自然资源资产配置方案编制指南（征求意见稿）

3T/XXXXXXX—XXXX自然资源资产配置方案编制指南本指引规定了自然资源资产配置方案的功能定位、编制原则、编制主体与程序、编制内容、成果要求等，适用于广东省行政区域范围内的自然资源资产配置方案编制。2规范性引用文件下列文件中的内容通过文中的规范性引用而构成本文件必不可少的条款。其中，注日期的引用文件，仅该日期对应的版本适用于本文件；不注日期的引用文件，其最新版本（包括所有的修改单）适用于本文件。GB/T13989国家基本比例尺地形图分幅和编号GB/T19231土地基本术语GB/T21010－2017土地利用现状分类GB/T18507城镇土地分等定级规程GB/T18508城镇土地估价规程GB/T42547-2023地籍调查规程GB/T28407农用地质量分等规程GB/T33453-2016基础地理信息数据库建设规范TD/T1061-2021自然资源价格评估通则GB/T24708湿地分类LY/T1812林地分类NY/T2997草地分类TDIT1059-2020全民所有土地资源资产核算技术规程《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》3术语和定义下列术语和定义适用于本文件。3.1自然资源组合供应Naturalresourceportfoliosupply是指在特定国土空间范围内，涉及同一使用权人需整体使用多门类全民所有自然资源资产的，可实行组合，组合模式主要包括跨资源（如“土地+矿产”）、跨空间（如“地表空间+地下空间”）、跨权属（如“国有+集体”）和跨层级（如“省级采矿权+县级土地使用权”）等及附带生态修复、管护的资产组合供应。3.2自然资源资产包NaturalresourceassetpackageT/XXXXXXX—XXXX4自然资源资产包（简称“资产包”）是指依据自然资源资产组合供应需求，将单门类或多门类自然资源资产要素及其权利进行组合打包，以发挥自然资源资产的最大价值而形成的自然资源资产组合体。3.3生态资源资产Ecologicalresourceassets根据收集到的资产核算价格信号，建立省、县两级，适用不同核算精度、可为核算经济价值提供依据、指导、规范和控制作用的国有土地资源资产核算价格。3.4自然资源资产配置方案Naturalresourceassetallocationplan是以“自然资源资产整体配置、统一供应”为导向，通过挖掘并利用自然资源资产组合增值潜力，明确自然资源资产价值实现形式，统筹谋划自然资源资产保护开发、资产配置、市场供应等系列工作，为政府提供自然资源资产配置的政策工具。3.5权属整备PropertyRightsConsolidation指通过征收、置换、租赁等方式取得一定期限内的资产使用权利，形成清晰权属、使用年期满足使用需求的自然资源资产。3.6功能整备FunctionalPreparation指通过功能调整、用地性质改变等，实现自然资源资产功能转变，满足资产配置使用需求。3.7质量整备QualityPreparation指通过前期开发、生态修复、资产改造、配套设施投入等实现资产质量提质。4基本规定4.1功能定位自然资源资产配置方案应围绕地方发展需求及市场使用需求，按需编制，服务于生态产品价值实现及资产包落地指导。在衔接国土空间规划用途管制的基础上，通过对自然资源资产整备、配置以及权利流转、价值实现、收益分配等作出统筹谋划与合理安排，有效发挥资产组合增值效益，指导“资产包”供应，支撑政府行权实施。4.2对象范围本方案编制对象包括具有经营使用潜力的各类生态资源资产。自然资源资产及其权利（核心载体），包括土地、水域、海洋等各类自然资源资产，涵盖使用权尚未设立、已设立、已消灭等情形。T/XXXXXXX—XXXX5可利用的资产附着物、定着物（辅助要素），包括地上建（构）筑物、定着物等，如房屋、桥梁设施、铺设电缆、园林等，生态空间承载的可利用的农林渔业等生态产品。其他无形资产，已形成的品牌形象、服务产品，如休闲旅游文旅服务，其他未明确类型的相关资源与权利（如空域）。对于规划范围内非配置资产，但具有功能和价值关联性的，应纳入规划范围统筹考虑。4.3编制原则生态优先，绿色发展。以“山水林田湖草生命共同体”理念为指导，以生态产品价值实现为落脚点，在生态环境不破坏、管制底线要求不突破的底线下，提高生态供给能力，促进生态价值转化，推进生态产业化，促进自然资源合理开发。政府主导，市场运作。坚持有为政府和有效市场协同发力，在资产配置规划（方案）编制过程需充分发挥政府在资源整合、规则创新、政策引导、监督管理等方面的作用，也需要激发市场在自然资源资产配置中的决定性作用。价值最优，维护权益。兼顾效率与公平，在确保不损害生态、公众利益的情境下，高水平利益自然资源，实现生态、经济、社会效益相统一，考虑自然资源资产价值最优解，创新生态产品价值实现形式，推动扩大市场有偿使用范围，保障资产所有者权益。4.4编制主体原则上由市级地方自然资源主管部门牵头组织，会同农业、水利、环保等相关部门共同编制，建立跨行政主体协商机制。4.5工作程序编制程序包括准备阶段、编制阶段、报批评审阶段三个工作阶段。编制准备阶段，明确工作安排，收集相关基础资料，开展前期研究。方案编制阶段，建立不同层级政府、多部门参与的协同工作机制，编制成果应由各级自然资源主管部门组织论证，经本级人民政府批准后实施，并报上级自然资源部门备5资料收集与整理5.1资料收集充分收集能反映当地城市规划需求要求、经济社会发展水平、自然资源市场情况、自然资源资产相关法律法规与政策文件、地籍权属情况、历史文化遗产及其它能充分支撑规划开展的文字报告、图件、数据库和表册资料等。重点包括：自然资源资产相关法律法规与政策文件。包括国家层面关于自然资源管理的法律法规，如《土地管理法》、《矿产资源法》、《水法》、《森林法》、《海域使用管理法》等，以及广东省根据中央立法制定的实施办法、细则及相关司法解释。汇总国务院及其相关部门发布的涉及自然资源保护、开发利用、有偿使用、生态补偿、产权制度改革等方面的政策文件，同时包括广东省政府及其自然资源厅发布的相关政策通知、意见、实施方案等，以体现国家和地方对自然资源管理的具体策略和措施。相关规划情况。获取国土空间规划、国民经济和社会发展规划、专项自然资源保护与开发规划、产业规划、详细规划、生态开发适宜性评价、历史保护规划等等规划成果。相关现状基础信息及补充调查。包括年度全民所有自然资源资产清查成果、权籍调查、地籍调查、“三调”数据、卫星图等。对拟实施资产组合开发的自然资源资产本底情况进行深入现状分析。充分利T/XXXXXXX—XXXX6用自然资源资产清查成果，结合部门管理数据开展必要的补充调查，全面掌握特定地域自然资源资产现状。相关自然资源市场情况。包括各类自然资源资产价格体系、相应市场成交情况、资产供应模式与条件等。其它资料。自然资源调查评价、勘查开采、生态保护修复等行业技术标准、规程和规范性文件、相关优惠政策、历史文化遗产、地质灾害情况等。5.2形成底图底数充分利用全民所有自然资源资产清查成果、国土空间规划“一张图”，梳理各类自然资源资产规划控制线、控制指标、空间布局要求、权属分布情况，通过空间数据叠合，形成包含自然资源资产实物量、权属状况、管制情况的工作底图。5.3选取组合资产初期选取。总体可分为“自上而下-评估组合”及“自下而上-需求牵引”两类。“自上而下-评估组合”由政府方主导，充分发挥地区资源、生态产业、交通设施等优势，挖掘已储备、闲置低效、具有开发潜力的储备土地、林场、农场、沙滩、海岛、河岸等自然资源资产，打造“资产包”。“自下而上-需求牵引”以市场需求对接、资产匹配为主。范围划定。充分考虑规划功能完整性及资产组合价值增值机制，在尊重行政管理边界、规划管理边界、自然地理边界、路网设施边界、权属范围边界及大众认知边界的基础上，按照“化零为整”“以丰补歉”价值加成、时序统筹的原则进行选取规模适宜、功能协同的资产进行组合。结合“资产包”配置场景，围绕拟组合“资产”，结合实际需要拓展研究范围，明确方案编制范围。5.4潜力评估结合现状及规划分析，开展综合评估潜力评估。包括生态开发潜力、资产使用潜力及经营开发潜力三类，明确资产整体配置的优势与劣质。评估生态开发潜力。包括开展特定地域区域承载力、生态保护重要性评价。区域承载潜力评价包括资源承载力（土地、矿产、水等）及区域设施承载力，生态保护重要性评价包括生态系统服务功能重要性评价与生态敏感性评价，针对相应生态风险做出专项评估并提出应对措施，保障生态开发可行。评估资产使用潜力。衔接国土空间规划及权属主体意愿，明确可修复更新、直接使用、用途转变的资源资产潜力，初步评估其经济可行性。明确资产经营潜力。梳理国土空间用途管制要求、片区发展定位、市场使用需求，结合资源细分、保护等级、禀赋条件等，评估各类自然资源资产可行的生态产业开发方向、经营开发活动潜力，以及对应经营活动适宜性区域。6方案编制6.1基本情况前言。简要概述编制本方案的背景、依据、意义等，说明规划范围划定情况，明确“资产包”的数量、区位、项目范围、四至及面积、组合配置模式。规划主要依据。简要说明上层次规划和相关规划，所依据的现行法律法规、遵循的主要政策等。6.2现状分析T/XXXXXXX—XXXX76.2.1现状情况梳理片区发展现状情况，包括四至情况、地理区位、周边自然条件、产业发展、土地利用、人口经济发展、市场需求等情况。梳理包括现状自然资源配置方案范围开发利用现状、开发建设经营情况。分析不同类型自然资源资产的实物量和价值量，包括规模结构、空间分布、使用强度、产业类型、资产运营情况、权属情况。分类统计自然资源资产及其附着物、定着物情况，明确区域内重点生态、历史文化保护资源情况等。现状自然资源资产实物量摸查表详见附录A。6.2.2梳理规划与管制要求详述规划范围内拟配置自然资源资产与国土空间规划、土地利用总体规划、各类自然资源保护使用规划、现行详细规划、产业发展规划等规划关系，结合各类资产管制政策要求，明确自然资源资产引导发展的方向内容，以及规划管制分区及管制要求、限制，梳理形成正负面清单。6.2.3适宜性评价根据现状建设、资源禀赋、规划管制要求等因素，对规划范围内进行资产组合供应与开发建设的适宜性进行综合性评价，明确适宜建设范围以及相关防护措施等。6.3资产配置6.3.1功能定位结合上位规划定位、区域发展战略分析等，明确片区发展方向、功能定位、主导功能；从自身优势及区域优势出发，统筹考虑政府意图、市场意向，提出“资产包”项目定位、功能策划。6.3.2资产布局与规划指标基于功能定位、管制情况、潜力评估等，明确各类自然资源资产、经营性设施的空间布局，提出资产使用规模指标、主导用途等主要开发指标，配置方案规划指标表详见附录A。涉及建设用地的，根据需要提出开发强度、用地性质、建筑密度、绿地率、退距等用地指标，明确与现行详细规划的异同点，以及需优化的具体指标项。涉及地上定着物、附着物的，明确保留、新增的位置，以及开发强度、建设指引等要求。6.3.3配置指引结合项目定位、前期潜力评估及资产产权整备方式评估，提出各类自然资源资产（含现状保留生态产品、地上附着物、定着物等）的配置权能与配置方式、配置年限、配置条件、配置时序、内容。配置条件应明确自然资源资产使用的正负面清单，根据实际提出“资产包”运营要求、生态开发要求、生态保护管护措施等。说明自然资源资产现有法定权能与新设权能设置情况，对于新设权能的应明确经营开发场景，明确特殊管控要求。说明配置指引的刚性与弹性指标要求。刚性指标为必须遵守的要求，弹性指标在满足规划方案刚性指标的前提下，可作为参考。刚性指标可包括空间用途管制要求的生态保护要求、用地规划布局、资产配置方式。弹性指标主要为配置年限、预期收益、生态产业经营方向、城市设计指引等。配置方案权能设置表详见附录A。6.4资产整备T/XXXXXXX—XXXX8结合资产配置需求，划定资产整备范围，说明需要整备的自然资源资产情况，包括整备方式、实施主体、整备时序安排6.4.1整备方式针对不同资产情形需求，明确权属整备、质量整备、功能整备等整备情况。说明权属整备情况。明确各类自然资源资产所有权、使用权或经营权的取得范围、规模、方式、年限。涉及建设用地的，需明确包括历史用地手续完善情况、需征收、整合收购、置换的土地情况，以及有关留用地、无偿移交用地等用地处置情况。说明功能整备情况。明确包括规划功能调整、地类变化、用地用海性质调整，上盖附着物、定着物的保留、更新改造及功能调整情况等；涉及自然资源资产功能用途转换的，如商品林与公益林调整、用地用海功能调整等，需要说明详细规划编制衔接情况、相关审批许可等情况。需修改国土空间规划的，需要说明自然资源资产规模（主要指建设用地）指标调入调出情况；涉及农转用的，需要明确农转用指标来源。说明质量整备情况。说明拟投入的生态修复项目、配套设施建设项目、道路、供水、供电、供气、排水、通讯等“通平项目”、自然资源资产及附着物、定着物改造情况等。说明区域统筹情况。“资产包”因用地和规划条件、指标限制等原因无法实现规划范围内资金平衡、占补平衡的，说明拟统筹方式，包括异地置换、异地开发补偿、货币补偿等情况。6.4.2整备时序综合考虑权利状况、整备成本、难度、生态修复时间、区域整体建设时序等因素，阐明规划期内个整备项目的具体时序安排。6.5效益分析结合资产配置方式与整备情况，评估资产收入、投入及预期收益，结合风险预估评估经济可行性，提出资产供应底价。说明投入资金的潜在来源。成本核算。主要包括权属整备成本、功能整备成本、质量整备成本及其他费用等。其中，权属整备成本包括征收、补偿、安置费用、置换补偿等取得价款；功能整备成本包括指标购买、规划调整等费用；质量整备成本包括通平费、配套建设费等前期开发费用及建设费用；其它费用包括咨询费、生态管护费用等。收入测算。依托现有自然资源估价规程规范，在各类自然资源资产价格评估的基础上，充分考虑整体溢价、市场主体拟负担的生态开发成本及资产运营成本等，评估资产配置整体收入。主要包括一次性配置收入、年度经营收入及其他收入等。预期收益。结合市场现状初步计算资产供应净收益，预估未来市场风险，开展不同收入、成本情形下的经济敏感性测算，评估资金投入回正周期区间。资产定价评估。综合考虑配置方式差异、政府“资产包”整备实施过程的投资成本、场主体担负的生态措施所需支付成本等，评估“资产包”供应的底线价格，可结合实际按资源分类说明定价方式。资产收益测算表详见附录A。6.6收益分配说明“资产包”内内各项自然资源资产现有权能与新设权能对应的收益形式、收益预期及收益分配规定。分配比例综合考虑自然资源资产价值实现过程中的收益贡献率，明确“资产包”配置基础收益及超额收益分成方式及比例。收益分配应当区分国有（多级政府）、集体、社会参与者3类。按照“谁出资9谁收益”原则，涉及集体、社会参与者通过资产作价出资、委托配置经营等方式参与投资的，需明确收益分配情况。6.7供应指导6.7.1供应方案编制以资产配置方案作为规划条件出具依据，指导“资产包”供应方案编制。说明“资产包”配置的资产类型、资产组合形式、配置条件要求，明确需纳入以及建议纳入出让合同补充文件的配套条件，包括资产开发要求、运营要求等。6.7.2实施计划安排在“资产包”供应前，按需开展资产相关主管部门意见征询、详细规划编制与调整、整备实施计划及资金筹措计划编制，明晰方案要求，并说明计划完成预期时间，作为项目推进时序参考，具体以实际项目为准。拟定意见征集计划，开展主管各类自然资源资产部门关于资产配置条件的意见征求，并说明意见反馈情况。拟定规划衔接计划。结合自然资源资产布局及配置条件，说明需要修改或新增编制的国土空间规划、详细规划及相关规划编制情况，开展相关规划调整、编制程序。如难以及时开展相应规划编制的，以经审批的资产配置方案作为替代补充，并同步完善法定规划依据。拟定整备实施计划。衔接土地储备计划、土地征收成片开发方案等现行自然资源资产储备计划，做好各项自然资源资产使用报批（用地、用海、用林、用矿等）、相关指标报批、农转用、土地流转等资产报批手续，保障达到资产供应要求；在资产供应前将配置资产权属清晰承诺、相关产权证作为资产供应附件作为展示。拟定资金筹措计划。说明资产配置方案实施前期资金来源、规模、结构情况，包括财政资金、专项债、生态补充资金、社会筹资