原农民更加惜田如命。除非极端情况，农民都不愿放弃土地和土地经营权。甚至在非农产业高速发展、就业机会增加、农民从事农业的成本增大的今天，农民依然怀着对土地深深的眷恋，宁愿放弃从事非农产业的更多收入，宁愿费时费力粗放耕种，也不放弃土地的经营权。（二）不发达地区的劳动力转移。土地产出价值低，人均耕地少，农民靠种地不可能发家致富。在一些沿海经济发达地区，农村二三产业发展比较好，农民非农收入比较高，农村劳动力绝大部分转移到了城镇及非农产业，农民都愿意把土地流转出来，发展规模经营，从流转土地中获得流转收入。而在目前一些经济不发达地区，因二三产业不发达，农民其它选择很少、非农就业比较难，而所拥有的承包地又是其主要收入来源。在没有龙头企业进行流转、本地无其他就业机会的情况下，他们认为比给经营大户耕种和外出打工都要合适。“不愿种地，又不得不重”的无奈，限制了土地流转的频率和规模。（三）农业龙头企业和产业的发展。农业产业化龙头企业和发展农业产业是拉动农村土地流转的关键。土地流转较好地区，绝大多数也是农业龙头企业较多、农业产业发展较好的地区。例如，XX县农业龙头企业直接带动土地流转占全县流转总量的26%，发展果菜牧三大产业拉动土地流转占全县流转总量的73%；石灰窑乡通过引进丛玉供港蔬菜、古泉山庄农业观光采摘、合同肉鸡养殖和食用菊种植、科研示范等项目，全乡流转土地面积达1万余亩，占总耕地面积的43%，农业龙头企业在其中发挥了至关重要的作用。但从整个社会投资大环境看，土地生产的比较效益显著低于其他产业，一次投入大、见效慢、利润低，资本雄厚的企业不愿投资农业；从欠发达地区环境看，经济发展相对落后、市场规模较小，有实力的农业龙头企业就更少，培育龙头企业也更困难，靠付出艰苦努力的招商引资才能引进大的龙头、提高农业产业化水平。这些因素在相当大的程度上影响着土地的快速流转。（四）自然地理环境等基础条件。山区不同于平原的地理地貌对土地流转的影响较大。在XX县交通条件较好、土地相对平整、集中连片、水资源有保证的平房、三道沟、河南、东营子等乡镇，百亩以上的大块土地几乎全部得以流转；在交通不便的刘家、宁杖子、东沟门、九道河等乡镇，少有百亩以上且相对平缓的耕地，土地流转也较少。从XX县全县看，大面积集中连片土地全部得到流转；没有流转的土地均在地理区位、道路交通、周边环境、土壤肥力、土地平整度、水利配套等方面存在问题，将来也难以流转。可见，土地的自然地理环境等基础条件是影响土地流转率的重要因素。（五）基层干部的积极性。个别基层干部特别是有的乡镇领导干部认为推行土地流转工作，不仅容易造成新的土地纠纷，并且对乡镇政府的利益来说，只是费时费力，对财政收入贡献很少，算起账来不划算甚至得不偿失。同时还担心搞土地流转和规模经营，如果受让方经营不善或不讲诚信，不按时支付流转费,流转双方就会产生矛盾纠纷，将引发不稳定和上访，因此对待土地流转工作积极性不高，甚至持消极态度。（六）土地流转的转出价格。部分土地流转转出价格偏低，对转出方利益驱动不够大，吸引力不够足。特别是种植大户和种田能手流转的土地，主要用于种植当地传统农作物的，经营的利润空间本身就很小，再加上存在一定种植风险，流转价格自然就不会高，从而部分影响了土地的流转。三、几点建议土地流转涉及广大农民当前和长远利益，关系着农村改革发展和稳定大局。各地的情况不尽相同，按照政策、法律、法规和农民需求，有序健康推进此项工作，既是我们XX县在实际工作中认识和坚持的原则，也应是各地考虑和把握的原则。（一）规范政府在促进农村土地流转过程中的行为。一是坚定不移地坚持党在农村的基本经济制度，坚持在家庭联产承包责任制不变的前提下，把不改变土地性质和用途作为先决条件，切实保障农户承包期内土地权益；二是土地承包经营权流转本质上是一种市场行为，是生产要素的合理配置，农民是流转主体，是否流转和以什么方式流转，政府都必须遵照“自愿、依法、规范、有偿”的原则，充分尊重农民意愿，依靠种养大户和龙头企业带动，积极组织而不搞强迫命令，引导而不干涉，服务而不包办，放活而不放任，稳步有序推进；三是保障农民土地流转收益权，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴和占用，可借鉴支农资金发放办法，对农民土地流转收益的发放进行具体规范，直接打入农民个人账户，确保农民利益不受损害；四是促进土地流转最重要的是龙头带动和产业拉动，各级政府要认真履行监管职责，着眼于保障农民利益既不受损害又明显增加的目标，严格论证把关，选择有实力、有能力的公司参与大面积的土地经营权流转，否则后患无穷。（二）建立健全土地流转管理机制。严格遵循政策规定，充分保障流转双方的合法地位，大力规范土地流转申请、登记、备案、公证各项程序，依法合理有序进行土地流转。规范土地流转程序，土地流转必须签订规范的流转合同，实行登记制度，建立土地流转服务体系。坚持通过市场调节土地流转的长效机制，市级建立土地流转信息库；县级成立土地流转管理服务中心，开展土地流转供求登记、信息发布、土地评估、政策咨询等服务工作。乡镇依托农经站成立土地流转管理服务站，村级设立土地流转信息员，使土地流转进入有序的市场化轨道。同时，应积极做好土地流转合同未签补签工作，完善土地流转手续，规范操作流程，确保承包户放心流出土地，流入户放手经营。由于部分流转出的土地将被用于农业观光休闲旅游基地建设，需要在基本农田部分建设饭店、休闲场所等固定建筑，各级政府应积极做好相关工作，为土地流转预留发展建设空间。（三）制定鼓励土地流转的政策措施。加强对农村土地流转的重要性和必要性的宣传，转变干部群众对土地的传统耕作管理观念。出台加快农村土地流转的激励机制，根据产业特色和本地优势，从政策上积极引导、经济上给予奖励，刺激和调动承包户和流转大户搞好土地流转工作。大力发展农民合作组织，支持专业户、专业村的发展，推动农业产业化经营。建立土地流转扶持资金，对于全部转出土地的农户给予一定的补助，把经过土地流转后无地或少地农民的保障，纳入城乡统筹和一体化建设中，确立农民向二、三产业转移就业、进城务工创业扶持政策。对于引导农户流转土地较多、增收效果显著的乡镇和行政村给予适当奖励，充分调动其积极性。对于通过采取土地流转合作方式集中农户土地进行规模经营，并能切实带动农户增加收入的龙头企业和种养大户进行重奖，并从涉农项目资金、税收政策、银行贷款贴息、技术指导等方面给予倾斜。对相关扶贫开发、农业综合开发、土地治理、小流域综合治理中的节水灌溉、“五小”水利设施等农业项目按照“渠道不乱，用途不变，优势互补，各计其功”的原则，由政府统一协调，捆绑使用、集中投入扶持，以助推流转土地的经营提速度、上规模、上水平。（四）逐步完善农村社会保障机制。只有土地不再是农民赖以生存的“命根子”，也不是农民就业和生存的唯一手段，才能从根本上解决农民的后顾之忧，确保农村社会稳定。因此，在实施适度