【《X市耕地资源占补平衡现状及政策实施成效和问题研究》22000字（论文）】

IX市耕地资源占补平衡现状及政策实施成效和问题研究摘要本文以可持续发展理论、动态平衡理论、人地关系原理、集约经营原理、土地发展权理论为基础，通过文献资料法、归纳分析法、比较分析法对长春市耕地占补平衡问题进行了研究，通过从长春市耕地占补平衡政策演变和“占”和“补”两个方面进行的耕地现状分析发现：2006年至2020年长春市较好地落实了耕地占补平衡政策，但是在政策实施过程中也存在诸多问题，其中主要问题包括耕地自身档案数据未及时更新、长春市建设用地使用效率低、缺失耕地占补平衡区域划分标准、缺少耕地后备资源、补充耕地渠道单一、浪费耕作层土壤生产力、大众保护耕地意识不强、耕地占补平衡后续管理机制缺失。本文针对这些问题，从保障长春市耕地数量和质量角度提出相应建议：及时更新耕地自身档案数据、推进建设用地高效使用、分类型分区域建立耕地占补平衡制度、完善增加耕地后备资源的途径、扩宽耕地补充渠道、二次利用耕地表面剥离层土壤、增强大众耕地保护意识、加强补充耕地的后期监管。关键词：耕地占补平衡；耕地保护；长春市TOC\o"1-3"\h\u27841摘要 I1843ABSTRACT II10378第1章绪论 5281421.1研究背景 5146531.2研究意义 511641.3文献综述 6235161.4研究内容及方法 8100841.5创新点与不足 96358第2章耕地占补平衡政策演变和理论基础 10120492.1耕地占补平衡政策内涵 10144912.2耕地占补平衡政策演变 10213762.3耕地占补平衡理论基础 1318357第3章长春市耕地资源占补平衡现状及政策实施成效 153.1长春市基本情况66813.2长春市耕地资源现状分析 15237583.3长春市新增建设用地占用耕地现状分析 18210523.4长春市补充耕地现状分析 22142673.5长春市耕地占补平衡政策实施成效 2531378第4章长春市耕地占补平衡存在的问题 27189464.1耕地自身档案数据未及时更新 27322604.2建设用地低效使用 284.3缺失耕地占补平衡区域划分标准4.4耕地后备资源匮乏4.5补充耕地渠道单一4.6浪费耕作层土壤生产力4.7大众保护耕地意识不强4.8缺失后续管理机制31865第5章长春市耕地占补平衡政策建议 325.1及时更新耕地自身档案数据253245.2推进建设用地高效使用 32170945.3分类型分区域建立耕地占补平衡制度 35220025.4完善增加耕地后备资源的途径 37263555.5扩宽耕地补充渠道 38277285.6积极推进耕地剥离层土壤再利用 38110815.7增强大众耕地保护意识 39226905.8构建耕地占补平衡后续监管机制 405410参考文献 42第1章绪论“民以食为天”，耕地是人类获得粮食生产资料不可或缺的宝贵资源。目前我国耕地现状不容乐观，人多地少，尤其是适合耕种的优质性耕地更少，另外随着社会发展、生态退耕、自然灾害、农业结构调整等等，导致我国的耕地面积不断下降，耕地后备资源分布不均，未来前景不容乐观。耕地占补平衡政策是我国独一无二的土地用途管制制度，是实行占用耕地的补偿制度，目的是为了解决“占多补少”、“占优补劣”的问题，该政策有效地保护了耕地，推动了国家生态安全、粮食安全、经济发展。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十二条规定，省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施确保本行政区域内耕地总量不减少、质量不降低。耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地。耕地质量降低的，由国务院责令在规定期限内组织整治。新开垦和整治的耕地由国务院自然资源主管部门同农业农村部门共同验收。2019年长春市委十三届七次全体会议提出，三至五年内将长春建设成经济效益过1万亿的超级大型现代化城市，成为吉林省的支撑城市和区域协调发展的振兴东北榜样区。在经济方面，长春市新区建立，振兴东北老工业基地，加快推进“一带一路”建设，深化图们江区域合作开发；在交通方面，国家新批复了七条地铁线，分别是2号线东延、3号线南延、4号线南延、5号线一期、6号线、7号线一期、空港线一期，方便了更多周边老百姓出行。建设用地的需求持续增加，耕地资源被不断占用，本文在此背景下，从耕地保护视角出发，从“占”和“补”两个方面探究长春市耕地占补平衡面临的问题，并因地制宜地提出建议。在查阅整理文献过程中发现，目前有很多学者都在关注耕地占补平衡领域问题研究，相比较而言，针对“长春市”耕地占补平衡问题研究较少。本文通过对历年长春市耕地占补平衡现状进行研究，根据面临的问题，完善相关政策建议，有利于长春市未来经济发展与耕地保护一同进行，为全国各二线中型城市实施耕地占补平衡政策提供参考，还可以进一步加强耕地占补平衡政策的应用。本研究虽然分析总结了长春市耕地占补平衡存在的问题及建议，但是由于研究时存在一些片面性，文章分析得不够全面透彻，有些问题结论可能过于主观，分析不够深入。

第2章耕地占补平衡政策演变和理论基础2.1耕地占补平衡政策内涵耕地占补平衡政策是在我国耕地综合质量低、后备资源不富足、人均拥有量少的前提下提出的，主要包括以下几个方面：（1）耕地占补平衡制度的基本要求：所有建设项目占用耕地都必须履行补充耕地的义务，补充耕地的责任人是占用耕地的部门。（2）省级人民政府在耕地占补平衡制度中的职责：做出补充耕地的计划，对补充耕地方实施监督并组织开垦耕地。（3）补充耕地方案的编制：由直辖市、省辖市、县级人民政府土地主管部门负责编制。（4）补充耕地方案审核：落实补充耕地单位；确定补充耕地位置、面积；保证补充耕地的方法得当；若建设占用基本农田，则须审查补划基本农田的位置和质量。“占用耕地”是非农建设项目经国家批准后占用的耕地资源，“补充耕地”是后增加的耕地资源，在此过程中要坚持“边占边补”、“占一补一”、先补后占”、“占优补优”的要求。“平衡”指耕地在一定时间和空间内，微观和局部不断被占用和补充，最后达到耕地数量质量生态三位一体的动态平衡。耕地占补平衡政策保障了耕地在数量、质量、生态上的平衡，有效保护了耕地资源。对于长春市来说，耕地占补平衡政策有效地缓解了长春市耕地数量因经济建设发展而减少的压力，减缓了新增建设用地占用耕地的速度，为耕地保护筹得了资金，更加有利于耕地保护事业的发展。另外长春市耕地占补平衡政策的落实科学合理地调整了土地利用结构，优化了国土空间布局，划分出了土地利用功能区域，明确了建设项目用地的限制空间，达到了耕地保护和建设用地集约经营协调统一发展。2.2耕地占补平衡政策演变（一）耕地占补数量上的平衡（1997年至2003年）1997年《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》发布，首次提出了耕地占补平衡的概念，并于1998年将“耕地占补平衡”写入《土地管理法》，此后耕地占补平衡有了法律保障，成为我国保护耕地的一项基本制度。1998年8月我国《土地管理法》提出要给予对因建设而被占用的耕地资源进行补偿，保障农民自身利益，《土地管理法实施条例》、《永久基本农田保护条例》也明确提出要对于耕地转用和土地整治实现严格的年度计划总量管控。2000年国家国土资源部门发布《关于切实做好耕地占补平衡工作通知》，耕地占补平衡的责任人和监管办法开始在各个地区范围内实行。2001年我国连续下发《关于加大补充耕地力度保证实现耕地占补平衡的通知》、《关于进一步加强改进耕地占补平衡工作的通知》，对补充耕地、补充耕地贮备制度、补充耕地项目查收和土地开发整治项目方面提出了明确要求，严格考察建设用地项目占用耕地的条件，于2002年、2003年实施考察试点。在耕地占补平衡第一阶段，国家成立了以《土地管理法》为基础的耕地保护制度体系，通过了一系列相关的耕地占补平衡政策。“占一补一”的出现改变了在建设用地需求不断增加的情况下，耕地面积大量减少的失衡局面。长春市在此阶段还未开始进行耕地占补平衡。（二）耕地占补平衡倾向于数量和质量双平衡（2004年至2012年）2004年《国务院关于深化改革和严格土地管理的决定》出台，规定我国要实行最严格土地管理制度，因非农业建设而占用耕地资源的相关部门，必须补充数量与质量双平衡的耕地，根据等级折算出耕地的质量，积极落实“先补后占”工作。2005年《关于开展补充耕地数量质量实行按等级折算基础工作的通知》提出为达到耕地占补平衡，严格根据等级折算系数确定耕地质量。2006年《耕地占补平衡考核办法》颁布，耕地占补平衡考核被要求更深一层推进，并把考核工作划分为补充耕地资金、管控项目、挂钩项目、验收项目、考核耕地质量数量、登记、执行。2006年《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》下发，通过实施该制度，指定国土资源部为主管部门，提出相关的考核办法，推进耕作层剥离用于土壤改良和开发，达到耕地数量质量双平衡。2008年《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020)》出台，要求进一步限制非农业建设项目占用耕地，保证公民履行补充耕地的义务，提高农用地综合利用效益，加强耕地的保护。2009年《关于加强占补平衡补充耕地质量建设与管理的通知》发布，明确在占补平衡过程中要时刻保障补充耕地的质量，国土资源部门要对补充耕地项目的质量进行等级折算，并提出考核意见。2010年《关于切实加强耕地占补平衡监督管理的通知》印发，成立耕地占补平衡台账，落实监测体系和耕地占补平衡考核的奖罚机制。这一阶段长春市主要是通过加强土地管理与保护，来落实耕地占补数量质量平衡。2003年长春市颁布《土地管理细则》，规定科学用好每一宗类型土地，不论是建设用地还是耕地，坚决杜绝浪费现象发生。土地整治项目要求补充耕地总量的3/5可抵于新开发项目占用耕地的面积补偿指标。另外通过建立耕地自身档案来保持长春市内耕地总量平衡，对于补充耕地不足的项目单位，政府应命令其在一定期限内整理出同从前相等耕地面积，并由国土资源部门考核。2005年10月《耕地保护责任目标考核办法》发布，保护永久基本农田和耕地保有量首次被放入了评定指标，“行政首长负责制”开始实行，要求补充的耕地质量不低于占用时的耕地质量，进一步推进耕地占补平衡制度。2012年《长春市土地利用总体规划（2006-2020年）》明确了耕地管护，提高了土地节约集约程度，积极开展工矿废弃地优先整理，除了进行土地整治还要寻找适宜开垦的耕地后备资源，严格落实耕地占补平衡政策。对补充耕地的单位法人实行主体责任制，奖惩分明，补充耕地的建设单位需缴纳足够的耕地开垦费，不可紧缩财政资金，要加大力度以提高耕地质量，严格防止占好补坏，大力提高粮食综合生产能力，严控建设项目占用耕地规模，推进土地协调管理和用途限制，保护永久基本农田，严格依法按程序办理审批等量等质的永久基本农田，大力提高土地利用节约集约程度。非农项目使用耕地时根据“谁占谁补”的规定履行，对于实在没办法补充者可求助于政府帮助，补充耕地资金应充分计入工程投资。市、县政府负责安排和实施土地整治，促进高标准农田建设，扩大耕地的面积。（三）耕地占补平衡向生态平衡过渡（2013年至2015年）2013年国务院《关于全面深化改革若干重大问题的决定》规定进一步扩大退耕还林的规模，严格治理因建设项目发展而占用耕地资源，导致生态环境污染的问题。2014年2月国土资源部发布《关于强化管控最严格耕地保护制度的通知》，不再成立城市人口在五百万以上的特大型城市新区，耕地后备资源不足的地区理应限制占用耕地的规模，保证生态环境质量。2015年《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》发布，明确生态环境的重要性。这一阶段长春市主要通过多种激励措施保护生态环境，保证耕地占补平衡达到“三位一体”，实施耕地占补平衡的责任主体制，积极落实《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》，尤其是对党员干部要实行破坏生态环境责任终身追溯制度。（四）耕地占补平衡方式多样化（2016年至今）2016年耕地占补平衡被安排进中央改办重要事项。2016年国土资源部通知耕地占补平衡要严格按照“占优补优、占水田补水田”原则，鼓励多途径实施耕地占补平衡政策。2018年自然资源部在《关于在用地审查报批中按管理新方式落实耕地占补平衡的通知》中进一步明确了耕地占补平衡的严重性，并在此基础上提出了新的耕地占补平衡方式。2017年《关于加强耕地保护和改进耕地占补平衡的意见》在耕地占补内容和方法等方面进行了修改，经过土地整治后的新增耕地必须经过严格评定后才可用于耕地占补平衡项目，新增加耕地易地占补平衡方式。这一阶段长春市主要是通过建立易地占补平衡完成补充耕地，加强引导补充耕地指标易地有偿出让行为，对交易过程中的违法乱纪行为，要进行严格的处理。县级之间相互平衡与相邻省际之间调剂相结合，履行补充耕地的义务。新增的耕地在明确验收后，方可按照规定落实耕地占补平衡。吉林省国土资源厅于2016年印发《吉林省补充耕地指标交易办法》，吉林省耕地占补平衡项目招标需通过公开买卖的方式，国土资源部门和省政府之间要做出有偿出让行为方式。各市（州）、县（市、区）要按照省内要求落实耕地占补平衡，有困难的市县可申报购买补充耕地指标，易地调剂。2016年8月长春市国土局抓住有利契机，为更好地落实耕地占补平衡项目，在经过吉林省国土资源厅的同意后，首先开始在吉林省成立了首个提高耕地质量、补改结合的土地整治项目，目前整个项目已完成，该项目在通过吉林省国土资源厅的验收后，耕地面积指标被上报国土部《耕地占补平衡动态监测系统》备案，这些耕地指标可作为耕地后备资源。2018年8月吉林省国土资源厅连同吉林省财政厅联合印发《吉林省补充耕地指标调剂管理办法》，规定要进一步规范补充耕地异地有偿调剂行为，对异地调剂做了相关要求，原则上除了长春市域间的相互调剂外，如耕地后备资源不充足，可从吉林省白城市调剂指标，补充耕地数量，若白城市没有可供调剂的补充耕地指标或所需耕地指标数量超出吉林省自然资源厅买卖平台，可从吉林省内其他地区调剂指标，具体地区以实际情况为准，这从一定程度上缓解了长春市耕地后备资源的压力。长春市还结合自身实际，通过进行耕地占补平衡情况检查及目标考核更好地落实耕地占补平衡。长春市政府发布《2016-2020年县市区级政府耕地保护责任目标期中检查工作方案通知》，切实根据“占多少补多少”，考核前后耕地的数量、质量等级情况。《2016年长春市年度耕地保护责任目标考察通知》严格落实耕地占补平衡、土地整治规划、土地整治年度计划、永久基本农田占用补划等情况，安排的项目要保质保量完成，国土资源部门进行综合评价与验收，对于做的不好的部门要实行问责制，严格保护耕地与农民切身利益。耕地保护通知下达后自然资源部门要积极配合，严格执法，限制建设用地占用耕地面积，降低占优补劣比例。长春市各行政区域各类非农业建设项目必须经上级部门同意才可以占用耕地，过程中保证“占一补一”。我国的耕地占补平衡政策始终是以耕地保护为基础，有效增加耕地数量和质量，从重视耕地占补的数量平衡，到耕地占补数量质量双平衡，再到耕地占补生态平衡，最后到创新补充耕地途径，耕地占补平衡制度越来越完善。2.3耕地占补平衡理论基础本文主要依据的理论有可持续发展理论、动态平衡理论、人地关系原理、集约经营原理、土地发展权理论。1.可持续发展理论可持续发展理论是1987年在联合国环境与发展委员会所发表的《我们共同的未来》报告中第一次被提出的，该理论是以保护耕地为起点，既不影响当下人们对于资源的需求，也不影响后人的生存发展。为达到土地资源的长期高效利用，需要我们在一定面积的土地上尽可能更高效地发展农业，延长土地的使用周期。目前我国每年都会减少大量的耕地，耕地占补平衡恰好满足了可持续发展理论的要求，使人地关系更加和谐。2.动态平衡理论动态平衡理论是是美国著名的管理学家切斯特·巴纳德首次提出的，该理论是指事物总量内部的变化要趋于相对平衡，这种平衡是动态的，是不断随着时间的变化而变化的。耕地总量动态平衡是在限定区域时期内，新增的耕地资源总量与减少的耕地资源总量自始自终保持动态平衡的状态，占用的耕地质量等级与补充的耕地质量等级保持一致的平衡状态。3.人地关系原理人地关系原理是法国近代地理学奠基人、巴黎大学地理学教授维达尔·白兰士提出的，该原理是地理环境与人类生活紧密相关的理论，也是联系人们生活与自然环境的理论，其主要内涵是地理环境不完全决定人们生活活动，人类可根据自己的意志和需求去选择和利用土地资源，协调人地关系的基础是要实现人地关系保持相对动态平衡并长期共存。当前我国的人地关系矛盾十分严峻，耕地占补平衡政策的实施保护了耕地，对人地关系和谐发展起到了重要作用。4.集约经营原理马克思在《资本论》中对农业集约化经营作了精辟的论述:“所谓耕作集约化，无非是指资本集中在同一土地上，而不是分散在若干毗连的土地上。”土地集约经营是在一定范围内的土地上采用合理科学的技术方法，统一投入人类劳动和固定生产资料，并得到高额效益的农业经营方式。为了完成耕地总量的动态平衡，必须遵守高效经营原理，长期加大对土地的投入力度，在有限的面积上创造更多利益，走集约发展的道路。在耕地占补平衡的过程中，要严格制止“占优补劣”的行为，提高耕地使用集约化水平，提高粮食综合生产力。耕地占补平衡政策可以统筹土地总体利用规划，控制建设用地整体规模，使土地更加集约经营利用。5.土地发展权理论土地发展权理论指在对土地利用的前提下进行再发展的权利，最早起源于英国，可以与土地所有权分离，单独实施，是土地使用权性质变更的权利，具有人权性质。土地虽然有多种用途，但同一时间多种用途很难在同一类型土地上表现出来，同一宗土地不能同时被开发为建设用地和耕地，该理论是土地进行非农化开发的理论，我国土地用途管控制度是土地发展权通过行政手段的调整转移的，耕地占补平衡政策考虑到了土地发展权理论方面。

第3章长春市耕地资源占补平衡现状及政策实施成效3.1长春市基本情况3.1.1地理位置长春市位于北半球中纬地带、欧亚大陆东岸，地处东经124°18-127°02′，北纬43°05-45°15′，中心城区位于在东经125°19′，北纬43°43′数据来源：数据来源：2020年长春市统计年鉴长春市地处我国东北松辽平原腹地，东北面与黑龙江省相邻，西北面与松原市交界，西南面与四平市接壤，东南面与吉林市相连。长春市界内主要河流有松花江、伊通河、饮马河、拉林河，这些河流均是从东南方向流向西北方向。长春市境内主要以平原和台地为主，拥有山地和丘陵，具有明晰的地貌布局，中心城区坐落在中部台地平原区，是典型的平原城市。长春市地貌类型多种多样，农业牧业渔业林业用地充足，未来发展前景辽阔。3.1.2自然条件长春市气候为中温带大陆性季风气候，素有“塞北春城”的美誉，气候宜人，春季干燥多风、夏季无酷热、秋季天高气爽、冬季不干冷，四季分明，雨热同季，是名副其实的“春城”。冬季的气温低于同纬度地区，夏季则高于同纬度地区。气温自东向西递增，降水自东向西递减，气候的大陆性强，气温的年差较大。气候东西过渡，热量水分适中。由于长春市处于吉林省东部山地向西部松嫩平原的过渡地带，所以具有东部山区湿润气候向西部半干旱气候过渡的特征。过渡性气候使长春市的光照充足，热量条件优于东部，而雨水条件又好于西部，为农业生产提供了良好的气候条件。长春市年平均气温4.8°C，最高温度39.5°C，最低温度-39°C，光照时间2,688小时。年平均降水量522至615毫米，夏季降水量占全年降水量的60%以上。3.1.3社会及经济状况长春市是吉林省政治、经济、文化中心，是国家卫生城市、国家园林城市，获得绿化最高荣誉——国家绿化模范城市、国家环保模范城市、最具人情味的城市。包括两个国家级开发区，分别是长春经济技术开发区、长春汽车技术经济开发区。辖5个县（市）区，分别为农安县、九台区、榆树市、德惠市、双阳区本文引用数据均未包括公主岭市。2020年6月19日《国务院关于同意吉林省变更县级公主岭市代管关系的批复》，公主岭市开始由长春代管，本文研究时公主岭市还未纳入长春市。，拥有97个乡镇和421.5万农户，1683个行政村，中心城区国土面积20594平方公里，榆树市国土面积4712平方公里，九台区国土面积本文引用数据均未包括公主岭市。2020年6月19日《国务院关于同意吉林省变更县级公主岭市代管关系的批复》，公主岭市开始由长春代管，本文研究时公主岭市还未纳入长春市。长春市户籍总人口753.8万人，其中中心城区人口445.1万人，长春市实现地区生产总值5904.1亿元，按可比价格计算，比上年增长3.0%。其中，第一产业增加值348.1亿元，比上年增长2.1%；第二产业增加值2495.4亿元，比上年增长5.3%；第三产业增加值3060.6亿元，比上年增长1.0%。三次产业结构比为5.942.3:51.8，对经济增长的贡献率分别为4.1%、79.8%、16.1%，人均地区生产总值达到78456元(按户籍年平均人口数计算)，比上年增长2.6%，折合11246美元。全口径财政收入1100亿元，比上年下降9.1%，地方级财政收入完成420亿元，比上年下降12.1%，地方财政支出完成896亿元，比上年增长0.2%；规模以上工业总产值比上年增长1.5%；规模以上工业增加值比上年增长6.2%。固定资产投资总额比上年下降19%；社会消费品零售总额2066.3亿元，比上年增长3.8%。城镇常住居民人均可支配收入37844元，比上年增长7%；农村常住居民人均可支配收入15455元，比上年增长8.6%数据来源：数据来源：2020年长春市统计年鉴3.2长春市耕地资源现状分析3.2.1长春市耕地资源数量现状分析长春市耕地比重较大，是我国主要的粮食产地。长春市土壤中心成分是黑钙土、草甸土、黑土，占耕地面积总量的比例分别是：15.28%、29.06%和34.5%，土壤肥沃，普通黑土土层厚度有0.6m~1.0m。总耕地面积13070公顷。图3.1长春市土地资源分布根据2020年长春市统计年鉴，长春市中心城区耕地面积1281768公顷，榆树市耕地面积387128公顷，农安县耕地面积355178公顷，德惠市耕地面积206355公顷，九台区耕地面积189065公顷。随着长春市的不断扩张，中心城区建设项目占用耕地面积越来越大，周边农村耕地面积越来越小数据来源：数据来源：2020年长春市统计年鉴图3.2长春市永久基本农田保护区从图3.2可知长春市永久基本农田保护区分为东北部永久基本农田集中区、中部永久基本农田集中区、西部永久基本农田集中区、南部永久基本农田集中区。其中榆树市所处的东北基本农田集中区和农安县所处的西部永久基本农田集中区是长春市永久基本农田保护规划的重点区域，面积最大，耕地资源总量多，但还要严格限制非农建设项目占用耕地，保护耕地资源，推进永久基本农田保护，为稳定耕地数量，提升耕地质量，更好地落实长春市耕地占补平衡政策。图3.32020年长春市可利用耕地资源丰度水平空间分布从图3.3可知2020年长春市可利用耕地资源短缺，长春市中心城区严重缺少可利用的耕地资源，农安县可利用的耕地资源还有很多。3.2.2长春市耕地资源质量现状分析耕地地力等级的产量水平是根据耕地基础地力的不同构成的生产能力，全国耕地有十个地力等级，其粮食单产水平在100kg/亩至900kg/亩之间，级差100kg/亩，一等地：大于900kg/亩；二等地：800-900kg/亩；三等地：700-800kg/亩；四等地：600-700kg/亩；五等地：500-600kg/亩；六等地：400-500kg/亩；七等地：300-400kg/亩；八等地：200-300kg/亩；九等地：100-200kg/亩；十等地：小于100kg/亩。以全年粮食产量水平作为引导因素，将耕地引入不同的地力等级中。长春市作为国家重要商品粮生产基地、吉林省粮食核心产区，十分重视耕地质量建设，农作物生长季为110～180天，粮食种植制度为一年一熟轮作。长春市耕地质量评估挑选玉米、水稻作为评价农作物，原因是这两种农作物一直以来都是长春市的传统作物，是长春市农民不断选择的结果，它们的特性与长春市的土壤天然特性有更高的契合度，能较为精准地体现耕地的地力等级。另外根据对榆树市、农安县、德惠市、九台市、双阳区这些长春市粮食生产大县的耕种意向调查，发现这两种农作物的种植规模历年来都是稳定的，是长春市的重要的粮食作物。根据2020年的长春市统计年鉴可知，2019年水稻单产530.20kg/亩，玉米单产502.07kg/亩数据来源：长春市统计年鉴2020，所以长春市主要农作物耕地地力等级为五等地，耕地质量适中数据来源：长春市统计年鉴2020表3.12019年长春市主要农作物播种面积及产出量农作物播种面积（公顷）总产量（吨）单产（公斤/亩）玉米10357267800077502.07水稻1759081398936530.20数据来源：长春市统计年鉴2020吉林省中高产田（一～三等地）占耕地总面积的30.81%；中产田（四～六等地）占耕地总面积的44.13%；低产田（七～九等地）占耕地总面积的25.06%。主要包括地力等级四至六等的中产田。长春市主要农作物耕地地力等级为五等地，在吉林省主要耕地地力等级中处于平均地力等级水平。图3.4吉林省耕地地力等级图3.3长春市新增建设用地占用耕地现状分析3.3.1占用耕地现状分析表3.22006年-2020年长春市新增建设用地占用耕地面积图单位：公顷行政区域占用农用地占用耕地合计中心城区278602094028300双阳区250021003500农安县250021003700九台市500031005300榆树市250021003500德惠市300021003900合计433603240048200数据来源：长春市规划与自然资源局官网：从表3.2可知2006年至2020年长春市中心城区新增建设项目占用耕地20940公顷，九台市占用耕地3100公顷，农安县占用耕地2100公顷，双阳区占用耕地2100公顷，榆树市占用耕地2100公顷，德惠市占用耕地2100公顷，共计占用耕地32400公顷。表3.32016年-2020年长春市新批准建设用地占用土地面积表（单位：个、公顷）年份项目个数批准新增建设用地面积占用农用地面积占用耕地面积占用未利用面积20161871208.1282772.9599694.531335.848320173132775.95442113.00991957.810588.010420183913142.21782411.90892192.6267118.759120193403364.74552378.37732132.5011104.783320202661857.53321233.81611127.588524.2312合计199712348.57918910.07218105.0581371.6323数据来源：长春市征地信息公开平台（/）根据长春市征地信息可知，从2016年到2020年长春市统一批准建设用地项目共计1997个，新增建设项目用地面积12348.5791公顷，其中占用耕地面积8105.0581公顷，占比约为72.15%，近五年新增建设项目用地中有一半以上的耕地，转化成了建设项目用地。（单位：公顷）图3.32016年-2020年长春市新增建设用地面积和占用耕地面积趋势图从图3.3中可以看出，近五年长春市新增建设用地面积与占用耕地面积变化走向大体一致，2016年至2019年新增建设用地和占用耕地的面积均呈现上升趋势，新增建设用地面积最高达到了3364.7455公顷，占用耕地面积最高达到了2192.6267公顷。由于2020年的特殊情况，导致建设项目占用的耕地面积比长春市土地利用总体规划指标减少很多新冠肺炎疫情导致建设项目大面积长时间停工。，这样一来缓解了耕地压力，更好地落实了耕地占补新冠肺炎疫情导致建设项目大面积长时间停工。表3.42016年-2020年长春市新批准建设项目用地用途表（单位：公顷）年份批准新增建设用地交通运输用地工业仓储用地住宅用地公共管理公共服务用地商服用地20161208.1282459.5720205.8650183.2730179.0446177.594820172775.95441055.9731473.0226421.1123411.3964408.065320183142.21781195.2997535.4339476.6744465.6767461.906020193364.74551279.9492573.3526510.4319498.6553494.617620201857.5332706.6056316.5237281.7878275.2864273.0574合计12348.57914697.39962104.19781873.27941830.05941542.1837图3.52016年-2020年长春市新批准建设项目用地用途占比表近五年长春市的经济得到了综合性的发展，从表3.4和图3.5可以看出，2016年至2020年长春市新批准建设项目用地的主要用途有五个种类：交通运输类、工业仓储类、住宅用地类、公共管理与公共服务类、商业服务类。2016年至2020年长春市快速发展地铁、高速等交通产业，大量占用周边耕地面积共计4697.3996公顷，占比38.04%。长春市在新批准建设项目用地中工业仓储面积达到了2104.1978公顷，比例为17.04%。排在第三位的用途为住宅用地类面积为1873.2794公顷，比例为15.17%。公共管理与公共服务类占地面积为1830.0594公顷，比例为14.82%。商服用地类面积为1542.1837公顷，比例为14.70%。图3.6长春市建设用地管制分区图从图3.6可知长春市中心城区建设项目用地规模最大且密度最高，中心城区建设项目在不断向农安县、榆树市、德惠市、双阳区，九台市外延，长春市中心城区的周边村落也不断有非农建设项目成立，随着经济的不断发展，未来可能还会有不断增加的趋势。3.3.2占用耕地原因分析长春市经济不断发展导致耕地被占用，主要原因有以下几点：交通方面：国家新批复了七条地铁线；2018年长春开通到长沙的高铁；九台市至双阳区路段2021年竣工、农安县至九台市路段2021年竣工；中心城区到龙嘉机场大道2019年完工；长春市将建设500公里农村公路项目。这些交通线路将长春市周边呈辐射状的京哈、珲乌、蒲左、抚长等5条高速公路和6条普通国省干线公路连接起来，占用长春市周边大面积耕地。工业发展方面：长春市新区建立，振兴东北老工业基地，加快推进“一带一路”建设，深化图们江区域合作开发，占用长春市周边大面积耕地。住宅用地方面：更多的人选择在长春驻扎，人们的住房需求十分高涨，中心城区只能通过不断外扩来容纳更多的居民，导致城市周边越来越多的耕地被占用。公共服务方面：近些年长春市的基础性公共服务不断得到完善，周边农村也都普及了天然气和基本通讯设施等，基本上人人都可以享受到社会性公共服务，这些公共服务从城市普及到长春市周边村落，导致长春市周边耕地被占用。商业服务方面：2019年万达集团投资长春市1000亿成立影视文旅项目，恒大集团投资1000亿元建立东北亚最大的野生动物世界，一汽红旗打算未来几年再建立1000公顷的汽车世界级新城，受年轻人喜欢的酷狗音乐产业基地即将落户长春市，这会是东北三省唯一的基地。这些大型项目选择在长春发展，不断占用长春市周边大面积耕地。3.4长春市补充耕地现状分析从2016年至2020年长春市年耕地保护责任目标期中的履行情况可知，长春市大力推进实施土地整治和“增减挂钩”来增加耕地面积，并严格落实补充耕地法人责任制。对于各种非农业建设用地占用耕地的项目，项目部门必须要缴纳足够多耕地开垦费，对于土地整治的费用不能节省，保障耕地占补数量平衡。一切适宜耕种且拥有粮食综合生产能力的土地均是可以被当作补充耕地的，近十五年长春市补充耕地的途径主要有两个方面：2006年至2020年主要是通过土地整治来补充耕地、2016年至2020年主要是通过“增减挂钩”来补充耕地。3.4.1土地整治是补充耕地的首要途径长春市最适合的耕地补充方式是利用土地整治增添区内耕地面积，着重选择有开发潜力、集中连片、资源条件好且具有一定规模的地区——城区西部土地整理重要区、城区北部土地复垦重要区、城区中部土地整理区、东北部土地综合整治区、榆树南部土地整理区、松花江流域土地综合整治区、南部土地综合整治区、拉林河以内土地整理区、东南部土地开发区、东部土地整理区。表3.52006年-2020年长春市各行政区域土地整治补充耕地表（单位：公顷）土地整理土地复垦土地开发补充耕地合计中心城区44648326820双阳区3000003000农安县1690011000018000九台市3000003000榆树市93654059510000德惠市674026007000合计39451144892141820数据来源：长春市规划与自然资源局官网：土地整治包括土地整理、土地复垦、土地开发。2006年至2020年长春市自然资源部门共计安排108个项目进行重点整治，具体包括67个土地整理项目，22个土地复垦项目，19个土地开发项目。从表3.5可知2006年至2020年长春市各行政区域土地整治补充耕地面积中中心城区补充耕地面积最少只有820公顷，农安县补充耕地面积最大达到了18000公顷，全市土地整理共计39451公顷、土地复垦1448公顷、土地开发921公顷，共计补充耕地面积41820公顷。表3.6长春市2016年-2020年土地整治补充耕地分解表（单位：公顷）行政区域农用地整治农村建设用地整治土地复垦补充耕地合计中心城区0000双阳区20160162342农安县9542582781490九台区26000260榆树市77228110910德惠市3980100498合计24044466503500数据来源：长春市规划与自然资源局官网：从表3.6可知近五年农用地整治是长春市补充耕地的主要途径，长春市中心城区无可整治的农用地，农安县可整治的农用地最多达到了954公顷。农安县可整治的农村建设用地258公顷，中心城区、九台区、德惠市均无可整治的农村建设用地。农安县通过土地复垦补充耕地最多达到了278公顷，中心城区、九台区无可复垦的土地。2016年至2020年长春市共计补充耕地3500公顷，其中农安县补充耕地最多达到了1490公顷，贡献最大，将近为长春市补充耕地的一半。3.4.2“增减挂钩”保证耕地面积不减少“增减挂钩”是长春市在耕地后备资源不足的情况下，补充耕地的另一个途径，通过地块的拆旧建新协调土地利用，合理科学布局建设用地，补充耕地面积。表3.72016-2020年长春市增减挂钩补充耕地表（单位：公顷）行政区域拆旧区规模建新区规模中心城区58005500双阳区20722062农安县600540九台区5858榆树市850630德惠市22202210合计1160011000数据来源：长春市规划与自然资源局官网：从表3.7可知，近五年长春市经过“增减挂钩”多出耕地600公顷，保证了耕地原有面积不减少，更加保护了耕地。其中中心城区通过“增加挂钩”多出耕地300公顷，贡献最大。榆树市通过“增加挂钩”多出耕地面积220公顷。九台区未实施“增加挂钩”，未补充耕地。3.5长春市耕地占补平衡政策实施成效2006年至2020年长春市新增建设用地占用耕地32400公顷，通过土地整治补充耕地41820公顷。通过数据对比分析发现，近十五年来长春市补充耕地面积多于占用耕地面积，共计多出耕地面积9420公顷，较好地完成了耕地占补数量平衡。2016年至2020年长春市在占用耕地方面，有大量的耕地转化为建设用地，导致耕地面积快速减少，长春市新增建设项目占用耕地8105.0581公顷。在补充耕地方面，土地整治与“增减挂钩”是主要的补充方式，共计补充耕地4100公顷。土地整治改善了农村生态环境，优化了土地结构，高效配置土地资源，有利于长春市推进新型城镇化建设，推进城乡一体化发展，这种互促共进的城镇化，符合乡村振兴的理念。“增加挂钩”使长春市周边农村筑起了楼房，运用土地集约经营原理，空出耕地加快农业化进展。近五年来长春市补充耕地的速度赶不上占用耕地的速度，减少耕地面积4005.0581公顷，未落实好耕地占补平衡政策。第4章长春市耕地占补平衡存在的问题近些年长春市非农建设项目急剧增加，占用大量耕地，导致耕地保护与经济发展之间存在博弈。长春市面临的最主要问题是补充耕地方面，耕地的数量、质量都难以达到占补平衡。长春市耕地占补平衡存在的问题有如下四个方面，前期存在的问题：耕地自身档案数据未及时更新。“占”方面存在的问题：建设用地低效使用、缺失耕地占补平衡区域划分标准。“补”方面存在的问题：耕地后备资源匮乏、补充耕地渠道单一、浪费耕作层土壤生产力、大众保护耕地意识不强。后期存在的问题：缺失后续管理机制。4.1耕地自身档案数据未及时更新2020年我国已全面完成第三次全国国土调查工作，但是本文在收集资料时发现，长春市的耕地自身档案数据测量资料未及时更新，导致在耕地占补平衡前期规划时补充的耕地数量存在很大出入，不能正确地评估耕地数量及粮食综合生产能力，那么后续的一切规划都犹如空中楼阁，数据相当于地基，只有基础打好，上面的楼房才会结实。4.2建设用地低效使用近几年长春市的建设用地低效利用的现象很多，如北湖新盖起来的大商场长期不营业、北站大转盘断断续续修了十几年、中车轨道车辆有限公司宽城老厂区低效用地等等，这些造成了土地资源的极大浪费，导致其他建设项目无法落地，只能侵占长春市周边耕地。另外当前长春市非农建设项目占用耕地每亩缴纳开垦资金20000元/公顷，但是长春市向吉林省其它县市购买补充耕地面积指标已经达到700000元/公顷数据来源：长春市国土资源局竞买补充耕地指标挂牌出让公告（2018年07号）补充耕地指标的公示数据来源：长春市国土资源局竞买补充耕地指标挂牌出让公告（2018年07号）补充耕地指标的公示4.3缺失耕地占补平衡区域划分标准目前长春市通过实行《耕地总量动态平衡战略目标》来配合耕地占补平衡制度的落实，但是在实行过程中存在一个明显问题，经济发展需要适应不同类型的地区，若通通按照统一的标准来限制建设用地占用耕地的总量，没有具体问题具体分析的话，那么必然不会产生经济效益最大化。对于经济较发达的区域，建设项目用地规模需求必然是很大的，如长春新区的建立：高新技术产业开发区、北湖科技开发区、长德经济开发区、空港经济开发区，它们是长吉图先导区核心腹地和我国东北地区地理中心，也是哈大经济带和中蒙俄经济走廊的重要节点，拥有东北振兴、长吉图开发开放、哈长城市群等多项国家战略的政策叠加优势，所以更需要大量的非农建设项目落地，可能会占用很多耕地，但受耕地总量动态平衡的控制，无法实现经济效益最大化。反观长春市已满足于自身发展需要的区域，相比于长春新区来说，不需要大量建设项目用地，也达不到耕地总量动态平衡的控制红线。所以耕地占补平衡区域划分标准的缺失，使经济发展与保持耕地总量动态平衡之间存在冲突。4.4耕地后备资源匮乏截止到2020年，长春市建设用地占用耕地数量早已超过补充耕地的数量，未来还会有继续增加的趋势，之所以出现这样的情况，是因为2006年至2016年长春市耕地资源丰富，可以为长春市的经济发展提供很大的预备空间，但是到了2016年之后长春市适宜补充的耕地后备资源越来越少，耕地保护面临严峻局面。另外随着越来越多的大规模建设项目落户长春，重点工程占地面积大、耕地开发成本高、开发条件差、补助金额低，加大了后期补充耕地的困难，导致优质耕地越来越少、耕地后备资源不足。另外有些可用于开垦的优质性耕地早已经被农户划为自留地，一些村庄为了避免耕地占补平衡，把耕地按其他类型地报批，使耕地开发更加困难。在实际开发过程中，开发宜耕的后备土地资源限制因素有很多，如当地实际现状的不允许、农民意愿不强烈等等。表4.1长春市宜耕后备土地开发表（单位：公顷）县、市（区）可补充的耕地面积市辖区0双阳区2农安县6425九台区0榆树市4德惠市7合计6437数据来源：长春市规划与自然资源局官网：从表4.1可知农安县的宜耕后备土地开发规模在长春市宜耕后备土地开发中占主要地位，可补充耕地面积6425公顷，长春市中心城区内暂无适宜补充的耕地资源，导致补充耕地的能力和经济发展的速度难以平衡。另外长春市近五年的补充耕地数目仅仅是近五年的建设用地占用耕地数目的49.35%，近五年长春市补充耕地数量是近十五年来补充耕地数量的3.518%，远远少于33.33%（按三分之一计算预测），未来可用于补充的耕地数量在逐渐减少，下一阶段面临的问题是如何寻找新的耕地后备资源，来实现长春市耕地占补平衡。4.5补充耕地渠道单一市场作为资源配置的决定因素，对土地资源的合理配置也起到重大作用，大多数人认为补充耕地的工作只是国土资源部门负责的，显然增加了该部门的责任负担。长春市耕地占补平衡缺少企业和农民自行补充耕地的相应渠道，缺乏社会公众参度与大众监督意识。土地整治所需资金多、精力多、难度大，光依靠国土资源部门显然是不够的。就长春市目前的耕地占补平衡指标交易市场来看，国土资源部门作为补充耕地指标的单一出让方会出现很多不利：（1）国土资源部门的整治耕地资金支出很多，若资金不够，就需要政府先行投入资金垫付，而耕地收益是在指标交易完成之后才产生，无形中增加了财政压力。（2）耕地指标的价格机制不是一朝一夕就产生的，只能在长期的市场交易竞争过程中达到稳定的价格体系，可目前耕地占补平衡指标的买卖双方完全由政府一方掌握，不利于发挥市场自主化的经营关系。补充耕地不应只是政府的独角戏，企业和农村集体经济组织都应该参与其中，共同担负起耕地保护的责任。另外长春市周边很多村落耕地保有量不足、农村建设用地大面积荒废，村民们无所适从，只能眼睁睁看着建设用地浪费或者划为宅基地扩大自家住宅面积。而城市建设用地十分紧张，城市建设用地不能与和农村建设用地相挂钩，造成建设用地浪费，耕地资源数量少。4.6浪费耕作层土壤生产力随着越来越多的建设项目用地不断占用耕地，这些大量被占用的耕地大多为中心城区周边的农村耕地，很多都是优质性耕地，虽说通过土地整治和“增减挂钩”补充了很多耕地资源，但是优质性耕地却不是一朝一夕就能形成的，新增耕地的培肥地力及熟化需要一个极为漫长的过程，一般表土肥力较好的耕作层因其形成速度缓慢容易被忽视，造成大量的优质耕地在前期生长阶段就荒废。耕地的优质性直接影响粮食生产综合能力，耕作层是耕地的精华，耕作层土壤是生产粮食的基础，是粮食综合生产能力的根本保障，失去了耕作层将永久地失去耕地的有效利用。若过度开垦耕地还会使土壤退化，直接导致补充的耕地质量与原来不平衡。当下长春市建设项目占用的耕地表面耕作层土壤大多数没有经过剥离后二次利用，这种浪费是对耕地质量的严重损耗和对土地资源的极大浪费。另外长春市作为老工业城市，近几年伴随着环境污染、耕地污染、化肥的不当施加、耕地有机养分的少量补给、化学用品的过量使用、各种各样垃圾废弃物的排放等等导致生态失衡，使耕地的质量产生极大的消极影响。很多工业项目只注重于开发，而忽视环境保护，导致水土流失严重，迫使耕地长期处于干旱的状态下，这些均是长春市优质性耕地面临的严重问题，影响耕地占补平衡的实施。4.7大众保护耕地意识不强一些商业化项目的不断发展对长春市周边的耕地产生了十分大的威胁，一些项目打着公益的爱心旗号占用耕地，不但不符合长春市土地利用总体规划，而且城市居民还会觉得是公益项目便不再计较是否保护耕地了。很多农民因农业经济效益不好，丢弃耕种，选择养殖业。他们认为耕种普遍是投入大，产出收益少，而且长春市周边农村的耕地收益也呈边际递减状态，导致耕地不能受到精心看护，耕地数量质量均降低，若自己经营的耕地能被建设项目占用，而建设项目产生的效益远远高于耕地自身产生的效益，那么农民还是很乐意把耕地让出去被占用的。此外随着二胎政策补贴出台，农村新增人口数量也在不断增长，从一开始分配宅基地的一户一宅到现在的多户一宅，明显不够住，所以村民便通过占用耕地来扩大住宅面积，私自将耕地转化为宅基地，造成了大片的耕地浪费。根据我国当前的城乡二元土地所有制制度，在补充耕地方面能够开发复垦整理的土地大多都是农村集体所有的自留地、自留山或未开发的荒地，虽然这些都是归农村集体组织所有，但所有权的界定是模糊的，农村集体组织不但不能转变补充耕地的用途，还要一直保证补充耕地的质量，集体组织是否愿意其所有的土地被整治为耕地，是否愿意继续耕种，这些都是带有疑问的，导致农村的耕地得不到有效保护，影响耕地占补平衡政策的落实。4.8缺失后续管理机制长春市周边的农村长期没有专业技术型人才的指导，导致土地集约节约化程度下降，耕地规划不科学，对耕地占补平衡项目缺乏长远打算和大局意识，只是立足于当下。在前期的土地整治项目中“占优补劣”、“占多补少”，只想着耕地占补平衡项目的资金使用，不考虑耕地占补平衡的后期监管，忽视耕地质量验收，导致验收不完善，补充的耕地与原来的耕地质量本来差异就大，后期还缺少监管维护，耕地占补平衡效果很差。

第5章完善长春市耕地占补平衡政策的建议为更好地实现土地资源的可持续利用，保障长春市经济又快又好发展，长春市耕地占补平衡在前期准备时应及时更新数据。在“占”的方面应推进建设用地高效使用、分类型分区域建立耕地占补平衡制度。在“补”的方面应完善增加耕地后备资源的途径、扩宽耕地补充渠道、二次利用耕地表面剥离层土壤、增强大众耕地保护意识。在后期完成时建议加强补充耕地的后期监管。5.1及时更新耕地自身档案数据根据全国第三次土地调查数据做出后续的科学规划，一切要严格按照实际情况，及时更新耕地自身档案数据，保证耕地占补平衡的前期规划时补充的耕地数量精准，正确地评估耕地数量及粮食综合生产能力，更好地落实长春市耕地占补平衡。5.2推进建设用地高效使用推进建设用地高效使用是在“占”的方面控制总量，达到变相补充耕地的目的，使原来外延型经济向集约型经济转变，符合土地集约经营原理，优化国土空间布局，使建设用地收缩成为可能，符合长春市发展需求。依据土地边际收益将集约经营产生的指标分配到到收益高的区域，达到效益最大化，使社会经济的发展不再依赖于占用耕地资源，而有更多选择。经过产业结构和用地结构的不断完善，为长春市经济的协调发展提供用地保证，逐渐升华非农产业，减少耕地面积的占用，从而保护耕地，更好地推进长春市耕地占补平衡。完善长春市推进建设用地高效使用的做法如下：（1）重点推进城中村改革，尽快处理批而未供的土地，合理配置城镇工矿用地规模，提升各项建设用地集约用地程度，力求城镇内部存量建设用地改造5000公顷，市内棚户区改造2200公顷，城中村改造2200公顷，周边县市棚户区改造600公顷。（2）逐步整合农村宅基地，严禁超过标准基线自主占地建造房屋，合理安排周边农村闲置宅基地流转，周转村中闲置地块，对于以前宅基地标准已经达标的农户，不再分发新的宅基地，严格限制农村宅基地用地规模，合理安排拆村并屯、原址改造、拆迁整合、自然村落适度撤并等等。大力整治农村建设用地，以实际情况平稳推进村中田路、水路、林路、村路的整理复垦，鼓励盘活农村建设用地。（3）城市居住地应减少供应强度，合理优化居住用地的住宅结构，大力开展建设普通商品住房和经济适用住房，制止低密度、大型住房土地供应。长春市中心城区和双阳区的居民用地容积率原则上不低于1.5，榆树市和九台市的居民用地容积率不得低于1.3，德惠市和农安县居民用地容积率不得低于1.0。（4）商服用地应合理规范，优化布局，引导农安县、德惠市、榆树市、九台市、双阳区向中心城区发展，汇集经济效益。其中长春市中心城区和双阳区商服占地容积率原则上不得低于1.3，榆树市和九台市商服占地容积率不得低于1.0，德惠市和农安县商服占地容积率不得低于0.8。（5）学校建设用地应规范引导至教育集中的区域，同时充分利用教育基础设施，共享教育资源，合理限制高等学校占地面积，学生每人占地面积按下限标准进行，大力推进行政办公占地整合，提升办公用地集约化水平，原则上用地容积率不得低于1.0。在提高耕地占用费用方面应进一步加强监管建设项目的用地审查资格，提高占用耕地的资金成本，对占用优质耕地的必须进行高额赔偿。通过提升耕地开垦费用能更加限制建设用地占用耕地的规模，加强永久基本农田的保护、土地整治强度、财政支持力度。进一步完善耕地开垦费用标准制度和新增建设用地占用耕地的费用规定，保证耕地专项资金专款专用，建立建设用地占用耕地的价格调剂和税费调剂机制，坚持按不少于最低价格出让。5.3分类型分区域建立耕地占补平衡制度为长春市更好地落实耕地占补平衡政策，建议基于人地关系原理，完善划分区域类型，控制建设用地规模。划分区分为允许建设区、有条件建设区、禁止建设区和限制建设区。（1）允许建设区允许建设区是按照长春市实际发展需求情况，科学合理地安排建设项目用地占用耕地的区域，包括：朝阳区、南关区、二道区、宽城区、绿园区。允许建设区内新增建设用地规模应严格依照长春市年度计划指标和利用指标。（2）有条件建设区有条件建设区是长春市可以发展但未采用的区域，可作长春市城乡建设用地拆旧建新的新增建设用地区域，但不允许超过扩展边界。此区域应加大土地用地审查制度和土地用途管制制度，对于必须占用耕地的建设项目，可勉强占用等级较低、粮食综合生产能力较弱的耕地作为备选。（3）禁止建设区禁止建设区包括南湖公园、世界雕塑公园、伊通河生态带等生态用地范围，此区域是进行自然环境保护的区域，划定建设项目禁止占用。（4）限制建设区限制建设区是除了允许建设区、有条件建设区、禁止建设区之外的区域，主导用途是农业，应重点开展土地整治，为补充耕地和永久基本农田建设提供面积指标。长春市实行分类型分区域建立耕地占补平衡制度，区别化对待建设项目落地，可积极推进长春市经济发展与耕地保护相结合，建立友好型耕地经济发展体系，更好地落实耕地占补平衡政策。5.4完善增加耕地后备资源的途径加强“先造地，再用地”的理念，在完善增加耕地后备资源的途径上从以下四个方面进行：土地整治方面：要严格按照耕地占补平衡原则保护耕地，鼓励各种类型的闲置土地整治，对于集中连片的区域，要积极实施迁屯并村、泥草房改造和退宅还田工程，加强农村居住点的土地整理力度。积极组织落实工矿业废弃地的整治，大力推进林田水路村的综合整理，始终坚持“宜耕则耕、宜农则农、宜渔则渔、宜林则林、宜建则建”，合理规划土地，适度开发适宜耕的耕地后备资源。对集中大片的未利用地要大力开发，对少数分散的其余农业用地和非农建设用地要调整为永久基本农田或首先进行整治。在耕地补充项目的选址过程中，补充的耕地分布不能过于分散，过于分散会导致难以实施统一管理。应首先考虑未整治、未成型的土地，这种土地施工难度小。农安县作为长春市近十五来土地整治最大的贡献者应重点对待，将农安县打造成长春市补充耕地示范区，加强土地整治的后续管理，为长春市增加耕地后备资源空间。“增减挂钩”方面：基于动态平衡理论，经过拆旧建新促进耕地保护，优化土地利用空间布局。应依托土地制度对城乡建设用地“增减挂钩”进行进一步的完善，首先应从严格按照规范指标开展生产活动入手，杜绝拆旧建新项目的整拆、整建，在保障工程质量的前提下，最大限度的降低拆旧建新成本支出。其次应加强跨区域之间的合作交流，畅通城乡建设用地“增减挂钩”跨区配置，优化挂钩指标供给。“增减挂钩”除了确保“耕地数量不减少”，还需注重耕地质量和生态文明建设。异地占补平衡方面：在长春市内无可以补充的耕地后备资源前提下，可以从白城市进行异地调剂耕地指标，补充耕地数量，补充耕地指标调剂流程为：指标申请、受理协调、调剂审批、签订协议、指标调剂。异地调剂过程要严格依照“占多少补多少”的原则，保护耕地资源，做好耕地占补平衡。建立异地占补市场机制，根据长春市和白城市土地资源现状，确定长春市与白城市耕地保有比例，有效供给补充耕地。依据土地经济规律，进行异地占补经济效益分析，在政府的宏观价格引导和市场竞争之下，形成补充耕地的市场价格机制，实现异地调剂有偿转让，达到土地资源的最优利用效果，促进长春市与白城市供需双方的社会经济发展，增加长春市耕地后备资源。易地占补平衡方面：2020年农安县可利用的耕地资源还有很多，可以建立长春市中心城区与农安县易地占补对接模式，在农安县满足自身耕种发展之下，对中心城区进行易地补充耕地，增加中心城区地耕地后备资源。5.5扩宽耕地补充渠道鼓励政府采取和社会资本合作模式，通过以奖代补的方式，引导农村集体经济组织、新型农业经营主体、其他社会资本投资群体、企业等多方参与，引用竞争机制，加快补充耕地的速度。政府通过公开招标，积极鼓励国土资源部门和社会资本合作，进一步拓宽补充耕地资金来源，通过社会资金的投入，创造耕地指标，不仅可以丰富耕地占补平衡指标的交易市场，还有利于自然资源部门减负。社会资本根据土地整治规划投资，参与土地整治项目，后形成的补充耕地指标由市县政府统筹使用，参与方的利益不得受损，指标的供给确保规范，严禁随意调整。在土地整治过程中，国土资源部门要提供专业技术指导人员与验收人员，保证补充的耕地质量不受损。在经过社会多方主体参与后，很多企业和农村集体组织也能拥有耕地