沭阳县2023年度耕地“进出 平衡”总体方案

沭阳县2023年度耕地“进出

平衡”总体方案

（征求意见稿）

2023年7月

沭阳县2023年度

1总则耕地进出平衡总体方案

1.工作背景

2019年8月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议第三次修正《中华人

民共和国土地管理法》，规定“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”、

“国家保护耕地，严格控制非农业建设占用农用地”，实行最严格的耕地保护制度、确保国家粮

食安全是《土地管理法》的核心和宗旨，强化了土地用途管制、三线管控、永久基本农田特殊保

护、地方耕地保护责任等，对耕地保护工作提出更高要求。

2020年以来，党中央、国务院连续作出了坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”的

决策部署，《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》明确了加强耕地保护和

改进占补平衡的总体要求，提出严格建设占用耕地、改进耕地占补平衡管理、推进耕地质量提升

和保护、健全耕地保护补偿机制、强化保障措施和监管考核等方面的具体措施。

2021年11月27日，自然资源部农业农村部国家林业和草原局联合印发《自然资源部农

业农村部国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166

号），（以下简称“通知”）指出，考虑到今后生态退耕还要占用一部分耕地，自然灾害损毁还

会导致部分耕地不能恢复，河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没等因素，不可避免会造成现有耕

地减少。为守住18亿亩耕地红线，确保可以长期稳定利用的耕地不再减少，有必要根据本级政府

承担的耕地保有量目标，对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出平衡”，即

除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没外，耕地

转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，应当通过统筹林地、草地、园地等

其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的

耕地。

2022年5月6日，江苏省自然资源厅江苏省农业农村厅江苏省林业局联合印发《江苏省自然

资源厅江苏省农业农村厅江苏省林业局关于加强耕地保护严格耕地用途管制的通知》（苏自然资

发〔2022〕178号），提出充分认识加强耕地保护、严格耕地用途管制的重要意义；强化永久基

本农田特殊保护；改进和规范建设占用耕地占补平衡；严格管控、稳妥实施耕地“进出平衡”；

规范完善设施农业用地管理；加强耕地综合动态监管以及《关于严格耕地用途管制落实耕地“进

出平衡”的实施细则》（试行），就细化落实耕地“进出平衡”工作提出意见要求。

1

沭阳县2023年度

1总则耕地进出平衡总体方案

2.工作目的

耕地“进出平衡”是对沭阳县地区城乡建设、国土绿化、农业结构调整、农业设施建设等占用

耕地的补救措施，也是全面实施耕地用地管制、守住18亿亩耕地红线的创新之举。

通过编制《沭阳县2023年度耕地“进出平衡”总体方案》（以下简称为“方案”），明确了

2023年度沭阳县耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的规模、布局、时

序和年度内落实“进出平衡”的安排，确保完成本行政区域内规划确定的耕地保有量和永久基本

农田保护面积目标。同时，强化了2023年度沭阳县耕地“进出平衡”的统筹安排和日常监管，

为严格落实耕地保护任务提供方向。

3.工作原则

（1）以进定出

根据年度内“林地、草地、园地、坑塘水面等其他农用地和农业设施建设用地”可整治恢复为

耕地的数量，通过先行开展恢复耕地整治工作，恢复耕地属性，形成“进出平衡指标”，实现耕

地“先进后出”，确保项目及时落地。

（2）总量平衡

耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，应当通过统筹林地、草地、

园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式，实现耕地“进出”达到平衡，确保完

成沭阳县规划确定的耕地保有量和永久基本农田保护面积目标。

（3）优进劣出

“耕地转出”应优先选择不稳定利用、质量较低、零星分散、不宜集中连片耕作管护的耕地，

严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地，确需要调整的，合理确

定耕地调出布局与规模，同步择优确定林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治

为耕地的方式和位置分布，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地，确保调入的耕地与

现有耕地在布局上集中连片、在质量上等级相当、在生态上安全利用，实现优进劣出。

2

沭阳县2023年度

1总则耕地进出平衡总体方案

4.总体要求

①“耕地转出”要求

难以长期稳定利用耕地。包括25度以上陡坡、河道、湖

区、林区、受污染地区、生态保护红线、自然保护地、饮

转出要求

用水水源一级保护区等范围内的耕地。

质量较差、产能低下的耕地。优先将质量退化、地力下降、

农田基础设施配套不足的耕地转为其他农用地及农业设施

建设用地。

零星分散、位置偏远、规模较小、不宜集中连片耕作的耕

地。

永久基本农田，重大项目涉及永久基本农田补划地块，

已纳入永久基本农田储备区的地块。不得将永久基本农

田转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设

用地，防止永久基本农田“非粮化”。

城镇开发边界内、城市周边的优质耕地。原则上不得将

城镇开发边界内、城市周边的优质耕地通过耕地进出平

衡随意调整，或以此规避落实耕地占补平衡。

高标准农田、已划入粮食生产功能区和重要农产品生产

保护区的耕地。

已纳入补充耕地指标库的新增耕地。

地势平坦、水土条件较好、集中连片的优质耕地。

3

沭阳县2023年度

1总则耕地进出平衡总体方案

4.总体要求

①“耕地转出”要求

经批准在铁路、公路等用地红线外以及在河渠两侧、水库周

边，按规定标准（县乡道路不得超过3米，铁路、国道省道不

得超过5米）建设绿化带、绿色通道，占用一般耕地的；

转出范围

经批准实施国土绿化占用一般耕地的，应在三调底图、年度

国土变更调查结果和国土空间规划“一张图”上明确空间和

实施位置；

经批准并符合相关标准的新增农村道路（农村道路是指

“《土地利用现状分类》（GB-T21010-2017）中的农村道路

用地，即在农村范围内，宽度≥1.0m、≤8.0m，用于村间、

田间交通运输，并在国家公路网络体系之外，以服务于农村

农业生产为主要用途的道路（含机耕道））、畜禽养殖设施、

水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施等农业设施建设用

地，占用一般耕地的；

工商企业等社会资本将通过流转获得土地经营权的，在符合

农业结构调整相关要求的前提下将一般耕地转为林地、园地

等其他农用地，造成耕地地类改变的；

其他在一般耕地上改变种植结构、开挖养殖坑塘，造成耕地

地类改变的，占用耕地“挖湖造景”的除外；

新建水利水电工程中水库淹没区形成的水库水面等其他国家

规定需落实“进出平衡”的情形；

确需在耕地上建设农田防护林的，应当符合农田防护林建设

标准。建成后，达到国土调查分类标准并变更为林地的，应

当从耕地面积中扣除。

4

沭阳县2023年度

1总则耕地进出平衡总体方案

4.总体要求

②“耕地转进”要求

符合条件的即可恢复和工程恢复土地。将即可恢复和工

转进要求

程恢复土地中符合条件、具有良好的耕作潜力、农民耕

种意愿较强的部分恢复为耕地，重点考虑耕地恢复潜力

调查评价成果中的“拟恢复地块”。

优先将光热水土条件较好、水利设施配套较好、能够高

产稳产的其他农用地及农业设施建设用地恢复为耕地，

优先选择与周边现状耕地集中连片、农业生产条件较好

的地块及自身规模较大的地块，保障耕地恢复后能够长

期稳定利用。

现状种植、养殖等收益不高的其他农用地。在帮助群众

算清经济账、充分尊重农民意愿的前提下，优先清理恢

复为耕地。

土地流转合同到期，不再使用的设施农业用地，优先组

织恢复为耕地。

林地、草地、园地等其他农用地（含标注即可恢复和工

程恢复属性）及农业设施建设用地整治为耕地的。这是

作为“耕地转进”最主要的来源。

建设用地、未利用地整治为耕地的。。

5

沭阳县2023年度

1总则耕地进出平衡总体方案

4.总体要求

②“耕地转进”要求

转进范围难以作为长期稳定利用耕地的地块。包括位于25度以上

陡坡、河道、湖区、林区、受污染地区、生态保护红线、

自然保护地、饮用水水源一级保护区等范围的地块。

整治修复不达标的地块。

城镇村庄范围内整治的地块。

违规毁林整治的地块。

根据现状农作物生长情况、农民恢复意愿不足，不宜强

行恢复的土地。对于果树处于盛果期、林木处于生长期、

鱼塘处于收获季，或未与农户、经营者达成一致的情况

下不得强行恢复，不纳入“耕地转进”实施范围。

林地、草地、园地等其他农用地（含标注即可恢复和工

程恢复属性）及农业设施建设用地整治为耕地的。这是

作为“耕地转进”最主要的来源。

建设用地、未利用地整治为耕地的。。

6

沭阳县2023年度

2区域概况耕地进出平衡总体方案

1.地理位置

沭阳地处江苏北部，沂沭泗水

下游，介于北纬33°53′至34°25′，

东经118°30′至119°10′之间，东西

长60公里，南北宽55公里。东邻连

云港市灌云县、灌南县，南连淮安

市涟水县、淮阴区，西靠宿迁市泗

阳县、宿豫区，北接连云港市东海

县和徐州市新沂市，是徐、连、淮、

宿四市结合部。

2.行政区划

截至2022年末，沭阳县下辖6个街道、23个镇、1个乡，计480个社区（村），

另辖1个经开区：沭阳经济技术开发区。国家级经济技术开发区：沭阳经济技术开

发区。街道：沭城街道、南湖街道、梦溪街道、十字街道、七雄街道、章集街道。

镇：陇集镇、胡集镇、钱集镇、塘沟镇、马厂镇、沂涛镇、庙头镇、韩山镇、华

冲镇、桑墟镇、悦来镇、刘集镇、李恒镇、扎下镇、颜集镇、潼阳镇、龙庙镇、

高墟镇、耿圩镇、新河镇、贤官镇、吴集镇、青伊湖镇。乡：西圩乡。

7

沭阳县2023年度

2区域概况耕地进出平衡总体方案

3.经济社会情况

沭阳县行政区域面积2299.58平方公里，是江苏省面积最大的县；截至2022年末

年末总户数50.62万户，户籍总人口197.56万人。年末常住人口165.88万人，其中城

镇常住人口100.69万人;常住人口城镇化率60.7%，较上年提高0.7个百分点。

经济总量实现苏北“三连冠”。初步核算，全年实现地区生产总值

(GDP)1308.45亿元，比上年增长3.6%，经济总量连续三年位列苏北20个县(市)第一

位。分产业看，第一产业增加值115.45亿元，增长3.0%;第二产业增加值579.41亿元，

增长5.6%;第三产业增加值613.59亿元，增长2.1%;三次产业对GDP增长贡献率分别

为8.2%、62.8%、29.0%。人均地区生产总值78397元，按年平均汇率计算折合

11656美元。

产业结构不断优化。三次产业结构调整为8.8：44.3：46.9。与上年相比，第一

产业增加值占GDP比重下降0.7个百分点，第二产业增加值占GDP比重提高1.9个百

分点，第三产业增加值占GDP比重下降1.3个百分点。

8

沭阳县2023年度

2区域概况耕地进出平衡总体方案

4.土地利用现状

（1）土地利用现状

根据2022年度国土变更调查二上成果数据分析，全县土地总面积229958.16公顷，

其中：农用地181599.1446公顷，占土地总面积78.97%；建设用地42214.8627公顷，

占土地总面积18.36%；未利用地6144.1570公顷，占土地总面积2.67%。

耕地

54.61%

建设用地

农用地

18.36%

78.97%

园地

未利用地

1.34%

林地

2.67%其他农用地草地

10.64%0.33%12.05%

（2）耕地现状

根据2022年度国土变更调查二上成果数据分析，全县耕地总面积125586.9359公

顷，其中：水田99156.2920公顷，占土地总面积78.95%；水浇地17944.2688公顷，

占土地总面积14.29%；旱地8486.3751公顷，占土地总面积6.76%。

6.76%

14.29%

水浇地

水田

旱地

78.95%

9

沭阳县2023年度

3总体方案耕地进出平衡总体方案

1.“耕地转出”方案

截至目前，沭阳县2023年度“耕地转出”项目共计17个，项目总面积101.9336公

顷，涉及耕地转出面积为23.0369公顷，平均耕地质量等别为6.8等，项目类型为2023

年度“耕地转出”需求。（见附表1）

2.“耕地转进”方案

截至目前，沭阳县2023年度“耕地转进”项目共计16个，总面积31.3960公顷。

“耕地转进”现状地类包含园地、林地、坑塘水面、其他草地，平均耕地质量等别

为6.4等，转进后地类包括：水田和旱地。（见附表2）

3.耕地“进出平衡”情况

沭阳县2023年度“耕地转出”地块面积23.0369公顷，平均质量等别为6.8等；

“耕地转进”地块面积31.3960公顷，平均质量等别为6.4等，“进出平衡”后沭阳县

耕地数量不减少、质量不降低、集中连片度不降低，不影响区域耕地和永久基本农

田保护任务的完成，经实地踏勘，耕地进出平衡方案具备可行性。

后续将建立耕地保护监管监测系统，实施全天候遥感监测，实现全面动态管理，

并建立完善的耕地保护激励机制，以调动广大农民保护耕地积极性。

耕地转进地块纳入年度国土变更调查，参照补充耕地后期管护制度，落实耕地转

进地块的后期管护，确保不在发生新的耕地“非农化、非粮化”问题。

沭阳县2023年度耕地“进出平衡”地类对照表

平均耕地质量

类型小计水田（公顷）水浇地（公顷）旱地（公顷）

等别（等）

耕地转出23.03698.186213.77161.07916.8

耕地转进31.39626.80531.25393.33686.4

转进-转出8.359118.6191-12.51772.2577提升0.4

10

沭阳县2023年度

4实施计划安排耕地进出平衡总体方案

1.实施期限

本方案原则上在2023年内完成实施，通过验收并报省自然资源主管部门备案，

并做好项目实施验收与年度国土变更调查成果衔接。

2.计划安排

“耕地转出”

“耕地转出”地块实施应依据经批准的耕地“进出平衡”总体方案严格实施，符合方案的，方

能实施建设。未纳入县级年度耕地“进出平衡”总体方案的，不得擅自转变耕地用途。

“耕地转进”

“耕地转进”项目由县级人民政府组织乡镇人民政府及相关部门，对“耕地转进”项目组织实、

施，确保耕地数量补足，质量相当，纳入耕地“进出平衡”项目库管理。

11

沭阳县2023年度

5投资估算与资金筹措耕地进出平衡总体方案

1.投资估算

沭阳县2023年度“耕地转进”地块规模为31.396公顷，项目实施主要包含前期阶

段、中期阶段、中后期阶段、末期阶段和管护阶段共5个阶段。实施费用主要包含前

期工作费、青苗补偿费、工程施工费、竣工验收费和种植管护费，项目估算总金额

为706.41万元。具体详见下表：

沭阳县2023年度“耕地转进”项目实施测算费

项目工程项目实施阶段主要费用名称金额测算（万元）占比（%）

前期阶段前期工作费15.542.2

中期阶段青苗补偿费346.8549.1

2023年度“耕地转

中后期阶段工程施工费291.0441.2

进”实施项目

末期阶段竣工验收费24.723.5

管护阶段种植管护费28.264

合计706.41100

注：①项目借鉴区域内类似整治恢复类项目经验，成本按照1.5万元/亩进行测

算；

②项目投资为估算，实际请以投资预算为准。

2.资金管理

沭阳县鼓励各乡镇（街道）严格落实本区域内耕地“进出平衡”，原则上由耕地

“耕地转出”的项目申报主体承担推进项目实施。对于农民个人在自己承包地上自

行调整种植结构、改变耕地地类的，由县级人民政府统一落实耕地进出平衡，可从

新增建设用地土地有偿使用费、农业土地开发的土地出让金、补充耕地指标交易收

益以及其他财政资金中统筹安排专项资金，用于组织实施耕地恢复，储备耕地资源。

为了有效实现实时监控资金动态，防范财务风险，提高资金使用效率，资金管理

遵循公开、择优、规范、实效原则，资金分配和使用情况向社会公开，接受有关部

门和社会监督。

12

沭阳县2023年度

6实施保障措施耕地进出平衡总体方案

1.加强组织领导

加强组织协调，成立工作领导小组，实行部门联动，强化对年度耕地“进出平

衡”总体方案编制工作的指导和督查推进。建立政府牵头、相关部门落实的共同责

任机制，同时应强化规划引领作用，切实做好耕地“进出平衡”工作。

2.强化资金保障

统筹安排财政资金用于耕地保护工作，并逐步提高土地出让收入用于农业农村

的比例，重点支持耕地和永久基本农田保护、高标准农田建设等工作；对不符合耕

地用途管制要求的农业、林业生产经营活动，取消相关财政扶持资金。

3.明确职责分工

县级人民政府负责组织编制本辖区年度耕地“进出平衡”总体方案并组织实施，

统筹各部门共同落实耕地用途管制，确保耕地不减少、质量不降低。乡镇人民政府

负责审核需求申请，并出具审核意见上报县级人民政府，负责具体项目的实施和后

期种植管护，确保本辖区内实现耕地“进出平衡”。

4.加强监督管理

压实耕地进出平衡主体责任，落实后期管护责任，对动态监测发现耕地“非农

化”和“非粮化”导致指标被国家核减的情况，由工作领导小组报市政府落实责任

职能部门，并对相关单位和责任人问责追责。

5.加强宣传引导

通过网络、电视、报纸等媒体开展形式多样的宣传活动，加强耕地用途管制政

策的解读，将耕地用途管制和耕地利用优先序要求传达到每家每户，发挥典型案例

的示范作用，营造良好的社会氛围，充分调动各地开展恢复耕地整治的积极性。

1326

沭阳县2023年度

7附表耕地进出平衡总体方案

附表1-1沭阳县2023年度“耕地转出”项目统计表

平均耕地

用地总规模耕地转出面转出

序号项目编号项目名称用地单位质量等别

（公顷）积（公顷）类型

（等）

沭阳县刘集镇

1C23321322001智慧粮食种植杨春0.99580.50487033

家庭农场

宿迁市途睿生宿迁市途睿

2C23321322006态农业科技有生态农业科66.58099.08987033

限公司技有限公司

沭阳县刘集镇

3C23321322007周林粮食种植周林0.98930.62667033

家庭农场

沭阳县刘集镇

4C23321322008克一勤粮食种沈吒0.81960.40867033

植家庭农场

韩山镇尤庙村

5C23321322009杨树元粮食晾杨树元0.41460.41457033

晒场

龙庙镇人民

耕地转林地

6C23321322010政府2.15912.15916.3050

聂志山粮食收

聂志山

7C23321322011储点0.34890.34897033

龙庙丰收粮食龙庙镇人民

8C23321322012烘干房政府0.45750.29597033

龙庙镇联合火

李二法

9C23321322013龙果基地0.00630.00486033

陈圩村农村道陈圩村村委

10C23321322014路会0.4170.07347031

塘沟镇果蔬全

塘沟镇人民

产业链示范园

11C23321322015政府0.29020.09496033

项目

沭阳牧原农

沭阳牧原二场

12C23321322016牧有限公司19.60821.79136032F

江苏来满仓

江苏来满仓食

食品有限公

13C23321322017品有限公司2.76682.43287032D

司

韩华章粮食仓

韩华章

14C23321322018储0.99330.48757033

沭阳县桑墟

沭阳县桑墟镇

镇北大兴村

北大兴村股份

15C23321322019股份经济合0.20810.2086033

经济合作社

作社

14

沭阳县2023年度

7附表耕地进出平衡总体方案

附表1-1沭阳县2023年度“耕地转出”项目统计表

平均耕地

用地总规模耕地转出面转出

序号项目编号项目名称用地单位质量等别

（公顷）积（公顷）类型

（等）

龙庙镇人民

16C23321322020耕地转林地0.96760.96766050

政府

沭阳众客种禽沭阳众客种

17C233213220213.91043.12847032B

有限公司禽有限公司

合计－－101.933623.0369平均6.8等－

15

沭阳县2023年度

7附表耕地进出平衡总体方案

附表2-1沭阳县2023年度“耕地转进”项目统计表

转出前转出后

权属

序号项目编号地块编号实施主体

耕地质性质

地类面积地类面积

量等别

J2332132J23321322001-刘集镇人民

1其他林地0.5873水田0.58736集体

2001001政府

J23321322006-耿圩镇人民

其他林地3.8256水田3.82567集体

001政府

J23321322006-耿圩镇人民

其他林地1.0011旱地1.00116集体

J2332132002政府

2

2006J23321322006-耿圩镇人民

其他林地0.9309水田0.93097集体

003政府

J23321322006-耿圩镇人民

其他草地6.1944水田6.19446集体

004政府

J2332132J23321322007-刘集镇人民

3其他林地0.7525水田0.75256集体

2007001政府

J2332132J23321322008-刘集镇人民

4其他林地0.4974水田0.49746集体

2008001政府

J2332132J23321322009-韩山镇人民

5养殖坑塘0.4987水田0.49876集体

2009001政府

J23321322010-龙庙镇人民

其他草地1.2987水田1.29876集体

001政府

J2332132J23321322010-龙庙镇人民

6其他林地1.0105旱地1.01056集体

2010002政府

J23321322010-龙庙镇人民

乔木林地0.1406水田0.14066集体

003政府

J2332132J23321322012-龙庙镇人民

7其他林地0.3557旱地0.35576集体

2012001政府

J2332132J23321322013-龙庙镇人民

8其他林地0.6457旱地0.64576集体

2013001政府

J23321322014-钱集镇人民

其他林地0.0933水田0.09337集体

J2332132001政府

9

2014J23321322014-钱集镇人民

其他林地0.4362水田0.43627集体

002政府

J2332132J23321322015-塘沟镇人民

10其他林地0.1198水田0.11987集体

2015001政府

J23321322016-吴集镇人民

其他林地3.5396水田3.53966集体

J2332132001政府

11

2016J23321322016-吴集镇人民

其他林地0.3238旱地0.32386集体

002政府

16

沭阳县2023年度

7附表耕地进出平衡总体方案

附表2-1沭阳县2023年度“耕地转进”项目统计表

转出前转出后

权属

序号项目编号地块编号实施主体

耕地质性质

地类面积地类面积

量等别

J23321322017-悦来镇人民

坑塘水面1.9656水田1.96567集体

001政府

J2332132J23321322017-悦来镇人民

12其他林地0.7984水田0.79846集体

2017002政府

J23321322017-悦来镇人民

其他园地0.2351水田0.23517集体

003政府

J2332132J23321322018-悦来镇人民

13其他园地0.6199水田0.61997集体

2018001政府

J2332132J23321322019-桑墟镇人民

14果园0.3868水田0.38686集体

2019001政府

J2332132J23321322020-沂涛镇人民

15其他林地1.2111水田1.21116集体

2020001政府

J23321322021-李恒镇人民

其他林地1.