2025国资国企穿透式监管白皮书

前言在国民经济发展格局中，国有企业始终扮演着不可替代的关键角色——作为国民经济“顶梁柱”，国企掌控能源、交通、通信等关键领域，是国家经济命脉的核心支柱；作为经济稳定“压舱石”，国企通过逆周期投资与重大工程实施平抑市场波动，在经济

周期中发挥稳定器作用；作为创新驱动“主力军”，国企承担基础研究和技术攻关重任，在重点战略领域实现核心技术突破；作为国家战略“执行者”，国企深度参与“一带一

路”建设、乡村振兴等国家战略，在全球产业合作与区域协调发展中发挥引领作用。当前，国资监管和国企企业改革正步入深化提升的关键阶段。随着“管资产”向“管资本”转型的深入推进，如何实现国有资本的高效监管与价值创造，成为新时代国资管理的核心命题。这一转型背景下，传统监管模式面临多重挑战：国企业务跨区域、跨层

级、跨行业特征显著，

股权结构复杂；国有资本运作呈现多元化趋势，风险传导路径隐蔽；国家战略任务对资本配置效率提出更高要求。如何穿透复杂层级精准追踪资本流向？如何实时监控风险传导链条？如何确保国

有资本在服务国家战略中实现保值增值？国务院国资委自2024年9月首次提出“探索推进穿透式监管”以来，通过印发专

项通知、列入重点任务、印发内控建设指引等一系列举措，加速构建全级次、全链条、全要素的监管网络，推动国资监管从“被动响应”向“主动防控”跃迁。穿透式监管，

作为这一转型的重要保障机制，正通过数字化、智能化的手段重塑监管逻辑，

为国企高

质量发展注入新动能。本白皮书立足新发展阶段国资国企改革的核心需求，聚焦“管资本”转型背景下传统监管模式与新时代要求不匹配的突出矛盾，系统阐释穿透式监管的背景、理论内涵、技术支撑与实践路径，旨在为监管部门、国有企业及社会各界提供一套“可理解、可操

作、可落地”的穿透式监管体系建设的方法论与数智化平台，助力国资国企高质量发展。目录1

穿透式监管的背景.................................................................................................11.1

国资监管体制和方式发展脉络...........................................................................11.2新时代国资监管面临的挑战...............................................................................31.3数智化新技术给国资监管带来的曙光.................................................................62

什么是穿透式监管.................................................................................................82.1穿透式监管概念的提出......................................................................................82.2穿透式监管的整体框架

....................................................................................102.3

穿透式监管的全新要求

....................................................................................133

构建全景视角下穿透式监管体系

...........................................................................163.1风险驱动的智能治理.......................................................................................163.2

全景穿透式智能监管.......................................................................................274

穿透式监管数智化平台........................................................................................344.1穿透式监管数智化平台整体架构......................................................................354.2企业监管平台，AI赋能穿透式监管

..................................................................384.3构建业财系统，打通穿透式监管数据链

............................................................

414.4数智赋能“三能”机制，构建人力资源穿透式监管新范式.................................554.5规范数据治理，打造全要素数字化平台底座.....................................................654.6

苍穹

AI平台，增强穿透式监管智能化.............................................................705

如何建设穿透式监管平台.....................................................................................755.1穿透式监管的三种模式...................................................................................755.2穿透式监管的实现路径...................................................................................791穿透式监管的背景1.1国资监管体制和方式发展脉络新中国成立以来，我国国有资产监管体制始终与国家经济体制改革同频共振，在探索中不断完善，逐步构建起适应社会主义市场经济要求的监管体系。尤其是改革开放以来，随着经济体制从计划经济向市场经济转轨，国有资产的产权管理职能逐步从政府的

行政职能和一般经济管理职能中分离，国资监管体系经历了从"九龙治水"的分散管理到国资委专业化"管资本"的转型，监管机构职责持续优化，专业性、系统性、针对性与有效性显著提升，监管体制和方式日益契合市场化、法治化要求。这一演进过程可划分为

三个具有鲜明特征的阶段：（1）起步探索期：从放权让利到现代企业制度奠基改革开放初期，面对计划经济体制下国有企业缺乏经营自主权、效率低下的突出问题，国家以"放权让利"为突破口启动国企改革，逐步打破"统收统支"的传统管理模式。

1988

年，为改变国有资产分散管理的局面，国务院成立国家国有资产管理局，尝试对国有资产实施专业化管理，但实际运行中存在"多头管理、权责不清"的问题，尚未形成

独立的国资监管体系。1992

年党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的目标，为国资监管改革指明方向。1993

年党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体国资国企穿透式监管白皮书1制若干问题的决定》，首次提出"建立现代企业制度"的改革方向，明确国有企业要成为"产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学"的市场主体，为国资监管从"管企业"向"管资产"转型奠定理论基础。1998年，国务院国有资产监督管理委员会开始探索政资分开路径，初步实现国有资产所有权与经营权分离。逐步理顺了政府与企业的关系，为后续

专业化监管机构的成立积累了实践经验。（2）逐步完善期：专业监管机构主导下的体系化建设2003

年，十届全国人大一次会议决定设立国务院国有资产监督管理委员会，作为

代表国务院履行出资人职责的特设机构，标志着我国国资监管体制进入专业化、集中化

新阶段。国务院国资委的成立，

彻底解决了此前“九龙治水”（即多个部门分散管理国

有资产）的弊端，实现了出资人职能的统一归口，首次从机构设置上明确了"管资产与管人、管事相结合"的监管定位。通过一系列改革，国资监管的专业性显著提升、系统性全面加强、针对性更加突出、

有效性明显提高，为后续深化改革奠定了坚实基础。（3）深化改革期：以管资本为主推动职能转型2013

年党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决

定》，明确提出"完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管"的改革方向，

标志着国资监管从"管资产"向"管资本"的实质性跨越。通过国有资本投资、运营公司等

平台，以资本为纽带实现国有经济布局优化和结构调整。2015

年，国务院印发《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，首次以国务院文件形式系统部署"以管资本为主"的任务清单，包括改组组建国有资本投资、运国资国企穿透式监管白皮书2营公司，明确国有资产监管机构与两类公司的权责边界，以及推动国有资本向战略性新兴产业、科技创新等领域集中等要求。2017

年，国务院办公厅转发《国务院国资委以

管资本为主推进职能转变方案》，

推动国有企业成为真正的市场主体，引导国有企业聚

焦主责主业。2024年9月，国资委首次明确要求

“探索推进穿透式监管”。开始探索和落地实

现全级次、全链条、全过程、全要素穿透。穿透式监管与从“管资产”到“管资本”的转变存在着紧密的联系，是实现从“管资产”到“管资本”转变的重要保障。实践中，

各级国资委（办）作为国有资产的监管主体，基于风险穿透管理要求，统筹规划国资穿

透式监管体系的构建。国企作为国有资产的重要运营主体，

根据穿透式监管体系的统一

规划，结合数智化转型的大背景，构建与各级国资委（办）协同的，符合企业自身的穿

透式监管要求的监管体系。总体来看，我国国资监管体制的变迁始终围绕"处理好政府与市场关系"这一核心命题展开，从最初的政企不分到专业化监管机构成立，再到以管资本为主推动职能转型，

每一步改革都紧扣经济体制变革的时代需求，监管方式也由传统的事后监管更多转向注重过程的穿透式监管。为国有企业在市场经济中做强做优做大提供了坚实的制度保障。1.2新时代国资监管面临的挑战在长期国资监管实践中，传统监管模式存在显著局限性——信息不对称导致监管滞后、资本配置效率与风险防控能力不足。随着国有企业规模扩张、业务多元化（跨行国资国企穿透式监管白皮书3业跨领域经营常态化）及市场经济环境复杂化（国际竞争加剧、金融工具创新），这些局限性日益凸显，具体表现为以下监管突出问题：（1）监管覆盖存在盲区：监管层级穿透力不足。国有企业集团普遍呈现“总部-

二级－三级－四级及以下”的多级架构，传统监管手段集中于集团总部和一级子公司（如重点骨干企业），但对三级以下基层单位（如区域分公司、项目公司、三级控股企业）

的运营状况（如具体业务执行、资金使用细节、日常风险事件）掌握有限，大量微观层

面的经营风险难以被及时发现。（2）监管方式滞后于市场发展：传统手段与新型业务需求脱节。依赖年度/季度财务报表审查和定期现场检查（如每年

1～2次常规巡检），属于“结果导向”的滞后性

监管，无法对混合所有制改革、跨境投资（如海外并购中的政治风险、汇率波动风险）、

供应链金融等新型业务的风险（如估值偏差、资金链断裂）进行事前预判与过程控制。（3）数据真实性存疑：监管报表数据主要由企业自行填报（如财务数据、投资进

度、风险指标），缺乏第三方验证机制，企业可能为规避监管（如隐藏亏损、虚增利润）

人为调整数据；同时，填报工作依赖人工汇总（如子公司层层上报至集团再提交监管机

构），流程繁琐且耗时，导致数据的实时性和准确性无法保障

。（4）复杂交易难穿透：面对金融资本与产业资本深度融合的产融结合趋势（如国

企通过设立产业基金、开展股权投资、发行资产证券化产品等方式参与资本市场），

现

有监管框架难以识别复杂交易结构（如多层嵌套的融资安排、关联交易链条中的隐蔽利

益输送），无法穿透至底层资产评估真实风险。国资国企穿透式监管白皮书4（5）复杂业务风险难识别：当企业参与金融衍生品交易、跨境投融资等复杂业务

时，传统手段（如依赖企业定期报送风险敞口数据）难以及时捕捉市场波动引发的连锁

风险，更无法阻断风险传导链条（如子公司衍生品亏损导致母公司信用评级下降）。（6）关联失控交易：部分企业通过虚构交易（如与关联方签订虚假购销合同）、高价采购/低价销售（向关联方输送利润）、交叉持股（通过多层股权结构掩盖利益输送）等方式进行利益输送，但由于监管对关联交易的事前审批（如交易必要性审核）

、

事中监控（如交易价格公允性比对）、事后追溯（如资金流向追踪）机制不健全，此类

行为未能得到有效遏制。（7）技术赋能水平偏低，数据孤岛严重：国有企业内部各业务系统（如财务系统、

投资系统、采购系统、资产管理系统）分散建设且标准不统一（如数据格式、统计口径差异），

导致监管信息分散在多个孤立平台中，无法实现实时共享。缺失深度分析，传

统统计手段（如人工汇总报表、抽样检查）难以对海量经营数据（如日均交易流水、供

应链上下游协同数据、客户信用记录）进行深度挖掘，无法通过关联分析（如资金异常

流动与关联交易的关联性）识别潜在风险；

基于大数据的风险预警模型（如预测债务违约概率、评估投资风险）应用不足，监管决策仍依赖经验判断而非数据支撑。上述问题共同指向传统国资监管体系的核心矛盾：

监管手段与国企发展实际严重脱节。层级穿透不足导致微观风险失控，方式滞后难以应对市场创新，风险防控失效放

大隐患，技术短板制约精准决策等等。这些监管层面的突出问题，亟须通过穿透式监管

改革与制度创新（如分类监管细化、协同机制完善）系统性解决。国资国企穿透式监管白皮书51.3数智化新技术给国资监管带来的曙光在数字化浪潮席卷全球的今天，以5G、云计算、人工智能为代表的新一代信息技术正以裂变式创新深度重构经济社会运行逻辑——数据成为关键生产要素，算法驱动决策优化，万物互联重塑产业生态。在此背景下，国资监管领域正迎来前所未有的数字化

转型机遇：一方面，国有企业加速布局智能制造、数字经济等战略性新兴产业，

业务形

态日趋复杂多元；另一方面，国有资本运作呈现跨区域、跨层级、跨行业的特征，

传统

监管模式面临"数据孤岛""信息滞后""风险隐蔽"等挑战。正是这样的时代背景，使得新一

代信息技术成为破解国资监管难题、推动穿透式监管升级的核心驱动力，为构建"实时、动态、智能"的新型监管体系提供了全新的方法论和技术支撑。云计算技术：提供弹性计算和海量数据存储能力，支撑穿透式监管平台的高效运行。

通过云平台整合多源数据（如财务、投资、资产数据），

实现跨部门、跨层级的数据共

享与协同分析数据整合与分析：数据平台：汇聚多源数据，如财务、业务、交易等数据，

并进行清洗、转换和标准

化处理，运用大数据分析技术，挖掘数据中的关联关系和潜在风险，例如通过分析企业

的资金流向、交易频率等数据，识别异常交易行为。人工智能与机器学习：利用AI技术构建智能分析模型，对数据进行深度学习和分析，实现风险预警、异常检测等功能。例如，通过机器学习算法对历史数据进行训练，构建风险预测模型，提前预测可能出现的风险事件。国资国企穿透式监管白皮书6区块链技术：借助区块链的分布式账本和智能合约特性，实现数据的不可篡改和实时共享，确保监管数据的真实性和完整性，同时可以通过智能合约自动执行监管规则，提高监管的效率和准确性。可视化技术：通过构建可视化界面，将复杂的数据和分析结果以直观的图表、图形等形式展示出来，帮助监管人员快速理解数据背后的含义，例如构建企业资金流向图、业务关联图等，清晰呈现资金和业务的流转情况。新一代信息技术与国资监管的深度融合，正在重塑传统监管模式的底层逻辑——云计算与数据平台解决“数据整合”难题，人工智能与机器学习实现“风险智能预判”，区块链保障“数据真实可信”，可视化技术推动“决策直观高效”。这些技术的协同应用，不仅能够穿透企业层级壁垒（掌握全级次子公司运营细节）、穿透业务链条（追踪

资金与交易的真实路径）、穿透数据壁垒（消除信息孤岛与滞后性），

更推动国资监管

从“事后检查”转向“实时监控”、从“人工判断”转向“智能决策”、从“局部覆盖”转向“全域管控”，最终构建起适应数字经济时代要求的“实时、动态、智能”新型监

管体系，为国有资本保值增值与国家战略目标实现提供坚实保障。国资国企穿透式监管白皮书72什么是穿透式监管国资国企作为国有资产的管理者和经营者，对国有资产的监管一直是国资国企的重要任务，随着人工智能的快速发展，国有资产监管内容和方式迈入穿透式监管的新阶段。2.1穿透式监管概念的提出从“国资监管”到“穿透式监管”概念的提出，是在新技术快速发展的条件下，国资委在2024年9月，首次明确要求“探索推进穿透式监管”以来，逐步完善成熟“穿

透式监管”的概念与内涵。2024年9月国务院国资委发文首次明确要求，加快国资国企在线监管系统建设和实用化水平提升，对于“三重一大”等重大事项，探索推进穿透式监管，强化董事会监督作为出资人监督重要延伸作用，用好企业内部各类监督力量，既“放得活”又“管得住”，持续推动监管向基层企业延伸、向境外企业延伸。2024年11月12

日，地方国企改革和监管工作视频会议中，中共中央政治局委员、

国务院副总理张国清指出，要坚持问题导向，强化覆盖全级次子企业的穿透式监管，较

真碰硬解决制约国企高质量发展的突出问题，有效防范化解风险隐患。2024年

12月23

日至24

日，国务院国资委召开中央企业负责人会议，总结2024

年国资央企工作，研究部署2025年重点任务。六大工作任务中明确要建立“以穿透式监管”为重要手段完善监管体系，更好发挥在构建新型生产关系中的重要作用。国资国企穿透式监管白皮书82025年1月6

日，国资委主任张玉卓到深圳调研中央企业改革创新发展情况，强调要提升企业价值创造能力，要因企施策、因业施策积极转变增长结构、开拓新增利空

间，扎实推进价值体系重塑、产业体系重构，

切实加强全级次穿透式监管，不断提升集团管控能力和管理运营水平，确保企业在健康可持续发展轨道上不断前行。2025年2月18

日至19

日，国资委召开地方国资委负责人会议要求，着力加强国

有资产监管，加强对重点领域、重点问题的监管，

探索实施穿透式监管，努力做到向下看清各级、一级管住一级，不断提升国资监督有效性。2025年3

月，国务院国资委发布《关于做好2025年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知》（以下简称《通知》），明确提出以“智能化穿透式监管”为主线，推动国有企业内控体系从传统层级管控向全链条、全要素的数字化治理转型。这一政策不仅是对国企改革深化的重要部署，更是国家治理现代化在国资监管领域的集

中体现。《通知》首次在内控领域提出智能化穿透式监管要求，强调以穿透式监管为主线，

以智能化转型为抓手，横向协同联动，纵向穿透到底，实现全链条风险防控与实时监测，

推动监督效能跃升。那么，

加快企业数智化系统建设，是“穿透式监管”得以实现的一

个必要技术前提。同时，各地国资委也紧跟步伐，在部署2025年国资国企改革发展工作时，纷纷将

强化穿透式监管提上日程。广东、广西、四川、安徽、辽宁、河南、贵州、天津等地均在2025年政府工作报告中，提及“强化覆盖全级次子企业的穿透式监管”“健全国资监管体制机制”等内容。国资国企穿透式监管白皮书9图2-1：穿透式监管提及的场景与时间轴穿透式监管主要是指国资委针对国有企业，包括各层级企业，进行全层级穿透、全

要素覆盖、多系统联动的监管，

以实现国资监管效能和国企治理能力的高度提升。由此

可见，穿透式监管是对当前国企监管机制中“管资本”等模式的一种创新，是应对国企新型风险，解决历史遗留问题等过程中出现的必然举措，同时，穿透式监管也是国资央企数智化转型中可充分运用的新手段。2.2穿透式监管的整体框架《通知》要求实现自上而下全级次（组织）、全链条（环节）、全过程（时间）

、全要素穿透（要素），

目的是“打破信息孤岛，消除监管盲区”。新监管理念要求国资

国企探索建立横向到边协同联动、纵向到底穿透监管的内部控制体系，

积极推动数字化

转型创新，实现内控监管，有效防范化解风险隐患，切实提升监督效能。基于众多国资委监管系统建设与央国企的数字化实践，金蝶认为穿透式监管要围绕一个目标，四个要国资国企穿透式监管白皮书10图2-2：穿透式监管整体框架穿透式监管的目标是加强全面内控管理，防范化解重大风险，实现高质量发展。主

要体现在三个层面，一是加强全面内控管理，打破层级壁垒，实现“无死角”管控；二

是防范化解重大风险，从被动响应到主动预警，建立风险指标库，通过智能算法实时评分，自动触发“红黄蓝”预警，三是实现高质量发展，以监管提效能、促转型。总之穿

透监管不仅是风控工具，更是国资国企治理模式的革命，简言之，用数据穿透企业层级，

用智能预判风险危机，用管控赋能发展质效，这是新时代国资监管的“科技答案”。实施穿透式监管，进一步完善企业内控体系，是在既有集团组织管控基础上一次新

的探索和升级，推动管控实现自上而下全级次、全链条、全过程、全要素穿透，

打破信

息孤岛，消除管控盲区。求，五类风险防控上，积极推进八大内容穿透，并通过建立健全制度与深化系统建设和扎实数据底座三个支撑，快速实现数智化穿透式监管的目的。国资国企穿透式监管白皮书11从国资监管侧来看，对国资企业要实现战略风险穿透、财务风险穿透、市场风险穿透、运营风险穿透、法律风险穿透五类风险管控内容，同时，实现五类穿透的智能联动

和动态优化，将管理要求转化为数字规则，通过技术刚性执行保障穿透效力。战略风险穿透是通过建立健全战略执行看板，实现对战略执行情况的实时监控和分

析，及时发现和解决问题，确保战略目标的实现。战略风险穿透要特别关注战略传导脱

节，集团战略在子企业执行变形（如盲目扩张非主业），

重大投资失控，境外并购、新兴产业投资未做多级穿透评估等主要风险。财务风险穿透通过资金链安全、资产质量恶化、财务舞弊等可能引发企业偿债危机

或价值损毁的风险。穿透监管焦点主要为，隐性债务黑洞：表外融资、明股实债通过SPV

公司隐匿；现金流断裂：多级子公司资金归集障碍导致流动性枯竭；财务造假：跨企业

虚构交易、调节利润。市场风险穿透要能及时穿透因市场价格波动、竞争格局变化或客户需求转移导致的

经营收益不确定性。其穿透监管焦点主要为，价格巨幅波动导致大宗商品、汇率利率变动冲击跨境业务，新技术替代导致主业萎缩，市场份额降低，客户信用危机导致产业链

下游企业暴雷引发坏账链式反应。运营风险穿透通过业务经营的穿透式监管，关键是打破信息孤岛、强化过程控制、

实现全价值链协同，加强对业务经营各个环节的全面监控，确保业务经营的合规性和高效性。杜绝企业内部流程缺陷、人为失误、系统故障或外部事件引发的日常经营中断风

险。国资国企穿透式监管白皮书12法律风险穿透主要关注合规风险，具体指公司及所属企业因未能遵循法律法规、监管要求、规则、自律性组织制定的准则，以及适用于自身业务活动的行为准则，而可能遭受法律制裁或监管处罚、重大财务损失或声誉损失的风险。五类风险监控的本质是通过数据纵向穿透（集团到末级企业）、业务横向联动（财

务+采购+生产等），将五类风险置于统一监控网络，从“事后救火”转向“事前算赢”。

同时，从管理机制和制度上，对风险的闭环管理进行明确，以数智化技术强化并实现风

险全闭环管理。穿透式监管的本质是通过技术手段与制度设计的结合，破解“看得见的管不着，管得着的看不见”困境，确保国有资产安全与效率并重。企业需同步优化内部管控体系，方能适应监管全新要求。主要包含运营监管与追溯绩效穿透、投资风险全过程管控穿透、

融资与债务风险穿透、产权与资产流失风险穿透、资产全生命周期穿透、资金360度穿

透、合同全过程穿透、人事监管与三项改革制度穿透等八大主要内容。2.3穿透式监管的全新要求国资国企开展穿透式监管不同于以往的国资监管，本次《通知》明确提出了四个全新的要求，它非常鲜明地从组织、业务、时间、对象四个环节明确了边界和内容。国资国企穿透式监管白皮书13图2-3：穿透式监管的全新要求（1）组织全级次穿透组织全级次穿透，是指穿透式监管，要覆盖一家国资国企集团的所有管理层级，实

现管理有分层、法人有分层，监管全贯通的基本格局。全级次监管要求国资国企各级组

织和子企业都要纳入穿透式监管的范围，不留空白、没有特区。总体看，全级次监管，要实现国企集团的垂直管理，从逐级负责升级到全级看清。（2）业务全链条穿透业务全链条穿透，是指穿透式监管的“业务边界”。把企业的整个运作流程及管理

支撑链条监管起来。全链条覆盖的意思，

是穿透式监管要能够看清楚这个整体价值链条

的各个环节。全链条监管，

是对国资国企集团各级企业的生产经营价值链重点风险进行

全面监控和管理。（3）时间全过程穿透时间全过程穿透，将时间变量引入穿透式监管的体系当中，符合企业成长变化的特点，也符合国企经营管理层任期制的要求。企业经营发展都是伴随时间而变化的，全过程是指在大到企业战略规划的实现过程，中到企业年度经营目标的达成过程，小到企业管理决策循环的每个过程，穿透式监管需要涵盖。国资国企穿透式监管白皮书14（4）对象全要素穿透对象全要素穿透，将企业生存发展中必不可少的各种基本生产要素，包括人员、资

金、物资、设备、信息、技术等投入要素。这些要素是企业生产经营最关键的投入品和

资源，关系到企业经营的最终效果，因而需要分别进行穿透式监管流程的设计和实施。全要素穿透式监管，就是针对这些要素进行重点突出、效果明显的监管。国资国企穿透式监管白皮书153构建全景视角下穿透式监管体系构建全景视角下的穿透式监管体系，旨在打破传统监管的局限性，通过多维度、全链条的监管手段，穿透业务表象直达本质，精准识别风险源头和责任主体。这一体系的建立，不仅能够提升监管的精准性和有效性，防范化解重大风险，还能优化市场环境，激发市场活力，促进国资国企的高质量发展。基于穿透式监管的整体框架，精准识别风险源头，构建风险防控体系，实现三大核心方向的实时、动态、全覆盖监测，统一数据标准，打通信息孤岛。3.1风险驱动的智能治理风险驱动，问题导向，以数据驱动为核心，从问题出发。聚焦重大风险和问题，以“数据穿透"打破组织层级约束，以“AI驱动"实现风险实时窥探，构建“全链条可追溯、

风险可量化，决策可支撑"的监管新范式。聚焦国企巡视、审计出的各类突出问题（如：“过度负债、无关多元、多层架构、薪酬乱象、财务金融风险、控股不控权、虚假贸易、‘捞偏门’、靠企吃企、资产闲置

及境外风险”等），构建以风险驱动、问题导向的穿透式监管平台，实现精准“排雷”与头部防控。国资国企穿透式监管白皮书16重点问题监管要求风险剖析①

过度负债《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》（国

资发财管〔2018〕152

号），

设定行业负债率预警线/重点监管线。成因：盲目扩张依赖债务融资、经营性现金流不足却持续“借新还旧”、对宏观利率波动预判不足。

危害：利息压力挤压利润空间、偿

债能力恶化引发信用违约、融资渠

道受限导致资金链断裂。②

无关多元《关于做好

2025

年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知》（国资厅监督〔2025〕24

号）

坚决遏制无关多元经营、盲

目“铺摊子”等问题。《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》（国

资发改革规〔2019〕126

号）

要求严控非主业投资。成因：对主业增长瓶颈的焦虑、盲目跟风热点行业、管理层“规模崇

拜”忽视协同价值。危害：核心业务资源被稀释、管理

复杂度激增、新业务拖累整体利

润。3.1.1国资监管重点问题的政策溯源与锚定机制针对国企巡视、审计出的十一项国资监管重点问题，溯源政策指导要求，对其进行风险剖析如下：国资国企穿透式监管白皮书17重点问题监管要求风险剖析③

多层架构《关于中央企业开展压缩管理层级减少法人户数工

作的通知》（国资发改革

〔2016〕135

号）：有效压

缩层级减少法人户数。成因：历史并购形成的“叠床架屋”、部门墙固化、集权式管理模

式僵化。危害：信息传递失真、决策响应滞

后、管理成本占比过高（超过营收

的

8%）。④

薪酬乱象《国有企业工资内外收入监督管理规定》（人社部发

〔2022〕57

号），列举了国

有企业负责人薪酬管理、国

有企业工资总额管理、国有

企业工资分配管理的多种

违规情形。成因：薪酬体系缺乏战略导向、考核指标设计不合理（如仅看短期营

收）、内部人情因素干扰分配。危害：员工积极性受挫、核心人才

流失率超20%、组织凝聚力下降。⑤

财务金融风险《关于加强中央企业资金管理有关事项的补充通知》

（国资厅发评价〔2012〕45

号）：禁止通过委托理财委

托贷款等方式违规套利；

《关于进一步加强金融衍

生业务管理有关事项的通

知》（国资发财评规〔2021〕

8

号），规范金融衍生品业

务，防止投机行为。成因：财务团队专业能力不足、风险对冲机制缺失、对宏观金融环境

误判。危害：投资亏损侵蚀净利润、汇率

波动导致汇兑损失（如年损失超营

收的

5%）、融资成本攀升（综合融

资成本＞LPR+300BP）。国资国企穿透式监管白皮书18重点问题监管要求风险剖析⑥

控股不控权《关于开展2024

年中央企业内控体系有效性抽查评

价工作的通知》：

抽查集团

及部分子企业投资管理体

制机制建设、重大投资并购

项目管控、控股不控权、违

规经营造成重大损失项目

情况。成因：

股权结构设计不合理（如“一股独大”

但缺乏表决权绑

定）、公司章程未明确控制权边界、

委托代理链条过长。危害：战略执行受阻、内部人控制

引发利益输送、重大决策被“绑架”。⑦

虚假贸易《关于规范中央企业贸易管理严禁各类虚假贸易的

通知》（国

资发财评

规

〔2023〕74

号）：明确要求

中央企业“严禁开展融资性

贸易和虚假贸易”，并要求

建立健全贸易业务内控体

系，加强对贸易背景真实

性、货权流转等关键环节的

审核。成因：业绩考核压力（如

“营收不达标就换人”）、融资需求（通过

虚假流水美化报表）、内控机制形

同虚设。危害：

税务风险（虚开增值税发票）、银行抽贷引发流动性危机、信用评级下调。⑧

“捞偏门”《中央企业贯彻落实〈国有企业领导人员廉洁从业若

干规定〉实施办法》（国资

党委纪检〔2011〕197

号）：

中央企业各级领导人员不成因：短期利益导向、合规意识淡薄、行业竞争无序倒逼“走捷径”。

危害：面临行政处罚（罚款金额可

达违法所得的

5

倍）、品牌声誉崩

塌、核心团队被追责（包括刑事责

任）。国资国企穿透式监管白皮书19重点问题监管要求风险剖析得有利用职权谋取私利以及损害本企业利益的行为。⑨

靠企吃企《中央企业贯彻落实〈国有企业领导人员廉洁从业若

干规定〉实施办法》；严禁

通过关联交易、利益输送为

本人或特定关系人谋取不

正当利益。中央纪委、驻国资委纪检组

和中管企业纪检机构联合

编写了《中央企业靠企吃企

案件警示录》。成因：内控监督缺失（如采购未执行招投标）、利益输送成本低（发

现概率＜10%）、企业文化缺乏廉洁

导向。危害：采购成本虚高（比市场均价

高20%）、资产流失、员工对企业

失去信任。⑩

资产闲置《关于开展中央企业“两非”剥离、“两资”清退工

作的通知》（国资发改革

〔2020〕13

号）、《关于做

好2021

年中央企业资产管

理工作的通知》（国资厅发

评价〔2021〕13

号），要求

企业通过动态监控分类处

置、责任落实等方式，实现

闲置资产的“减存量、控增成因：投资决策盲目（未做市场调研就扩产）、需求预测失误、供应

链管理粗放。危害：资金占用成本高（闲置资产

年折旧超营收的

5%）、资产减值

损失侵蚀利润。国资国企穿透式监管白皮书20重点问题监管要求风险剖析量”，并纳入企业提质增效考核体系。®

境外风险《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》（国资

委令第26

号，2011

年）；

《中央企业境外投资监督

管理办法》（国资委令第

35

号

2017

年）：《关于进一步加强中央企

业境外国有产权管理有关

事项的通知》（国资发产权

规〔2020〕70

号）。成因：对境外市场调研不足、缺乏本地化风险管理团队、对地缘政治

风险预判滞后。危害：海外项目亏损、品牌国际形

象受损、退出成本高昂。表3-1

国资监管重点问题的政策溯源与锚定机制上述11项问题，本质上是企业

“战略

-

管理

-

执行”

全链条的漏洞体现：战略层面的盲目扩张（无关多元、境外冒进）、管理层面的机制缺失（多层架构、控股不

控权）、执行层面的短期逐利（虚假贸易、“捞偏门”）。企业破局的关键，在于建立

“风险前置”

思维：通过战略聚焦减少无效动作，通

过机制优化堵住管理漏洞，通过文化重塑筑牢合规底线。唯有将风险管控嵌入经营全流程，才能实现从

“被动救火”

到

“主动防火”

的转变，为可持续发展奠定基础。国资国企穿透式监管白皮书21风险类型核心监测指标数据来源穿透逻辑①过度负债资产负债率（预警线：＞75%；重点监管线：＞85%）现金短债比（预警线：＜1.2倍）

隐性债务占比（永续债、明股实债

/总债务＞15%）财务报表、融资合同台账、银行流水自动识别债务合同中的“回购条

款”“固定分红”等明股实债

特征。②无关多元非主业投资额占比（＞年度投资总额

10%）非主业子公司数量增长率（同比

>5%）非主业资产收益率（＜主业收益率

50%）投资计划台账、工商股权树、利

润表AI

比对企业登记主业代码（如GB/T4754）与

实际投资标的行

业编码。③多层架构产权层级（＞4

级自动预警）壳公司占比（无实质经营子公司/

总数＞20%）管理层级成本率（行政费用/营收>同业均值

1.5

倍）股权穿透图谱、社保缴纳记录、费用明细智能标记“无员工、无流水、无资产”的三无壳

公司④薪酬乱象工资总额超预算率（＞3%）高管－员工薪酬倍率（＞8

倍且无

审批）福利费占比（＞工资总额

15%）薪酬发放表、福利费明细、审批

记录关联个人银行卡流水，筛查“咨

询费”“服务费”等变相薪酬3.1.2基于指标建模的智能风控闭环体系监管的技防能力核心在于用数据说话、用模型预警，

而指标模型正是串联数据与决策的关键纽带。它能将模糊的风险转化为可量化的信号，

让监管从

“事后救火”

转向

“事前预警”“事中干预”，最终实现精准监管、高效监管。聚焦业务管理存在的各类突出问题梳理总结管控规则，如下对部分监测指标示例：国资国企穿透式监管白皮书22风险类型核心监测指标数据来源穿透逻辑⑤财务金融风险融资性贸易占比（无货权流转贸易额/总贸易额＞5%）担保圈规模（对外担保/净资产＞

50%）应收账款周转天数（＞行业均值200%）贸易合同+物流单证、征信报告、应收账款

明细交叉验证贸易“资金流-货权流-票据流”一

致性。⑥控股不控权实际控制力指数（董事会席位<50%或

关键岗位任免权缺失）参股企业分红缺失率（应分未分

红次数/总次数＞30%）公司章程、股东会决议、分红记

录通过

OCR

解析董事会决议，识别

表决权旁落条款。⑦虚假贸易贸易三角闭环率（同一对手方购销重合度＞80%）单证缺失率（无物流凭证贸易笔数

/总笔数＞10%）贸易毛利率（＜1%或＞行业3

倍）上下游合同、增值税发票、货权

凭证追踪资金最终流向（是否回流至

关联方）。⑧“捞偏门”非持牌金融业务收入占比（＞总营收

5%）高风险投机交易亏损额（期货/衍

生品亏损＞净利润

10%）业务许可证、交易台账、审计报

告匹配经营许可范围与实质业务内容（如无牌照放

贷）。⑨靠企吃企关联交易溢价率（关联采购价＞市场价

10%）利益输送嫌疑指数（亲属经商企

业中标额/总采购额＞5%）关联方清单、招投标数据、市场

价格库构建管理层亲属经商企业图谱，自动比中标价。⑩资产闲置固定资产闲置率（未使用设备原值/总值＞15%）土地闲置时长（＞2

年未开发）物联网传感器数据、土地产权证、项目进度表卫星遥感+电表数据验证厂房实

际使用状态。®境外风险资金回流异常率（境外利润未汇回额/应汇回额＞20%）跨境资金池数据、国际评级机

构报告对接全球制裁名单，实时阻断高风险地区付款。国资国企穿透式监管白皮书23表3-2

基于指标建模的智能风控闭环体系指标模型的价值，在于将

“经验型监管”

升级为

“数据驱动型监管”——

既用指标“显微镜”精准识别具体风险，又用模型“望远镜”预判趋势性问题。但需注意，模型是工具而非终点，最终仍需结合人工研判，形成

“技术预警

+

专业处置”

的闭环，才能真正提升监管的穿透力与有效性。3.1.3风险知识图谱构建与关键节点识别风险如同潜藏的病灶，往往被复杂的表象包裹。风险图谱正是通过多维度数据融合与深度分析，为监管对象绘制出清晰的

“风险体征图”，既能穿透层层迷雾识别隐性风险，更能精准定位

“核心病灶”，为靶向处置提供精准坐标。其核心价值在于：从“全面扫描”

到

“精准聚焦”，从

“发现问题”

到

“溯源根本”。以企业常见的11

项重点风险为例，风险图谱可精准捕捉其独特

“体征”，并锁

定深层病灶：风险类型风险画像核心特征（标签）核心病灶（根

源）①过度负债资产负债率＞行业均值20%短期借款占比＞60%经营性现金流连续3季度为负激进扩张战略、融资决策失控、现金流管理失效风险类型核心监测指标数据来源穿透逻辑东道国风险评分（OECD

国家风险指数＞6

级）国资国企穿透式监管白皮书24风险类型风险画像核心特征（标签）核心病灶（根

源）②无关多元非主业营收占比＞40%新业务毛利率＜行业均值15%管理层精力分散度＞0.8（满分1）战略迷失、规模崇拜、对主业竞争力缺乏信心③多层架构股权层级＞5级决策链条平均长度8个节点、子公司失控率＞10%并购整合粗放、治理体系虚化、集权与分权失衡④薪酬乱象高管薪酬/员工平均薪酬

50

倍绩效薪酬兑现与业绩完成度偏差＞30%核心人才流失率＞15%激励机制脱离战略、内部公平性缺失⑤控股不控权大股东投票权执行率＜60%董事会决议与大股东意愿偏离度＞40%关键岗位由非控股方人员把控股权设计缺陷、委托代理链条过长⑥虚假贸易关联交易毛利率异常（高于非关联交易30%）物流单据与资金流不匹配交易对手集中在“壳公司”业绩造假冲动、融资美化需求、内控形同虚设⑦靠企吃企采购价格偏离市场均价＞10%关联交易非关联化占比＞20%关键岗位人员亲属经商与企业重叠度高监督机制失效、廉洁文化缺失⑧境外风险境外资产减值损失占比＞30%所在国政治风险评级＞高风险阈值本地化合规团队配备率＜50%国际化准备不足、风险预判滞后表3-3

风险知识图谱构建与关键节点识别风险图谱的本质，是用数据穿透信息不对称的迷雾，让风险从“隐性”变为“显性”，从

“孤立”

变为

“关联”，从

“静态”

变为

“动态”。它不仅能精准锁定

“核心病灶”，更能为监管提供“靶向治疗”

的方案，推动监管模式从

“大水漫灌”国资国企穿透式监管白皮书25式的全面检查，升级为

“精准滴灌”

式的靶向干预，最终实现

“早发现、早预警、早处置”的风险防控闭环。3.1.4基于数据贯通的全链条监管闭环构建闭环监管的核心是通过“识别—溯源—处置—销号”四个环节的无缝衔接，形成“发现问题→找到根源→解决问题→确认清零”

的完整链条，避免风险

“查而不改、改而

不彻底”

的监管漏洞。其关键在于每个环节的

“闭环反馈”，确保风险从出现到最终

解决全程可控、可追溯。

识别：给风险“精准画像”，避免”漏网之鱼”，

通过多维度监测，

及时发现潜在风险点，确保无死角。

溯源：穿透表象找“根因”，避免“治标不治本”，

深挖风险产生的

根本原因，而非停留在表面现象。

处置：靶向施策，避免”一刀切”，根据溯源结果制定差异化解决方案，

确保措施精准有效。

销号：严格验收，避免“虚假清零”，对整改结果进行验收，确认风险

彻底消除，防止“纸上整改”。闭环监管通过“识别不遗漏、溯源不肤浅、处置不敷衍、销号不放松”的全流程管理，确保每一个风险都能被“”闭环消化”，最终实现从“被动应对风险”到“主动管

理风险”的质变，为企业稳健发展或行业规范运行筑牢防线。国资国企穿透式监管白皮书263.1.5数智化监管的技术穿透与系统赋能监管壁垒的核心痛点在于

“信息割裂、效率低下、隐蔽风险难穿透”——

跨部门数据不通导致“各管一段”，人工研判滞后于风险演化速度，复杂交易结构掩盖的违规

行为难以识别。而数字技术正是刺穿这些壁垒的“利刃”，通过数据融合、智能分析、

流程重构、安全防护四大技术支柱，

为

“识别

-

溯源

-

处置

-

销号”

全闭环监管提

供硬核支撑。

数据融合技术：打破“信息孤岛”，构建监管

“数据底座”。

智能算法技术：穿透“复杂表象”，提升风险识别与溯源精度。

流程数字化技术：重构“监管链路”，支撑闭环监管高效运转。

安全防护技术：筑牢“数据防线”，确保监管技术可信可用。3.2全景穿透式智能监管对于监管深化需从“监”与“管”两维度出发，构建“事前预警、事中监控、事后追溯”的全生命周期监管体系，确保监管的实时性、精准性、有效性。基于穿透式监管

的整体框架，全景穿透式三大核心监管方向为监管决策、监管资本、监管分配。国资国企穿透式监管白皮书27图3-1：穿透式监管体系图3.2.1监管决策，精准把控企业重大决策在“监管决策、监管资本、监管分配”三大核心方向中，“监管决策”是前置条件，其中“三重一大”作为企业制定决策的核心事项，必须将穿透式监管范围总体限定在“三

重一大”事项中，在关键环节设定风险追踪点，及时掌握被监管企业重大事项和重要风

险的细节。（

1）决策链追溯在“三重一大”事项的决策链追溯过程中，需要在关键环节设定风险追踪点，以确

保决策的透明性和可追溯性。（2）风险追溯与闭环在风险预警环节，通过智能化工具和系统实现问题线索的自动派单、核实问题和自动跟踪整改，确保风险及时发现和有效处理。国资国企穿透式监管白皮书283.2.2监管资本，确保国有资本安全与高效运营在“监管决策、监管资本、监管分配”三大核心方向中，“监管资本”是主战场，关系到资本流向是否清晰、运作是否合规、风险是否可控，

是提升监管效能、保障国有

资产安全的关键。通过如下领域的穿透式监管，实现国有资本安全与高效运营。（

1）运营监管与追溯绩效穿透通过穿透式监管平台，全面采集企业运营各环节的关键数据，穿透至业务执行层级的具体活动，实时监控关键绩效指标的达成情况，确保运营数据的完整性和追溯性。重

点在于对运营全链条的数据采集和关联分析，确保绩效动因的可监测性和可分析性。通过对比历史数据，评估各业务环节的运营效率、资源利用情况和协同效果。深入挖掘绩

效异常背后的根本原因，提供多维度的洞察分析，帮助管理者精准定位问题根源。同时，

通过数据追溯和归因分析，确保绩效管理的透明性和可问责性，为企业决策提供数据支撑，助力运营效能的持续提升。（2）投资风险全过程管控穿透通过跟踪重大投资项目从决策、实施到运营的全过程信息，穿透至项目公司层面，

同时实时监测项目进度、资金到位与使用情况、预算执行偏差、关键里程碑达成度对比分析及投资回报趋势分析，以预警项目延期、超概算、投资效益不及预期等风险，达到风险防控的目的。（3）融资与债务风险穿透国资国企穿透式监管白皮书29实时监控各级子企业（特别是表外、平台类企业）的融资规模、融资成本、债务结构、到期分布、担保等情况。并且，

动态计算集团整体及重要子公司的资产负债率、现

金短债比、利息保障倍数等核心偿债指标预警触碰“红线”或异常攀升，从而实现预警

过度融资、短贷长投、担保风险；辅助评估债务滚动压力，优化债务结构预案，穿透识

别隐性债务。（4）产权与资产流失风险穿透全面掌握企业产权（含无形资产）的登记、评估、交易（协议转让、挂牌转让、无

偿划转等）信息，穿透至交易对手方和最终受益人（如适用）。实时监控产权变动程序

的合规性（决策、审计评估、挂牌公示等）；

分析交易价格的公允性（与评估值、市场

价对比）；

识别异常关联交易。通过穿透监管实现预警缺失、低估漏评、异常低价转让等可能导致国有资产流失的风险点，并且监控限制性领域产权变动的风险点。（5）资产全生命周期穿透通过穿透监管系统，全面掌握企业各类资产（包括固定资产、无形资产、经营性资

产、金融资产等）的详细信息，穿透到资产的具体使用情况和价值评估数据。实时监控

资产的分布、使用效率、折旧情况、维护记录等关键指标，确保资产信息的透明和完整。并且，通过动态分析资产的使用效率和价值变化，监测资产的闲置率、折旧率、维护成

本等关键指标，评估资产的实际价值和潜在价值，也通过分析识别低效无效资产，发现

资产配置不合理，使用效率低下等问题，实现从盘清到盘活。最终推动资产的合理配置

和有效利用，盘活低效无效资产，优化资产结构，提升企业整体资产运营效率和经济效

益。国资国企穿透式监管白皮书30（6）资金360度穿透通过监管系统全面掌握企业资金的流动情况，穿透至各级子企业和项目层面的资金收支、账户余额、资金调度等详细信息。实时监控资金的流入流出、资金集中度、资金

使用效率等关键指标，确保资金流动的透明和可控。通过动态分析企业的资金使用情况，监测资金的周转率、资金成本、资金缺口等关键指标，评估资金管理的效率和安全性，并且识别资金使用中的异常情况，发现资金沉淀、资金占用、资金流失等问题。从而推动资金的合理调配和高效使用，防范资金风险，确保企业资金安全和财务健康。（7）合同全过程穿透通过监管系统全面掌握企业合同的签订、执行、变更和终止等全生命周期信息，穿

透至各级子企业和项目层面的合同数据。实时监控合同的签订情况、履约进度、变更记

录、终止原因等关键指标，确保合同管理的透明和规范。重点在于对合同全生命周期数

据的全方位采集和记录，形成完整的合同数据链，确保合同信息的全面和准确。基于穿透监测所获取的全面合同数据，动态分析合同的履约情况、执行进度、变更

频率、终止原因等。通过对比分析，评估合同履约的及时性、合规性和有效性等关键指

标。识别合同管理中的异常情况，

如合同履约延迟、频繁变更、异常终止等问题，

提供深入的分析和洞察，及时发现潜在的合同风险。并且，预警合同履约延迟、频繁变更、异常终止等风险，

辅助制定合同管理优化方

案，提升合同管理的规范性和透明度。通过监管系统的分析和建议，推动合同管理的规

范化、科学化和透明化，

防范合同履约风险，确保企业合同的顺利执行和合法权益的保障。预警合同纠纷、违约行为、法律风险等，确保合同管理的合法性和合规性。国资国企穿透式监管白皮书313.2.3监管分配，构建收益分配“透明底线”与“公平根基”在“监管决策、监管资本、监管分配”

三大核心方向中，“监管分配”是保障国企内部公平与效率的关键，通过穿透式监管可精准追踪收益流向、防控风险，确保分配

全程透明、结果科学合理。“监管分配”以穿透式监管为主线，打破企业层级壁垒，依托技术整合关联数据，

推动监管全员覆盖、全级次贯穿、全口径穿透。在此基础上，对分配过程及结果进行全

方位、动态化监测，

保障分配机制科学规范、合理有序、公平公正，实现国家、企业与员工利益平衡统一，为企业可持续发展和社会和谐稳定提供支撑。（

1）人事监管通过监管系统，全面掌握企业干部和员工的任职情况、薪酬水平、绩效考核和人才流动等详细信息，穿透至各级子企业和项目层面的人事管理数据。实时监控干部的任免

流程、薪酬发放、绩效评估、员工流动率等关键指标，

确保人事管理的透明和规范。重

点在于对人事管理全过程的数据采集和记录，形成完整的人事管理数据链，确保信息的

全面和准确。基于穿透监测所获取的全面人事数据，动态分析干部和员工的任职情况、薪酬结构、

绩效考核结果和人才流动趋势。通过对比行业标杆，评估薪酬水平的合理性、薪酬与绩效的匹配度、干部任免程序的合规性，员工流动的合理性等关键指标。识别人事管理中的异常情况，如薪酬乱象、任免不规范、绩效考核不公、人才流失等问题，提供深入的

分析和洞察。国资国企穿透式监管白皮书32通过系统分析，预警薪酬过高或过低、任免程序不规范、绩效考核不公、人才流失严重等风险，辅助制定人事管理和三项制度改革的优化方案，提升人事管理的公平性和

透明度。从而，

推动人事管理的规范化、科学化和透明化，

防范人事风险，确保企业干部和员工队伍的稳定和高效，助力三项制度改革的顺利实施。（2）三项改革制度穿透监管分配为监督三项制度改革（能上能下、能进能出、能增能减）提供了可量化、

可追溯、防篡改的保障机制，

其核心在于通过数据穿透、流程穿透、关系穿透，

确保改革真实落地、风险动态可控。“三能机制”的本质是用市场化规则重构组织基因：

能上能下

→

解决“岗位熵增”（破除职位垄断）

能进能出

→

解决“人才熵增”（打破组织板结）

能增能减

→

解决“价值熵增”（扭转激励失灵）最终实现组织从“靠行政命令运转机器”向“遵循市场规律的生命体”进化。国资国企穿透式监管白皮书334穿透式监管数智化平台在当前国资监管不断深化的背景下，穿透式监管要求能够深入企业运营的各个环节，实现对国企全方位、深层次的监管，

以确保国有资产的安全和高效运营。传统系统通常

是分散的、孤立的，

数据难以实现有效整合和共享，导致监管者无法获得全面、实时的

企业运营视图。同时，传统的数据分析方法主要依赖人工操作和简单的统计分析，难以

应对复杂多变的企业运营环境和海量的数据处理需求。因此，

穿透式监管需要更先进的信息系统和技术手段支持，其中

AI

技术的引入显得尤为重要。在此背景下，企业管理AI

(EMAI

，Enterprise

ManagementArtificial

Intelligence)的技术模式创新为穿透式监管提供了强大的助力。EMAI

是指以

AI

技术为核心，融合

企业管理学理论与实践，构建面向企业战略、生态、产品、运营、组织、人力等核心管

理场景的新一代企业管理平台。

EMAI应用主要表现为五个特征：自适应用户体验

(Adaptive

Experience)、自主流程编排(Autonomous

Orchestration)、多智能体(AIAgents)、互联的数据(Connected

Data)、可组装架构(ComposableArchitecture)。如下图：国资国企穿透式监管白皮书图4-1：企业管理AI

特性图通过EMAI应用，有助于穿透式监管数智化平台更高效地处理海量数据，更准确地发现风险和问题，更及时地做出决策，推动穿透式监管向更高水平、更智能的方向迈进。4.1穿透式监管数智化平台整体架构在国资监管历经多年持续发展的进程中，现已制定涵盖“三重一大”、风险指标、资金监管、合同监管等多个关键领域的监管指标体系。鉴于不同行业、不同企业具备独

特的运营模式、风险点以及发展需求，

国资委明确提出了分类监管、“一业一策”“一

企一策”的穿透式监管模式。这一差异化监管策略有助于增强监管工作的针对性和有效性，确保国资监管工作精准发力、科学推进。国资监管在获取企业管理数据时，前期采用企业自行填报的方式。在此模式下，数据真实性难以确保，且填报工作负担重，易出现填报错误及其他填报相关问题，无法满国资国企穿透式监管白皮书35足监管对数据实时性与准确性的要求。依据多地国资委的实践探索，

总结了三种建设模式可实现穿透式监管：集中式：监管平台与企业数字化系统采用同一套系统。此模式的优势在于监管端与企业端的数据能够自然集成，数据追溯便捷。该模式对于新建企业具有较高的可行性，而已有成熟系统的企业更换系统存在一定困难；集成式：保留当地国企原有的建设系统，国资监管平台通过系统接口与企业生产系统对接。该模式可实现数据及时传输，灵活高效，但接口开发成本较高，若更换系统，企业与国资监管平台需同步修改接口；交互式：在国资监管平台与企业数字化系统之间搭建交互平台，开展互动式监管。

此模式的数据互动性强，接口标准化程度高，系统变动时仅需变动方完成接口更新，但

平台建设成本较高，设计难度较大。图4-2：穿透式监管系统建设的探索无论采用何种模式，企业端均需构建相应的数字化管理体系，通过新建、升级或更换系统，以确保满足穿透式监管的要求。在系统架构层面，企业应当广泛对接内部数据

来源，做好数据整合工作，深入洞察企业运营的各个环节。借助平台底座、应用系统以及企业内部监管平台的协同效应，提高监管效能，为国资监管的现代化进程贡献力量。国资国企穿透式监管白皮书36图4-3：

国资监管数智化平台整体架构依据企业管理AI（EMAI

）的技术模式规划，平台底座层为整个监管体系提供底层技术支撑。其中，

AI原生架构借助人工智能技术提升系统的智能化程度；数据中台整合企业内外部数据，破除数据孤岛现象，为监管提供统一的数据视角；智能体开发平台、应用开发平台、集成平台等平台组件，

为应用构建及系统集成提供工具与环境；安全治

理体系保障系统和数据的安全性，防范数据泄露与系统遭受攻击。平台底座的建设保障了企业监管体系的稳定与高效运行，为穿透式监管等先进监管方式的施行提供了坚实的

技术支撑。在应用系统层面，要全面覆盖国企管理且契合国资监管需求，建设涵盖财务系统、业务系统、人力资源系统以及其他与国企管理相关的系统。通过这些系统的协同运作，达成企业内部数据的整合与共享，为监管提供全面、精准的数据来源，

为管理决策和国

有资产监管提供有力的支持。国资国企穿透式监管白皮书37企业内部监管平台作为连接国资监管与应用系统层的关键枢纽，需实现与企业现有业务系统的深度融合。通过数据接口和数据同步机制，

采集并汇总企业各个业务环节的

数据，实现数据的集中管理与统一展示。同时，

运用数据分析和挖掘技术，对监管数据

进行深入剖析，挖掘潜在的风险与问题，为企业管理层提供直观、准确的监管报表和决

策建议。此外，借助数据指标模型及AI大模型技术，便于监管人员进行系统交互和实

时穿透，提高监管工作的效率与质量。国资监管层，则需要做好与企业系统的对接，搭建起具备强大统筹和监管能力的平台体系；建立统一的数据标准和规范，既要确保从企业汇聚而来的数据具有一致性和可

比性；针对不同行业、不同企业建立差异化的监管指标体系和风险预警模型，实现一业

一策、一企一策；通过实时监测企业的运营状况，及时发现潜在的风险点和违规行为，为国有资产保值增值提供坚实的保障。通过平台底座、应用系统、内外部监管平台的协同作用，穿透式监管数智化平台能

够打破企业内部的数据壁垒，实现业务流程的数字化重塑，显著提升监管效能。在实际应用过程中，还应持续对平台进行优化，紧跟技术发展趋势和国资监管政策的变化，以

适应企业不断发展的监管需求，为穿透式监管的现代化发展奠定坚实基础。4.2企业监管平台，AI赋能穿透式监管穿透式监管应搭建具备“一企一屏”功能的企业内部监管平台，以便管理人员实时获取企业运营指标数据。一方面，保障国资监管侧数据报送的及时性与准确性；另一方面，能够对下属单位实施全级次、全链条、全过程、全要素的穿透式监管，达成“纵向国资国企穿透式监管白皮书38图4-4：企业端穿透式监管大屏导航界面当监管人员在大屏上发现异常数据或需要深入了解的业务环节时，便可以通过点击相关数据指标或图形区域，沿着数据链条向下穿透，直至业务单据层面。获取到更具体、

更细致的数据信息，进一步分析数据异常的原因或业务流程中的问题所在。这种从监管大屏到业务单据的层层穿透逻辑，实现了监管数据从宏观到微观的全面

覆盖和深入挖掘，确保监管工作能够精准定位问题、有效防范风险，

为穿透式监管的有效实施提供了坚实的技术和数据支撑。