全民所有自然资源资产保护和使用规划编制技术规程（征求意见稿）

1T/GDSTDXXXX—XXXX全民所有自然资源资产保护和使用规划编制技术规程本规程对全民所有自然资源资产保护和使用规划（以下简称“资产规划”）编制的规划对象、规划定位、工作程序、编制方法、重点内容和成果要求等，做出了具体规定和要求。本规程适用于广东省内全民所有自然资源资产保护和利用规划编制工作。2规范性引用文件本文件没有规范性引用文件。3术语和定义下列术语和定义适用于本文件。3.1自然资源资产naturalresourceassets具有稀缺性、有用性（包括经济效益、社会效益、生态效益），且产权清晰、客体范围可明确界定的自然资源。3.2全民所有自然资源资产state-ownednaturalresourceassets依据法律规定，由国家代表全体人民拥有和管理的自然资源资产（见3.1）。本规程下文中所述的资产如无明确注明，均指全民所有自然资源资产。3.3全民所有自然资源资产所有权ownershipofstate-ownednaturalresourceassets依据法律规定，全体人民共同拥有自然资源资产的权利，国务院代表国家作为代表行使这一权利，权利内容包括对全民所有自然资源资产的占有、使用、收益、处分权。3.4全民所有自然资源资产清查inventoryofstate-ownednaturalresourceassets围绕履行所有者职责，综合运用国土调查、确权登记、相关管理数据等已有成果，建立科学合理的资产价格体系和核算方法,查清所有者职责职主体空间范围,构建全民所有自然资源资产“一张图”，形成资产的实物量、价值量、所有者职责履职主体情况和使用权状况等资产底数，支撑全民所有自然资源资产管理的基础性工作，包括资产全面清查和专项清查两类。3.5全民所有自然资源资产委托代理entrustedagencyofstate-ownednaturalresourceassets国家将全民所有资产自然资源资产所有权委托授权给省（自治区、直辖市）、市代理履行。3.6自然资源清单naturalresourcesinventory按照全民所有自然资源资产在生态、经济、国防等方面的重要程度，结合其公益性和经营性特点，合理划分由各级政府行使或代理履行所有者职责的权责边界的清单，自然资源清单应明确相关自然资源资产的所有者履行主体及其行权履职具体内容。3.7资产整备assetpreparation将不同权利、不同资源、不同功能的自然资源资产进行腾挪整合和优化组合，实现山水林田湖草海系统修复，解决权利交叉、权能缺位等问题，支撑资产整体配置的过程。T/GDSTDXXXX—XXXX23.8资产市场化配置market-basedallocationofnaturalresourceassets抵押等多样市场化方式实现资产有偿使用的过程。3.9资产组合配置naturalresourceassetportfolioallocation在特定国土空间范围内，涉及同一使用权人需整体使用多门类全民所有自然资源资产的，可实行组合，组合模式主要包括跨资源（如“土地+矿产”）、跨空间（如“地表空间+地下空间”）、跨权属（如“国有+集体”）和跨层级（如“省级采矿权+县级土地使用权”）等及附带生态修复、管护的资产组合供应。3.10生态产品ecologicalproducts生态系统为经济活动和其他人类活动提供且被使用的货物和服务贡献，可分为物质供给（粮食、矿产等）、调节服务（气候调节、水源涵养等）和文化服务（旅游、康养服务等）三类产品。4总则4.1规划定位资产规划是对在一定时期和规划范围内的全民所有自然资源资产保护和使用做出的统筹性安排，指导资产保护与开发的目标设定、资产管护、资产整备、资产配置、管理优化实施保障等重点任务。4.2规划范围与规划对象规划范围为编制主体本级行政管辖区内的全部国土空间，包括陆地国土和管辖海域。规划对象包括本级自然资源清单确定的由本级政府代理履行所有者职责的全部自然资源资产。4.3规划期限规划期限一般为5年，应与国民经济和社会发展五年规划期限、国土空间总体规划近期安排年限衔接一致，可远景展望至10-15年。4.4编制主体规划编制主体为市、县（区）级人民政府或本级自然资源主管部门。4.5编制依据规划编制依据为自然资源资产管理的相关的法律法规，本级国土空间总体规划，本级国民经济和社会发展五年规划、自然资源保护与开发五年规划，以及有关政策文件。4.6编制流程包括准备工作、方案编制、成果要求。5准备工作5.1组织准备制定工作方案，明确工作目标、任务分工、时间进度、经费保障等安排。开展多部门协作，以自然资源部门为主体，与林业部门、生态环境部门、海洋部门、水务部门等各个自然资源资产管理部门联动，共同研究自然资源资产工作目标与要求。组建涵盖自然资源资产保护与利用、生态环境、社会经济、法律等多领域多行业技术团队。T/GDSTDXXXX—XXXX35.2技术准备5.2.1收集整理基础资料收集各类基础资料，包括但不限于资产清查、自然资源调查监测、用途管制、土地储备供应、社会经济方面的数据、政策、有关文件等资料。涉密资料和数据库应按照保密要求进行收集和管理。（详见附录A）5.2.2确定底图底数以规划基期年自然资源资产清查成果为基础，整合土地调查、国土变更调查、各类资产调查监测结果，形成内容包括资产实物量、分布及相应的权属情况、价值量的工作底图底数。6规划主要内容6.1现状分析与问题评估6.1.1各地方结合本级自然资源清单、自然资源资产禀赋、在库资产情况、资产配置和收益情况、自然资源资产专项报告、社会经济发展情况等基础资料和数据，明确本地资产的类型、规模、价值等关键现状，总结本级资产工作基础与工作成效，总结自然资源资产保护和使用工作面临的形势。6.1.2评估本级自然资源资产管理工作中的现状问题和风险挑战，从自然资源清单编制、自然资源资产清查、资产权利体系与配置方式、生态产品价值实现机制、资产管护与考核监督制度等方面识别可能面临的风险和挑战。6.2规划目标与指标体系6.2.1规划目标以自然资源资产的保值增值和永续利用为原则，落实上位资产保护和使用规划目标，衔接国民经济和社会发展五年规划、国土空间总体规划、各类自然资源专项规划，确定本级自然资源资产保护和使用在落实和维护全民所有者权益、促进自然资源资产高效配置和保值增值、资产总量保护、资产管理方式优化等方面的工作目标。可分为近期规划目标和远景展望目标（与规划期限和远景展望年限一致）。6.2.2规划指标体系建立可考核、可评价的指标体系。按照资产数量不减少、质量不降低、利用效率有提升的总体原则，通过传导上位资产规划、国土空间规划、自然资源保护与五年发展规划等上位规划确定的刚性约束要求，结合当地社会经济发展需要、重点资产配置利用需求、重点工作计划，确定规划指标体系（指标体系可参照附录B确定）。各地可根据实际需要调整部分预期性指标。规划指标应明确其属性：约束性或指导性；定性或定量；指标控制方式，包括区间控制、下限控制、上限控制等。6.3资产清查与确权6.3.1资产清查全面落实国家、省关于资产清查工作要求，深入摸清家底资产，提出深化资产实物量清查、价值量评估、所有权与使用权状况调查、管理情况分析等清查重点工作和优化清查流程、数据管理和汇交、数据更新、成果应用等管理方式的工作建议。结合当地资源禀赋，谋划开展重要资产类别的专项清查，并明确清查内容和应用方向。6.3.2资产确权结合资产清查数据成果和上级工作安排，统筹资产权益与不动产登记部门，优化自然资源统一确权登记和不动产登记工作，确定一批近年自然资源确权登记实施重点区域，提出资产登记的内容、覆盖率、工作时序等工作要求，推动自然资源确权全覆盖。T/GDSTDXXXX—XXXX46.4明确资产所有者主体落实国家关于资产所有权委托代理机制的相关要求，以自然资源清产作为核心依据，理清本级代理履行所有权的资产管理范围界限和权责边界，推动本级自然资源清单标图建库。按照属地优先、分级匹配原则进一步划分资产管理主体，明确本级管理资产类别及下放给下级政府代管的资产类别。6.5资产管护6.5.1日常管护巡查为提高资产保护水平，加强资产的日常巡查管护，确保及时发现资产损害行为。明确重点管护的资产类别与管护区域，提出日常管护制度、岗位责任、管护人员队伍培训、管护巡查技术升级方面的工作建议。6.5.2资产损害赔偿加强对资产损害的执法和损害赔偿，聚焦储备土地、矿产、海洋等重点领域逐步构建资产权益部门与执法监督部门的联合工作机制，逐步探索建立资产损害赔偿制度，明确工作机制与责任主体。6.5.3重点资产管护与利用加强资产价值高、盘活潜力大的重点资产类别的管护与临时利用，优化重点资产运营管护模式，储备土地、矿山、海洋等资产在不影响资产保护与供应的情况下可提出更加灵活的临时利用制度和措施。6.6资产收储与整备6.6.1资产收储探索优化全要素、多权利类型的资产收储制度，拓展本级各类自然资源收储职能，识别需要优先开展集中连片收储、复合资产种类收储的重点地区和项目，提出重点收储项目计划和收储方式建议。6.6.2资产整备面向资产整体修复、整体开发需求，结合资产收储工作，推动城市用地整备向全区域空间资产综合整备的拓展。明确资产实物整备的关键环节和整备方式，包括通过生态修复、设施配套等方式进行资产质量整备，通过规划用途调整、管制条件优化、其他用途转用等方式进行资产功能整备，以满足后续资产整体配置的需求。6.7资产权利体系与配置方式优化6.7.1资产权利体系优化严格遵循现行法律法规对各类资产权利设置的规定，落实中央和自然资源部关于健全自然资源资产产权制度体系的政策要求，探索各类资产的扩权赋能路径。在不突破法定原则的前提下可探索资产用益物权的创新设置，如为溶洞设置地下空间（溶洞）使用权等。结合当地重点资产开发需求创新设置各类资产经营权（债权），如湿地（特许）经营权、沙滩经营权、水面经营权等。鼓励资产立体设权，如建设用地地上、地表和地下分别设立使用权，海域立体分层设权等。6.7.2资产配置方式优化在资产权利体系优化（见6.7.1）基础上，提出分类完善资产的市场化配置方式的工作建议。国有企事业单位存量土地、闲置土地等低效土地资产可利用二级市场和政企合作手段进行多样化盘活。草原、湿地、滨海沙滩、湖泊等资产通过授权经营、特许经营进行配置。国有林场、国有农场等单位管理的国有林地、国有农用地等资产探索更丰富的自主经营方式，或向社会市场主体开放资产合作经营。6.7.3资产组合配置各地可结合重点区域和重点项目开发需求，谋划一批资产组合配置项目，对跨权属、跨资源、跨层级的资源进行组包，并编制“资产包”配置方案。“资产包”内资产应按照肥瘦搭配、管用协同的原则T/GDSTDXXXX—XXXX5进行整体搭配，且具备协同开发需求，如矿产与所在土地打包、海陆重叠区域的沙滩与近海海域打包等。“资产包”配置方案应包含规划协同、综合收储、权利流转、收益分配等主要内容，对包内资产的空间分布、用途管制、功能安排、开发时序做出安排。6.8生态产品价值实现因地制宜的探索将资产开发为生态产品，丰富资产价值实现模式。生态产品可以单独交易，如碳汇交易等，也可与资产打包进行组合配置，如资产特许经营权与景区开发权共同出让等。为助力“双碳”目标实现，各地应重点探索以碳汇配额交易为特色的生态产品价值实现路径，谋划森林、草原、湿地、海洋等生态系统碳汇开发和交易，完善生态系统碳汇交易机制和方法学。6.9资产收益分配按照事权、支出责任和财力相适应的原则，完善本级资产收益分配模式。对于已明确收益分配方式的资产收益形式，确保资产收益应收尽收，对于地方探索实施、尚未明确收益分配方式的创新配置收益模式，资产收益的管理和使用应当兼顾地方利益，向基层政府适当倾斜。6.10资产运营管理面向资产保值增值与永续利用的目标，完善资产运营管理机制。谋划引入专业运营主体承担重点资产的经营保护，方式包括但不限于成立资产管理公司、作价出资（入股）、政府购买服务、委托专业机构等。适时研判本级国有林场、湿地管委会等公益一类事业单位拓展资产经营性职能。6.11规划磋商机制在通过资产清查盘清家底的基础上，识别重点资产与国土空间规划“三区三线”管控要求、详细规划用地功能的冲突情形，建立资产权益与规划管理部门协同推进规划优化与资产盘活的工作机制。6.12资产考核监督机制6.12.1资产报告制度落实国家、省关于全民所有自然资源资产管理情况专项报告的制度安排，优化本级资产报告的资料收集、分析研判、报告编写等关键技术环节。6.12.2责任考核监督制度立足于统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，探索建立自然资源保护利用与资产保值增值责任考核监督制度，围绕自然资源保护修复、节约利用、保值增值、管理绩效、损害赔偿等建立考核指标体系。6.13规划保障措施6.13.1组织与人才保障按照“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的原则完善资产权益工作部门协同对接机制与共同议事机制。完善资产工作组织架构，自然资源部门应单独成立自然资源所有者权益科室。6.13.2法规与政策体系提出健全自然资源资产相关法规政策体系的工作建议，统筹自然资源、发改、财政、生态环境、农业农村等部门的工作责任，协同编制资产保护和使用相关法规、政策制定计划。结合地方实际，因地制宜地制定资产保护和利用技术指引。6.13.3规划实施评估建立资产规划实施中期评估、末期评估制度，加强对规划实施情况的动态监测，评估结果作为规划优化的重要依据。T/GDSTDXXXX—XXXX66.13.4监督检查建立健全监督检查制度，加强对资产规划制定、实施情况的监督，及时发现、纠正和制止违反资产规划条文和原则的行为，定期公布执行情况。7成果要求7.1成果构成全民所有自然资源资产保护和利用规划成果包括规划文本、规划图件、专题研究报告等成果。7.2规划文本规划文本应当目标明确、内容充分、重点突出、任务具体、措施可行，它既是规划决策结果的表达，也是规划实施的依据。规划文本包括但不限于以下内容：前言、工作成效、面临的形势和问题、规划目标指标（指导思想、基本原则、规划期限与主要目标）、资产工作指引（资产清查与确权、资产管护、资产所有者主体、资产收储与整备、资产权力体系与配置优化、生态产品价值实现、资产收益分配、资产运营管理、规划磋商机制、资产考核监督机制、规划保障措施等）。7.3规划图件规划图件包括但不限于：资产分布现状图、资产价值分布图、资产整备引导示意图、资产配置引导示意图、资产分布与国土空间规划“三区三线”关系图等。（详见附录C）7.4专题研究报告各地可根据自身资产禀赋和工作要求，开展自然资源清单优化、资产所有权实现、资产配置方式、生态产品价值实现、体制机制改革等方面的专题研究，并形成专题研究报告。8规划衔接8.1与国土空间总体规划的衔接资产规划应当与国土空间总体规划相互协同、相互衔接，尊重国土空间总体规划对资源配置的基础性作用，资产规划的编制要严格遵循国土空间底线、目标、分区及管控规则要求，严守耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线以及各类管控边界，严格遵守国土空间总体规划对资源规模结构的管控要求。强化资产规划与国土空间总体规划的双向协调反馈，对不符合国土空间“三区三线”、各类管控边界要求的资产及时向规划编制部门反馈，对规划方案进行优化调整。探索在国土空间总体规划编制和调整过程中纳入资产规划确定的约束指标和空间指引内容。8.2与国土空间详细规划的衔接探索将资产价值要素纳入国土空间详细规划编制，开展建设空间详细规划编制（法定图则、更新整备单元规划、城中村改造规划）收入成本分析，将资产价值作为规划编制参考指标之一，对城市开发范围划定、改造方式、配置方式、实施时序、规划功能和容积确定等提出反馈建议。各地方可因地制宜探索编制资产配置规划设计导则，指导城镇空间、生态空间、农业空间等不同类型国土空间的详细规划编制。T/GDSTDXXXX—XXXX7（规范性）规划文本框架A.1前言简述规划编制的范围、主体、对象、目的、重要性、依据等。A.2总则明确规划范围、规划对象、规划期限、规划依据等。A.3现状分析A.3.1底图底数方面明确规划范围内各类资产总量、分布、价值量。A.3.2工作成效与存在问题方面分析本级自然资源资产各项重要工作中取得的成效和存在的问题，包括但不限于：a)资产清查确权工作。b)资产所有权委托代理机制工作。c)资产日常管护和临时利用工作。d)资产供应配置工作。e)生态产品价值实现工作。f)考核监督与统计报告工作。A.4规划目标指标A.4.1规划目标围绕落实和维护全民所有者权益、促进自然资源资产高效配置和保值增值、资产总量保护、资产管理方式优化等方面工作，提出近期规划目标和远景展望目标。A.4.2规划指标A.4.3建立规划指标体系，规划指标应明确其属性：约束性或指导性；定性或定量；指标控制方式，包括区间控制、下限控制、上限控制等。A.5规划主要内容围绕自然资源资产权益全链条工作提出工作建议，可结合实际工作进一步划分章节。A.5.1资产管理与管护方面包括但不限于：a)完善资产清查与确权登记体系。b)明确资产所有权主体。c)加强资产日常管护巡查与临时利用。A.5.2资产配置运营方面包括但不限于：a)健全资产收储整备体制机制和职能。b)推动资产扩权赋能。c)优化资产配置方式。d)创新生态产品价值实现形式。8A.5.3资产管理体制机制方面包括但不限于：a)完善资产增值收益分配制度。b)丰富资产管理运营主体。c)完善资产交易机制和规则。d)推动资产规划磋商。e)建立多部门协同工作制度。f)完善监督考核和统计报告制度。A.6规划保障措施包括但不限于：a)强化组织与人才保障。b)健全法规与政策体系。c)开展规划实施评估。d)开展常态化监督检查。T/GDSTDXXXX—XXXX9（资料性）基础资料收集清单基础资料收集清单包括但不限于规划范围内以下资料：——各类资产保护与利用相关法律、地方性法规——各类资产保护与利用相关政策文件——全民所有自然资源资产清查成果（含全面清查和专项清查成果）——全民所有自然资源资产专项报告——第三次全国国土调查成果——国土变更调查成果——国土空间总体规划及“三区三线”划定成果——国土空间详细规划成果——国民经济与社会发展规划——土地储备计划、土地供应计划——森林、海洋、湿地、草原、水域等各类资产调查监测成果——国民社会经济相关统计数据——土地地质灾害、土壤污染情况评估等生态环境状况资料T/GDSTDXXXX—XXXX（规范性）规划指标体系规划指标体系可参照表B.1确定。表B.1全民所有自然资源资产保护和使用规划指标表指标维度指标名称现状值指标属性近期目标远景目标资源高质量管护国有耕地保有量（万亩）约束性国有林地保有量（万亩）约束性国有湿地面积（万亩）约束性国有森林蓄积量（亿立方米）约束性水域空间保有量（万亩）预期性矿产资源综合利用达标率(%)预期性全民所有自然资源资产管护资金投入预期性全民所有自然资源资产损害案件追偿率约束性资产高水平配置全民所有自然资源资产收益水平约束性国有建设用地有偿使用率(%)预期性低效用地盘整规模（平方千米）预期性森林有偿使用率(%)预期性蓝碳碳汇开发量（万吨）预期性海域有偿使用率(%)预期性湿地特许经营权（个）预期性资产高效率管理自然资源资产清查覆盖率（%）约束性自然资源清单覆盖率（%）预期性资产管理年度报告完成情况预期性数字化治理（信息化管理）创新情况预期性T/GDSTDXXXX—XXXX（规范性）规划图件全民所有自然资源资产保护和使用规划应绘制但不限于以下图件，为清晰表达规划意图，规划编制主体可根据实际和制图要求适当增删。——附图1：XX市/县/区全民所有自然资源资产分布图——附图2：XX市/县/区全民所有土地资源资产分布图——附图3：XX市/县/区全民所有矿产资源资产分布图——附图4：XX市/县/区全民所有草原资源资产分布图——附图5：XX市/县/区全民所有湿地资源资产分布图——附图6：XX市/县/区全民所有海洋资源资产分布图——附图7：XX市/县/区全民所有水资源资产分布图——附图8：XX市/县/区全民所有特色资源资产（滨海沙滩、溶洞等）分布图——附图9：XX市/县/区全民所有土地资源资产价值分布图——附图10：XX市/县/区全民所有矿产资源资产价值分布图——附图11：XX市/县/区全民所有草原资源资产价值分布图——附图12：XX市/县/区全民所有湿地资源资产价值分布图——附图13：XX市/县/区全民所有海洋资源资产价值分布图——附图14：XX市/县/区全民所有水资源资产价值分布图——附图15：XX市/县/区全民所有特色资源资产（滨海沙滩、溶洞等）价值分布图——附图16：XX市/县/区全民所有自然资源资产整备指引图——附图17：XX市/县/区全民所有自然资源资产整备重点项目分布图——附图18：XX市/县/区全民所有自然资源资产配置指引图——附图19：XX市/县/区全民所有自然资源资产配置重点项目分布图——附图20：XX市/县/区全民所有自然资源资产与国土空间规划“三区三线”关系图T/GDSTDXXXX—XXXX参考文献[1]中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定（2024年7月18日中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议通过）[2]中共中央国务院关于全面推进美丽中国建设的意见（2023年12月27日）[3]关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见（中办发〔2019〕25号）[4]全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案[5]自然资源部关于全面开展全民所有自然资源资产清查工作的通知（自然资发〔2024〕127T/GDSTDXXXX—XXXX广东省团体标准条文说明T/GDSTDXXXX—XXXX说明了本规程的主要内容和适用范围，广东省内各地市、县（区）应参考本规程进行本级全民所有自然资源资产保护和使用规划的编制，并可结合本地实际情况对规划框架和主要内容进行调整。2规范性引用文件本文件没有规范性引用文件，但在文件编制过程中落实了《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国民法典》和各类自然资源资产管理单行法、地方性法规的相关规定。3术语和定义3.1自然资源资产自然资源资产是具有稀缺性、有用性（包括经济效益、社会效益、生态效益），且产权清晰、客体范围可明确界定的自然资源。本定义来自《全民所有自然资源资产核算通则》（TD/T1096-2024），并参考了多个地方性标准文件。3.2全民所有自然资源资产全民所有自然资源资产是依据法律规定，由国家代表全体人民拥有和管理的自然资源资产。本定义是自然资源资产（见3.1）定义的延伸，限定了资产的所有权形式为国家所有权。3.3全民所有自然资源资产所有权全民所有自然资源资产所有权设计全体人民共同拥有自然资源资产的权利，国务院代表国家作为代表行使这一权利，权利内容包括对全民所有自然资源资产的占有、使用、收益、处分权。本定义根据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国民法典》和其他法律条文确定。3.4全民所有自然资源资产清查全民所有自然资源资产清查是围绕履行所有者职责，综合运用国土调查、确权登记、相关管理数据等已有成果，建立科学合理的资产价格体系和核算方法,查清所有者职责职主体空间范围,构建全民所有自然资源资产“一张图”，形成资产的实物量、价值量、所有者职责履职主体情况和使用权状况等资产底数，支撑全民所有自然资源资产管理的基础性工作，包括资产全面清查和专项清查两类。本定义综合国内一些地方性标准定义确定。3.5全民所有自然资源资产委托代理全民所有自然资源资产委托代理是指国家将全民所有资产自然资源资产所有权委托授权给省（自治区、直辖市）、市代理履行。由于目前暂无对本术语的标准定义，故参照其他类型资产的委托代理编写本术语，旨在对术语内涵进行解释说明，不作为严格定义。3.6自然资源清单自然资源清单是按照全民所有自然资源资产在生态、经济、国防等方面的重要程度，结合其公益性和经营性特点，合理划分由各级政府行使或代理履行所有者职责的权责边界的清单，自然资源清单应明确相关自然资源资产的所有者履行主体及其行权履职具体内容。本术语根据《全民所有自然资源资产委托代理机制试点方案》相关规定编写。3.7资产整备资产整备是将不同权利、不同资源、不同功能的自然资源资产进行腾挪整合和优化组合，实现山水林田湖草海系统修复，解决权利交叉、权能缺位等问题，支撑资产整体配置的过程。本术语根据我省及其他地方的资产整备实践总结而成，旨在对术语内涵进行解释说明，不作为严格定义。T/GDSTDXXXX—XXXX3.8资产市场化配置资产市场化配置是自然资源资产所有权主体通过设置用益物权、债权等权利形式，运用出让、租赁、作价出资（入股）、抵押等多样市场化方式实现资产有偿使用的过程。本术语根据我省及其他地方的资产整备实践总结而成，旨在对术语内涵进行解释说明，不作为严格定义。3.9资产组合配置资产组合配置是指在特定国土空间范围内，涉及同一使用权人需整体使用多门类全民所有自然资源资产的，可实行组合配置供应。本术语充分总结了全国各地资产组合配置创新经验和广东省内配置需求，旨在对术语内涵进行解释说明，不作为严格定义。3.10生态产品生态产品是生态系统为经济活动和其他人类活动提供且被使用的货物和服务贡献，可分为物质供给（粮食、矿产等）、调节服务（气候调节、水源涵养等）和文化服务（旅游、康养服务等）三类产品。目前学界对生态产品的标准定义仍存在争议，本规程参考目前较为主流的福利价值视角，对生态产品进行解释说明，不作为严格定义。4总则4.1规划定位广东省自2021年以来开展了系列全民所有自然资源资产保护和使用规划探索，总结形成了规划体例、编制方法、成果体系、规划衔接等一系列技术经验，其中《广东省全民所有自然资源资产保护与使用发展型规划（试编）》是最前沿、成体系的探索经验，本规程从该规划的实践经验出发，将规划定位总结为在一定时期和规划范围内的全民所有自然资源资产保护和使用做出的统筹性安排，指导资产保护与开发的目标设定、资产管护、资产整备、资产配置、管理优化实施保障等重点任务。4.2规划范围与规划对象面向资产规划编制的实践需求，将规划范围确定为本级行政管辖区内的全部国土空间，包括陆地国土和管辖海域，方便以行政区为单位开展规划编制。规划对象落实国家全民所有自然资源资产所有权委托代理机制相关要求，并结合省内已经开展的县级、镇街级自然资源清单编制实践，确定为本级自然资源清单确定的由本级政府代理履行所有者职责的全部自然资源资产。4.3规划期限同时考虑到资产规划的近期实施和远景展望需要，确定近期及远景两种年限。规划期限一般为5年，应与国民经济和社会发展五年规划期限、国土空间总体规划近期安排年限衔接一致，可远景展望至10-15年。4.4编制主体规划编制主体宜与资产管理主体为同一主体，因此确定为市、县（区）级人民政府或本级自然资源主管部门。4.5编制依据本条目总结了资产规划需要遵循的各类刚性管控规则和上位指引，包括自然资源资产管理的相关的法律法规，本级国土空间总体规划，本级国民经济和社会发展五年规划、自然资源保护与开发五年规划，以及有关政策文件等。4.6编制流程编制流程应当足够简明、阶段划分清晰，具备指引性和可实施性，因此根据省内资产规划编制的实践经验，同时参考各类规划编制规程类标准文件的相关条文，将规划编制流程划分为准备工作、方案编制、成果要求。T/GDSTDXXXX—XXXX5准备工作5.1组织准备本条文规定了规划编制前期应进行的各种组织准备，包括制定工作方案、开展多部门协作、组建技术团队等，确保规划编制工作有序开展。5.2技术准备5.2.1收集整理基础资料本条文规定了为顺畅开展规划编制需要收集的各类基础资料，并明确保密要求。5.2.2确定底图底数本条文基于资产清查数据结构和各类调查监测数据的数据融合情况，规定了工作底图底数应当包含资产实物量、分布及相应的权属情况、价值量等内容。6规划主要内容6.1现状分析与问题评估本条文主要根据国家对于自然资源资产工作的相关部署、省内各级资产权益部门“十四五”时期工作开展情况和《广东省全民所有自然资源资产保护与使用发展型规划（试编）》的编制经验，确定了现状分析和问题评估的基础资料和分析维度，具体可分为成效和形式、问题和挑战两大方面。6.2规划目标与指标体系6.2.1规划目标本条文规定了规划目标应以自然资源资产的保值增值和永续利用为原则，包含了自然资源的可持续利用和经济高质量发展的内涵。同时，规划目标的设定应于上位规划相衔接，具体可包含确定本级自然资源资产保护和使用在落实和维护全民所有者权益、促进自然资源资产高效配置和保值增值、资产总量保护、资产管理方式优化等方面的工作目标。结合规划近期和远景年限，又可分为近期规划目标和远景展望目标。6.2.2规划指标体系本条文主要规定了规划指标体系的设置方法和指标属性。指标设置方法包括上位目标指标传导、结合当地需求、参照其他省市经验三大方法，指标属性包含指标的约束性或指导性、定性或定量、指标控制方式，包括区间控制、下限控制、上限控制等内容。6.3资产清查与确权6.3.1资产清查资产清查应落实《自然资源部关于全面开展全民所有自然资源资产清查工作的通知》等国家层面的工作要求和省具体的工作部署，在资产规划中应对本地资产清查工作进行指引，具体包括清查内容和工作流程两方面，清查内容优化资产实物量清查、价值量评估、所有权与使用权状况调查、管理情况分析等，工作流程优化清查流程、数据管理和汇交、数据更新、成果应用等管理方式等。6.3.2资产确权自然资源资产确权登记源于不动产登记，异于不动产登记，又融于不动产登记，因此应当与不动产登记工作深度协同，既包括资产权益与不动产登记部门的协同，也包括自然资源资产确权登记与不动产登记的业务融合。在资产规划中，要确定实施重点区域，提出资产登记的内容、覆盖率、工作时序等工作要求，指导资产确权工作开展。T/GDSTDXXXX—XXXX6.4明确资产所有者主体本条文制定的主要依据是中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》，并以此为依据进行延伸，提出以自然资源清产作为核心依据，按照属地优先、分级匹配原则进一步划分资产管理主体的工作方法。6.5资产管护本节条文规定了资产规划应当对自然资源资产的保护管护制度进行优化，包含三个方面，一是日常管护巡查的优化，具体包括明确重点资产类别与管护区域、优化制度设计、技术升级等方面；二是落实资产所有者责任，建立资产损害赔偿制度和工作机制；三是加强本级重点的资产的关于与利用，规划中应明确重点资产类别，优化管护模式和临时利用制度。6.6资产收储与整备资产收储与整备是紧密结合的工作环节，共同目标是建立资产综合整备机制，以满足后续资产整体配置的需求。目前全国各地已经有了土地整备、“生态银行”、全域土地综合整治等资产整备模式，但往往局限于土地资产，对跨资源、全品类的资产整备工作的探索不足。因此，资产规划应当指引本地自然资源资产综合整备工作，在资产收储环节，拓展收储职能、明确重点地区和项目、提出工作计划，在资产整备环节，明确质量整备、功能整备等整备方式。6.7资产权利体系与配置方式优化6.7.1资产权利体系优化本条文严格遵循现行法律法规对各类资产权利设置的规定，落实中央和自然资源部关于健全自然资源资产产权制度体系的政策要求，提出两条资产扩权赋能路径，一是在不突破法定原则的前提下可探索资产用益物权的创新设置，二是创新设置各类资产经营权（债权）。同时，鼓励资产立体设权，如建设用地地上、地表和地下分别设立使用权，海域立体分层设权等。6.7.2资产配置方式优化本条文结合省内及其他地区的资产配置经验实践，规定了资产规划应当重点优化资产配置方式，并给出一些重点类别资产的配置方式优化方向，如国有企事业单位存量土地、闲置土地、原、湿地、滨海沙滩、湖泊、国有林地、国有农用地等。各地在规划编制过程中可以按照本地禀赋、需求创新更多资产配置方式。6.7.3资产组合配置广东省内众多跨权属、跨资源、跨层级的资产